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摘 要： 政府投资工程项目管理涉及机构多、范围广，并且十分复杂。 特别是相对于传统的项目管理，现代项目管理在知识体系、组织体系、运行机制、应用范围等方面更加系统和复杂。面对复杂的管理内容和各个环节的管理以及各种类型、各种职能的组织机构，要加强对当前政府工程项目管理存在的问题进行分析，做好预防对策，才能实现政府投资项目的有效管理。
关键词： 政府投资； 项工程目；管理；措施
前言
随着市场经济的发展以及加入WTO 以后，我国经济发展已经逐步与世界接轨。政府项目的投资管理贯穿于项目实施的整个过程，是项目立项、可行性研究、招投标、征地拆迁、初步设计、设备采购、实施建设阶段、竣工（结）决算、项目验收交付使用及效益评估等全过程的管理。我国政府投资工程，建设项目多，投资数量大，大多数与广大群众的利益密切相连，与国计民生和可持续发展息息相关，其中不少项目属于高、大、难、精、尖、急的工程。因此，进一步建立健全政府投资工程建设实施阶段的资金拨付、招标发包、质量安全监督、竣工验收、保修维护等法规制度，实现政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行管理，从而使财政性资金的投向、使用等环节的管理有章可循，杜绝随意性和人为因素，切实提高政府投资工程的综合效益。
1 政府投资工程项目管理存在的问题分析
1. 1 为发展地方经济，地方政府放宽投资管理经济发展取决于投资、消费和进出口三大需求，其中投资拉动需求时间短、见效最快。但是，有的地方政府对此认识不足，急于求成，导致在项目投资时，不顾地方财政能力，安排一大批建设项目，在资金没有到位、项目设计不成熟的情况下，仓促上马。投资审批和资金管理的力度不足，建设单位不按建设程序办事的情况越来越多，极有可能造成政府项目投资管理失控的局面。
（ 1） 项目决策缺乏科学性，出现“先天不足”。投资决策是影响工程造价的最关键一环。部分建设项目在投资决策阶段前期的调研深度不夠，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成投资估算不准确。有的建设项目虽然做了可行性研究与论证，但内容和数据不实，流于形式，一开始就使项目投资失控。
（ 2） 违反基本建设程序。基本建设程序是指建设项目从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、开工报告（ 或施工许可证） 、竣工验收及投入使用的整个建设过程。各项工作必须遵循先后顺序的法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目急于出效果，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，导致设计修改、返工、工程管理混乱、工期延误、造价大幅度提高等情况。
1. 2 征地拆迁成本节节攀升，开发建设成本不断提高征地拆迁的成本在政府投资项目建设成本中所占的比例不断提高，征地拆迁已成为一些地区制约项目建设和经济发展的瓶颈问题。如近期国务院拟颁发的“新拆迁条例”的征求意见稿要求补偿金不低于市场价，其实，据笔者的工作经历，目前一些地区拆迁项目的补偿金远高于相关法律、法规的标准。主要原因是补偿、奖励标准不统一，攀比成风，城市房屋适用《城市房屋拆迁管理条例》，而农村的集体土地上房屋拆迁适用《土地管理法》，两法之间的拆迁补偿存在较大差异，而且当地的政府在征地拆迁上为追求时间效益，在拆迁过程中往往出现以金钱换时间、花钱买效率的现象，从而导致拆迁成本居高不下。
1. 3 缺少系统的管理模式
对政府项目投资领域中发生的违规现象，缺乏有效的纠偏手段，对超投资的项目大多只是调整概算追加投资，对相关责任人没有处理措施，导致建设单位对超投资的项目只赚不赔。
（ 1） 设计深度达不到要求，建设单位监督不力。设计是前期控制工程项目投资规模的重要组成部分，控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，设计阶段，对整个工程造价的影响程度约为 75% 以上，设计人员往往只重视方案选择，忽略了设计编制深度要求，导致工程量计算困难，造价无法计算准确。在施工图设计阶段又没有进行优化设计，并随意提高设计标准，扩大初步设计方案，就必然导致设计保险系数大幅度偏大，建筑材料用量增加及材料档次提高，从而人为地提高工程投资。
（ 2） 招标投标活动不规范。建设方将一个整体项目人为地肢解为若干个项目，对主体工程实行招标，而对附属工程、配套设施、装饰工程规避招标； 人为地降低招标控制价，设置浮动区间； 对施工企业资质相互挂靠扰乱招标投标市场，不正当竞争报价视而不见； 暗箱操作、明招暗定等现象严重，均对政府项目的投资控制产生不利影响。
