论文部分内容阅读
摘 要 我国高校贫困生行政资助制度体系已有雏形，但实践中仍然存在着资助真空、资助浪费等现象。为了将有限的资助资金充分有效的发挥最大的救助作用，应该完善贫困生的认定标准科学界定资助对象，加强对贫困生的“精神扶助”实现资助程序的公开、公平、公正，完善监督审查机制加强对外部具体行政资助行为的司法控制。
关键词 高校贫困生 行政资助 司法审查
基金项目：本文系中国伦理学会德育专业委员会“十二五”规划重点课题《弱势群体家庭出身的学生人格及健全对策研究》（编号：HXDY-0040）的阶段性研究成果。
作者简介：许莲丽，北京青年政治学院副教授法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-049-02
一、我国高校贫困生的行政资助制度
根据《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号）的规定，我国目前对全日制普通高校贫困生建立了“奖、助、贷、减、补”、勤工助学和绿色通道等行政资助制度体系。具体主要包括：
国家奖学金——励志奖学金制度，是指为了激励普通本科高校、高等职业学校和高等专科学校的家庭经济困难学生勤奋学习、努力进取，在德、智、体、美等方面全面发展，由中央和地方政府共同出资设立的，奖励资助品学兼优的家庭经济困难学生的奖学金制度。
国家助学金制度，是指由中央和地方政府共同出资设立的，资助高校全日制本专科（含高职、第二学士学位）在校生中家庭经济困难学生的生活费用开支的制度。
国家助学贷款，是由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作的、专门为公办全日制高校中家庭经济困难的学生提供银行贷款的制度。
学费减免制度，是指国家对公办全日制普通高校中部分确因经济条件所限，交纳学费有困难的学生，特别是其中的孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等，实行减免学费的制度。
特困生补助制度，公办全日制普通高校为月收入（包括奖学金和各种补贴）低于所在地区居民的平均最低生活水准线的学生提供的资助，资助标准由学校参照当地最基本的学习、生活费用标准确定。
勤工助学制度，是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动取得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动。
绿色通道制度，是指为切实保证家庭经济困难学生顺利入学，各公办全日制普通高等学校对被录取入学、家庭经济困难的新生，一律先办理入学手续，再根据核实后的困难情况给予相应资助的制度。
二、我国高校贫困生行政资助制度的特点
从法的渊源的角度来看，我国高校贫困生行政资助制度体系是在《高等教育法》的统领下以规章和规范性文件为主体构建起来的。《高等教育法》第五十四条、第五十五条、第五十六条初步勾划出了“奖、助、贷、减、补”和勤工助学的资助轮廓体系，《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》、《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》、《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》、《中国人民银行助学贷款管理办法》、《关于普通高等学校设立勤工助学基金的通知》、《高等学校学生勤工助学管理办法》、《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》等规章和规范性文件则详细规定了国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、学费减免、特困生补助、勤工助学等各项资助制度。
从行为的角度来看，我国高校贫困生的行政资助制度体系既包含有内部行政行为，也包含外部行政行为，既有抽象行政行为，也有具体行政行为。内部行政行为比如说，教育部、财政部与各省、自治区、直辖市等主管部门之间的提出资助名额分配与预算的申请与审查；外部行政行为比如说，乡镇或街道民政部门对申请人家庭经济困难事实的确认；抽象行政行为比如说各高校对具体减免学杂费、发放奖学金、助学金、特困生补助等规定的制定，具体行政行为比如说高校对申请资助学生的评审等等（这里主要研究外部、具体行政资助行为）。
