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【摘要】： “权能分治”思想是孙中山先生在革命过程中所提出来的关于国家政治权力的一种学说，它是对民权主义的又一大创造，其所构建的政治体制后来被国民党南京国民政府所继承。但随着“训政”的实施，“权能分治”思想中的“政权”与“治权”也已开始逐渐被国民党当局所控制，“权能分治”思想同样难以逃脱沦为南京国民政府实施一党专政工具的命运。
【关键词】： 南京国民政府;权能分治;政权;治权
“权能分治”思想是孙中山先生国家政治权力学说中关于民权主义思想的又一创造。辛亥革命之后，1916年，孙中山在浙江省议会的演说中提出人民和政府的责任各有所属，“政府有政府之责任，人民有人民之责任”，这首次体现了区分政府和人民的责任的“权能分治”原则。孙中山在他1922年发表的《中华民国建设之基础》一文中提出：“政治主权在于人民，或者直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表或者受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民”，这是他第一次比较完整地表述“权能分治”的思想。
孙中山先生把国家的政治权力分为“政权”和“治权”两部分，他认为：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权;政权也可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”;“在我们的计划之中，想造成的新国家，是要把国家的政治大权分开成两个。一个是政权，要把這个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权便是民权。一个是治权，要把这个权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。”
这样，国家的政治权力就被分成了两个部分：一部分是“政权”，或者称之为“民权”，简称“权”;一部分是“治权”，简称“能”。“权能分治”的目的是为了造就一个为人民谋福利的万能政府，在人民掌握“政权”的前提下，把“治权”完全交给政府去行使，“如果政府是好的，我们四万万人便把他当诸葛亮，把国家的全权都交给他们;如果政府是不好的，我们四万万人便可以行使皇帝的职权，罢免他们，收回国家的大权”。
孙中山将国家权力分为政权与治权两个部分，政权是管理政府的力量，操之于人民。人民通过选举、罢免、创制、复决这四种程序，实现对于国家的政治权力。治权为政府处理公务的权力，亦即发挥“能”的必要条件。治权可分为行政权、立法权、司法权、考试权、检察权。孙中山认为通过权能的分治，一方面使国家主权掌操在人民手中，另一方面，政府可以发挥高度的行政效率，同时又受到人民的制约。[1]权能分治的理论是后来南京国民政府中央制度的基础，但在实行中变成了国民党一党专政的理论根据。
1928年底，统治中国东北的奉系军阀将领张学良宣布改旗易帜，北洋政府的在中国统治正式结束，南京国民政府在形式上统一了中国。按照孙中山在革命中所提出来的创建民主共和国的“三序方略”即按照军政、训政、宪政三步来完成建国大功的思想，此时的南京民国政府已经完成了“军政”这个阶段的任务，“政府一面用兵力扫除国内之障碍;一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一”;“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日”，1928年底形式上统一中国的南京国民政府自然要进入下一个阶段即训政阶段。
1928年8月8日，国民党二届五中全会在南京召开，会议宣称依照孙中山遗教，颁布“训政”时期约法;10月3日，国民党中央召开常务会议并通过了《训政纲领》，并由国民政府公布实施。该纲领主要有三点：第一，中华民国于训政时期开始，由中国国民党代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权。中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。第二，国民党应训练国民逐渐行使选举、罢免、创制、复决四种政权;国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权;第三，国民党中央执行委员会政治会议指导监督国民政府重大国务之施行，并修正解释中华民国国民政府组织法。[2]
国民党的《训政纲领》完全继承了孙中山先生所提出的“权能分治”的思想。其将政权与治权区分开来，国民行使政权即选举权、罢免权、创制权以及复决权，而国民政府则总揽行政权、立法权、司法权、考试权以及监察权。然而由于当时国民自身的局限，国民需要在国民党的训练与引导之下逐渐实现自治，然后再实行“宪政”，国民党此时便需要将政权交还给人民，使人民的权力越来越大。
