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【策划语】
反腐:夯实新农村之基
贪腐，是一个国家、一个民族的心头之痛。
比之高层腐败，基层腐败目标小、隐蔽性强，往往“灯下瞎”，难以被人们发现并重视。然而，当“小池塘”里藏着的“大鳄鱼”上得岸来，露出本性，一旦案发，其引发的舆论“冲击波”，往往因其出人意料，反响更为强烈；同时，也更令人忧心。
似乎很难将大案要案与基层腐败联系起来，但基层腐败的危害之深，却不逊色于高层贪腐。久而久之，很容易酿成“千里之堤，溃于蚁穴”的大祸。
因而，惩治和预防基层腐败势在必行，刻不容缓，是新农村建设的重要政治保障。
基层腐败，祸起监管缺位
今年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时说，做好“三农”工作，要以加快发展现代农业为重点，扎实推进社会主义新农村建设。
在此事关全局性根本性的战略决策之中，加强农村基层党风廉政建设，至关重要。
是故，在我们将落马高官进行一番“盘点”与“鞭挞”（见上期视点《新版2006十大“落马”官员》一文）之后，及时把目光投向离我们最亲最近，同时又让我们看得更深更远的基层，对其中出现的贪腐危机进行梳理与剖析，试图给出防治地方腐败之症的良药妙方，以夯实中国新农村建设之基。
不禁要问：是什么，让少数基层干部走向堕落深渊，成为贪污腐败的主角？
其背后心理动因，与高官的落马并无本质不同，不外乎监督之缺位，人性之贪婪；不过，其中最为掣肘的正在于监管。缺乏有效的监督与管理，才使人性中阴暗与丑陋的一面占据上风，为金钱和欲望所诱惑所奴役，收获的是囹圄，戴上的是枷锁。
在基层，一些干部常常集领导决策权、资金支配权于一身，对他们的监督，往往缺乏一套行之有效的措施和方法；财务方面，对相关人员的监督制约，也早已流于形式，无形中为贪腐者提供了有利的一面。
以中央支农资金为例。
目前，我国支农资金虽接受财政、审计、纪检等部门监管，但在实际工作中却由于多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位，事前监管严重缺乏。于是，一些地方村干部权力畸形膨胀，中央支农资金成了被侵占挪用的“唐僧肉”……
基层腐败，是时候厉行整顿、大刀阔斧地治理了！
预防腐败与治本之策
高层反腐的声音不绝于耳，我们需要的不是作壁上观，等待一批又一批高官落马的曝光时刻。去年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，将基层腐败作为重要治理对象，吹响了基层反腐的嘹亮号角。
要治理基层腐败，无疑需对症下药。与导致基层贪腐现象的监督缺位状况相对应的，是完善基层监督机制。这涉及到多方面、全方位的防治环节，包括基层纪委的监督机制，对基层权力运行的监督机制，对基层党员干部违纪违法行为的惩处机制，群众依法维权的信访监督机制，等等。在农村，只有充分发挥村民代表大会的作用，规范村级重大事务民主决策程序，健全村级财务管理制度，加强对村务公开的监督，才可能起到釜底抽薪之效。
在打击和预防基层腐败方面，国外有不少科学而有力的做法值得我们深层借鉴。例如墨西哥，该国政府在利用高科技手段大力治理基层腐败的同时，不遗余力地推进反腐教育。一份公开报道介绍，根据墨西哥政府公布的反腐败计划，政府除将加大对财政执行情况的监督力度外，还要制定反腐败教育计划，使儿童和年轻一代远离腐败。反腐可谓“从娃娃做起”，立足长远教育。
年轻一代的教育固然是长远之计，即便是针对基层干部素质低的情况，通过教育、培训的方式来加强他们的法制法纪观念，对解决腐败问题，仍不失为一个根本上的好办法。不容否认的一个事实是，尽管中国的整体法治进程在日益向前迈进，但在农村基层，法纪知识宣传教育方面仍然颇为薄弱。扎实开展农村普法工作，有计划地对农村基层干部进行培训，提高他们的政治和业务素质以及法制观念，这些都迫在眉睫，却又难以落到实处。
与墨西哥反腐败教育异曲同工，中国政府在反腐败方面有了新举措。一个可喜的消息是，国家预防腐败局将在今年成立，具体时间待定。
据了解，国家预防腐败局成立之后，主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设，以及机制体制的创新，还有就是在反腐败上抓一些源头性的工作。国家预防腐败局将放在监察部，有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制都在研究中。
中共中央纪委副书记干以胜透露，组建国家预防腐败局是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，是借鉴国际上预防腐败的有效做法。
这对中国反腐治贪包括治理基层腐败而言，无疑值得期待。
【现象篇】
毒瘤:基层贪腐之恶
最高人民检察院工作报告称：去年，严肃查办侵害人民群众切身利益的案件，立案侦查贪污、挪用国家支农资金、征地补偿金和扶贫、救灾、救济等款物的农村基层组织人员3878人。
“查办侵害人民群众切身利益案件的力度很大，但是还需要继续加大力度。”听完最高人民检察院工作报告后，全国人大财政经济委员会委员程法光代表说。
程法光强调，“加强基层干部的党风廉政建设，严肃查处少数基层组织人员的腐败问题，是新农村建设顺利进行的重要保证。”
“基层组织人员的贪污、腐败影响非常恶劣，群众对此痛心疾首。”山东滕州市级索镇姚庄党支部书记周凤先代表说。
支农款屡成“唐僧肉”
因涉嫌贪污挪用退耕还林款、粮食直补款57万余元，江西省东乡县占圩镇曾家村原村党支部书记兼村委会主任周考亮被检察机关依法查办。
针对近年来村干部腐败案频频发生的现象，《经济参考报》记者在江西、宁夏等地调查发现，由于监管缺位，一些地方村干部权力畸形膨胀，中央支农资金成了被侵占挪用的“唐僧肉”。
曾家村村民杨文龙等人反映，自2003年起，周考亮通过伪造与村民签订的《退耕还林承包合同》、虚报退耕还林面积、毁林再造林、良田种树等方式，骗取国家退耕还林款57万多元、粮食直补款11.7万余元。
村民们的反映在东乡县人民检察院得到了证实。反贪局副局长嵇其成说，周考亮一案目前已侦查终结，查明周考亮贪污粮食直补款6.7万元，挪用退耕还林款50.3万余元用于修村级公路和村委会开支。
因为周考亮贪污挪用的支农资金始终未发还到村民手中，自2005年11月份起，曾家村村民不断前往省市县反映情况，最终引起了有关部门的重视，至此，周考亮一案开始浮出水面。
周考亮案中暴露出的村级组织财务问题在东乡县并不是个案。东乡县财政局此前在对全县各乡镇财政的一次专项资金检查中发现，不少乡镇存在村委会挪用村级转移支付资金、退耕还林款、粮食直补款等支农资金的现象，支农资金被挪用后，则用于垫付水费、抵扣农业税尾欠、“一事一议”和其他税费。有的村甚至连粮食直补存折都未发到农户手中，五保户供养金也存在被侵占挪用的现象。“绝对的权力导致腐败。”周考亮的前任村支书、64岁的万二阳说，他当年推荐周考亮接任时，确实认为他能力强、脑子灵活，但随着权力的集中以及权力欲不断膨胀，他逐渐在村里横行霸道。
占圩镇一名镇干部也认为，周考亮在任时喜欢独断专行，很少能听得进其他人的建议，“他一边通过各种手段敛财，一边打着党委政府的旗号打压糊弄老百姓。”
村干部腐败成为新“毒瘤”
近年来，村干部腐败案件时有发生。2005年，江西省各级检察机关共立案查处村干部职务犯罪案件55件75人，其中贪污案34件51人，受贿案12件14人，挪用公款案9件10人。但由于基层检察院办案精力主要放在查办党政机关等部门的大案要案上，被查办的村干部腐败案仅仅是“冰山一角”。
由于村干部腐败向支农资金伸出了“黑手”，部分支农资金不仅没达到促进农村发展、农民增收初衷，反而引发群众强烈不满，破坏新农村建设进程。如樟树市经楼镇原大路村支书陈小龙挪用退耕还林款6.2万元用于自己购买养鱼饲料，引起村民强烈不满，今年4月份被当地检察机关查处。
“村级组织没建设好，村干部腐败问题得不到根本治理，新农村建设必然受到不良影响。”嵇其成认为，周考亮一案暴露了部分村级组织财务管理混乱的现状。他说，有的村级组织财务管理制度形同虚设，即使乡镇成立了会计核算中心，也因为村委会不及时上交账目，对村级财务的监督流于形式。
针对这一现象，检察机关建议，应彻底改变一些地方村务长期不公开、假公开的现状，建立财务审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度；由财政部门牵头，协调各职能部门，将财政监督与监察监督、审计监督、主管部门监督、舆论监督、社会监督有机结合，强化对支农项目资金不定期督查，确保支农资金安全运行；重点专项审计支农资金，防止贪污挪用；建立村级组织的党风廉政建设责任制，明确村支书为第一责任人，乡镇党委书记为乡镇范围内第一责任人，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
“七品官”的落马轨迹
原河南省上蔡县委书记杨松泉(本刊2007年3月“社会关注”《新版2006十大“落马”官员》一文有介绍)，“官虽七品，但胆比天大，心比炭黑，竟敢侵吞防艾专项资金，骗取国务院总理发给艾滋病人的压岁钱，被百姓骂为比艾滋病还毒千倍的干部”。他买官卖官收受贿赂、渎职、滥用行政权力，侵吞国家防治艾滋病专项资金。
杨松泉涉案资金约1000万元，其中相当比例与“防艾”项目有关。上蔡县建设局局长邱水和卫生局局长翟留国是杨松泉窝案的关键人物。这两人的职权所在，也恰是杨松泉谋财的关键路径——工程建设和防艾资金、药品。
上蔡，是全国闻名的国家级贫困县。艾滋病爆发后，方方面面的防艾资金接踵而来。杨松泉调任上蔡之初，私下对人说，没想到自己会“有这么大的权，能管这么多钱”。这两年全县所获各方经费援助高达3亿元。这些资金主要通过城建和卫生两个系统落实。
这些工程成为杨松泉等人的发财机会。杨松泉通过邱水从中运作，通过其弟和表哥层层转包。其中一个原预算250万元的项目甚至追加至400万元。
2000年文楼村爆发艾滋病疫情后，为解决艾滋病患者救治问题，上级财政拨款1000万元给县医院新建住院楼。而住院楼主体工程完成后，原医院院长即被免职，杨松泉指使其家属介入工程装修，并由翟留国接任院长一职。至2004年，病房大楼总投入共计2400万元，为初期预算的三倍。县检察院对其中所报的1900万余元造价进行审查发现，实际仅为1482万元。
上蔡艾滋病区艾滋病患者看病由国家专项资金负担后，贪官们的发财之路再次拓宽。在翟留国任院长期间，上蔡县医院进药均来自安徽亳州一家药商。每公斤进价应为25元左右的“柴胡”，开价高达每公斤160元，翟留国等人大肆中饱私囊。
河南省财政拨1000万元给上蔡建造病房大楼，杨松泉直接指定工程承包人。2003年3月，在小洪河治理工程中， 杨松泉竟然提出在全县按人头集资，农民人均40-48元、干部和教师人均l00-500元标准，共集资3900余万元，而在工程发包过程中杨松泉收受贿赂数十万元。
2005年2月，上蔡县建设局与郑州市金土地出租车公司签订合同，后者获得20年的独家经营权，安排了无地农民、艾滋病患者亲属近300人就业。后上蔡县委突然强制封存该公司汽车，导致出租车司机大规模上访并举报杨松泉：“收受另一出租车公司50万元好处费！”
春节期间，温家宝总理来到河南上蔡县文楼村，和老百姓一起过节。当时，总理提出给文楼村民每人发10元压岁钱，文楼实际有3217人，而报上去的数字却多出883人，骗了总理8000多元。
2005年8月，驻马店市委作出决定，免去杨松泉中共上蔡县县委书记职务。2006年5月23日对杨松泉采取“双规”。7月22日，检察院反贪部门接手驻马店市纪检监察部门移交的杨松泉涉嫌经济犯罪案件，以涉嫌收受贿赂犯罪立案侦查，将杨松泉刑事拘留。8月4日，杨松泉被批准逮捕。
五花八门的基层腐败
基层腐败形式多样，按主体，可分为个案腐败与集体腐败。个案腐败是农村基层组织的某一位干部利用权利为自己或相关厉害人谋取私利的行为；集体腐败是农村基层组织中两位或两位以上村干部相互勾结，共同为各自谋取私利或滥用权利侵吞集体财物的行为。
按性质，可分为经济腐败和政治腐败。经济腐败指贪污受贿，侵吞财物等与经济利益有关的腐败；政治腐败指官僚主义，享乐主义等与思想政治作风相关的腐败。
按是否容易被村民所意识到，可分为隐蔽的腐败和显露的腐败。隐蔽的腐败指不经仔细审查清算不能被发现的腐败，如做假帐，挪用资金的；显露的腐败指容易被意识到甚至披上合法外衣的腐败，如公款消费，借考察学习名义出去旅游度假等。
按腐败的程度，可分为违法违纪和构成犯罪。违法违纪是腐败程度较轻，违反法规，规章和党纪的腐败；构成犯罪是指程度较重触犯刑法的腐败。
据《检察日报》报道，南京市检察院的一份统计资料表明，2004年以来该市共查处科级以下“小人物”职务犯罪案件306件，占同期立案数的72%，涉案金额近亿元。
当前,基层干部腐败具有三大特点。一是具有群体性和公开性的特点。这类案件往往表现为“你有我有全都有”，有的甚至还以集体研究、集体决策的名义大搞腐败。二是这类腐败多发生在基层一线有高附加值的关键岗位。在一些特殊部门，科员的权力虽小，但因其所处环节的关键性，无论是对于其本人还是一些有着不法企图者而言，还是有高额的附加值可以利用的。据统计，2004年以来，南京市检察机关查处的306件科级以下“小人物”犯罪案件中，70%以上发生在一线如收费、财务、办证等有高附加值的关键岗位。三是这类人作案时间跨度长、次数多，数额也越来越大。
网友谈村官腐败
A：在一些农村，经常发生一些地痞村霸把持村政，不仅压制了善良的老百姓，还容易形成了“钉子村”、“骗子村”。针对这些违法乱纪的村官，广大百姓早就盼着政府出台相关的管理制度了。支持中南海的这份反腐文件。
B：村官腐败影响广大农民对党和政府的看法。对于腐败村官，中央应立即查办，他们极大损害了群众利益，严重脱离群众，败坏党风，影响党的形象，与新农村建设格格不入。这批人不整治，和谐社会就很难实现。
C：村官腐败在我国已不是少数现象了。不论是富裕地区还是贫穷地区，许多农村家族化严重，所以容易形成利益集团，家族首领也就成了村霸，民主选举过程任人唯亲，这是阻碍新农村建设，阻碍中国改革的大问题！
D：农村干部大多因为山高皇帝远或是官儿太小而没有引起重视，不到民反或民怨的地步一般是不会被追查的。有些村干部素质极差,上台后权为亲朋好友所用，欺压百姓；有些村干部只顾走上层关系，极尽所能拉拢乡镇领导干部，为自己寻找保护伞；有些村干部养尊处优，拿着老百姓的血汗钱吃喝嫖赌。建设和谐社会，不整顿村官队伍是万万不可的。
[言 论]
基层也是腐败之根
中国有句俗语叫做“上梁不正下梁歪”，以此议论腐败之根，就推论出腐败的根子在上面，认为腐败高官才是社会腐败的根源。这个立论有无道理？有！但并不全面，正确的看法应该是腐败的根子既有来自腐败高官的，也有来自基层腐败官员的。不仅必须防治高官的腐败也必须防治基层官的腐败，唯有对每一层次都严加防治才能防止腐败之根边铲除边扎根，这里除掉了那里又产生，形成蔓延一片防不胜防的局面。也就是说要构建全方位的立体的没有疏漏的防腐反腐体系，我国的反腐败才能取得全面彻底的胜利，并长久维持廉洁的形势。