从行政资助制度的主体来看，涉及面较广。行政主体有：固有主体（教育部、财政部、各省、自治区、直辖市等主管部门等），授权组织（高校）、受托主体（全国学生资助管理中心、国家助学贷款管理中心等），行政相对人有：贫困生申请人、商业银行等。
三、我国高校贫困生行政资助制度的问题
第一，实体内容方面，行政资助的对象界定不明，难以把握。目前，资助对象为家庭经济困难的学生。界定家庭经济困难学生的标准为：学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。 这一标准的规定较为简略，对筹集资金的方式并没有一个严格的准确的说明。比如说，是否要求穷尽一切方式，包括变卖所有家产、四处举债？这样的认定标准就具有一定的模糊性，不利于贫困生的认定工作。
第二，程序规范缺乏，公开、公平、公正原则难以保障。认定贫困生的程序为：学生家庭所在地乡镇或街道民政部门对学生家庭经济困难的事实予以确认，经学生所在班（年）级民主评议，最后由学生所在院系、学校学生资助管理机构两层审查认定（形式意义上的审查）。在这里，无论是对乡镇或街道民政部门的行政确认行为，还是对高校的民主评议行为，都没有任何的程序规范来监督制约，导致出现“假贫困生”的现象时有发生，使得珍贵的资助资源遭到浪费。另外，尽管资助程序一般也都要求遵循公平、公开、公正的原则，然而，在实践中，高校往往出于对资助对象自尊心的保护、个人隐私的保护等，不会真正做到资助过程和资助结果的公开，为实现资助的公平与公正带来了困难。
第三，监督审查机制缺失。目前对高校贫困生的行政资助的实施，主要依据的是政策文件，这也导致在其实施的过程中缺乏常态的监督审查机制。现有的监督形式主要是内部自上而下的财务监督，比如说，由财政、审计、纪检监察、主管机关等部门对各省、自治区、直辖市、各有关部门和高校的分账核算、专款专用情况进行监督。至于说外部监督机制，相对人个人的监督机制十分薄弱，仅成为启动内部监督的一种方式。比如说，自2007年以来教育部在每年的8月15日左右开通的为期1个月左右的高校学生资助工作热线电话，在接受相对人的问题投诉后，督促有关地方和高校对投诉问题进行核查处理。不过，无论是自上而下的财务监督，还是其他的监督方式，通常为临时的而非常态的，没有固定的工作程序和方法，使得资助实施的随意性增强，缺少应有的约束。而在国外，在实施行政资助等行政给付措施时，都存在固定的监督机制，如在日本，存在专门的福利监督专员制度，对包括行政资助在内的行政给付的实施进行监督，接受公民的投诉和检举。 四、我国高校贫困生行政资助制度的完善
第一，完善贫困生的认定标准，科学界定资助对象。贫困生认定可以采用所要接受的教育支出占其家庭收入的比例的权重来确定资助对象。这里的教育支出，既包括高校的教育收费，也包含学生在校期间的基本生活费用等。这里的家庭收入是指家庭年取得的可支配收入，可以参考申请人所在地统计部门公布的数据，同时也要考虑家庭的个性情况，比如说家庭积蓄等。这种支出占收入比例标准，综合考虑了各高校的实际教育收费、学生在校期间的基本生活费用情况和各申请人家庭所在区域的实际消费收入水平，能够较为全面客观的反映出教育支出对该申请人家庭的实际影响。这样一来，既能够从宏观上为政府科学合理的分配资助款项、下达资助指标提供切实可行的依据，减少对高校贫困生的行政资助在地域、在校际之间的不平衡，促进资助资金的有效利用；也能在微观上为各高校认定资助对象提供了尺度。
第二，加强对贫困生的“精神扶助”，实现资助程序的公开、公平、公正。资助程序的启动源于相对人贫困生提出的申请对，然而现实中有一些真正贫困的同学有强烈的自尊，宁可节衣缩食，忍饥挨饿，也不愿意让别人知道自己是贫困生。这样一来，资助程序便无法启动。而且在启动资助程序后直至资助结果出炉，高校一般也不会将资助进展情况、资助结果公之于众，初衷当然是为了保护贫困生。诚然，无论是高校的做法，还是贫困生的选择，都是善意的、令人感动的。然而，这令人感动的自尊和善意的保护，不仅不利于资助制度的公平公正的实施，而且对于贫困生的心理健康也会造成一定的负面影响，甚至出现心理危机。北京某知名高校一名来自边远山区的特困生在进入大学不久后产生了心理危机，并最终因人际交往中的严重障碍而被迫休学。