（ 3） 施工发承包合同签订不严密。发承包合同签订的实质性内容与招标文件不符，合同价中暂定价过多，造价闭合不严，人为地留下了价格调整的空间。特别是对合同中核心部分即工程造价的调整、修改、补充的依据和条件规定不明确，加上合同监管不严，在施工过程中的造价调整幅度过大，不利于监督工程建设过程中的建设各方行为。不实的合同价，给资金安排和投资控制造成了虚假现象，导致投资失控。
（ 4） 人为变更因素多，签证把关不严。项目的投资属政府，项目的使用者为建设单位，建设单位出于自身的利益考虑，随意扩大建设规模、提高建设档次，高标准装修。由于工程变更签证的管理规定缺失或不健全，致使工程签证管理松散，工程改动变更随意性大，工程签证授权不明确，给腐败的滋生提供了土壤。加上施工现场工程管理人员责任心不强，在工程签证时把关不严，造成了工程投资的增加。
1. 4 项目全过程的投资管理，缺少合格的专业人才项目投资管理是一项专业性、技术性要求很高的工作，需要有高素质、能把握全局的人。具体地说就是不仅要通晓法律知识，还要熟知工程项目的运作规律和工程经济知识。然而，目前我国这种复合型专业人才非常匮乏，因此在推行全过程投资管理工作中，暴露出来的一个最大问题就是不适应现代投资管理模式的要求。具体表现为： 一是专业技术素质差，不能独立果断地处理复杂的工程技术经济问题，投资预控能力差，大量的工作仍停留在事后处理阶段； 二是缺少组织协调工程项目各主体间的关系的能力；三是缺乏经济和法律知识。 2 政府投资项目管理的应对措施
2. 1 建立起政府投资项目管理程序，实现全过程的监督管理
（ 1） 加强前期工作，提高决策的科学性。项目可行性研究工作对核心内容是投资估算和经济评价，它是决定工程造价的基础，必须抓住工程造价的前期控制和管理这一关键环节，避免产生投资多、见效少、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，用科学对估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，从而得出客观准确的投资估算，为控制建设项目的总投资打好基础。
（ 2） 严格基本建设程序、规范项目管理。基本建设程序反映了工程建设所固有的客观规律，科学地总结工程建设的实践经验，是以法律和法规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按基本建设程序办事，从微观上讲，可以控制投资规模和建设标准，维护政府投资的严肃性。
（ 3） 明确各自职责，加强配合管理。实行项目问责制。现行建设项目实行的项目法人责任制，而没有实行主管部门问责制，一定程度上是将主管部门的责任强加于项目法人之上。事实上，建设项目超投资涉及到项目立项、评审、审批、施工、验收和审计等多个环节的有关部门，项目法人责任制只是诸多责任制之一。因此，在加大项目法人责任制的同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，实行问责制度，人为超投资，应先查明原因，根据情节轻重对相关责任人作出处理，才能控制和管理项目的投资。
（ 4） 加强限额设计，增强设计优化意识。设计单位必须对工程现场作深入调查，积累数据，把一些应该考虑到的情况都体现在设计之中，并由此不断优化设计方案，使设计更具有科学性和准确性。同时大力推行限额设计，限额设计是建设项目投资控制系统中的一个重要环节，以批准对投资估算为限额，实行全过程的控制，确保设计质量的深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。在保证使用功能和寿命的前提下，对结构形式、材料性能、工艺设备等进行系统分析，多方案进行比较，优化设计，是工程建设必须遵循的科学。
（ 5） 规范招投标市场，强化合同管理。为规范建筑市场交易行为，提高建设工程质量和投资效益，保护投标者的合法权益，需进一步修订、完善招标文件的编制、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，真正建成一个高效、权威的统一招标投标平台。以加强招标投标办法的科学性、合理性和公开性为契机，健全和完善公平、公正的竞争择优机制；以加大查处投标企业与中介机构违规现象为重点，健全和完善招标投标惩处激励机制； 以提高招标过程的透明度为抓手，健全和完善招标投标监管机制； 加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全和完善领导干部责任追究机制。
要重视合同的签订管理，建立起合同备案制和审查制度，避免在履行过程中出现大的矛盾，确保合同签约程序的合法性和合同条款的合理性； 强化合同在实施过程中的调整、修改、补充等管理职能，保证合同履行的连续性和严肃性，这样才能保证工程投资的有效控制。