说腐败的根子在高官，是因为我国迄今已查处了多起高官腐败的案件，上挂下联，有腐败高官牵头揪出一串腐败官员，从这个角度说“上梁不正下梁歪”是正确的。如果从腐败高官充当了下属腐败的“保护伞”，为下属腐败开脱责任，接受下属腐败分子的贿赂，那么这也是腐败的根子在高官的一种类型，因为这些官员没有尽到追查之责反而保护腐败分子。可是说腐败的根子就在腐败的高官那里，不在其他官员和官员之外的人身上，确实也是片面的认识。
对包含政治局委员陈希同、陈良宇在内的腐败高官的严厉查处是对根子在高官的腐败类型的制裁，今后仍需要继续对腐败高官的查处力度，以保障国家的高层领导人的清正廉洁，但不能以此类推出腐败的根子就只在高官的腐败上。各层领导都有腐败分子，这是不用怀疑的事实，除了领导人有腐败分子外，非领导人也有腐败分子，比如一些商人就是腐败的大户，商业贿赂大恶之人，一些既不是商人也不是官员的人也是腐败分子，即一些人既不经商也不当官却是腐败中人。
腐败的根子既有腐败高官，其他层次的腐败官员也同样能够充当腐败之根。县处级、基层单位官员的腐败情形同样很严重，这些较低级别的腐败官员也具有腐败之根的性质，他们是社会腐败的基础，科级和科级以下买通上司搞腐败勾当的事情是很普遍的，上级官员禁受不住下级的贿赂被拉下水的事情并非个别现象，可见这些低级别的腐败官员在腐败链条中是属于根子的性质。如果说高级干部的严格自律拒腐蚀永不沾是我国反腐败的关键，这个观点无疑是正确的，只是反腐败的关键所在不全等于根子所在，腐败的根子是多方位多层次的，而不是单指某一层次，比如不能说腐败的根子就在省部级或者更高级别的腐败官员身上，别的腐败人物不在腐败根子的行列。
澄清这个观念十分重要，它可以纠正只关注高官是否腐败的偏向，从而构建反腐败的全方位的立体战略，逐步形成对腐败的时时注意，事事注意，处处注意，不留腐败空白地，不遗留腐败盲点。澄清腐败根子不局限腐败高官，并不等于对腐败高官给予宽容给予疏忽，恰恰相反因为高官的示范作用是关键，高官盛行腐败了就难保底下不腐败，所以必须进一步加强对高级干部的廉洁度的关注，严厉查处腐败高官决不手软。同时，要树立对腐败根系的正确认识，对各级各类腐败的根源都要保持高度警惕，坚决铲除各种腐败根子，防治各种腐败根子滋生蔓延。
不仅高干的清正廉洁对于我国廉洁建设至关重要，基层的廉洁建设对基层官员的腐败问题给予高度关注对我国廉洁建设也同样至关重要。因为基层既可以成为廉洁之基也可以成为腐败之基，基层腐败官员的腐败数额是巨大的，人数是不菲的，基层腐败中的收买上司欺上瞒下、注水政绩、欺压侵害基层群众利益的现象十分严重而普遍，对基层民众的损害是深重而广泛的，决不可以掉以轻心。基层官员过好廉洁关对于全社会全体官员的廉洁都有巨大的意义，基层好了对上层的防腐反腐也有巨大的积极意义。因此，来年的反腐败也需要重视加大基层反腐败的力度。
（袁 创）
高层反腐勿忘基层腐败
如果说，查处前全国人大副委员长陈克杰贪污腐败案；原中央政治局委员、北京市委书记陈希同贪污罪、玩忽职守案；江西省原副省长胡长清受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明案拉开中国高层反腐的序幕，那么原上海市委书记陈良宇社保基金案东窗事发，原国家统计局局长邱晓华也因涉案而被罢免；国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸严重违纪违法，掀起了中国反腐新一轮高潮。但我们必须注意，高层反腐的同时，千万不要忘记基层腐败。
县、乡一级的领导干部可以说是直接对群众负责的基层领导干部，他们的一举一动直接影响到党和国家在人们心目中的地位和形象。如果说高层腐败是金钱腐败的话，那么基层腐败已经不仅仅是金钱腐败而且还是“民心”腐败，这些基层领导把“人民的公仆”变成了“人民的公敌”。
在现代的地方基层干部中，一般都会形成了利益相关集团，整个集团由一条腐败链紧密的连接在一起，彼此沆瀣一气。在我的家乡，甚至乡级领导干部存在这样一种潜规则，一个乡镇长在一个地方出了问题，只要给一些钱，风声一过，就会在其他乡镇走马上任，该要的要，该贪的依然贪，似乎在他们的意识里已经形成了，哪个领导不贪个几十万，上百万呢，对于一切都已经习以为常。这种“查贪不罢官，换位不换人”的情况，在群众中造成了极坏的影响，你想一个小小的县城，在通信这样发达的今天，哪个镇又不知道哪个镇的事呢？最终，群众会错误的认为，这是领导的一种风气，最后把矛头直指中央，指向我党。长此以往，党就会在群众中失去威信，失去群众基础。
如果，把我们的国家比喻为一棵大树，你的上层再茂盛，漂亮，如果没有坚固的根基的话，总有一天会倒在狂风暴雨中。基层是什么？它是党和国家的根基所在，如果把我党比喻成“船”，那人民就是承船体的“水”，“水能载舟也能覆舟”这已经是千古明训了。所以，我们在防治树冠病虫害的同时，也决不能坐视树根的腐烂，只有这样一棵强壮茂盛的拥有顽强生命力的参天大树，才能经历得起中华民族伟大复兴所要承受的风风雨雨。
基层问题，是三农的核心问题，是新农村建设的关键问题，也是建设和谐社会的根本问题，中国的复兴是整个中华民族的伟大复兴，是所有中国人的复兴；社会的和谐，是整个中华的和谐。所以，希望党中央在高层反腐的同时，不要忘记基层腐败。
（邓 林）
【成因篇】
探究:“芝麻腐化”之因
原河南省上蔡县委书记杨松泉、江西省东乡县占圩镇曾家村原村党支部书记兼村委会主任周考亮，等等，这些基层贪腐案例，给我们什么启示？
这样的大案并非一朝一夕形成的，为什么我们的有关部门和人民群众事先毫无察觉呢？一个基层组织的书记，挪用，侵占资金数额之大，腐败行为存在的时间之长，造成的损失之重，为什么没有能及时发现，及时查处？问题出在哪儿，就出在制度和权力运行机制上，也就是我们的制度有许多不到位和不周严，腐败的机会还很多。如果腐败分子伸手即被捉，权力能得到有效的监督和制约，那么权利就不会被滥用，情况大概有所不同。
事实上，我国由于地域广阔，东西部地区经济差异大，城乡经济差异大，没有统一的基层组织的理论指导，各地的管理制度不同，都或多或少的存在着缺陷。于是出现了“那些有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”的局面。而如此形式多样的腐败现象，严重地影响了党和政府的形象，造成了人民群众对党和政府的不信任。为保护民众权益，发展农村经济，维护农村社会稳定，必须深刻认识基层腐败，并积极思考如何建立基层腐败防控机制。
基层腐败就是基层干部公共权力的滥用，即公共权力不是被用于实现合法的集体公共利益而是在利己主义的动机和目的支配下，用于谋取个人或小团体的私利益。
权力集中，监督缺位
从监督上看，重视程度不够。缺乏有效监督是少数基层干部贪污腐败的主要原因。一些基层干部常常集领导决策权和资金支配权于一身，对他们的监督缺乏一套行之有效的措施和方法。目前，针对各级领导干部的公共权力监督，我们已有一套日渐完善的法律规章制度，但对基层干部，由于没有引起足够重视，缺乏强有力的监督措施。这些小池塘里的“小人物”，官位不大，有的甚至不是官，却往往拥有具体的事权，或者管钱，或者管物。他们就是利用管理上的漏洞，胆大妄为，铤而走险，最终成为贪污腐败中的“大鳄”。
农村基层干部滥用职权，权力过大，过分集中，缺乏有效制约。按照现行的农村基层领导体制，村党委应按照党的章程进行工作发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权力，村委会依照法律规定管理本村农民集体所有的土地和财产，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。但是，有些地方村委和党委权力不分，互相插手，如果村长或村书记他愿意并且有能力条件，他可以一手遮天，无人管得了。在一些地方，农村干部法律意识淡薄，个别村党支部书记，村长视生效合同为儿戏，随意变更或终止。在机动地发包上偏亲向友，专制横行，官僚主义盛行。一些重大事项，没有经过民主协商，由村干部某一人决定，不能实现真正的村民自治，对大多数村民而言，行使他们的权利，只能成为理论层面上的东西。
个别干部家长制作风严重，大小事情个人说了算，民主集中制受到破坏，内部的监督部门不敢监督，上级监督部门缺乏有效的监督。这就给一些农村干部贪污、挪用国家支农资金、征地补偿金等提供了方便。另外，一些基层干部待遇相对较低，少数干部心态不平衡。由此产生“堤外损失堤内补”的补偿心理，导致自觉不自觉地走上腐败道路。
基层财务管理失控
财务管理混乱，是少数地方农村的现实状况。农村乡镇的一些部门和村级财务没有严格执行有关的财务管理法规，有的白条入账，有的账目不全，有的既掌权又管账，有的会计、出纳一身兼，这些违规违章操作，为滋生职务犯罪提供了温床。在一些地方，村级财务制度不规范，会计出纳不分家，账钱权一人独揽，权力高度集中，收支随便，监督制约机制不健全，财务从不向群众公开，财务管理严重失控，有以下三种情况：
一、按照规定，村长应主管财经。可有些地方财经全部由村支部书记全抓，大部分的村级财政来源也都是统筹和提留款，但对村党支部书记来讲是不会轻易放弃这一权力的处置的。因为只有这种权力才能树立自己的威信。没有实权的一把手是名不副实的。因此，形成了村支部书记主抓财经，一人说了算的局面。
二、村会计账中“白条子”泛滥。在农村有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词，直接导致了财经管理混乱，真假难辨，村务透明度不高。
三、会计难司其职。村级干部的违法违纪离不开财经管理。他们便尽力削弱会计的职责，要求会计做假账等现象时有发生，使会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。
打击乏力与内在动因
从打击上看，制裁力度不够。近年来，基层干部腐败案件不少是拔出萝卜带出泥，由一些偶然性案件引出来的。泥是萝卜带出来的，如果没有拔出萝卜，或者带不出泥来，又当如何？据了解，在反腐败工作中，有关部门和领导往往把关注的焦点集中于大案要案，把监控的重点对象也集中在一些职位比较高的人身上，特别是党政领导机关、行政执法机关、司法机关和热点经济管理部门的“一把手”身上。这种情况客观上轻视了对一些级别不高、职位不突出的普通干部，甚至是一些没有任何级别的小职员腐败行为的监管和打击，降低了他们腐败的风险。
从心理上看，失衡和侥幸心态是内在动因。一些基层干部受社会不良风气的影响，看到许多担任领导职务的人，特别是当看到自己的直接领导借手中特权贪污、受贿时，心理开始失衡，出现不捞白不捞的错误思想，想依靠自身优势以小权谋大私，借具体经办的职务便利吃拿卡要。绝大多数基层干部开始犯罪时是心存顾虑的，但他们又错误认为自己也就是受点小贿，贪点小财而已，不会出事的。在这种失衡和侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的黑手。
另外，农村基层干部思想素质低。在一些地方，村干部素质不高，把当村干部和个人利益直接挂钩，当任期间，利用自己支配村集体资金的机会以权谋私。如，侵吞村集体资金，用低于平常价甚至免费获得土地的使用权，总是把他们不考虑如何多发展村里建设，只为自己能捞就捞。
网友发言辑录
A：社会主义新农村建设，“农村基层民主制度建设”是重中之重。理由如下：一、高层爱民如子，但基层有的地方村霸当权，执行中央政策难免会走样；二、三农春风劲吹，但基层村官观念意识落后，执行中央政策难免敷衍；三、财政投入剧增，但基层财务制度管理缺乏监督，执行中央政策难免从中牟利；四、教育水平提高，但农村百姓民主意识淡薄，难以维护自身正当权益。
B：关键在加大对村官的监管，加大对腐败村官、不称职村官的惩处力度。行使监督权，最有资格的还是群众。因为基层干部和地方领导干部是上下级的关系，基层干部行使监督权有可能受到个人利益牵制。只有依靠广大群众，完善法律保障措施，才能真正实现民主法制监督。
C：防止村官腐败必须彻底改变一些地方村务长期不公开、村级财务混乱的现状。实行财务管理“分权制”，即建立财务审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度，尤其是对征地补偿款、救灾款等款物的发放情况进行重点审计，防止村干部贪污和挪用；建立农村基层组织的党风廉政建设责任制，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
D：建议村官实行村民直选，使得一些乡村中的大姓家族无法支配大部分村民的选举；各村的管理机构为乡镇的派出机构或撤消村委会这个机构，乡镇级政府直接领导各个村民小组。这样就可以避免当今农村中常见的民主制度受到扭曲，大村欺负小村、大姓欺负小姓、强势欺负弱势、大族欺负小族等不良现象。
[观 察]
基层官员的权责困境
当前中国已进入社会矛盾多发期，群体性事件由1990年代的年发数千起上升至如今的年发数万起，维持稳定的社会成本越来越高，难度越来越大。
虽然当代中国社会的矛盾具有多样性，但群体之间矛盾（即人与人的矛盾）主要可概括为4类，即官民矛盾、劳资矛盾、中央与地方的矛盾，以及各种赢利机构（如厂商、医院、学校）与广大消费者的矛盾。民间和学界普遍认为，官民矛盾激化是导致当前诸多不稳定现象的主要原因。
在探寻官民矛盾激化的原因时，基层官员的恶劣形象凸显于公众视野，被用来解释一些地方官民关系每况愈下的成因。百姓普遍认为，中央的政策很好，就是被基层这些歪嘴和尚念歪了经。在中国有一种在其他国家很少能见到的奇怪现象：民众对政府官员的评价，普遍呈逐级递减之势；越是接近基层的官员，群众的评价越差。学界惯于以素质论来解释这种差异。
但是，这种解释并不具备说服力。人性具有普遍性，道德禀赋的高低分布不可能正好与官位的高低相一致。实际情况是，高官中也不乏贪渎之徒，只是在事发落马之前，大多数人难以察觉；基层也有高洁之士，往往在洪灾泛滥等关键时节，才见风骨。
必须从另外角度寻找这种不同级别官员之间不同表现、不同评价的根源。事实上，这种情况的普遍性，说明造成群众印象不同的，主要不是官员个人品质与思想境界的不同，而是不同层级官员的客观境况不同，即其掌握的利益资源多寡之不同，面对的利益格局不同。
中国行政体制在财政“分灶吃饭”的基本安排上，是按照有利于中央集权的原则来构建的。这是一种尽可能向上倾斜的结构安排，它具有权力与资源配置自上而下逐级递减、承载责任却逐级递增的基本特征。对基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越多，意味着需要面对的问题越多。不仅如此，上级还可以而且往往也确实在利用权力的优势，强迫缺少资源的下级承担更多责任，例如严令必须将不稳定因素就地化解，“谁家的孩子谁抱走”，不能将矛盾上交。这种行政体系内部上下之间的高度权责不对称，是民众对政府高层与基层的印象产生天壤之别的主要原因，也是导致当前不稳定因素增多的重要原因。
改革是一种利益与权力的调整过程，在整个1980年代及1990年代前期，利益调整的一个重要方向是中央对地方“放权让利”。从1990年代开始，“放权让利”已达到现行体制所能容纳的极限，边际效益越来越小甚至转为负面；于是利益调整开始反转，开始重新按照“有利于中央”的原则来配置权责。这种配置及其稳定成熟有一个过程，而这一过程与民众对不同层级官员生发出不同评价、以及社会不稳定因素逐渐增多的过程，在时间上趋于重合。