面对客观存在的问题，一味的遮掩和一时的保护无济于事，更多的，应该是采取积极的措施，加强对贫困生的“精神扶助”，让贫困生们树立正确的世界观和价值观，拥有健全的人格和健康的心态，不要因为物质的贫困而导致心理的贫困，能够坦然地面对困难，以开放的、积极向上的态度来对待行政资助制度。这样一来，相对人们才能实事求是的进行资助申请，让资助制度的目的不至于落空。高校在实施资助的过程中，既应该又敢于及时地将直接涉及到申请人切身利益的相关程序和资助结果进行公开，比如说给予什么种类的资助，采用什么方式，何种进度，如何与申请人互动等。这样既有利于申请人了解资助过程，保护自身公平公正的接受资助，也有利于他人的监督，在提高资助行为的公信力的同时保障资助公平公正的进行。
第三，完善监督审查机制，加强对外部具体行政资助行为的司法控制。在对贫困生的资助中，有两个环节至关重要：一是基层民政部门对贫困生家庭情况的事实确认，这是整个资助制度的基础；另一个是高校对相对人贫困生申请的审查，这是资助制度的最终实现。应该说，这样的制度安排是切实可行的、是合理的，不过却缺少了对基称民政部门的事实认定和高效的审查结果的一个监督审查环节，容易导致贫困生家庭情况事实认定的失范和资助审查结果的不公。要想真正实现对贫困生行政资助的公平公开，让有限的救助资金充分的有效的发挥最大的救助作用，就必须对这些行为进行一定的规制，甚至包括设立外部的监督审查机制——司法控制。“行政权力的循规蹈矩，从一开始就是以有效的司法威慑为前提。……司法审查是行政行为合法性及合理性控制的最后也是最关键的一道关口。即使行政行为通过行政程序而有所自我控制，即使行政权力通过国家宪政体制中的政治力量而受到一定程度的约束，司法控制仍然是不可少的。”
当然，目前高校贫困生获得行政救助能够确认为是一项权利、行政诉讼法受案范围仅限于对涉及人身权、财产权的具体行政行为、行政资助制度主要以政策、规范性文件的形式来具体确立等等现状都为这一外部审查机制的进入设置了重重障碍，因此，行政诉讼法受案范围的扩大和行政资助制度的立法进程的加快成为了解决这一难题的必经之路。
注释：
《教育部财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，教财[2007]8号。
参考文献：
[1]［日］大桥洋一著．吕艳宾译．行政法学的结构性变革．北京：中国人民大学出版社．2008．
[2]郭峰．挣扎的心——关注部分高校贫困生的因贫而困．教育与职业．2004（4）．
[3]张千帆，赵娟，黄建军．比较行政法——体系、制度与过程．法律出版社．2008．
关键词 高校贫困生 行政资助 司法审查
基金项目：本文系中国伦理学会德育专业委员会“十二五”规划重点课题《弱势群体家庭出身的学生人格及健全对策研究》（编号：HXDY-0040）的阶段性研究成果。
作者简介：许莲丽，北京青年政治学院副教授法学博士，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-049-02
一、我国高校贫困生的行政资助制度
根据《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号）的规定，我国目前对全日制普通高校贫困生建立了“奖、助、贷、减、补”、勤工助学和绿色通道等行政资助制度体系。具体主要包括：
国家奖学金——励志奖学金制度，是指为了激励普通本科高校、高等职业学校和高等专科学校的家庭经济困难学生勤奋学习、努力进取，在德、智、体、美等方面全面发展，由中央和地方政府共同出资设立的，奖励资助品学兼优的家庭经济困难学生的奖学金制度。
国家助学金制度，是指由中央和地方政府共同出资设立的，资助高校全日制本专科（含高职、第二学士学位）在校生中家庭经济困难学生的生活费用开支的制度。
国家助学贷款，是由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作的、专门为公办全日制高校中家庭经济困难的学生提供银行贷款的制度。
学费减免制度，是指国家对公办全日制普通高校中部分确因经济条件所限，交纳学费有困难的学生，特别是其中的孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等，实行减免学费的制度。
特困生补助制度，公办全日制普通高校为月收入（包括奖学金和各种补贴）低于所在地区居民的平均最低生活水准线的学生提供的资助，资助标准由学校参照当地最基本的学习、生活费用标准确定。
勤工助学制度，是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动取得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动。