从《训政纲领》中，我们可以发现国民党利用“权能分治”思想，将政权付托于中国国民党中央执行委员会执行，将国民政府总揽执行的五种治权置于国民党中央政治会议的监督与指导之下。如此看来，《训政纲领》事实上已经将通过继承“权能分治”思想将政权与治权都最终集中于国民党的控制之下，原来用于实施民主制度的“权能分治”思想现在已经被国民党的“继承者”们所利用与篡改，其已经开始成为国民党专政的一种工具。
1931年5月5日，国民会议在南京召开，会议通过了《训政时期约法》，并由国民政府明令公布。这部《约法》颁布了一些民主条文，如：“中华民国之主权属于国民全体”，“中华民国国民依法享有平等、自由、财产等权利，在完全自治的县，还享有选举、罢免、创制、复决四权”;除此之外，该《约法》还规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会，行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会期间，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”[3]此条规定与《训政纲领》中的规定相比，更是凸显出了国民党一党专政的意图与野心，因为《约法》在此处提到由国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权而非“权能分治”之中的“政权”。从此处便可看出，虽然国民党在训政初期继承了孙中山的“权能分治”思想，但随着国民党一党专政局面的逐步形成，此时的国民党已经抛弃了“权能分治”思想的这一外壳，公然提出了所谓的“中央统治权”用来替代“政权”，原本只是领导国民行使“政权”的国民党现在已有一种反客为主的态势，开始直接行使中央统治权。
除此之外，总揽行政权、立法权、司法权、考试权以及监察权这五种治权的国民政府也在训政时期逐渐沦为蒋介石装潢“民主”、粉饰独裁的点缀。国民政府委员会、国民政府主席以及行政院这些机关的职权都随着蒋介石个人的去留而变化，甚至是立法院也不过是作为蒋介石国民党集团的最高咨询机关而存在。由此可见，这种在“权能分治”思想之下所建立起来的五权分立体制最终也难以逃脱论为国民党专政工具的命运。
参考文献：
[1]参见刘国新：《中国政治制度辞典》，北京：中国社会出版社，1990年，第412页。
[2]参见张宪文、方庆秋等：《中华民国史大辞典》，南京：江苏古籍出版社，2001年，第603页。
[3]参见程舒伟：《议会政治与近代中国》，北京：商务印书馆，2006年，第241页。
【关键词】： 南京国民政府;权能分治;政权;治权
“权能分治”思想是孙中山先生国家政治权力学说中关于民权主义思想的又一创造。辛亥革命之后，1916年，孙中山在浙江省议会的演说中提出人民和政府的责任各有所属，“政府有政府之责任，人民有人民之责任”，这首次体现了区分政府和人民的责任的“权能分治”原则。孙中山在他1922年发表的《中华民国建设之基础》一文中提出：“政治主权在于人民，或者直接以行使之，或间接以行使之。其在间接行使之时，为人民之代表或者受人民之委托者，只尽其能，不窃其权。予夺之自由仍在人民”，这是他第一次比较完整地表述“权能分治”的思想。
孙中山先生把国家的政治权力分为“政权”和“治权”两部分，他认为：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权;政权也可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”;“在我们的计划之中，想造成的新国家，是要把国家的政治大权分开成两个。一个是政权，要把這个大权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权便是民权。一个是治权，要把这个权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，便是政府权。”
这样，国家的政治权力就被分成了两个部分：一部分是“政权”，或者称之为“民权”，简称“权”;一部分是“治权”，简称“能”。“权能分治”的目的是为了造就一个为人民谋福利的万能政府，在人民掌握“政权”的前提下，把“治权”完全交给政府去行使，“如果政府是好的，我们四万万人便把他当诸葛亮，把国家的全权都交给他们;如果政府是不好的，我们四万万人便可以行使皇帝的职权，罢免他们，收回国家的大权”。