在这种体制安排下，基层陷入了某种权责困境。具体说，基层既处于行政体系的底端，又须直接面对民众，无论是公共政策目标的实现、还是强势集团利益的兑现，都需要通过基层对民间的作用来面对面完成。基层官员所面对的利益格局是：在资源有限的情况下，无论是迫于上级有形、无形的压力，还是出于自己与其他官、商进行利益交换的自觉，他们都可能趋向于选择牺牲民间底层弱势群体的利益。基层行为的这种倾向性，承载的并非仅仅是自身利益，还包括其他官、商等强势群体利益的实现。但具体选择由基层实施，在现行体制下，责任也仅仅由基层承担。
从这种意义上说，基层官员与民众的紧张关系、基层的恶劣形象，在很大程度上是出于不得已，他们自己也有苦难言。不仅如此，就话语权而言，基层官员也属于弱势群体。他们在民众心目中已成为众矢之的，知识分子也因其形象之恶劣而对其避之若蝎，他们自己更不敢直揭体制之弊、直言上级之短，最多喊几声“太委屈”而已。这种状况导致了他们只能长期背负“激化矛盾”的黑锅，既承担政治责任，又承受清议指责；既无人为其辩护，他们也无力自辩。
但是，基层官员不同于贫困人群等社会底层的弱势群体，他们绝非毫无博弈自卫之力。反之，如果说官僚体系是维持政权运转的基础，那么基层官员就是这一体系的基础。他们是政权有效运转的最终依托，无论是政权还是上级，都无法要求他们只付出不索取、只承担责任不享受权益。由于政府本身掌握的资源需按照“有利于中央、逐层递减”的原则进行分配，分到基层已所剩无几，甚至已不足以满足正常的公共行政需要，导致许多基层财政负债惊人，更遑论照顾基层官员的个人利益。既然体制本身不可能作出令基层满意至少是使他们能够接受的利益安排，他们就必然自立潜规则，从合法的体制渠道之外，向民间索取，或者从公共利益份额中自取补偿。
对于这种体制内分配的高度权责不对称，稍有历练的上级官员都心知肚明。只是他们从自己的利益立场出发，不可能主动指出或打破这种于己有利的不对称。但同时他们也知道，这对于基层极不公平。水至清则无鱼，在这种情况下，如果还要求基层高度清廉不但不近人情，而且也不现实。何况上级还必须依赖下级来完成更上一级布置交代下来的各项行政任务？既然体制对基层的激励有限，很多工作又需要基层完成，许多责任需要基层承担，上级就只能对基层的粗暴工作方式以及从合法途径之外攫取个人利益、甚至直接侵占民利的行为睁只眼闭只眼；这也是即使基层官民矛盾激化酿成轩然大波，上级对基层的“肇事者”也不易果断处理的原因。
如果这种高度不对称的政权体系内部的权责配置方式不予以改变，基层官员从合法的体制渠道之外寻找利益补偿的潜规则就不可能改变，以基层为爆发点的官民矛盾激化也不可避免。如果这一些都不能改变，以群体性事件频发为表现形式的不稳定就将成为常态，各级政府免不了长期东奔西跑，充当救火队；而火势之发生、弥漫，在很大程度上源于防火设备本身的配置不当。
“有利于中央、逐层递减”的资源配置原则其来有之，它从根本上源于可用资源的有限性，并不是想改变就能改变的。虽然中国近30年经济增长迅速，但迄今为止人均GDP不过1000多美元。受此局限，国家财政能力有限，很多方面捉襟见肘，行政费用同样如此。总量不足必须由局部作出牺牲，就行政系统内部而言，承受牺牲的首先只可能是相对最不具博弈能力的基层干部。
在资源分配原则短期内难以改变的情况下，能改变的只是责任追究机制。在这方面同样存在不小阻力，因为它同样要损害具有较高博弈能力的高官的切身利益。不过，相对而言，这种改变的难度较小，具有可操作空间。具体说，应该确立上级对下级过失的连带问责制；建立高官问责制，追究上级对下级过失的领导责任或政治责任；并明确追惩措施，将其公之于众，接受舆论的监督。与此同时，应该强力推行基层行政的公开化、透明化，尽可能让民众像官员一样清楚各项行政的来龙去脉及其利益得失，消除因未知而产生的困惑。
这种改变并不足以将以官民矛盾为特征的社会不稳定消弥于无形，但可增强真正有能力处理问题的那部分人的责任意识，使他们不得不将更多的时间、精力和资源运用于维护稳定的基础方面，并使现行体制对社会矛盾的处理更及时、更有效，提高政府的行政效率。同时，这种发生在最强势群体内部的调整，也是增进社会整体公平的一个方面。对于良性的社会治理及长期稳定而言，仅仅这些当然不够，但这可能已是今天我们所能做的全部。
（闲 言）
【治理篇】
防控:基层反腐之策
随着我国经济、政治体制改革的深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来。农村基层腐败也会出现新的、复杂的动态，我们对此应当有充分的认识和准备。
提前预测和认识到农村基层反腐倡廉工作的难度，科学地选择新时期反腐败斗争的战略，适时地对防控机制进行调整，以使防控机制始终有效，使其在健康的轨道上正常运行，确保共和国权力的廉洁，始终为公民的权利服务。
让支农资金坐上“直通车”
近年来，国家对“三农”的投入逐年增加，新农村建设也开始起步，但财政支农资金渠道多、效率差的问题也逐渐凸显。据国务院发展研究中心调查，我国财政支农资金中70%左右用在了农业行政事业单位上，没有用于农业生产本身。如果听任财政支农资金的“跑冒滴漏”，甚至是让一批掌握资金拨付权的干部贪污腐败，就其损害广大农民利益这一实质来说，与加重农民负担没有两样。
不少基层干部认为，造成上述问题的原因，首先是监管职能缺位。据了解，目前我国支农资金虽然接受财政、审计、纪检等部门的监管，但在实际工作中却由于多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位。其次是事前监管严重缺乏，主要表现为对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质和业务情况的管理等事前监督工作淡化，甚至缺位。
为此，民建宁夏区委会的一些专家建议，采取有力措施确保支农资金坐上“直通车”。
一是要理顺管理关系。农业资金拨付与项目管理分离，即财政部门管资金，主管部门管项目，做到职责明确，要对现有农业资金管理制度作进一步完善。同时在资金拨付、管理上，尽量减少中间环节，向上级争取来的专项资金也应纳入地方财政管理，实现财权归一。
二是要调整和改革支农专项资金设置，推广运用科学的资金分配办法。在支农资金使用过程中，要全面推行报账制和集中支付制以及项目选择的招标制度，以提高支农资金的使用效益。建立严格科学的支农资金绩效评价考核机制，因为资金投入只是解决“三农”问题的一个方面，如何通过推进体制改革，使资金投入真正发挥应有的效果，才是新农村建设亟须解决的问题。
三是要确定各级政府在财政支农方面的财权和事权，防止投资缺位和越位。要重新调整各级政府在财政支农方面的事权分工，为实现不同级次政府之间在财政支农方面的协调整合创造条件。
四是要强化有效监督机制，确保农业专项资金发挥最大效益。对支农资金使用的执行过程和结果实行全面的追踪监督。此外，要积极支持配合纪检、监察、审计等部门对支农专项资金的监督，同时加大社会舆论和人民群众的监督。
中南海为防“村官腐败”立新规
在新农村建设进程中，村干部的作用举足轻重。然而，时下在一些地方，村干部违法乱纪案件屡屡发生，影响了广大农民的积极性，阻碍了新农村建设的步伐。
农村基层党风廉政建设中存在的问题，已引起中央高度关注。前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（以下简称《意见》），对农村基层反腐倡廉工作作出了全面部署。就这个文件出台的背景、部署的重点及如何解决村干部腐败等问题，《半月谈》记者孙爱东采访了中央纪委有关部门，了解到了相关情况：
为摸清农村党风廉政建设中存在的问题，中央纪委组织开展了大规模的前期调研工作。从2005年底至2006年上半年，中央纪委先后组成15个调研组，奔赴13个省、27个县、85个村进行了蹲点式调研。他们走村入户，与农民聊天，与干部谈心，广泛听取意见与建议。几个月下来，调研组对农村党风廉政建设有了比较完整的认识，并完成了20多份调研报告。
“从调研的情况看，农村基层党风政风方面存在亟待解决的问题。”中央纪委党风廉政建设室副主任宋大军说。主要表现为：一些农村基层干部法制观念淡薄、作风粗暴、办事不公、吃拿卡要、以权谋私等问题比较突出；有些地方损害农民群众利益的不正之风比较严重，农村基层干部违纪违法案件数量居高不下；一些地方的农村财务比较混乱，不公开，老百姓意见很大等。
在调研的基础上，中央纪委专门组织力量起草文件。宋大军说，在这一过程中，中央纪委有关领导给予了高度重视。中央政治局常委、中央纪委书记吴官正多次作出重要批示，中央书记处书记、中央纪委副书记何勇批示达几十次。文件起草过程中，中央纪委广泛充分地听取各方面的意见，集思广益，反复讨论修改。其中，仅何勇主持的座谈会就达8个。
加强农村基层党风廉政建设，是党的建设和政权建设的基础性工作，也是促进农村安定和谐的有效途径。宋大军说，目前，全国农村有乡镇党委、村党组织68万多个，约占全国基层党组织总数的19.7%；农村党员3029万名，约占全国党员总数的43%；农村基层干部680多万名，他们直接联系着广大农民群众。党风正则干群和，干群和则社会稳，农村基层党风的好坏，直接关系农村乃至全国改革发展稳定的大局，关系着新农村顺利建设的大局，关系着巩固党在农村基层政权的大局。
宋大军指出，农村基层党风廉政建设在反腐倡廉整体工作中占有重要位置。1993年以来，中央纪委全会虽然多次对这项工作作出部署、提出要求，但没有出台过一个专门系统的文件。总体而言，这项工作无论是重视程度，还是工作力度，都相对薄弱，与新形势、新任务很不适应。
在此背景下，出台一个专门文件，全面系统地指导和推动农村基层党风廉政建设，不仅是反腐倡廉工作贯彻落实科学发展观，紧紧围绕和服务于党和国家中心工作的具体体现，也是全面推进反腐倡廉工作的迫切需要。可以说，这次中央制定的《意见》，是对农村基层党风廉政建设工作第一次作出全面系统的部署，是当前和今后一个时期加强农村基层党风廉政建设的指导性文件。
制度建设：规范基层权力运行
中央出台的这份《意见》具有很强的针对性，对容易滋生违纪违法问题的重点环节，作出了详细规定。《意见》以切实解决损害农民利益的问题为重点，加强规范基层权力的运行，旨在建立一个与新农村建设相适应的农村基层党风廉政建设长效机制，具体提出了五个方面的任务和措施：
一是抓教育和规范，明确了农村基层反腐倡廉教育的重点对象和内容，对农村基层党员、干部提出了“六要六不要”的行为规范。
二是抓制度，从干部监督，农村集体资金、资产、资源管理和深化改革等方面，明确了制度建设的具体内容和要求。《意见》特别强调，要完善乡（镇）、村财务管理制度，进一步规范银行账户、现金、银行存款、债权债务、票据使用和会计档案的管理，健全财务预决算、开支审批、审计监督和村民民主理财等制度。同时，对农村基层公务接待活动进行了规范，规定村、组不准招待党和国家机关工作人员。
三是抓公开，结合新的情况和问题，进一步明确了乡镇政务公开、村务公开和党务公开的内容、方式和落实措施。《意见》规定，重点公开贯彻落实中央有关农村工作政策，财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用等情况，以及其他涉及农民群众切身利益的重要事项，坚决防止和纠正不公开、假公开、不及时公开等问题。
四是抓监督，提出了重点围绕落实支农惠农政策、落实农村土地政策和推进农村综合改革等三个方面加强监督检查。针对近年来围绕农村土地不断出现违法违纪的新情况，《意见》特别指出，要加强对农村土地承包法律和政策执行情况的检查，坚决纠正侵害农民土地承包权益的行为。督促有关部门严格控制建设用地占用规模，防止乱占滥用耕地。加大对农村土地征收征用情况的监督检查力度，规范征地程序和补偿标准，全面落实农村集体土地补偿费专户管理、专账核算、专项审计和公开制度，维护被征地农民的合法权益。
五是抓纪律，强调要坚决纠正损害农民群众利益的行为，严肃查处违纪违法案件。《意见》强调，要重点查处截留、挪用、侵占、贪污支农资金和征地补偿费案件，侵占集体资金、资产、资源案件，利用职权谋取非法利益案件，涉及农民负担恶性案件，为黑恶势力充当“保护伞”案件，选举中拉票、贿选等严重违反组织人事纪律案件，参与赌博、借婚丧喜庆收钱敛财案件等。
由于《意见》涉及多个部门，为使任务明确，责任明晰，措施具体，落实得力，中央纪委起草《关于贯彻落实<意见>的任务分工意见》，将有关工作任务分解为6大项70小项，分解到24个中央和国家机关有关部门。
与此同时，中央纪委领导同志带队对一些地方的贯彻落实情况进行了检查。目前，各地都制定并下发了贯彻《意见》的实施意见和具体办法，北京、河北、内蒙古等地还把农村基层党风廉政建设作为一项重要的考核内容，有力地促进了各项任务的落实。
建立基层腐败防控机制
建立一套农村基层腐败的防控机制是一项庞大，复杂的社会系统工程，要求乡镇党委、政府，基层检察院，法院，社会事业单位，社会团体及广大人民共同参与。根据系统论的原理，它应包括防范、教育、监督检查、打击四个子系统。
防范，是指村民对村干部权力和集体财物的防备和戒备。它主要包括以下两种：
——树立对权力防范观念，并采取积极措施严格监控权力运行，因为“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止权力的滥用，才能预防腐败。如果村民一旦发现村干部有权力集中超越权力的行为，就应该及时防范，才能使自己的损失降到最低。
——重视对财务的防范，农村基层腐败大多数是贪利性的行为，因此对财务进行有效的管理，可以很大程度上遏止和减少腐败的发生。第一，会计委派制。会计由乡镇农经站人员分包，实行定期清算。这种制度可以制止白条下帐违反财经纪律的支出，减少公款吃喝，改变村级财务混乱的局面。第二，实行收支两条线的财务管理制度。不定期的召开村民大会，向村民公开收支情况，这样可以防止村干部挪用资金，侵吞财物。
教育，是指通过对农村基层干部进行知识教育，思想，道德教育，法制教育等方式从而得到引导村干部树立正确的人生观，价值观，权力观的行为。针对村干部素质低的情况加强教育，培训，从根本上解决腐败问题不失为一个好办法。
——乡镇对村干部集中培训，对其进行在职教育，使之能真正成为党和政府在基层的代表，有全心全意为人民服务的思想意识，真正做到权为民所用，情为民所系。防止他们在思想上有利用职权，以权谋私，搞权钱交易的动机。
——加强自身教育，在一些地方，村干部没有文化，封建思想浓重，官僚主义作风，只懂吃喝公款，不为百姓半实事，这就必须要其加强自身修养，摆正自己的位置把自己置于普通党员，农村基层干部的身份，经常反省自己，加以改进。党支部应经常召开民主生活回，广泛开展批评与自我批评的活动，端正党风，从而抵制利己主义思想，预防腐败。
监督检查，是指对农村干部进行监督，对农村基层活动进行检查。监督主要有两种方式：
一是国家法律授权的机关，如检察院、各级政府的监察部门、各级人大及党的纪律检查部门等的监督，根据各地经济情况的差异，检察机关应制定措施，主动出击，深入乡村，宣传法制，进行监督。对农民反映的情况应及时处理，对已构成犯罪的腐败分子应提起公诉，使之绳之以法。对村书记等违反党纪的行为，应交纪委党纪处分。
二是社会，大众传媒，公民和社会团体的监督。新闻媒体应对那些违法违纪的村官暴光，宣传法制，打消心存侥幸的腐败分子的思想。广大公民应珍惜自己的政治民主的权利，使那些认为村官权大不敢监督的人和敢监督又不懂法律程序的人都能对基层进行监督。检查是要求县乡两级相关部门联手下村，检查帐务和各项法规，规章等执行情况。严惩那些为应付检查，匆忙之下做假帐，对内对外两套帐，不依法办事，违法违规的行为应严加惩处。如果发现违反财经管理挪用公款，贪污等行为已构成犯罪的，应及时举报检察机关，对此查处，要求法律惩罚。
