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摘 要：当前军队预算编制与执行“两张皮”的问题严重影响了军队预算的权威性和效用性，导致军队各级各单位经费收支存在失控的隐患，为更好的解决这一问题，本文从军队预算编制与执行“两张皮”的现状、成因入手，深入探讨了解决的基本思路。
关键词：军队预算；编制执行；问题；对策
军队预算是按法定程序编制、审批的经费收支计划，军队各级财务部门都应按照事先编制的预算进行经费收支，但在实际预算执行过程中，却总存在预算编制与执行“两张皮”现象或脱节问题，这种现象已成为军队预算管理中的顽疾，降低了有限经费的使用效益，影响了军队的全面建设。
一、预算编制与执行“两张皮”的现状
当前军队预算编制与执行“两张皮”现象主要表现为：一是编制预算之初，就没有准备执行，也不是按单位经费实际收支和事业任务需要来编制预算，而是片面卡标准、套比例，人为拼凑数据，把预算控制在上级规定允许的范围之内，甚至搞两套预算，一套报单位党委审定，一套向上级上报。二是临时增加经费开支项目，且数额巨大。这些经费开支项目大部分是单位主要领导动议，经过党委集体研究批准，主要是基本建设工程，建设周期长，经费数额大，导致已编制完成的预算一再修改，超过上级的标准及要求。三是执行过程中根本不对照预算，预算形同虚设。当前有些单位在预算执行中自行其是，资金拨付、经费开支不对照预算项目，预算上有的开支，没有的也开支，使预算调控成为空话，造成预算执行的随意性。四是审计意见执行不落实。 预算审计工作完成后，审计部门对被审计单位部门下达了预算审计意见书，对各单位的预算编制情况作出了客观公正的评价，既有调减，也有调增，但有的单位和部门没有严格按照批准的预算执行，预算审计意见执行不落实、不认真，追加经费时预算也不作调整。
二、预算编制与执行“两张皮”的成因
导致军队预算编制与执行“两张皮”现象的原因，主要可以归纳为以下几个方面：
（一）现行预算编制体制不完善
军队各级财务部门编制的预算就是法规，但在实际编制工作中，预算编制人员在主观上没有真正重视预算编制工作，预算编制过程中随意性较强，主观操作色彩浓厚；预算编制体制的改革没有能够与预算编制方法的改革及时跟进；预算决策权、编制权、执行权与监督权没有形成有效的制衡机制；预算评估机制也有待进一步完善；各单位预算编制人员少，力量薄弱，零基预算方法运用扭曲变形。
（二）预算执行过程中主动性不够、责任感不强
当前军队各级财务部门主观上缺乏预算执行的主动性，各单位财务部门在执行预算过程中或多或少都存在着本位主义思想，不愿意积极主动的按照编制好的预算进行执行；同时在军队预算执行过程中没有严格的责任制管理措施，预算管理中的责权利关系不够明晰，缺乏完善的约束与激励机制，造成了在预算执行过程中财务人员责任感不强，任意改变预算用途，超范围开支、超标准开支、随意调整预算的现象时有发生。
（三）预算监督及专项考核缺失
当前在军队预算编制与执行过程中明显存在监督不到位、不能严格执法的现象。预算监督不到位主要是指预算从开始编制到执行结束，公开性、透明性较差，更多地强调了财务监督，而忽视群众监督；更多地的注重事后监督，而忽视事前监督及预算执行中的跟踪问效。同时很多单位都没有对预算管理进行过专项考核，有个别单位进行了考核，但预算考核的方法与标准也不一致。对于监督考核结果的处理往往流于形式的多，真究实抓的少，没有把预算考核绩效同领导责任挂钩，预算执行不执行，经费超支不超支对单位评先进、主官升迁没有联系；对违规的单位和个人也没有界定责任和处罚依据，因而削弱了预算的约束力。
三、预算编制与执行“两张皮”的对策
（一）提高思想认识，增强预算法制观念