绿色通道制度，是指为切实保证家庭经济困难学生顺利入学，各公办全日制普通高等学校对被录取入学、家庭经济困难的新生，一律先办理入学手续，再根据核实后的困难情况给予相应资助的制度。
二、我国高校贫困生行政资助制度的特点
从法的渊源的角度来看，我国高校贫困生行政资助制度体系是在《高等教育法》的统领下以规章和规范性文件为主体构建起来的。《高等教育法》第五十四条、第五十五条、第五十六条初步勾划出了“奖、助、贷、减、补”和勤工助学的资助轮廓体系，《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》、《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》、《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》、《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》、《中国人民银行助学贷款管理办法》、《关于普通高等学校设立勤工助学基金的通知》、《高等学校学生勤工助学管理办法》、《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》等规章和规范性文件则详细规定了国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、学费减免、特困生补助、勤工助学等各项资助制度。
从行为的角度来看，我国高校贫困生的行政资助制度体系既包含有内部行政行为，也包含外部行政行为，既有抽象行政行为，也有具体行政行为。内部行政行为比如说，教育部、财政部与各省、自治区、直辖市等主管部门之间的提出资助名额分配与预算的申请与审查；外部行政行为比如说，乡镇或街道民政部门对申请人家庭经济困难事实的确认；抽象行政行为比如说各高校对具体减免学杂费、发放奖学金、助学金、特困生补助等规定的制定，具体行政行为比如说高校对申请资助学生的评审等等（这里主要研究外部、具体行政资助行为）。
从行政资助制度的主体来看，涉及面较广。行政主体有：固有主体（教育部、财政部、各省、自治区、直辖市等主管部门等），授权组织（高校）、受托主体（全国学生资助管理中心、国家助学贷款管理中心等），行政相对人有：贫困生申请人、商业银行等。
三、我国高校贫困生行政资助制度的问题
第一，实体内容方面，行政资助的对象界定不明，难以把握。目前，资助对象为家庭经济困难的学生。界定家庭经济困难学生的标准为：学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。 这一标准的规定较为简略，对筹集资金的方式并没有一个严格的准确的说明。比如说，是否要求穷尽一切方式，包括变卖所有家产、四处举债？这样的认定标准就具有一定的模糊性，不利于贫困生的认定工作。
第二，程序规范缺乏，公开、公平、公正原则难以保障。认定贫困生的程序为：学生家庭所在地乡镇或街道民政部门对学生家庭经济困难的事实予以确认，经学生所在班（年）级民主评议，最后由学生所在院系、学校学生资助管理机构两层审查认定（形式意义上的审查）。在这里，无论是对乡镇或街道民政部门的行政确认行为，还是对高校的民主评议行为，都没有任何的程序规范来监督制约，导致出现“假贫困生”的现象时有发生，使得珍贵的资助资源遭到浪费。另外，尽管资助程序一般也都要求遵循公平、公开、公正的原则，然而，在实践中，高校往往出于对资助对象自尊心的保护、个人隐私的保护等，不会真正做到资助过程和资助结果的公开，为实现资助的公平与公正带来了困难。
第三，监督审查机制缺失。目前对高校贫困生的行政资助的实施，主要依据的是政策文件，这也导致在其实施的过程中缺乏常态的监督审查机制。现有的监督形式主要是内部自上而下的财务监督，比如说，由财政、审计、纪检监察、主管机关等部门对各省、自治区、直辖市、各有关部门和高校的分账核算、专款专用情况进行监督。至于说外部监督机制，相对人个人的监督机制十分薄弱，仅成为启动内部监督的一种方式。比如说，自2007年以来教育部在每年的8月15日左右开通的为期1个月左右的高校学生资助工作热线电话，在接受相对人的问题投诉后，督促有关地方和高校对投诉问题进行核查处理。不过，无论是自上而下的财务监督，还是其他的监督方式，通常为临时的而非常态的，没有固定的工作程序和方法，使得资助实施的随意性增强，缺少应有的约束。而在国外，在实施行政资助等行政给付措施时，都存在固定的监督机制，如在日本，存在专门的福利监督专员制度，对包括行政资助在内的行政给付的实施进行监督，接受公民的投诉和检举。 四、我国高校贫困生行政资助制度的完善