全国政协委员陈玉书说，建立一套完善的监督机制至关重要。没有监督的财政管理就变成了“大家拿”。所以要不断加强农村基层组织内部监督，严格执行民主集中制，强化上下级监督，发挥村民组织的监督主体作用。
打击，是指对农村基层干部腐败已构成犯罪的，应依照刑法，严加惩罚。打击虽然是一种事后行为，适用对象是已构成犯罪的腐败分子。表面上看对预防腐败没有直接关系，但本人认为打击是防控腐败最有效的措施之一。它在防控方面的积极作用表现在两个方面：
一方面，通过打击腐败犯罪分子，使腐败必严惩的信息辐射到社会，对广大农村基层干部和其他公民会产生心理效应，给欲腐败的分子以儆戒效应，使之悬崖勒马，不至继续腐败下去。
另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增强法制意识，提高守法的自觉性，从而自觉敢于同腐败分子做斗争，来维护自己的权益。随着我国法治建设的不断深入发展，广大农村村民法制观念的增强，就会形成一股强大的防控腐败的社会力量。
检察机关在大力查处犯罪的同时，也要有针对性地开展职务犯罪预防工作，“惩防并举”，重点在“防”上做文章。
培育公民社会
基层干部腐败虽然影响要比领导干部的腐败小，但危害却一点不小。这种腐败行为因其目标小、隐蔽性强，往往“灯下瞎”，久而久之很容易酿成“千里之堤，溃于蚁穴”的大祸。因而，惩治和预防基层干部腐败势在必行，刻不容缓。要从四个方面入手：
一是树立任何权力都必须接受监督的理念。对公务员和国家工作人员的选拔和合理使用是一方面，对他们的有效监督是另一方面。要把某些基层干部的监督管理一并纳入对领导干部监督工作的体系中，进行经常性督促检查，做到以防为主。只有让监督变得无处不在，将监督对象的活动公之于众，让对权力的制约切实可行，具有独立性和强制性，握有权力的人才不敢越轨，不敢伸手。同时，建立特殊岗位工作人员交流机制也必不可少，加大他们工作的轮换力度，减少他们的犯罪几率。
二是建立完备的腐败责任追究机制。基层干部腐败一旦被披露、被查处，就不仅应当追究腐败者的责任，还应当追究腐败者的领导者和对腐败监督失职者、腐败纵容放任者的责任。即不仅应当追究直接责任人的法律责任，而且应当追究其具体部门的负责人的法律责任。要探索建立基层干部腐败行为的问责制，对管理不力的领导干部追究领导责任，增强他们管好下属的自觉性，不能让查处基层干部腐败成为一个同腐败发生单位的领导者、监督者无关的工作。因此，在加大对基层干部腐败打击力度的同时，建立完备的腐败责任追究机制势在必行。
三是不断完善预防腐败的制度，形成一套从内到外的预防腐败体系。腐败者有强有力的应变能力和学习能力，总是能找出现行反腐败制度和预防腐败制度存在的漏洞。因此，反腐败和腐败者之间将是一场长期的博弈。我们不可能完全消除腐败现象，但是我们一旦知道了腐败容易发生的关键环节，就应该建立一个相对完善的、能够有效制约腐败的体制，在最大程度上遏制腐败的发生。来自中央的消息表明，国家预防腐败局将在今年成立，具体时间待定。据了解，国家预防腐败局成立后，主要职能是进行宣教，进行制度建设，以及机制、体制创新，还有就是在反腐败上抓一些源头性的工作。国家预防腐败局将放在监察部，有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制都在研究中。中共中央纪委副书记干以胜透露，组建国家预防腐败局是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，是借鉴国际上预防腐败的有效做法。
四是培育一个高度发达的公民社会。要转变政府职能，使之成为适应市场经济体制的有限政府、透明政府、责任政府和法制政府，真正做到依法执政，权钱交易的空间就会被最大限度地挤压。让公民享有充分的民主监督权利，组成在具体利益上异质化程度较高、而在基本的社会价值上同质化程度也同样较高的功能互补、数量庞大的社会团体，使个人能量获得有效放大，形成政府公权力无止境扩张倾向的坚硬边界，对公权力形成强大的外部监督力量，这有助于有效地遏制腐败现象。
[杂 谈]
岂能小视“村官腐败”
腐败是社会普遍关注的热点问题之一。在人们的习惯思维里，往往把查办重大案件、查处高官腐败作为是否重视反腐、反腐成效如何的标志，而对于“村官腐败”问题，一度没有引起足够的重视。这一方面由于“村官”职务不起眼，加上农村民主意识不强，腐败问题难以暴露出来；另一方面由于办案单位认识不到位，片面认为“村官”手头权力有限，腐败问题涉及金额不大，查办“村官腐败”案件是“大炮打苍蝇”，发挥不了应有的震慑作用。
然而，近年来，“村官腐败”案件不断递增却是不争的事实，土地征用款、村集体经济收入等名词越来越多地跳入人们的视野。从2003年至今，村官职务犯罪呈逐年上升趋势。2003年，黄岩区检察院举报中心接到群众举报村干部职务犯罪的案件，占全年举报件数的3.1%，到2005年上升为40.6%。村官作案手段虽然简单直接，犯罪中智力因素参与较少，却因监督缺位而屡屡得手。
村官虽处于最基层，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情，因而具有举足轻重的地位。“村官腐败”不仅直接损害了农民和集体利益，也助长了家长意识，践踏了农村民主，破坏了干群关系，对经济发展与和谐稳定造成严重影响，成为制约新农村建设的“毒瘤”。
纵观“村官腐败”的种种表现，大凡都为一个“利“字。或以权谋私，中饱私囊；或私款公报，私分盈利；或将集体资产转卖、低价承包从中牟利；或挪用土地征用款、村道建设资金，侵占村民建房款、残疾人救助金等；或独揽有利可图的工程，从中得利。村官之所以想腐败、敢腐败和能腐败，大致归咎于三个方面：
一是工资待遇不佳的补偿心理。农村经济状况参差不一，而村官工资福利一般由集体解决，不少经济不景气的村没有及时落实好村官的工资福利，使部分村官产生利用职权自己“创收”的念头。
二是法制意识淡薄的盲动心理。很多村官都是土生土长的农民，文化水平相对偏低，法制观念淡薄。不少涉案人员对“挪用公款”的字眼很陌生，普遍认为自己只是暂时借用一下，到时候如数奉还就是，最多贴点银行利息。这种认识上的混沌，导致他们作案往往不计后果，随心所欲。
三是监督管理缺位的侥幸心理。一些地方的村务公开流于形式，村里账目要么不公开，要么简化程序，敷衍了事。个别村官把制度当摆设，村账乡管等制度也避免不了村财务人员在村官指使下“做手脚”。制度不落实和监管不到位，使个别村官心存侥幸产生腐败行为。
事实表明，反腐败不但要打高空的“飞机”，也要对苍蝇蛀虫之类的“村官腐败”进行有力整治。一是要加强法纪知识宣传教育。扎实开展农村普法工作，有计划地对农村基层干部进行培训，提高村官的政治和业务素质。二是要建立健全监督制约机制。充分发挥村民代表大会的作用，规范村级重大事务民主决策程序，健全村级财务管理制度，加强对村务公开的监督。三是要严肃查处“村官腐败”案件。制止在土地资源开发、财务管理等过程中的暗箱操作、以权谋私等行为，坚决查处村官违纪违法案件。四是建立村官工资保障机制。采取分级承担的办法，探索统一发放工资补贴等规范村干部收入的措施，用适当的待遇防范“村官腐败”。
（因你阳光）
[方 略]
改革:有效防腐的根本途径
乡镇村和社区等基层组织，是执政的基础。加强基层党风廉政建设，是密切党群干群关系，纯洁党员干部队伍，巩固党的执政基础和执政地位的必然要求，是构建社会主义和谐社会的有力保证。当前，要针对基层党风廉政建设出现的新情况新问题，用发展的思路和改革的办法，加强基层党风廉政建设。
首先，改革基层政权管理体制。
党的十六大指出，要通过深化改革，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件。基层的新情况新问题已经涉及到政策、体制、机制和制度等深层次问题，必须加大改革力度，从两个方面着手：
一是明确政策。税费改革后，除积极发展经济，增强财税收入、化解债务外，建议中央加大财政转移支付力度，每年专门安排一定额度的资金化解债务、一定额度的资金保证基层政权运转。对新增债务的基层组织实施责任追究，对成功化解债务的实施奖励。以明确的政策防止因债务引发的新情况新问题。规范“一事一议”使用程序，建议上级有关部门取消公益设施、农村水利设施工程由乡村配套的做法，配套最多到县一级，避免资金压力向农民转嫁。出台调高涉农价格政策必须举行听证，实施群众监督。
二是实施改革。按照“廉洁、精干、高效、为民”的原则，重组基层政权机构。以区域经济发展科学合理布局，撤并乡镇；围绕创造发展经济环境、服务群众、维护稳定确定乡镇干部职责、职权、人员；大幅度精简乡镇村干部，建议实行“一正三副”的领导职数配备，扩大党委委员制，实行乡村干部互相兼职，并提高村干部工资，实行乡镇村干部工资统一由县级财政发放。
其次，完善基层监督机制。
一是改革基层纪委的监督机制。近年来，乡镇村级干部的案件大多是县级纪委查处的，乡镇纪委直接查处的很少，并且查处难度较大。建议乡镇纪委书记由同级党委副书记担任的同时，赋予统筹组织协调该乡镇监督力量的职能，分管人大、政法工作，并且由县一级纪委任命为派驻纪检监察员，受县纪委、监察局领导，以加强对基层干部的有力监督。
二是完善对基层权力运行的监督机制。实行真正的政务村务公开制度，让乡镇、村社的大小事务由群众决定。四川遂宁市船山区复桥镇在深化政务村务公开工作中，实行村务公决制、政务村务发布制、村组财务定期审计和分户决算制、便民服务代办制、群众评议干部业绩制，扩大和落实群众参与权、知情权、监督权、办事权、选人权，把权力运行始终置于群众监督之下的经验。去年以来，全镇无一件信访件、案件，出现党群干群关系密切、风正心齐、百业兴旺的良好效果。
三是完善惩处机制。要加强对基层党员干部违纪违法行为的查处，切实维护队伍形象。抓住群众反映强烈的突出问题，着重纠正吃拿卡要，有法不依、执法不严，有令不行、有禁不止和侵害群众利益等问题。
四是完善信访监督机制。畅通信访监督渠道，完善及时办结信访的机制。从营造和谐社会的高度，提高群众依法维权的能力。加强对信访信息的综合分析，及时捕捉苗头性、倾向性问题，从源头上提出治理措施。
再者，健全基层教育、管理和执行机制。
一是加强廉政文化宣传教育。面向社会、面向大众，以群众喜闻乐见的形式，开展廉政文化进农村活动。营造廉政文化的氛围，推进社会风气的净化。
二是建立科学的干部管理机制。建立激励机制，制定科学的考核量化标准，突出以实绩和廉洁考核干部，对有突出能力，取得重大贡献的基层干部，实行重奖，吸引、奖励优秀人才到基层工作。创新用人机制，全面实行“直选”、“海选”基层干部，严格规范选举程序，公开、公正、公平地把有责任心、有能力带领群众致富的人选出来。同时，出台企业化的奖惩机制，提高基层干部的执行力，有效地改善基层干部队伍结构。建立定期培训基层干部制度，进行政策、法律法规、纪律规定和经济发展知识的培训，提高基层干部的能力和素质。
三是加强对农民的教育管理。税费改革后，农民不负担任何税费，其国家、集体概念已严重淡化。要有计划地组织加强对农民的教育管理，宣传党的政策，加强法律法规宣传教育引导，增强农民的国家意识、集体意识和法律意识，提高农民的素质。
（张 剡）
[异 域]
墨西哥:高科技基层反腐
墨西哥城的拖车司机大都有赚“外快”的法门。他们在市区找一辆违章停车的车辆，坐在拖车里等车主返回。车主往往会掏出25美元左右的“小费”，以免缴纳价值50美元的罚款。
但这种“好日子”已经一去不复返，美国《洛杉矶时报》报道，除了严办大案要案，墨西哥正努力打击这种一些人认为“无伤大雅”的基层腐败，反腐人员手中的利器便是高技术。
根据墨西哥反腐败组织“透明墨西哥”的数据，惩治违章停车的拖车队伍是墨西哥最腐败的政府机构。被抓住的违章停车司机超过60%都靠贿赂避免罚款。
数月前，墨西哥城警察局在全城170辆拖车上安装无线传输的摄像头和全球定位系统。利用这种手段，几个月就有25名腐败拖车司机被开除，扣押违章车辆的停车场原来经常空空如也，但现在则停得满满当当，遭拖的违章车辆上升了大约350%，市政当局收到的罚款数额也成倍增长。
除了违章停车罚款“猫腻”，一些腐败税务人员也让国库损失惨重。墨南部著名旅游城市阿卡普尔科的税务部门负责人亚历杭德罗·卡塔兰说，由于文件管理混乱，税务部门经常有“猫腻”的是不动产税。只要给腐败税务人员一些“费用”，他们就能帮你把税务记录“弄丢”。
卡塔兰的办法是派出直升机空中勘测，绘出城市三维不动产图，再把不动产图与新近数字化的不动产交易契据对比。不到4年，阿卡普尔科的不动产税收增加了约175%。除此之外，航空照片还帮税务人员找出了一些偷税漏税的“大鱼”，例如从未交过税的地下迪斯科舞厅等。
根据“透明墨西哥”的数据，墨西哥每20名学生里就有1个靠贿赂取得文凭、每10名司机就有1个靠贿赂得到驾照、每4个居民就有1个要贿赂清洁工才能让他们来清理垃圾。反腐败专家和政府官员都承认，仅靠高技术并不能根治腐败，关键是要培养社会上的清廉风气。
墨西哥自治大学透明和腐败研究院负责人伊尔玛·桑多瓦尔说：“技术本身并不能击败腐败，腐败有其社会根源，它像一块毒药，污染周围一切。”
为打击边防和移民官员的腐败问题，墨西哥安装了数字化联网护照扫描系统，监督官员可以在首都墨西哥城监督边防官员的工作，但如果有人在一份可疑的护照中夹上几张大面额钞票，移民官员仍然可以把护照斜放，导致条形码扫描不出来，“被迫”人工录入护照信息。为解决这一问题，海关部门在机场繁忙时段安排新加入移民部门的官员监督干活的老官员，效果十分明显。
根据墨西哥政府公布的反腐败计划，政府除将加大对财政执行情况的监督力度外，还要制定反腐败教育计划，使儿童和年轻一代远离腐败。
法国:“预防贪污腐败中心”
法国政府于1993年通过了反贪法，并批准成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，基本任务是收集国家政府管理和经济部门中有关贪污腐败的蛛丝马迹，分析腐败案件的类型，总结现有的反腐经验，研究利用新科技手段犯罪的各种可能性。中心工作人员的任期一律为4年，定期轮换。
按照相关法令规定，“预防贪污腐败中心”每年要向政府总理和司法部长提交一份活动报告，内容主要包括针对报告中所阐述的涉及国家机关和企业单位的贪污腐败问题提出制裁措施和预防性建议。在预防监督的背后，法国对贪污腐败有严格的刑法和刑事诉讼法的处罚条律。法国政府执行欧盟1997年在布鲁塞尔签订的有关处罚贪污腐败公务员的公约条例，对构成贪污腐败罪的公务员判处10年徒刑和15万欧元罚款。与严厉的反贪惩治法律互为依托的，是政府的高薪养廉制度。从成为国家公务员开始，哪怕还是在校培训的学生，国家都发给明显高于一般行业平均水平的工资，随着职务的升迁，高级公务员的收入会不断增加。国家公务员凭借工资，完全可以过上中上阶层的生活，这对于防止贪污、稳定公务员队伍起到很大作用。
对于国家高级公务员来说，一方面是头上高悬的斩贪污黑手的利剑，一方面是规规矩矩工作换得的高薪报酬，两头孰轻孰重自然很容易分清。应该说，在这种反贪机制健全的环境中，不容易滋生贪污腐化的土壤。此外，法国的高级公务员队伍相对整齐，有从政的热情，素质较高。他们大多来自国家行政学院、司法学院和高等商学院等名校，受过严格的教育，对国家行政管理人员应遵循的道德规范、国家法令法规及司法制度都有深入的了解，这使得他们能自觉地遵守相关的法令。