预算是从宏观上把握军队各项经费投向投量，确保军队各项经费合理分配和使用的重要手段。要解决预算编制与执行“两张皮”问题，首先要做到提高思想认识，增强预算法制观念。具体来说一要牢固树立预算就是法规的意识。把预算管理作为单位的一项重要工作列入议事日程，组织学习国家和军队的财经政策方针和上级的有关财经标准制度，定期了解经费开支情况，具体分析预算管理上出现的或可能出现的问题，井提出切实可行的解决办法。二要严格执行编制预算。每年军队各单位编制的预算一经批准，必须当作法律来执行，不执行就是违法，任何个人无权变更或追加，防止预算流于形式。三要注重宣传，各级党委和财务、审计部门要多渠道、多形式地广泛宣传预算的作用和执行预算的重要意义，切实把预算管理工作当成军队建设的大事来抓，自觉养成编报好预算、执行好预算的良好风气。四要认真组织学习有关军队经费预算的规定，组织相关人员学习有关财务标准制度，定期进行预算知识大比武，对优胜单位实施奖励，并进行通报表彰，对成绩靠后的单位进行批评，并作为预算监督和考核的重点对象，争取营造出人人积极掌握预算管理知识的良好氛围。
（二）科学编制预算，完善预算编制体制
解决军队预算编制体制不完善、执行不力的问题必须坚持从源头抓起，大力提高预算编制质量。一要按照预算编制原则，依据编制方法、要求以及预算表格等统一要求认真编制预算，不能自行其事，另搞一套。只要涉及到经费收支，都要纳入预算编制计划，这样才可以有效地克服经费开支中的随意性，增强经费分配和使用的透明度，为经费的预算编制打牢基础，确保军队预算编制的全面合理。二要建立预算编制评估机制。为保证预算编制的科学、可行与有效，准确划分预算编制与执行环节的责任及编制环节各项具体工作的责任，应当建立专门的预算编制评估机构，由相关专家和权威人士组成，重点审查预算项目立项依据是否充分、经费规模是否适当、项目风险防范措施是否可行、资金预算是否准确以及预算是否能有效执行等。评估机构的专家及相关领导要对相应的评估结果负责，应采取有效措施，确保预算执行。三是在编制预算时，不能马虎从事，编制预算前要对单位经费进行全面的清理，不仅对帐薄上的经费要清理，对帐薄以外的应收、应付款项，生产经营、基本建设支出占用自筹资金的情况都要作出全面分析，彻底弄清家底经费底数，给单位党委、首长提供可靠的信息，减少经费开支的盲目性，增强主动性。
关键词：军队预算；编制执行；问题；对策
军队预算是按法定程序编制、审批的经费收支计划，军队各级财务部门都应按照事先编制的预算进行经费收支，但在实际预算执行过程中，却总存在预算编制与执行“两张皮”现象或脱节问题，这种现象已成为军队预算管理中的顽疾，降低了有限经费的使用效益，影响了军队的全面建设。
一、预算编制与执行“两张皮”的现状
当前军队预算编制与执行“两张皮”现象主要表现为：一是编制预算之初，就没有准备执行，也不是按单位经费实际收支和事业任务需要来编制预算，而是片面卡标准、套比例，人为拼凑数据，把预算控制在上级规定允许的范围之内，甚至搞两套预算，一套报单位党委审定，一套向上级上报。二是临时增加经费开支项目，且数额巨大。这些经费开支项目大部分是单位主要领导动议，经过党委集体研究批准，主要是基本建设工程，建设周期长，经费数额大，导致已编制完成的预算一再修改，超过上级的标准及要求。三是执行过程中根本不对照预算，预算形同虚设。当前有些单位在预算执行中自行其是，资金拨付、经费开支不对照预算项目，预算上有的开支，没有的也开支，使预算调控成为空话，造成预算执行的随意性。四是审计意见执行不落实。 预算审计工作完成后，审计部门对被审计单位部门下达了预算审计意见书，对各单位的预算编制情况作出了客观公正的评价，既有调减，也有调增，但有的单位和部门没有严格按照批准的预算执行，预算审计意见执行不落实、不认真，追加经费时预算也不作调整。
二、预算编制与执行“两张皮”的成因
导致军队预算编制与执行“两张皮”现象的原因，主要可以归纳为以下几个方面：
（一）现行预算编制体制不完善