（ 6） 控制设计变更，严格签证制度。政府项目的投资应严格按照批准的项目总概算进行控制，初步设计的总概算作为施工图设计和编制预算的依据。建设单位不得擅自增加建设内容，提高建设标准，对违反者应给予处罚。在设计变更和签证增加工程量的审查过程中，应按照控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针以及合理定价和有效控制造价的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和真实性。
2. 2 规范征地拆迁补偿标准，加强拆迁补偿资金的监管由拆迁主管部门根据拆迁等价有偿的基本原则，制定统一的拆迁补偿、奖励标准，并区分不同的区域和时间，借鉴建设工程造价公开信息参考价的做法，定时公布拆迁补偿价，逐步形成拆迁补偿价与市场价的平衡点。财政、审计、监察等相关职能部门，对拆迁资金使用情況进行事前、事中、事后全过程跟踪检查和监督，如一些地区由财政审核部门对拆迁资金进行全过程的审核管理就是一个有效的投资控制措施。
2. 3 完善政府项目管理体系，规范建筑市场
（ 1） 加强标准化的工程造价管理，确保计价规范的实施。结合《建设工程工程量清单计价规范） （ GB50500 -2008） 的发布，以全面推行工程量清单计价为契机，推进工程造价管理机制的改革，组织制定有关相配套的法规，规范计价行为。标准化计价规范的实施和加强工程造价计价依据的监管力度，是法律法规赋予各级建设主管部门的重要职责，是确保建设工程质量和安全的关键环节。各级建设主管部门要严格履行法律法规规定的职责，经常性地开展对标准化的工程造价管理及计价规范实施监督检查工作。
（ 2） 充分利用信息化手段，构建标准化的工程造价管理的信息技术平台。信息化手段具有传递速度快、传播范围广、运行成本低的优势。标准化的工程造价信息发布、实施和信息反馈，政府的服务和自身的管理，必须利用信息技术建立起实用、高效、统一、协调的标准化的工程造价信息网络系统，实现全领域的信息资源共享，扩大标准化的工程造价影响范围，实现标准化的工程造价动态管理。
3 结束语
总之，建立和完善政府投资项目的投资管理体系，加快制定科学、有效、切实可行的政府项目投资管理的相关管理办法、规章、制度，整体上规范投资管理行为，对推动社会主义市场经济的和谐发展具有十分重要的现实意义。
参考文献：
[1]张涛.政府投资建设项目管理合作模式研究[M].中国农业大学出版社，2010.
[2]孙旺明. 政府投资项目管理存在的问题及建议[J].中国财政，2010.
关键词： 政府投资； 项工程目；管理；措施
前言
随着市场经济的发展以及加入WTO 以后，我国经济发展已经逐步与世界接轨。政府项目的投资管理贯穿于项目实施的整个过程，是项目立项、可行性研究、招投标、征地拆迁、初步设计、设备采购、实施建设阶段、竣工（结）决算、项目验收交付使用及效益评估等全过程的管理。我国政府投资工程，建设项目多，投资数量大，大多数与广大群众的利益密切相连，与国计民生和可持续发展息息相关，其中不少项目属于高、大、难、精、尖、急的工程。因此，进一步建立健全政府投资工程建设实施阶段的资金拨付、招标发包、质量安全监督、竣工验收、保修维护等法规制度，实现政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行管理，从而使财政性资金的投向、使用等环节的管理有章可循，杜绝随意性和人为因素，切实提高政府投资工程的综合效益。
1 政府投资工程项目管理存在的问题分析
1. 1 为发展地方经济，地方政府放宽投资管理经济发展取决于投资、消费和进出口三大需求，其中投资拉动需求时间短、见效最快。但是，有的地方政府对此认识不足，急于求成，导致在项目投资时，不顾地方财政能力，安排一大批建设项目，在资金没有到位、项目设计不成熟的情况下，仓促上马。投资审批和资金管理的力度不足，建设单位不按建设程序办事的情况越来越多，极有可能造成政府项目投资管理失控的局面。
（ 1） 项目决策缺乏科学性，出现“先天不足”。投资决策是影响工程造价的最关键一环。部分建设项目在投资决策阶段前期的调研深度不夠，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成投资估算不准确。有的建设项目虽然做了可行性研究与论证，但内容和数据不实，流于形式，一开始就使项目投资失控。