（据《经济参考报》、《半月谈》、新浪网等）
反腐:夯实新农村之基
贪腐，是一个国家、一个民族的心头之痛。
比之高层腐败，基层腐败目标小、隐蔽性强，往往“灯下瞎”，难以被人们发现并重视。然而，当“小池塘”里藏着的“大鳄鱼”上得岸来，露出本性，一旦案发，其引发的舆论“冲击波”，往往因其出人意料，反响更为强烈；同时，也更令人忧心。
似乎很难将大案要案与基层腐败联系起来，但基层腐败的危害之深，却不逊色于高层贪腐。久而久之，很容易酿成“千里之堤，溃于蚁穴”的大祸。
因而，惩治和预防基层腐败势在必行，刻不容缓，是新农村建设的重要政治保障。
基层腐败，祸起监管缺位
今年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时说，做好“三农”工作，要以加快发展现代农业为重点，扎实推进社会主义新农村建设。
在此事关全局性根本性的战略决策之中，加强农村基层党风廉政建设，至关重要。
是故，在我们将落马高官进行一番“盘点”与“鞭挞”（见上期视点《新版2006十大“落马”官员》一文）之后，及时把目光投向离我们最亲最近，同时又让我们看得更深更远的基层，对其中出现的贪腐危机进行梳理与剖析，试图给出防治地方腐败之症的良药妙方，以夯实中国新农村建设之基。
不禁要问：是什么，让少数基层干部走向堕落深渊，成为贪污腐败的主角？
其背后心理动因，与高官的落马并无本质不同，不外乎监督之缺位，人性之贪婪；不过，其中最为掣肘的正在于监管。缺乏有效的监督与管理，才使人性中阴暗与丑陋的一面占据上风，为金钱和欲望所诱惑所奴役，收获的是囹圄，戴上的是枷锁。
在基层，一些干部常常集领导决策权、资金支配权于一身，对他们的监督，往往缺乏一套行之有效的措施和方法；财务方面，对相关人员的监督制约，也早已流于形式，无形中为贪腐者提供了有利的一面。
以中央支农资金为例。
目前，我国支农资金虽接受财政、审计、纪检等部门监管，但在实际工作中却由于多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位，事前监管严重缺乏。于是，一些地方村干部权力畸形膨胀，中央支农资金成了被侵占挪用的“唐僧肉”……
基层腐败，是时候厉行整顿、大刀阔斧地治理了！
预防腐败与治本之策
高层反腐的声音不绝于耳，我们需要的不是作壁上观，等待一批又一批高官落马的曝光时刻。去年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，将基层腐败作为重要治理对象，吹响了基层反腐的嘹亮号角。
要治理基层腐败，无疑需对症下药。与导致基层贪腐现象的监督缺位状况相对应的，是完善基层监督机制。这涉及到多方面、全方位的防治环节，包括基层纪委的监督机制，对基层权力运行的监督机制，对基层党员干部违纪违法行为的惩处机制，群众依法维权的信访监督机制，等等。在农村，只有充分发挥村民代表大会的作用，规范村级重大事务民主决策程序，健全村级财务管理制度，加强对村务公开的监督，才可能起到釜底抽薪之效。
在打击和预防基层腐败方面，国外有不少科学而有力的做法值得我们深层借鉴。例如墨西哥，该国政府在利用高科技手段大力治理基层腐败的同时，不遗余力地推进反腐教育。一份公开报道介绍，根据墨西哥政府公布的反腐败计划，政府除将加大对财政执行情况的监督力度外，还要制定反腐败教育计划，使儿童和年轻一代远离腐败。反腐可谓“从娃娃做起”，立足长远教育。
年轻一代的教育固然是长远之计，即便是针对基层干部素质低的情况，通过教育、培训的方式来加强他们的法制法纪观念，对解决腐败问题，仍不失为一个根本上的好办法。不容否认的一个事实是，尽管中国的整体法治进程在日益向前迈进，但在农村基层，法纪知识宣传教育方面仍然颇为薄弱。扎实开展农村普法工作，有计划地对农村基层干部进行培训，提高他们的政治和业务素质以及法制观念，这些都迫在眉睫，却又难以落到实处。
与墨西哥反腐败教育异曲同工，中国政府在反腐败方面有了新举措。一个可喜的消息是，国家预防腐败局将在今年成立，具体时间待定。
据了解，国家预防腐败局成立之后，主要职能是进行宣传、教育，进行制度的建设，以及机制体制的创新，还有就是在反腐败上抓一些源头性的工作。国家预防腐败局将放在监察部，有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制都在研究中。
中共中央纪委副书记干以胜透露，组建国家预防腐败局是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，是借鉴国际上预防腐败的有效做法。
这对中国反腐治贪包括治理基层腐败而言，无疑值得期待。
【现象篇】
毒瘤:基层贪腐之恶
最高人民检察院工作报告称：去年，严肃查办侵害人民群众切身利益的案件，立案侦查贪污、挪用国家支农资金、征地补偿金和扶贫、救灾、救济等款物的农村基层组织人员3878人。
“查办侵害人民群众切身利益案件的力度很大，但是还需要继续加大力度。”听完最高人民检察院工作报告后，全国人大财政经济委员会委员程法光代表说。
程法光强调，“加强基层干部的党风廉政建设，严肃查处少数基层组织人员的腐败问题，是新农村建设顺利进行的重要保证。”
“基层组织人员的贪污、腐败影响非常恶劣，群众对此痛心疾首。”山东滕州市级索镇姚庄党支部书记周凤先代表说。
支农款屡成“唐僧肉”
因涉嫌贪污挪用退耕还林款、粮食直补款57万余元，江西省东乡县占圩镇曾家村原村党支部书记兼村委会主任周考亮被检察机关依法查办。
针对近年来村干部腐败案频频发生的现象，《经济参考报》记者在江西、宁夏等地调查发现，由于监管缺位，一些地方村干部权力畸形膨胀，中央支农资金成了被侵占挪用的“唐僧肉”。
曾家村村民杨文龙等人反映，自2003年起，周考亮通过伪造与村民签订的《退耕还林承包合同》、虚报退耕还林面积、毁林再造林、良田种树等方式，骗取国家退耕还林款57万多元、粮食直补款11.7万余元。
村民们的反映在东乡县人民检察院得到了证实。反贪局副局长嵇其成说，周考亮一案目前已侦查终结，查明周考亮贪污粮食直补款6.7万元，挪用退耕还林款50.3万余元用于修村级公路和村委会开支。
因为周考亮贪污挪用的支农资金始终未发还到村民手中，自2005年11月份起，曾家村村民不断前往省市县反映情况，最终引起了有关部门的重视，至此，周考亮一案开始浮出水面。
周考亮案中暴露出的村级组织财务问题在东乡县并不是个案。东乡县财政局此前在对全县各乡镇财政的一次专项资金检查中发现，不少乡镇存在村委会挪用村级转移支付资金、退耕还林款、粮食直补款等支农资金的现象，支农资金被挪用后，则用于垫付水费、抵扣农业税尾欠、“一事一议”和其他税费。有的村甚至连粮食直补存折都未发到农户手中，五保户供养金也存在被侵占挪用的现象。“绝对的权力导致腐败。”周考亮的前任村支书、64岁的万二阳说，他当年推荐周考亮接任时，确实认为他能力强、脑子灵活，但随着权力的集中以及权力欲不断膨胀，他逐渐在村里横行霸道。
占圩镇一名镇干部也认为，周考亮在任时喜欢独断专行，很少能听得进其他人的建议，“他一边通过各种手段敛财，一边打着党委政府的旗号打压糊弄老百姓。”
村干部腐败成为新“毒瘤”
近年来，村干部腐败案件时有发生。2005年，江西省各级检察机关共立案查处村干部职务犯罪案件55件75人，其中贪污案34件51人，受贿案12件14人，挪用公款案9件10人。但由于基层检察院办案精力主要放在查办党政机关等部门的大案要案上，被查办的村干部腐败案仅仅是“冰山一角”。
由于村干部腐败向支农资金伸出了“黑手”，部分支农资金不仅没达到促进农村发展、农民增收初衷，反而引发群众强烈不满，破坏新农村建设进程。如樟树市经楼镇原大路村支书陈小龙挪用退耕还林款6.2万元用于自己购买养鱼饲料，引起村民强烈不满，今年4月份被当地检察机关查处。
“村级组织没建设好，村干部腐败问题得不到根本治理，新农村建设必然受到不良影响。”嵇其成认为，周考亮一案暴露了部分村级组织财务管理混乱的现状。他说，有的村级组织财务管理制度形同虚设，即使乡镇成立了会计核算中心，也因为村委会不及时上交账目，对村级财务的监督流于形式。
针对这一现象，检察机关建议，应彻底改变一些地方村务长期不公开、假公开的现状，建立财务审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度；由财政部门牵头，协调各职能部门，将财政监督与监察监督、审计监督、主管部门监督、舆论监督、社会监督有机结合，强化对支农项目资金不定期督查，确保支农资金安全运行；重点专项审计支农资金，防止贪污挪用；建立村级组织的党风廉政建设责任制，明确村支书为第一责任人，乡镇党委书记为乡镇范围内第一责任人，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
“七品官”的落马轨迹
原河南省上蔡县委书记杨松泉(本刊2007年3月“社会关注”《新版2006十大“落马”官员》一文有介绍)，“官虽七品，但胆比天大，心比炭黑，竟敢侵吞防艾专项资金，骗取国务院总理发给艾滋病人的压岁钱，被百姓骂为比艾滋病还毒千倍的干部”。他买官卖官收受贿赂、渎职、滥用行政权力，侵吞国家防治艾滋病专项资金。
杨松泉涉案资金约1000万元，其中相当比例与“防艾”项目有关。上蔡县建设局局长邱水和卫生局局长翟留国是杨松泉窝案的关键人物。这两人的职权所在，也恰是杨松泉谋财的关键路径——工程建设和防艾资金、药品。
上蔡，是全国闻名的国家级贫困县。艾滋病爆发后，方方面面的防艾资金接踵而来。杨松泉调任上蔡之初，私下对人说，没想到自己会“有这么大的权，能管这么多钱”。这两年全县所获各方经费援助高达3亿元。这些资金主要通过城建和卫生两个系统落实。
这些工程成为杨松泉等人的发财机会。杨松泉通过邱水从中运作，通过其弟和表哥层层转包。其中一个原预算250万元的项目甚至追加至400万元。
2000年文楼村爆发艾滋病疫情后，为解决艾滋病患者救治问题，上级财政拨款1000万元给县医院新建住院楼。而住院楼主体工程完成后，原医院院长即被免职，杨松泉指使其家属介入工程装修，并由翟留国接任院长一职。至2004年，病房大楼总投入共计2400万元，为初期预算的三倍。县检察院对其中所报的1900万余元造价进行审查发现，实际仅为1482万元。
上蔡艾滋病区艾滋病患者看病由国家专项资金负担后，贪官们的发财之路再次拓宽。在翟留国任院长期间，上蔡县医院进药均来自安徽亳州一家药商。每公斤进价应为25元左右的“柴胡”，开价高达每公斤160元，翟留国等人大肆中饱私囊。
河南省财政拨1000万元给上蔡建造病房大楼，杨松泉直接指定工程承包人。2003年3月，在小洪河治理工程中， 杨松泉竟然提出在全县按人头集资，农民人均40-48元、干部和教师人均l00-500元标准，共集资3900余万元，而在工程发包过程中杨松泉收受贿赂数十万元。
2005年2月，上蔡县建设局与郑州市金土地出租车公司签订合同，后者获得20年的独家经营权，安排了无地农民、艾滋病患者亲属近300人就业。后上蔡县委突然强制封存该公司汽车，导致出租车司机大规模上访并举报杨松泉：“收受另一出租车公司50万元好处费！”
春节期间，温家宝总理来到河南上蔡县文楼村，和老百姓一起过节。当时，总理提出给文楼村民每人发10元压岁钱，文楼实际有3217人，而报上去的数字却多出883人，骗了总理8000多元。
2005年8月，驻马店市委作出决定，免去杨松泉中共上蔡县县委书记职务。2006年5月23日对杨松泉采取“双规”。7月22日，检察院反贪部门接手驻马店市纪检监察部门移交的杨松泉涉嫌经济犯罪案件，以涉嫌收受贿赂犯罪立案侦查，将杨松泉刑事拘留。8月4日，杨松泉被批准逮捕。
五花八门的基层腐败
基层腐败形式多样，按主体，可分为个案腐败与集体腐败。个案腐败是农村基层组织的某一位干部利用权利为自己或相关厉害人谋取私利的行为；集体腐败是农村基层组织中两位或两位以上村干部相互勾结，共同为各自谋取私利或滥用权利侵吞集体财物的行为。
按性质，可分为经济腐败和政治腐败。经济腐败指贪污受贿，侵吞财物等与经济利益有关的腐败；政治腐败指官僚主义，享乐主义等与思想政治作风相关的腐败。
按是否容易被村民所意识到，可分为隐蔽的腐败和显露的腐败。隐蔽的腐败指不经仔细审查清算不能被发现的腐败，如做假帐，挪用资金的；显露的腐败指容易被意识到甚至披上合法外衣的腐败，如公款消费，借考察学习名义出去旅游度假等。
按腐败的程度，可分为违法违纪和构成犯罪。违法违纪是腐败程度较轻，违反法规，规章和党纪的腐败；构成犯罪是指程度较重触犯刑法的腐败。
据《检察日报》报道，南京市检察院的一份统计资料表明，2004年以来该市共查处科级以下“小人物”职务犯罪案件306件，占同期立案数的72%，涉案金额近亿元。
当前,基层干部腐败具有三大特点。一是具有群体性和公开性的特点。这类案件往往表现为“你有我有全都有”，有的甚至还以集体研究、集体决策的名义大搞腐败。二是这类腐败多发生在基层一线有高附加值的关键岗位。在一些特殊部门，科员的权力虽小，但因其所处环节的关键性，无论是对于其本人还是一些有着不法企图者而言，还是有高额的附加值可以利用的。据统计，2004年以来，南京市检察机关查处的306件科级以下“小人物”犯罪案件中，70%以上发生在一线如收费、财务、办证等有高附加值的关键岗位。三是这类人作案时间跨度长、次数多，数额也越来越大。
网友谈村官腐败
A：在一些农村，经常发生一些地痞村霸把持村政，不仅压制了善良的老百姓，还容易形成了“钉子村”、“骗子村”。针对这些违法乱纪的村官，广大百姓早就盼着政府出台相关的管理制度了。支持中南海的这份反腐文件。
B：村官腐败影响广大农民对党和政府的看法。对于腐败村官，中央应立即查办，他们极大损害了群众利益，严重脱离群众，败坏党风，影响党的形象，与新农村建设格格不入。这批人不整治，和谐社会就很难实现。
C：村官腐败在我国已不是少数现象了。不论是富裕地区还是贫穷地区，许多农村家族化严重，所以容易形成利益集团，家族首领也就成了村霸，民主选举过程任人唯亲，这是阻碍新农村建设，阻碍中国改革的大问题！
D：农村干部大多因为山高皇帝远或是官儿太小而没有引起重视，不到民反或民怨的地步一般是不会被追查的。有些村干部素质极差,上台后权为亲朋好友所用，欺压百姓；有些村干部只顾走上层关系，极尽所能拉拢乡镇领导干部，为自己寻找保护伞；有些村干部养尊处优，拿着老百姓的血汗钱吃喝嫖赌。建设和谐社会，不整顿村官队伍是万万不可的。
[言 论]
基层也是腐败之根
中国有句俗语叫做“上梁不正下梁歪”，以此议论腐败之根，就推论出腐败的根子在上面，认为腐败高官才是社会腐败的根源。这个立论有无道理？有！但并不全面，正确的看法应该是腐败的根子既有来自腐败高官的，也有来自基层腐败官员的。不仅必须防治高官的腐败也必须防治基层官的腐败，唯有对每一层次都严加防治才能防止腐败之根边铲除边扎根，这里除掉了那里又产生，形成蔓延一片防不胜防的局面。也就是说要构建全方位的立体的没有疏漏的防腐反腐体系，我国的反腐败才能取得全面彻底的胜利，并长久维持廉洁的形势。
说腐败的根子在高官，是因为我国迄今已查处了多起高官腐败的案件，上挂下联，有腐败高官牵头揪出一串腐败官员，从这个角度说“上梁不正下梁歪”是正确的。如果从腐败高官充当了下属腐败的“保护伞”，为下属腐败开脱责任，接受下属腐败分子的贿赂，那么这也是腐败的根子在高官的一种类型，因为这些官员没有尽到追查之责反而保护腐败分子。可是说腐败的根子就在腐败的高官那里，不在其他官员和官员之外的人身上，确实也是片面的认识。