军队各级财务部门编制的预算就是法规，但在实际编制工作中，预算编制人员在主观上没有真正重视预算编制工作，预算编制过程中随意性较强，主观操作色彩浓厚；预算编制体制的改革没有能够与预算编制方法的改革及时跟进；预算决策权、编制权、执行权与监督权没有形成有效的制衡机制；预算评估机制也有待进一步完善；各单位预算编制人员少，力量薄弱，零基预算方法运用扭曲变形。
（二）预算执行过程中主动性不够、责任感不强
当前军队各级财务部门主观上缺乏预算执行的主动性，各单位财务部门在执行预算过程中或多或少都存在着本位主义思想，不愿意积极主动的按照编制好的预算进行执行；同时在军队预算执行过程中没有严格的责任制管理措施，预算管理中的责权利关系不够明晰，缺乏完善的约束与激励机制，造成了在预算执行过程中财务人员责任感不强，任意改变预算用途，超范围开支、超标准开支、随意调整预算的现象时有发生。
（三）预算监督及专项考核缺失
当前在军队预算编制与执行过程中明显存在监督不到位、不能严格执法的现象。预算监督不到位主要是指预算从开始编制到执行结束，公开性、透明性较差，更多地强调了财务监督，而忽视群众监督；更多地的注重事后监督，而忽视事前监督及预算执行中的跟踪问效。同时很多单位都没有对预算管理进行过专项考核，有个别单位进行了考核，但预算考核的方法与标准也不一致。对于监督考核结果的处理往往流于形式的多，真究实抓的少，没有把预算考核绩效同领导责任挂钩，预算执行不执行，经费超支不超支对单位评先进、主官升迁没有联系；对违规的单位和个人也没有界定责任和处罚依据，因而削弱了预算的约束力。
三、预算编制与执行“两张皮”的对策
（一）提高思想认识，增强预算法制观念
预算是从宏观上把握军队各项经费投向投量，确保军队各项经费合理分配和使用的重要手段。要解决预算编制与执行“两张皮”问题，首先要做到提高思想认识，增强预算法制观念。具体来说一要牢固树立预算就是法规的意识。把预算管理作为单位的一项重要工作列入议事日程，组织学习国家和军队的财经政策方针和上级的有关财经标准制度，定期了解经费开支情况，具体分析预算管理上出现的或可能出现的问题，井提出切实可行的解决办法。二要严格执行编制预算。每年军队各单位编制的预算一经批准，必须当作法律来执行，不执行就是违法，任何个人无权变更或追加，防止预算流于形式。三要注重宣传，各级党委和财务、审计部门要多渠道、多形式地广泛宣传预算的作用和执行预算的重要意义，切实把预算管理工作当成军队建设的大事来抓，自觉养成编报好预算、执行好预算的良好风气。四要认真组织学习有关军队经费预算的规定，组织相关人员学习有关财务标准制度，定期进行预算知识大比武，对优胜单位实施奖励，并进行通报表彰，对成绩靠后的单位进行批评，并作为预算监督和考核的重点对象，争取营造出人人积极掌握预算管理知识的良好氛围。
（二）科学编制预算，完善预算编制体制
解决军队预算编制体制不完善、执行不力的问题必须坚持从源头抓起，大力提高预算编制质量。一要按照预算编制原则，依据编制方法、要求以及预算表格等统一要求认真编制预算，不能自行其事，另搞一套。只要涉及到经费收支，都要纳入预算编制计划，这样才可以有效地克服经费开支中的随意性，增强经费分配和使用的透明度，为经费的预算编制打牢基础，确保军队预算编制的全面合理。二要建立预算编制评估机制。为保证预算编制的科学、可行与有效，准确划分预算编制与执行环节的责任及编制环节各项具体工作的责任，应当建立专门的预算编制评估机构，由相关专家和权威人士组成，重点审查预算项目立项依据是否充分、经费规模是否适当、项目风险防范措施是否可行、资金预算是否准确以及预算是否能有效执行等。评估机构的专家及相关领导要对相应的评估结果负责，应采取有效措施，确保预算执行。三是在编制预算时，不能马虎从事，编制预算前要对单位经费进行全面的清理，不仅对帐薄上的经费要清理，对帐薄以外的应收、应付款项，生产经营、基本建设支出占用自筹资金的情况都要作出全面分析，彻底弄清家底经费底数，给单位党委、首长提供可靠的信息，减少经费开支的盲目性，增强主动性。