第一，完善贫困生的认定标准，科学界定资助对象。贫困生认定可以采用所要接受的教育支出占其家庭收入的比例的权重来确定资助对象。这里的教育支出，既包括高校的教育收费，也包含学生在校期间的基本生活费用等。这里的家庭收入是指家庭年取得的可支配收入，可以参考申请人所在地统计部门公布的数据，同时也要考虑家庭的个性情况，比如说家庭积蓄等。这种支出占收入比例标准，综合考虑了各高校的实际教育收费、学生在校期间的基本生活费用情况和各申请人家庭所在区域的实际消费收入水平，能够较为全面客观的反映出教育支出对该申请人家庭的实际影响。这样一来，既能够从宏观上为政府科学合理的分配资助款项、下达资助指标提供切实可行的依据，减少对高校贫困生的行政资助在地域、在校际之间的不平衡，促进资助资金的有效利用；也能在微观上为各高校认定资助对象提供了尺度。
第二，加强对贫困生的“精神扶助”，实现资助程序的公开、公平、公正。资助程序的启动源于相对人贫困生提出的申请对，然而现实中有一些真正贫困的同学有强烈的自尊，宁可节衣缩食，忍饥挨饿，也不愿意让别人知道自己是贫困生。这样一来，资助程序便无法启动。而且在启动资助程序后直至资助结果出炉，高校一般也不会将资助进展情况、资助结果公之于众，初衷当然是为了保护贫困生。诚然，无论是高校的做法，还是贫困生的选择，都是善意的、令人感动的。然而，这令人感动的自尊和善意的保护，不仅不利于资助制度的公平公正的实施，而且对于贫困生的心理健康也会造成一定的负面影响，甚至出现心理危机。北京某知名高校一名来自边远山区的特困生在进入大学不久后产生了心理危机，并最终因人际交往中的严重障碍而被迫休学。
面对客观存在的问题，一味的遮掩和一时的保护无济于事，更多的，应该是采取积极的措施，加强对贫困生的“精神扶助”，让贫困生们树立正确的世界观和价值观，拥有健全的人格和健康的心态，不要因为物质的贫困而导致心理的贫困，能够坦然地面对困难，以开放的、积极向上的态度来对待行政资助制度。这样一来，相对人们才能实事求是的进行资助申请，让资助制度的目的不至于落空。高校在实施资助的过程中，既应该又敢于及时地将直接涉及到申请人切身利益的相关程序和资助结果进行公开，比如说给予什么种类的资助，采用什么方式，何种进度，如何与申请人互动等。这样既有利于申请人了解资助过程，保护自身公平公正的接受资助，也有利于他人的监督，在提高资助行为的公信力的同时保障资助公平公正的进行。
第三，完善监督审查机制，加强对外部具体行政资助行为的司法控制。在对贫困生的资助中，有两个环节至关重要：一是基层民政部门对贫困生家庭情况的事实确认，这是整个资助制度的基础；另一个是高校对相对人贫困生申请的审查，这是资助制度的最终实现。应该说，这样的制度安排是切实可行的、是合理的，不过却缺少了对基称民政部门的事实认定和高效的审查结果的一个监督审查环节，容易导致贫困生家庭情况事实认定的失范和资助审查结果的不公。要想真正实现对贫困生行政资助的公平公开，让有限的救助资金充分的有效的发挥最大的救助作用，就必须对这些行为进行一定的规制，甚至包括设立外部的监督审查机制——司法控制。“行政权力的循规蹈矩，从一开始就是以有效的司法威慑为前提。……司法审查是行政行为合法性及合理性控制的最后也是最关键的一道关口。即使行政行为通过行政程序而有所自我控制，即使行政权力通过国家宪政体制中的政治力量而受到一定程度的约束，司法控制仍然是不可少的。”
当然，目前高校贫困生获得行政救助能够确认为是一项权利、行政诉讼法受案范围仅限于对涉及人身权、财产权的具体行政行为、行政资助制度主要以政策、规范性文件的形式来具体确立等等现状都为这一外部审查机制的进入设置了重重障碍，因此，行政诉讼法受案范围的扩大和行政资助制度的立法进程的加快成为了解决这一难题的必经之路。
注释：
《教育部财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，教财[2007]8号。
参考文献：
[1]［日］大桥洋一著．吕艳宾译．行政法学的结构性变革．北京：中国人民大学出版社．2008．
[2]郭峰．挣扎的心——关注部分高校贫困生的因贫而困．教育与职业．2004（4）．
[3]张千帆，赵娟，黄建军．比较行政法——体系、制度与过程．法律出版社．2008．