对包含政治局委员陈希同、陈良宇在内的腐败高官的严厉查处是对根子在高官的腐败类型的制裁，今后仍需要继续对腐败高官的查处力度，以保障国家的高层领导人的清正廉洁，但不能以此类推出腐败的根子就只在高官的腐败上。各层领导都有腐败分子，这是不用怀疑的事实，除了领导人有腐败分子外，非领导人也有腐败分子，比如一些商人就是腐败的大户，商业贿赂大恶之人，一些既不是商人也不是官员的人也是腐败分子，即一些人既不经商也不当官却是腐败中人。
腐败的根子既有腐败高官，其他层次的腐败官员也同样能够充当腐败之根。县处级、基层单位官员的腐败情形同样很严重，这些较低级别的腐败官员也具有腐败之根的性质，他们是社会腐败的基础，科级和科级以下买通上司搞腐败勾当的事情是很普遍的，上级官员禁受不住下级的贿赂被拉下水的事情并非个别现象，可见这些低级别的腐败官员在腐败链条中是属于根子的性质。如果说高级干部的严格自律拒腐蚀永不沾是我国反腐败的关键，这个观点无疑是正确的，只是反腐败的关键所在不全等于根子所在，腐败的根子是多方位多层次的，而不是单指某一层次，比如不能说腐败的根子就在省部级或者更高级别的腐败官员身上，别的腐败人物不在腐败根子的行列。
澄清这个观念十分重要，它可以纠正只关注高官是否腐败的偏向，从而构建反腐败的全方位的立体战略，逐步形成对腐败的时时注意，事事注意，处处注意，不留腐败空白地，不遗留腐败盲点。澄清腐败根子不局限腐败高官，并不等于对腐败高官给予宽容给予疏忽，恰恰相反因为高官的示范作用是关键，高官盛行腐败了就难保底下不腐败，所以必须进一步加强对高级干部的廉洁度的关注，严厉查处腐败高官决不手软。同时，要树立对腐败根系的正确认识，对各级各类腐败的根源都要保持高度警惕，坚决铲除各种腐败根子，防治各种腐败根子滋生蔓延。
不仅高干的清正廉洁对于我国廉洁建设至关重要，基层的廉洁建设对基层官员的腐败问题给予高度关注对我国廉洁建设也同样至关重要。因为基层既可以成为廉洁之基也可以成为腐败之基，基层腐败官员的腐败数额是巨大的，人数是不菲的，基层腐败中的收买上司欺上瞒下、注水政绩、欺压侵害基层群众利益的现象十分严重而普遍，对基层民众的损害是深重而广泛的，决不可以掉以轻心。基层官员过好廉洁关对于全社会全体官员的廉洁都有巨大的意义，基层好了对上层的防腐反腐也有巨大的积极意义。因此，来年的反腐败也需要重视加大基层反腐败的力度。
（袁 创）
高层反腐勿忘基层腐败
如果说，查处前全国人大副委员长陈克杰贪污腐败案；原中央政治局委员、北京市委书记陈希同贪污罪、玩忽职守案；江西省原副省长胡长清受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明案拉开中国高层反腐的序幕，那么原上海市委书记陈良宇社保基金案东窗事发，原国家统计局局长邱晓华也因涉案而被罢免；国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸严重违纪违法，掀起了中国反腐新一轮高潮。但我们必须注意，高层反腐的同时，千万不要忘记基层腐败。
县、乡一级的领导干部可以说是直接对群众负责的基层领导干部，他们的一举一动直接影响到党和国家在人们心目中的地位和形象。如果说高层腐败是金钱腐败的话，那么基层腐败已经不仅仅是金钱腐败而且还是“民心”腐败，这些基层领导把“人民的公仆”变成了“人民的公敌”。
在现代的地方基层干部中，一般都会形成了利益相关集团，整个集团由一条腐败链紧密的连接在一起，彼此沆瀣一气。在我的家乡，甚至乡级领导干部存在这样一种潜规则，一个乡镇长在一个地方出了问题，只要给一些钱，风声一过，就会在其他乡镇走马上任，该要的要，该贪的依然贪，似乎在他们的意识里已经形成了，哪个领导不贪个几十万，上百万呢，对于一切都已经习以为常。这种“查贪不罢官，换位不换人”的情况，在群众中造成了极坏的影响，你想一个小小的县城，在通信这样发达的今天，哪个镇又不知道哪个镇的事呢？最终，群众会错误的认为，这是领导的一种风气，最后把矛头直指中央，指向我党。长此以往，党就会在群众中失去威信，失去群众基础。
如果，把我们的国家比喻为一棵大树，你的上层再茂盛，漂亮，如果没有坚固的根基的话，总有一天会倒在狂风暴雨中。基层是什么？它是党和国家的根基所在，如果把我党比喻成“船”，那人民就是承船体的“水”，“水能载舟也能覆舟”这已经是千古明训了。所以，我们在防治树冠病虫害的同时，也决不能坐视树根的腐烂，只有这样一棵强壮茂盛的拥有顽强生命力的参天大树，才能经历得起中华民族伟大复兴所要承受的风风雨雨。
基层问题，是三农的核心问题，是新农村建设的关键问题，也是建设和谐社会的根本问题，中国的复兴是整个中华民族的伟大复兴，是所有中国人的复兴；社会的和谐，是整个中华的和谐。所以，希望党中央在高层反腐的同时，不要忘记基层腐败。
（邓 林）
【成因篇】
探究:“芝麻腐化”之因
原河南省上蔡县委书记杨松泉、江西省东乡县占圩镇曾家村原村党支部书记兼村委会主任周考亮，等等，这些基层贪腐案例，给我们什么启示？
这样的大案并非一朝一夕形成的，为什么我们的有关部门和人民群众事先毫无察觉呢？一个基层组织的书记，挪用，侵占资金数额之大，腐败行为存在的时间之长，造成的损失之重，为什么没有能及时发现，及时查处？问题出在哪儿，就出在制度和权力运行机制上，也就是我们的制度有许多不到位和不周严，腐败的机会还很多。如果腐败分子伸手即被捉，权力能得到有效的监督和制约，那么权利就不会被滥用，情况大概有所不同。
事实上，我国由于地域广阔，东西部地区经济差异大，城乡经济差异大，没有统一的基层组织的理论指导，各地的管理制度不同，都或多或少的存在着缺陷。于是出现了“那些有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”的局面。而如此形式多样的腐败现象，严重地影响了党和政府的形象，造成了人民群众对党和政府的不信任。为保护民众权益，发展农村经济，维护农村社会稳定，必须深刻认识基层腐败，并积极思考如何建立基层腐败防控机制。
基层腐败就是基层干部公共权力的滥用，即公共权力不是被用于实现合法的集体公共利益而是在利己主义的动机和目的支配下，用于谋取个人或小团体的私利益。
权力集中，监督缺位
从监督上看，重视程度不够。缺乏有效监督是少数基层干部贪污腐败的主要原因。一些基层干部常常集领导决策权和资金支配权于一身，对他们的监督缺乏一套行之有效的措施和方法。目前，针对各级领导干部的公共权力监督，我们已有一套日渐完善的法律规章制度，但对基层干部，由于没有引起足够重视，缺乏强有力的监督措施。这些小池塘里的“小人物”，官位不大，有的甚至不是官，却往往拥有具体的事权，或者管钱，或者管物。他们就是利用管理上的漏洞，胆大妄为，铤而走险，最终成为贪污腐败中的“大鳄”。
农村基层干部滥用职权，权力过大，过分集中，缺乏有效制约。按照现行的农村基层领导体制，村党委应按照党的章程进行工作发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权力，村委会依照法律规定管理本村农民集体所有的土地和财产，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。但是，有些地方村委和党委权力不分，互相插手，如果村长或村书记他愿意并且有能力条件，他可以一手遮天，无人管得了。在一些地方，农村干部法律意识淡薄，个别村党支部书记，村长视生效合同为儿戏，随意变更或终止。在机动地发包上偏亲向友，专制横行，官僚主义盛行。一些重大事项，没有经过民主协商，由村干部某一人决定，不能实现真正的村民自治，对大多数村民而言，行使他们的权利，只能成为理论层面上的东西。
个别干部家长制作风严重，大小事情个人说了算，民主集中制受到破坏，内部的监督部门不敢监督，上级监督部门缺乏有效的监督。这就给一些农村干部贪污、挪用国家支农资金、征地补偿金等提供了方便。另外，一些基层干部待遇相对较低，少数干部心态不平衡。由此产生“堤外损失堤内补”的补偿心理，导致自觉不自觉地走上腐败道路。
基层财务管理失控
财务管理混乱，是少数地方农村的现实状况。农村乡镇的一些部门和村级财务没有严格执行有关的财务管理法规，有的白条入账，有的账目不全，有的既掌权又管账，有的会计、出纳一身兼，这些违规违章操作，为滋生职务犯罪提供了温床。在一些地方，村级财务制度不规范，会计出纳不分家，账钱权一人独揽，权力高度集中，收支随便，监督制约机制不健全，财务从不向群众公开，财务管理严重失控，有以下三种情况：
一、按照规定，村长应主管财经。可有些地方财经全部由村支部书记全抓，大部分的村级财政来源也都是统筹和提留款，但对村党支部书记来讲是不会轻易放弃这一权力的处置的。因为只有这种权力才能树立自己的威信。没有实权的一把手是名不副实的。因此，形成了村支部书记主抓财经，一人说了算的局面。
二、村会计账中“白条子”泛滥。在农村有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计账目中成了正式发票的代名词，直接导致了财经管理混乱，真假难辨，村务透明度不高。
三、会计难司其职。村级干部的违法违纪离不开财经管理。他们便尽力削弱会计的职责，要求会计做假账等现象时有发生，使会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。
打击乏力与内在动因
从打击上看，制裁力度不够。近年来，基层干部腐败案件不少是拔出萝卜带出泥，由一些偶然性案件引出来的。泥是萝卜带出来的，如果没有拔出萝卜，或者带不出泥来，又当如何？据了解，在反腐败工作中，有关部门和领导往往把关注的焦点集中于大案要案，把监控的重点对象也集中在一些职位比较高的人身上，特别是党政领导机关、行政执法机关、司法机关和热点经济管理部门的“一把手”身上。这种情况客观上轻视了对一些级别不高、职位不突出的普通干部，甚至是一些没有任何级别的小职员腐败行为的监管和打击，降低了他们腐败的风险。
从心理上看，失衡和侥幸心态是内在动因。一些基层干部受社会不良风气的影响，看到许多担任领导职务的人，特别是当看到自己的直接领导借手中特权贪污、受贿时，心理开始失衡，出现不捞白不捞的错误思想，想依靠自身优势以小权谋大私，借具体经办的职务便利吃拿卡要。绝大多数基层干部开始犯罪时是心存顾虑的，但他们又错误认为自己也就是受点小贿，贪点小财而已，不会出事的。在这种失衡和侥幸心理的促使下，一些人向国家和集体伸出了罪恶的黑手。
另外，农村基层干部思想素质低。在一些地方，村干部素质不高，把当村干部和个人利益直接挂钩，当任期间，利用自己支配村集体资金的机会以权谋私。如，侵吞村集体资金，用低于平常价甚至免费获得土地的使用权，总是把他们不考虑如何多发展村里建设，只为自己能捞就捞。
网友发言辑录
A：社会主义新农村建设，“农村基层民主制度建设”是重中之重。理由如下：一、高层爱民如子，但基层有的地方村霸当权，执行中央政策难免会走样；二、三农春风劲吹，但基层村官观念意识落后，执行中央政策难免敷衍；三、财政投入剧增，但基层财务制度管理缺乏监督，执行中央政策难免从中牟利；四、教育水平提高，但农村百姓民主意识淡薄，难以维护自身正当权益。
B：关键在加大对村官的监管，加大对腐败村官、不称职村官的惩处力度。行使监督权，最有资格的还是群众。因为基层干部和地方领导干部是上下级的关系，基层干部行使监督权有可能受到个人利益牵制。只有依靠广大群众，完善法律保障措施，才能真正实现民主法制监督。
C：防止村官腐败必须彻底改变一些地方村务长期不公开、村级财务混乱的现状。实行财务管理“分权制”，即建立财务审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度，尤其是对征地补偿款、救灾款等款物的发放情况进行重点审计，防止村干部贪污和挪用；建立农村基层组织的党风廉政建设责任制，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
D：建议村官实行村民直选，使得一些乡村中的大姓家族无法支配大部分村民的选举；各村的管理机构为乡镇的派出机构或撤消村委会这个机构，乡镇级政府直接领导各个村民小组。这样就可以避免当今农村中常见的民主制度受到扭曲，大村欺负小村、大姓欺负小姓、强势欺负弱势、大族欺负小族等不良现象。
[观 察]
基层官员的权责困境
当前中国已进入社会矛盾多发期，群体性事件由1990年代的年发数千起上升至如今的年发数万起，维持稳定的社会成本越来越高，难度越来越大。
虽然当代中国社会的矛盾具有多样性，但群体之间矛盾（即人与人的矛盾）主要可概括为4类，即官民矛盾、劳资矛盾、中央与地方的矛盾，以及各种赢利机构（如厂商、医院、学校）与广大消费者的矛盾。民间和学界普遍认为，官民矛盾激化是导致当前诸多不稳定现象的主要原因。
在探寻官民矛盾激化的原因时，基层官员的恶劣形象凸显于公众视野，被用来解释一些地方官民关系每况愈下的成因。百姓普遍认为，中央的政策很好，就是被基层这些歪嘴和尚念歪了经。在中国有一种在其他国家很少能见到的奇怪现象：民众对政府官员的评价，普遍呈逐级递减之势；越是接近基层的官员，群众的评价越差。学界惯于以素质论来解释这种差异。
但是，这种解释并不具备说服力。人性具有普遍性，道德禀赋的高低分布不可能正好与官位的高低相一致。实际情况是，高官中也不乏贪渎之徒，只是在事发落马之前，大多数人难以察觉；基层也有高洁之士，往往在洪灾泛滥等关键时节，才见风骨。
必须从另外角度寻找这种不同级别官员之间不同表现、不同评价的根源。事实上，这种情况的普遍性，说明造成群众印象不同的，主要不是官员个人品质与思想境界的不同，而是不同层级官员的客观境况不同，即其掌握的利益资源多寡之不同，面对的利益格局不同。
中国行政体制在财政“分灶吃饭”的基本安排上，是按照有利于中央集权的原则来构建的。这是一种尽可能向上倾斜的结构安排，它具有权力与资源配置自上而下逐级递减、承载责任却逐级递增的基本特征。对基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越多，意味着需要面对的问题越多。不仅如此，上级还可以而且往往也确实在利用权力的优势，强迫缺少资源的下级承担更多责任，例如严令必须将不稳定因素就地化解，“谁家的孩子谁抱走”，不能将矛盾上交。这种行政体系内部上下之间的高度权责不对称，是民众对政府高层与基层的印象产生天壤之别的主要原因，也是导致当前不稳定因素增多的重要原因。
改革是一种利益与权力的调整过程，在整个1980年代及1990年代前期，利益调整的一个重要方向是中央对地方“放权让利”。从1990年代开始，“放权让利”已达到现行体制所能容纳的极限，边际效益越来越小甚至转为负面；于是利益调整开始反转，开始重新按照“有利于中央”的原则来配置权责。这种配置及其稳定成熟有一个过程，而这一过程与民众对不同层级官员生发出不同评价、以及社会不稳定因素逐渐增多的过程，在时间上趋于重合。
在这种体制安排下，基层陷入了某种权责困境。具体说，基层既处于行政体系的底端，又须直接面对民众，无论是公共政策目标的实现、还是强势集团利益的兑现，都需要通过基层对民间的作用来面对面完成。基层官员所面对的利益格局是：在资源有限的情况下，无论是迫于上级有形、无形的压力，还是出于自己与其他官、商进行利益交换的自觉，他们都可能趋向于选择牺牲民间底层弱势群体的利益。基层行为的这种倾向性，承载的并非仅仅是自身利益，还包括其他官、商等强势群体利益的实现。但具体选择由基层实施，在现行体制下，责任也仅仅由基层承担。