（ 2） 违反基本建设程序。基本建设程序是指建设项目从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、开工报告（ 或施工许可证） 、竣工验收及投入使用的整个建设过程。各项工作必须遵循先后顺序的法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目急于出效果，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，导致设计修改、返工、工程管理混乱、工期延误、造价大幅度提高等情况。
1. 2 征地拆迁成本节节攀升，开发建设成本不断提高征地拆迁的成本在政府投资项目建设成本中所占的比例不断提高，征地拆迁已成为一些地区制约项目建设和经济发展的瓶颈问题。如近期国务院拟颁发的“新拆迁条例”的征求意见稿要求补偿金不低于市场价，其实，据笔者的工作经历，目前一些地区拆迁项目的补偿金远高于相关法律、法规的标准。主要原因是补偿、奖励标准不统一，攀比成风，城市房屋适用《城市房屋拆迁管理条例》，而农村的集体土地上房屋拆迁适用《土地管理法》，两法之间的拆迁补偿存在较大差异，而且当地的政府在征地拆迁上为追求时间效益，在拆迁过程中往往出现以金钱换时间、花钱买效率的现象，从而导致拆迁成本居高不下。
1. 3 缺少系统的管理模式
对政府项目投资领域中发生的违规现象，缺乏有效的纠偏手段，对超投资的项目大多只是调整概算追加投资，对相关责任人没有处理措施，导致建设单位对超投资的项目只赚不赔。
（ 1） 设计深度达不到要求，建设单位监督不力。设计是前期控制工程项目投资规模的重要组成部分，控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，设计阶段，对整个工程造价的影响程度约为 75% 以上，设计人员往往只重视方案选择，忽略了设计编制深度要求，导致工程量计算困难，造价无法计算准确。在施工图设计阶段又没有进行优化设计，并随意提高设计标准，扩大初步设计方案，就必然导致设计保险系数大幅度偏大，建筑材料用量增加及材料档次提高，从而人为地提高工程投资。
（ 2） 招标投标活动不规范。建设方将一个整体项目人为地肢解为若干个项目，对主体工程实行招标，而对附属工程、配套设施、装饰工程规避招标； 人为地降低招标控制价，设置浮动区间； 对施工企业资质相互挂靠扰乱招标投标市场，不正当竞争报价视而不见； 暗箱操作、明招暗定等现象严重，均对政府项目的投资控制产生不利影响。
（ 3） 施工发承包合同签订不严密。发承包合同签订的实质性内容与招标文件不符，合同价中暂定价过多，造价闭合不严，人为地留下了价格调整的空间。特别是对合同中核心部分即工程造价的调整、修改、补充的依据和条件规定不明确，加上合同监管不严，在施工过程中的造价调整幅度过大，不利于监督工程建设过程中的建设各方行为。不实的合同价，给资金安排和投资控制造成了虚假现象，导致投资失控。
（ 4） 人为变更因素多，签证把关不严。项目的投资属政府，项目的使用者为建设单位，建设单位出于自身的利益考虑，随意扩大建设规模、提高建设档次，高标准装修。由于工程变更签证的管理规定缺失或不健全，致使工程签证管理松散，工程改动变更随意性大，工程签证授权不明确，给腐败的滋生提供了土壤。加上施工现场工程管理人员责任心不强，在工程签证时把关不严，造成了工程投资的增加。
1. 4 项目全过程的投资管理，缺少合格的专业人才项目投资管理是一项专业性、技术性要求很高的工作，需要有高素质、能把握全局的人。具体地说就是不仅要通晓法律知识，还要熟知工程项目的运作规律和工程经济知识。然而，目前我国这种复合型专业人才非常匮乏，因此在推行全过程投资管理工作中，暴露出来的一个最大问题就是不适应现代投资管理模式的要求。具体表现为： 一是专业技术素质差，不能独立果断地处理复杂的工程技术经济问题，投资预控能力差，大量的工作仍停留在事后处理阶段； 二是缺少组织协调工程项目各主体间的关系的能力；三是缺乏经济和法律知识。 2 政府投资项目管理的应对措施
2. 1 建立起政府投资项目管理程序，实现全过程的监督管理
（ 1） 加强前期工作，提高决策的科学性。项目可行性研究工作对核心内容是投资估算和经济评价，它是决定工程造价的基础，必须抓住工程造价的前期控制和管理这一关键环节，避免产生投资多、见效少、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，用科学对估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，从而得出客观准确的投资估算，为控制建设项目的总投资打好基础。
（ 2） 严格基本建设程序、规范项目管理。基本建设程序反映了工程建设所固有的客观规律，科学地总结工程建设的实践经验，是以法律和法规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按基本建设程序办事，从微观上讲，可以控制投资规模和建设标准，维护政府投资的严肃性。