孙中山将国家权力分为政权与治权两个部分，政权是管理政府的力量，操之于人民。人民通过选举、罢免、创制、复决这四种程序，实现对于国家的政治权力。治权为政府处理公务的权力，亦即发挥“能”的必要条件。治权可分为行政权、立法权、司法权、考试权、检察权。孙中山认为通过权能的分治，一方面使国家主权掌操在人民手中，另一方面，政府可以发挥高度的行政效率，同时又受到人民的制约。[1]权能分治的理论是后来南京国民政府中央制度的基础，但在实行中变成了国民党一党专政的理论根据。
1928年底，统治中国东北的奉系军阀将领张学良宣布改旗易帜，北洋政府的在中国统治正式结束，南京国民政府在形式上统一了中国。按照孙中山在革命中所提出来的创建民主共和国的“三序方略”即按照军政、训政、宪政三步来完成建国大功的思想，此时的南京民国政府已经完成了“军政”这个阶段的任务，“政府一面用兵力扫除国内之障碍;一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一”;“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日”，1928年底形式上统一中国的南京国民政府自然要进入下一个阶段即训政阶段。
1928年8月8日，国民党二届五中全会在南京召开，会议宣称依照孙中山遗教，颁布“训政”时期约法;10月3日，国民党中央召开常务会议并通过了《训政纲领》，并由国民政府公布实施。该纲领主要有三点：第一，中华民国于训政时期开始，由中国国民党代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权。中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。第二，国民党应训练国民逐渐行使选举、罢免、创制、复决四种政权;国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权;第三，国民党中央执行委员会政治会议指导监督国民政府重大国务之施行，并修正解释中华民国国民政府组织法。[2]
国民党的《训政纲领》完全继承了孙中山先生所提出的“权能分治”的思想。其将政权与治权区分开来，国民行使政权即选举权、罢免权、创制权以及复决权，而国民政府则总揽行政权、立法权、司法权、考试权以及监察权。然而由于当时国民自身的局限，国民需要在国民党的训练与引导之下逐渐实现自治，然后再实行“宪政”，国民党此时便需要将政权交还给人民，使人民的权力越来越大。
从《训政纲领》中，我们可以发现国民党利用“权能分治”思想，将政权付托于中国国民党中央执行委员会执行，将国民政府总揽执行的五种治权置于国民党中央政治会议的监督与指导之下。如此看来，《训政纲领》事实上已经将通过继承“权能分治”思想将政权与治权都最终集中于国民党的控制之下，原来用于实施民主制度的“权能分治”思想现在已经被国民党的“继承者”们所利用与篡改，其已经开始成为国民党专政的一种工具。
1931年5月5日，国民会议在南京召开，会议通过了《训政时期约法》，并由国民政府明令公布。这部《约法》颁布了一些民主条文，如：“中华民国之主权属于国民全体”，“中华民国国民依法享有平等、自由、财产等权利，在完全自治的县，还享有选举、罢免、创制、复决四权”;除此之外，该《约法》还规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会，行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会期间，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”[3]此条规定与《训政纲领》中的规定相比，更是凸显出了国民党一党专政的意图与野心，因为《约法》在此处提到由国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权而非“权能分治”之中的“政权”。从此处便可看出，虽然国民党在训政初期继承了孙中山的“权能分治”思想，但随着国民党一党专政局面的逐步形成，此时的国民党已经抛弃了“权能分治”思想的这一外壳，公然提出了所谓的“中央统治权”用来替代“政权”，原本只是领导国民行使“政权”的国民党现在已有一种反客为主的态势，开始直接行使中央统治权。
除此之外，总揽行政权、立法权、司法权、考试权以及监察权这五种治权的国民政府也在训政时期逐渐沦为蒋介石装潢“民主”、粉饰独裁的点缀。国民政府委员会、国民政府主席以及行政院这些机关的职权都随着蒋介石个人的去留而变化，甚至是立法院也不过是作为蒋介石国民党集团的最高咨询机关而存在。由此可见，这种在“权能分治”思想之下所建立起来的五权分立体制最终也难以逃脱论为国民党专政工具的命运。
参考文献：
[1]参见刘国新：《中国政治制度辞典》，北京：中国社会出版社，1990年，第412页。
[2]参见张宪文、方庆秋等：《中华民国史大辞典》，南京：江苏古籍出版社，2001年，第603页。
[3]参见程舒伟：《议会政治与近代中国》，北京：商务印书馆，2006年，第241页。