从这种意义上说，基层官员与民众的紧张关系、基层的恶劣形象，在很大程度上是出于不得已，他们自己也有苦难言。不仅如此，就话语权而言，基层官员也属于弱势群体。他们在民众心目中已成为众矢之的，知识分子也因其形象之恶劣而对其避之若蝎，他们自己更不敢直揭体制之弊、直言上级之短，最多喊几声“太委屈”而已。这种状况导致了他们只能长期背负“激化矛盾”的黑锅，既承担政治责任，又承受清议指责；既无人为其辩护，他们也无力自辩。
但是，基层官员不同于贫困人群等社会底层的弱势群体，他们绝非毫无博弈自卫之力。反之，如果说官僚体系是维持政权运转的基础，那么基层官员就是这一体系的基础。他们是政权有效运转的最终依托，无论是政权还是上级，都无法要求他们只付出不索取、只承担责任不享受权益。由于政府本身掌握的资源需按照“有利于中央、逐层递减”的原则进行分配，分到基层已所剩无几，甚至已不足以满足正常的公共行政需要，导致许多基层财政负债惊人，更遑论照顾基层官员的个人利益。既然体制本身不可能作出令基层满意至少是使他们能够接受的利益安排，他们就必然自立潜规则，从合法的体制渠道之外，向民间索取，或者从公共利益份额中自取补偿。
对于这种体制内分配的高度权责不对称，稍有历练的上级官员都心知肚明。只是他们从自己的利益立场出发，不可能主动指出或打破这种于己有利的不对称。但同时他们也知道，这对于基层极不公平。水至清则无鱼，在这种情况下，如果还要求基层高度清廉不但不近人情，而且也不现实。何况上级还必须依赖下级来完成更上一级布置交代下来的各项行政任务？既然体制对基层的激励有限，很多工作又需要基层完成，许多责任需要基层承担，上级就只能对基层的粗暴工作方式以及从合法途径之外攫取个人利益、甚至直接侵占民利的行为睁只眼闭只眼；这也是即使基层官民矛盾激化酿成轩然大波，上级对基层的“肇事者”也不易果断处理的原因。
如果这种高度不对称的政权体系内部的权责配置方式不予以改变，基层官员从合法的体制渠道之外寻找利益补偿的潜规则就不可能改变，以基层为爆发点的官民矛盾激化也不可避免。如果这一些都不能改变，以群体性事件频发为表现形式的不稳定就将成为常态，各级政府免不了长期东奔西跑，充当救火队；而火势之发生、弥漫，在很大程度上源于防火设备本身的配置不当。
“有利于中央、逐层递减”的资源配置原则其来有之，它从根本上源于可用资源的有限性，并不是想改变就能改变的。虽然中国近30年经济增长迅速，但迄今为止人均GDP不过1000多美元。受此局限，国家财政能力有限，很多方面捉襟见肘，行政费用同样如此。总量不足必须由局部作出牺牲，就行政系统内部而言，承受牺牲的首先只可能是相对最不具博弈能力的基层干部。
在资源分配原则短期内难以改变的情况下，能改变的只是责任追究机制。在这方面同样存在不小阻力，因为它同样要损害具有较高博弈能力的高官的切身利益。不过，相对而言，这种改变的难度较小，具有可操作空间。具体说，应该确立上级对下级过失的连带问责制；建立高官问责制，追究上级对下级过失的领导责任或政治责任；并明确追惩措施，将其公之于众，接受舆论的监督。与此同时，应该强力推行基层行政的公开化、透明化，尽可能让民众像官员一样清楚各项行政的来龙去脉及其利益得失，消除因未知而产生的困惑。
这种改变并不足以将以官民矛盾为特征的社会不稳定消弥于无形，但可增强真正有能力处理问题的那部分人的责任意识，使他们不得不将更多的时间、精力和资源运用于维护稳定的基础方面，并使现行体制对社会矛盾的处理更及时、更有效，提高政府的行政效率。同时，这种发生在最强势群体内部的调整，也是增进社会整体公平的一个方面。对于良性的社会治理及长期稳定而言，仅仅这些当然不够，但这可能已是今天我们所能做的全部。
（闲 言）
【治理篇】
防控:基层反腐之策
随着我国经济、政治体制改革的深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来。农村基层腐败也会出现新的、复杂的动态，我们对此应当有充分的认识和准备。
提前预测和认识到农村基层反腐倡廉工作的难度，科学地选择新时期反腐败斗争的战略，适时地对防控机制进行调整，以使防控机制始终有效，使其在健康的轨道上正常运行，确保共和国权力的廉洁，始终为公民的权利服务。
让支农资金坐上“直通车”
近年来，国家对“三农”的投入逐年增加，新农村建设也开始起步，但财政支农资金渠道多、效率差的问题也逐渐凸显。据国务院发展研究中心调查，我国财政支农资金中70%左右用在了农业行政事业单位上，没有用于农业生产本身。如果听任财政支农资金的“跑冒滴漏”，甚至是让一批掌握资金拨付权的干部贪污腐败，就其损害广大农民利益这一实质来说，与加重农民负担没有两样。
不少基层干部认为，造成上述问题的原因，首先是监管职能缺位。据了解，目前我国支农资金虽然接受财政、审计、纪检等部门的监管，但在实际工作中却由于多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位。其次是事前监管严重缺乏，主要表现为对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质和业务情况的管理等事前监督工作淡化，甚至缺位。
为此，民建宁夏区委会的一些专家建议，采取有力措施确保支农资金坐上“直通车”。
一是要理顺管理关系。农业资金拨付与项目管理分离，即财政部门管资金，主管部门管项目，做到职责明确，要对现有农业资金管理制度作进一步完善。同时在资金拨付、管理上，尽量减少中间环节，向上级争取来的专项资金也应纳入地方财政管理，实现财权归一。
二是要调整和改革支农专项资金设置，推广运用科学的资金分配办法。在支农资金使用过程中，要全面推行报账制和集中支付制以及项目选择的招标制度，以提高支农资金的使用效益。建立严格科学的支农资金绩效评价考核机制，因为资金投入只是解决“三农”问题的一个方面，如何通过推进体制改革，使资金投入真正发挥应有的效果，才是新农村建设亟须解决的问题。
三是要确定各级政府在财政支农方面的财权和事权，防止投资缺位和越位。要重新调整各级政府在财政支农方面的事权分工，为实现不同级次政府之间在财政支农方面的协调整合创造条件。
四是要强化有效监督机制，确保农业专项资金发挥最大效益。对支农资金使用的执行过程和结果实行全面的追踪监督。此外，要积极支持配合纪检、监察、审计等部门对支农专项资金的监督，同时加大社会舆论和人民群众的监督。
中南海为防“村官腐败”立新规
在新农村建设进程中，村干部的作用举足轻重。然而，时下在一些地方，村干部违法乱纪案件屡屡发生，影响了广大农民的积极性，阻碍了新农村建设的步伐。
农村基层党风廉政建设中存在的问题，已引起中央高度关注。前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（以下简称《意见》），对农村基层反腐倡廉工作作出了全面部署。就这个文件出台的背景、部署的重点及如何解决村干部腐败等问题，《半月谈》记者孙爱东采访了中央纪委有关部门，了解到了相关情况：
为摸清农村党风廉政建设中存在的问题，中央纪委组织开展了大规模的前期调研工作。从2005年底至2006年上半年，中央纪委先后组成15个调研组，奔赴13个省、27个县、85个村进行了蹲点式调研。他们走村入户，与农民聊天，与干部谈心，广泛听取意见与建议。几个月下来，调研组对农村党风廉政建设有了比较完整的认识，并完成了20多份调研报告。
“从调研的情况看，农村基层党风政风方面存在亟待解决的问题。”中央纪委党风廉政建设室副主任宋大军说。主要表现为：一些农村基层干部法制观念淡薄、作风粗暴、办事不公、吃拿卡要、以权谋私等问题比较突出；有些地方损害农民群众利益的不正之风比较严重，农村基层干部违纪违法案件数量居高不下；一些地方的农村财务比较混乱，不公开，老百姓意见很大等。
在调研的基础上，中央纪委专门组织力量起草文件。宋大军说，在这一过程中，中央纪委有关领导给予了高度重视。中央政治局常委、中央纪委书记吴官正多次作出重要批示，中央书记处书记、中央纪委副书记何勇批示达几十次。文件起草过程中，中央纪委广泛充分地听取各方面的意见，集思广益，反复讨论修改。其中，仅何勇主持的座谈会就达8个。
加强农村基层党风廉政建设，是党的建设和政权建设的基础性工作，也是促进农村安定和谐的有效途径。宋大军说，目前，全国农村有乡镇党委、村党组织68万多个，约占全国基层党组织总数的19.7%；农村党员3029万名，约占全国党员总数的43%；农村基层干部680多万名，他们直接联系着广大农民群众。党风正则干群和，干群和则社会稳，农村基层党风的好坏，直接关系农村乃至全国改革发展稳定的大局，关系着新农村顺利建设的大局，关系着巩固党在农村基层政权的大局。
宋大军指出，农村基层党风廉政建设在反腐倡廉整体工作中占有重要位置。1993年以来，中央纪委全会虽然多次对这项工作作出部署、提出要求，但没有出台过一个专门系统的文件。总体而言，这项工作无论是重视程度，还是工作力度，都相对薄弱，与新形势、新任务很不适应。
在此背景下，出台一个专门文件，全面系统地指导和推动农村基层党风廉政建设，不仅是反腐倡廉工作贯彻落实科学发展观，紧紧围绕和服务于党和国家中心工作的具体体现，也是全面推进反腐倡廉工作的迫切需要。可以说，这次中央制定的《意见》，是对农村基层党风廉政建设工作第一次作出全面系统的部署，是当前和今后一个时期加强农村基层党风廉政建设的指导性文件。
制度建设：规范基层权力运行
中央出台的这份《意见》具有很强的针对性，对容易滋生违纪违法问题的重点环节，作出了详细规定。《意见》以切实解决损害农民利益的问题为重点，加强规范基层权力的运行，旨在建立一个与新农村建设相适应的农村基层党风廉政建设长效机制，具体提出了五个方面的任务和措施：
一是抓教育和规范，明确了农村基层反腐倡廉教育的重点对象和内容，对农村基层党员、干部提出了“六要六不要”的行为规范。
二是抓制度，从干部监督，农村集体资金、资产、资源管理和深化改革等方面，明确了制度建设的具体内容和要求。《意见》特别强调，要完善乡（镇）、村财务管理制度，进一步规范银行账户、现金、银行存款、债权债务、票据使用和会计档案的管理，健全财务预决算、开支审批、审计监督和村民民主理财等制度。同时，对农村基层公务接待活动进行了规范，规定村、组不准招待党和国家机关工作人员。
三是抓公开，结合新的情况和问题，进一步明确了乡镇政务公开、村务公开和党务公开的内容、方式和落实措施。《意见》规定，重点公开贯彻落实中央有关农村工作政策，财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用等情况，以及其他涉及农民群众切身利益的重要事项，坚决防止和纠正不公开、假公开、不及时公开等问题。
四是抓监督，提出了重点围绕落实支农惠农政策、落实农村土地政策和推进农村综合改革等三个方面加强监督检查。针对近年来围绕农村土地不断出现违法违纪的新情况，《意见》特别指出，要加强对农村土地承包法律和政策执行情况的检查，坚决纠正侵害农民土地承包权益的行为。督促有关部门严格控制建设用地占用规模，防止乱占滥用耕地。加大对农村土地征收征用情况的监督检查力度，规范征地程序和补偿标准，全面落实农村集体土地补偿费专户管理、专账核算、专项审计和公开制度，维护被征地农民的合法权益。
五是抓纪律，强调要坚决纠正损害农民群众利益的行为，严肃查处违纪违法案件。《意见》强调，要重点查处截留、挪用、侵占、贪污支农资金和征地补偿费案件，侵占集体资金、资产、资源案件，利用职权谋取非法利益案件，涉及农民负担恶性案件，为黑恶势力充当“保护伞”案件，选举中拉票、贿选等严重违反组织人事纪律案件，参与赌博、借婚丧喜庆收钱敛财案件等。
由于《意见》涉及多个部门，为使任务明确，责任明晰，措施具体，落实得力，中央纪委起草《关于贯彻落实<意见>的任务分工意见》，将有关工作任务分解为6大项70小项，分解到24个中央和国家机关有关部门。
与此同时，中央纪委领导同志带队对一些地方的贯彻落实情况进行了检查。目前，各地都制定并下发了贯彻《意见》的实施意见和具体办法，北京、河北、内蒙古等地还把农村基层党风廉政建设作为一项重要的考核内容，有力地促进了各项任务的落实。
建立基层腐败防控机制
建立一套农村基层腐败的防控机制是一项庞大，复杂的社会系统工程，要求乡镇党委、政府，基层检察院，法院，社会事业单位，社会团体及广大人民共同参与。根据系统论的原理，它应包括防范、教育、监督检查、打击四个子系统。
防范，是指村民对村干部权力和集体财物的防备和戒备。它主要包括以下两种：
——树立对权力防范观念，并采取积极措施严格监控权力运行，因为“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止权力的滥用，才能预防腐败。如果村民一旦发现村干部有权力集中超越权力的行为，就应该及时防范，才能使自己的损失降到最低。
——重视对财务的防范，农村基层腐败大多数是贪利性的行为，因此对财务进行有效的管理，可以很大程度上遏止和减少腐败的发生。第一，会计委派制。会计由乡镇农经站人员分包，实行定期清算。这种制度可以制止白条下帐违反财经纪律的支出，减少公款吃喝，改变村级财务混乱的局面。第二，实行收支两条线的财务管理制度。不定期的召开村民大会，向村民公开收支情况，这样可以防止村干部挪用资金，侵吞财物。
教育，是指通过对农村基层干部进行知识教育，思想，道德教育，法制教育等方式从而得到引导村干部树立正确的人生观，价值观，权力观的行为。针对村干部素质低的情况加强教育，培训，从根本上解决腐败问题不失为一个好办法。
——乡镇对村干部集中培训，对其进行在职教育，使之能真正成为党和政府在基层的代表，有全心全意为人民服务的思想意识，真正做到权为民所用，情为民所系。防止他们在思想上有利用职权，以权谋私，搞权钱交易的动机。
——加强自身教育，在一些地方，村干部没有文化，封建思想浓重，官僚主义作风，只懂吃喝公款，不为百姓半实事，这就必须要其加强自身修养，摆正自己的位置把自己置于普通党员，农村基层干部的身份，经常反省自己，加以改进。党支部应经常召开民主生活回，广泛开展批评与自我批评的活动，端正党风，从而抵制利己主义思想，预防腐败。
监督检查，是指对农村干部进行监督，对农村基层活动进行检查。监督主要有两种方式：
一是国家法律授权的机关，如检察院、各级政府的监察部门、各级人大及党的纪律检查部门等的监督，根据各地经济情况的差异，检察机关应制定措施，主动出击，深入乡村，宣传法制，进行监督。对农民反映的情况应及时处理，对已构成犯罪的腐败分子应提起公诉，使之绳之以法。对村书记等违反党纪的行为，应交纪委党纪处分。
二是社会，大众传媒，公民和社会团体的监督。新闻媒体应对那些违法违纪的村官暴光，宣传法制，打消心存侥幸的腐败分子的思想。广大公民应珍惜自己的政治民主的权利，使那些认为村官权大不敢监督的人和敢监督又不懂法律程序的人都能对基层进行监督。检查是要求县乡两级相关部门联手下村，检查帐务和各项法规，规章等执行情况。严惩那些为应付检查，匆忙之下做假帐，对内对外两套帐，不依法办事，违法违规的行为应严加惩处。如果发现违反财经管理挪用公款，贪污等行为已构成犯罪的，应及时举报检察机关，对此查处，要求法律惩罚。