（ 3） 明确各自职责，加强配合管理。实行项目问责制。现行建设项目实行的项目法人责任制，而没有实行主管部门问责制，一定程度上是将主管部门的责任强加于项目法人之上。事实上，建设项目超投资涉及到项目立项、评审、审批、施工、验收和审计等多个环节的有关部门，项目法人责任制只是诸多责任制之一。因此，在加大项目法人责任制的同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，实行问责制度，人为超投资，应先查明原因，根据情节轻重对相关责任人作出处理，才能控制和管理项目的投资。
（ 4） 加强限额设计，增强设计优化意识。设计单位必须对工程现场作深入调查，积累数据，把一些应该考虑到的情况都体现在设计之中，并由此不断优化设计方案，使设计更具有科学性和准确性。同时大力推行限额设计，限额设计是建设项目投资控制系统中的一个重要环节，以批准对投资估算为限额，实行全过程的控制，确保设计质量的深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。在保证使用功能和寿命的前提下，对结构形式、材料性能、工艺设备等进行系统分析，多方案进行比较，优化设计，是工程建设必须遵循的科学。
（ 5） 规范招投标市场，强化合同管理。为规范建筑市场交易行为，提高建设工程质量和投资效益，保护投标者的合法权益，需进一步修订、完善招标文件的编制、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，真正建成一个高效、权威的统一招标投标平台。以加强招标投标办法的科学性、合理性和公开性为契机，健全和完善公平、公正的竞争择优机制；以加大查处投标企业与中介机构违规现象为重点，健全和完善招标投标惩处激励机制； 以提高招标过程的透明度为抓手，健全和完善招标投标监管机制； 加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全和完善领导干部责任追究机制。
要重视合同的签订管理，建立起合同备案制和审查制度，避免在履行过程中出现大的矛盾，确保合同签约程序的合法性和合同条款的合理性； 强化合同在实施过程中的调整、修改、补充等管理职能，保证合同履行的连续性和严肃性，这样才能保证工程投资的有效控制。
（ 6） 控制设计变更，严格签证制度。政府项目的投资应严格按照批准的项目总概算进行控制，初步设计的总概算作为施工图设计和编制预算的依据。建设单位不得擅自增加建设内容，提高建设标准，对违反者应给予处罚。在设计变更和签证增加工程量的审查过程中，应按照控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针以及合理定价和有效控制造价的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和真实性。
2. 2 规范征地拆迁补偿标准，加强拆迁补偿资金的监管由拆迁主管部门根据拆迁等价有偿的基本原则，制定统一的拆迁补偿、奖励标准，并区分不同的区域和时间，借鉴建设工程造价公开信息参考价的做法，定时公布拆迁补偿价，逐步形成拆迁补偿价与市场价的平衡点。财政、审计、监察等相关职能部门，对拆迁资金使用情況进行事前、事中、事后全过程跟踪检查和监督，如一些地区由财政审核部门对拆迁资金进行全过程的审核管理就是一个有效的投资控制措施。
2. 3 完善政府项目管理体系，规范建筑市场
（ 1） 加强标准化的工程造价管理，确保计价规范的实施。结合《建设工程工程量清单计价规范） （ GB50500 -2008） 的发布，以全面推行工程量清单计价为契机，推进工程造价管理机制的改革，组织制定有关相配套的法规，规范计价行为。标准化计价规范的实施和加强工程造价计价依据的监管力度，是法律法规赋予各级建设主管部门的重要职责，是确保建设工程质量和安全的关键环节。各级建设主管部门要严格履行法律法规规定的职责，经常性地开展对标准化的工程造价管理及计价规范实施监督检查工作。
（ 2） 充分利用信息化手段，构建标准化的工程造价管理的信息技术平台。信息化手段具有传递速度快、传播范围广、运行成本低的优势。标准化的工程造价信息发布、实施和信息反馈，政府的服务和自身的管理，必须利用信息技术建立起实用、高效、统一、协调的标准化的工程造价信息网络系统，实现全领域的信息资源共享，扩大标准化的工程造价影响范围，实现标准化的工程造价动态管理。
3 结束语
总之，建立和完善政府投资项目的投资管理体系，加快制定科学、有效、切实可行的政府项目投资管理的相关管理办法、规章、制度，整体上规范投资管理行为，对推动社会主义市场经济的和谐发展具有十分重要的现实意义。
参考文献：
[1]张涛.政府投资建设项目管理合作模式研究[M].中国农业大学出版社，2010.
[2]孙旺明. 政府投资项目管理存在的问题及建议[J].中国财政，2010.