全国政协委员陈玉书说，建立一套完善的监督机制至关重要。没有监督的财政管理就变成了“大家拿”。所以要不断加强农村基层组织内部监督，严格执行民主集中制，强化上下级监督，发挥村民组织的监督主体作用。
打击，是指对农村基层干部腐败已构成犯罪的，应依照刑法，严加惩罚。打击虽然是一种事后行为，适用对象是已构成犯罪的腐败分子。表面上看对预防腐败没有直接关系，但本人认为打击是防控腐败最有效的措施之一。它在防控方面的积极作用表现在两个方面：
一方面，通过打击腐败犯罪分子，使腐败必严惩的信息辐射到社会，对广大农村基层干部和其他公民会产生心理效应，给欲腐败的分子以儆戒效应，使之悬崖勒马，不至继续腐败下去。
另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增强法制意识，提高守法的自觉性，从而自觉敢于同腐败分子做斗争，来维护自己的权益。随着我国法治建设的不断深入发展，广大农村村民法制观念的增强，就会形成一股强大的防控腐败的社会力量。
检察机关在大力查处犯罪的同时，也要有针对性地开展职务犯罪预防工作，“惩防并举”，重点在“防”上做文章。
培育公民社会
基层干部腐败虽然影响要比领导干部的腐败小，但危害却一点不小。这种腐败行为因其目标小、隐蔽性强，往往“灯下瞎”，久而久之很容易酿成“千里之堤，溃于蚁穴”的大祸。因而，惩治和预防基层干部腐败势在必行，刻不容缓。要从四个方面入手：
一是树立任何权力都必须接受监督的理念。对公务员和国家工作人员的选拔和合理使用是一方面，对他们的有效监督是另一方面。要把某些基层干部的监督管理一并纳入对领导干部监督工作的体系中，进行经常性督促检查，做到以防为主。只有让监督变得无处不在，将监督对象的活动公之于众，让对权力的制约切实可行，具有独立性和强制性，握有权力的人才不敢越轨，不敢伸手。同时，建立特殊岗位工作人员交流机制也必不可少，加大他们工作的轮换力度，减少他们的犯罪几率。
二是建立完备的腐败责任追究机制。基层干部腐败一旦被披露、被查处，就不仅应当追究腐败者的责任，还应当追究腐败者的领导者和对腐败监督失职者、腐败纵容放任者的责任。即不仅应当追究直接责任人的法律责任，而且应当追究其具体部门的负责人的法律责任。要探索建立基层干部腐败行为的问责制，对管理不力的领导干部追究领导责任，增强他们管好下属的自觉性，不能让查处基层干部腐败成为一个同腐败发生单位的领导者、监督者无关的工作。因此，在加大对基层干部腐败打击力度的同时，建立完备的腐败责任追究机制势在必行。
三是不断完善预防腐败的制度，形成一套从内到外的预防腐败体系。腐败者有强有力的应变能力和学习能力，总是能找出现行反腐败制度和预防腐败制度存在的漏洞。因此，反腐败和腐败者之间将是一场长期的博弈。我们不可能完全消除腐败现象，但是我们一旦知道了腐败容易发生的关键环节，就应该建立一个相对完善的、能够有效制约腐败的体制，在最大程度上遏制腐败的发生。来自中央的消息表明，国家预防腐败局将在今年成立，具体时间待定。据了解，国家预防腐败局成立后，主要职能是进行宣教，进行制度建设，以及机制、体制创新，还有就是在反腐败上抓一些源头性的工作。国家预防腐败局将放在监察部，有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制都在研究中。中共中央纪委副书记干以胜透露，组建国家预防腐败局是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务，是借鉴国际上预防腐败的有效做法。
四是培育一个高度发达的公民社会。要转变政府职能，使之成为适应市场经济体制的有限政府、透明政府、责任政府和法制政府，真正做到依法执政，权钱交易的空间就会被最大限度地挤压。让公民享有充分的民主监督权利，组成在具体利益上异质化程度较高、而在基本的社会价值上同质化程度也同样较高的功能互补、数量庞大的社会团体，使个人能量获得有效放大，形成政府公权力无止境扩张倾向的坚硬边界，对公权力形成强大的外部监督力量，这有助于有效地遏制腐败现象。
[杂 谈]
岂能小视“村官腐败”
腐败是社会普遍关注的热点问题之一。在人们的习惯思维里，往往把查办重大案件、查处高官腐败作为是否重视反腐、反腐成效如何的标志，而对于“村官腐败”问题，一度没有引起足够的重视。这一方面由于“村官”职务不起眼，加上农村民主意识不强，腐败问题难以暴露出来；另一方面由于办案单位认识不到位，片面认为“村官”手头权力有限，腐败问题涉及金额不大，查办“村官腐败”案件是“大炮打苍蝇”，发挥不了应有的震慑作用。
然而，近年来，“村官腐败”案件不断递增却是不争的事实，土地征用款、村集体经济收入等名词越来越多地跳入人们的视野。从2003年至今，村官职务犯罪呈逐年上升趋势。2003年，黄岩区检察院举报中心接到群众举报村干部职务犯罪的案件，占全年举报件数的3.1%，到2005年上升为40.6%。村官作案手段虽然简单直接，犯罪中智力因素参与较少，却因监督缺位而屡屡得手。
村官虽处于最基层，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情，因而具有举足轻重的地位。“村官腐败”不仅直接损害了农民和集体利益，也助长了家长意识，践踏了农村民主，破坏了干群关系，对经济发展与和谐稳定造成严重影响，成为制约新农村建设的“毒瘤”。
纵观“村官腐败”的种种表现，大凡都为一个“利“字。或以权谋私，中饱私囊；或私款公报，私分盈利；或将集体资产转卖、低价承包从中牟利；或挪用土地征用款、村道建设资金，侵占村民建房款、残疾人救助金等；或独揽有利可图的工程，从中得利。村官之所以想腐败、敢腐败和能腐败，大致归咎于三个方面：
一是工资待遇不佳的补偿心理。农村经济状况参差不一，而村官工资福利一般由集体解决，不少经济不景气的村没有及时落实好村官的工资福利，使部分村官产生利用职权自己“创收”的念头。
二是法制意识淡薄的盲动心理。很多村官都是土生土长的农民，文化水平相对偏低，法制观念淡薄。不少涉案人员对“挪用公款”的字眼很陌生，普遍认为自己只是暂时借用一下，到时候如数奉还就是，最多贴点银行利息。这种认识上的混沌，导致他们作案往往不计后果，随心所欲。
三是监督管理缺位的侥幸心理。一些地方的村务公开流于形式，村里账目要么不公开，要么简化程序，敷衍了事。个别村官把制度当摆设，村账乡管等制度也避免不了村财务人员在村官指使下“做手脚”。制度不落实和监管不到位，使个别村官心存侥幸产生腐败行为。
事实表明，反腐败不但要打高空的“飞机”，也要对苍蝇蛀虫之类的“村官腐败”进行有力整治。一是要加强法纪知识宣传教育。扎实开展农村普法工作，有计划地对农村基层干部进行培训，提高村官的政治和业务素质。二是要建立健全监督制约机制。充分发挥村民代表大会的作用，规范村级重大事务民主决策程序，健全村级财务管理制度，加强对村务公开的监督。三是要严肃查处“村官腐败”案件。制止在土地资源开发、财务管理等过程中的暗箱操作、以权谋私等行为，坚决查处村官违纪违法案件。四是建立村官工资保障机制。采取分级承担的办法，探索统一发放工资补贴等规范村干部收入的措施，用适当的待遇防范“村官腐败”。
（因你阳光）
[方 略]
改革:有效防腐的根本途径
乡镇村和社区等基层组织，是执政的基础。加强基层党风廉政建设，是密切党群干群关系，纯洁党员干部队伍，巩固党的执政基础和执政地位的必然要求，是构建社会主义和谐社会的有力保证。当前，要针对基层党风廉政建设出现的新情况新问题，用发展的思路和改革的办法，加强基层党风廉政建设。
首先，改革基层政权管理体制。
党的十六大指出，要通过深化改革，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件。基层的新情况新问题已经涉及到政策、体制、机制和制度等深层次问题，必须加大改革力度，从两个方面着手：
一是明确政策。税费改革后，除积极发展经济，增强财税收入、化解债务外，建议中央加大财政转移支付力度，每年专门安排一定额度的资金化解债务、一定额度的资金保证基层政权运转。对新增债务的基层组织实施责任追究，对成功化解债务的实施奖励。以明确的政策防止因债务引发的新情况新问题。规范“一事一议”使用程序，建议上级有关部门取消公益设施、农村水利设施工程由乡村配套的做法，配套最多到县一级，避免资金压力向农民转嫁。出台调高涉农价格政策必须举行听证，实施群众监督。
二是实施改革。按照“廉洁、精干、高效、为民”的原则，重组基层政权机构。以区域经济发展科学合理布局，撤并乡镇；围绕创造发展经济环境、服务群众、维护稳定确定乡镇干部职责、职权、人员；大幅度精简乡镇村干部，建议实行“一正三副”的领导职数配备，扩大党委委员制，实行乡村干部互相兼职，并提高村干部工资，实行乡镇村干部工资统一由县级财政发放。
其次，完善基层监督机制。
一是改革基层纪委的监督机制。近年来，乡镇村级干部的案件大多是县级纪委查处的，乡镇纪委直接查处的很少，并且查处难度较大。建议乡镇纪委书记由同级党委副书记担任的同时，赋予统筹组织协调该乡镇监督力量的职能，分管人大、政法工作，并且由县一级纪委任命为派驻纪检监察员，受县纪委、监察局领导，以加强对基层干部的有力监督。
二是完善对基层权力运行的监督机制。实行真正的政务村务公开制度，让乡镇、村社的大小事务由群众决定。四川遂宁市船山区复桥镇在深化政务村务公开工作中，实行村务公决制、政务村务发布制、村组财务定期审计和分户决算制、便民服务代办制、群众评议干部业绩制，扩大和落实群众参与权、知情权、监督权、办事权、选人权，把权力运行始终置于群众监督之下的经验。去年以来，全镇无一件信访件、案件，出现党群干群关系密切、风正心齐、百业兴旺的良好效果。
三是完善惩处机制。要加强对基层党员干部违纪违法行为的查处，切实维护队伍形象。抓住群众反映强烈的突出问题，着重纠正吃拿卡要，有法不依、执法不严，有令不行、有禁不止和侵害群众利益等问题。
四是完善信访监督机制。畅通信访监督渠道，完善及时办结信访的机制。从营造和谐社会的高度，提高群众依法维权的能力。加强对信访信息的综合分析，及时捕捉苗头性、倾向性问题，从源头上提出治理措施。
再者，健全基层教育、管理和执行机制。
一是加强廉政文化宣传教育。面向社会、面向大众，以群众喜闻乐见的形式，开展廉政文化进农村活动。营造廉政文化的氛围，推进社会风气的净化。
二是建立科学的干部管理机制。建立激励机制，制定科学的考核量化标准，突出以实绩和廉洁考核干部，对有突出能力，取得重大贡献的基层干部，实行重奖，吸引、奖励优秀人才到基层工作。创新用人机制，全面实行“直选”、“海选”基层干部，严格规范选举程序，公开、公正、公平地把有责任心、有能力带领群众致富的人选出来。同时，出台企业化的奖惩机制，提高基层干部的执行力，有效地改善基层干部队伍结构。建立定期培训基层干部制度，进行政策、法律法规、纪律规定和经济发展知识的培训，提高基层干部的能力和素质。
三是加强对农民的教育管理。税费改革后，农民不负担任何税费，其国家、集体概念已严重淡化。要有计划地组织加强对农民的教育管理，宣传党的政策，加强法律法规宣传教育引导，增强农民的国家意识、集体意识和法律意识，提高农民的素质。
（张 剡）
[异 域]
墨西哥:高科技基层反腐
墨西哥城的拖车司机大都有赚“外快”的法门。他们在市区找一辆违章停车的车辆，坐在拖车里等车主返回。车主往往会掏出25美元左右的“小费”，以免缴纳价值50美元的罚款。
但这种“好日子”已经一去不复返，美国《洛杉矶时报》报道，除了严办大案要案，墨西哥正努力打击这种一些人认为“无伤大雅”的基层腐败，反腐人员手中的利器便是高技术。
根据墨西哥反腐败组织“透明墨西哥”的数据，惩治违章停车的拖车队伍是墨西哥最腐败的政府机构。被抓住的违章停车司机超过60%都靠贿赂避免罚款。
数月前，墨西哥城警察局在全城170辆拖车上安装无线传输的摄像头和全球定位系统。利用这种手段，几个月就有25名腐败拖车司机被开除，扣押违章车辆的停车场原来经常空空如也，但现在则停得满满当当，遭拖的违章车辆上升了大约350%，市政当局收到的罚款数额也成倍增长。
除了违章停车罚款“猫腻”，一些腐败税务人员也让国库损失惨重。墨南部著名旅游城市阿卡普尔科的税务部门负责人亚历杭德罗·卡塔兰说，由于文件管理混乱，税务部门经常有“猫腻”的是不动产税。只要给腐败税务人员一些“费用”，他们就能帮你把税务记录“弄丢”。
卡塔兰的办法是派出直升机空中勘测，绘出城市三维不动产图，再把不动产图与新近数字化的不动产交易契据对比。不到4年，阿卡普尔科的不动产税收增加了约175%。除此之外，航空照片还帮税务人员找出了一些偷税漏税的“大鱼”，例如从未交过税的地下迪斯科舞厅等。
根据“透明墨西哥”的数据，墨西哥每20名学生里就有1个靠贿赂取得文凭、每10名司机就有1个靠贿赂得到驾照、每4个居民就有1个要贿赂清洁工才能让他们来清理垃圾。反腐败专家和政府官员都承认，仅靠高技术并不能根治腐败，关键是要培养社会上的清廉风气。
墨西哥自治大学透明和腐败研究院负责人伊尔玛·桑多瓦尔说：“技术本身并不能击败腐败，腐败有其社会根源，它像一块毒药，污染周围一切。”
为打击边防和移民官员的腐败问题，墨西哥安装了数字化联网护照扫描系统，监督官员可以在首都墨西哥城监督边防官员的工作，但如果有人在一份可疑的护照中夹上几张大面额钞票，移民官员仍然可以把护照斜放，导致条形码扫描不出来，“被迫”人工录入护照信息。为解决这一问题，海关部门在机场繁忙时段安排新加入移民部门的官员监督干活的老官员，效果十分明显。
根据墨西哥政府公布的反腐败计划，政府除将加大对财政执行情况的监督力度外，还要制定反腐败教育计划，使儿童和年轻一代远离腐败。
法国:“预防贪污腐败中心”
法国政府于1993年通过了反贪法，并批准成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，基本任务是收集国家政府管理和经济部门中有关贪污腐败的蛛丝马迹，分析腐败案件的类型，总结现有的反腐经验，研究利用新科技手段犯罪的各种可能性。中心工作人员的任期一律为4年，定期轮换。
按照相关法令规定，“预防贪污腐败中心”每年要向政府总理和司法部长提交一份活动报告，内容主要包括针对报告中所阐述的涉及国家机关和企业单位的贪污腐败问题提出制裁措施和预防性建议。在预防监督的背后，法国对贪污腐败有严格的刑法和刑事诉讼法的处罚条律。法国政府执行欧盟1997年在布鲁塞尔签订的有关处罚贪污腐败公务员的公约条例，对构成贪污腐败罪的公务员判处10年徒刑和15万欧元罚款。与严厉的反贪惩治法律互为依托的，是政府的高薪养廉制度。从成为国家公务员开始，哪怕还是在校培训的学生，国家都发给明显高于一般行业平均水平的工资，随着职务的升迁，高级公务员的收入会不断增加。国家公务员凭借工资，完全可以过上中上阶层的生活，这对于防止贪污、稳定公务员队伍起到很大作用。
对于国家高级公务员来说，一方面是头上高悬的斩贪污黑手的利剑，一方面是规规矩矩工作换得的高薪报酬，两头孰轻孰重自然很容易分清。应该说，在这种反贪机制健全的环境中，不容易滋生贪污腐化的土壤。此外，法国的高级公务员队伍相对整齐，有从政的热情，素质较高。他们大多来自国家行政学院、司法学院和高等商学院等名校，受过严格的教育，对国家行政管理人员应遵循的道德规范、国家法令法规及司法制度都有深入的了解，这使得他们能自觉地遵守相关的法令。
（据《经济参考报》、《半月谈》、新浪网等）