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[摘 要]基层政府治理在任何时期、任何国家都是非常重要的。而从各国的历史经验来看，基层治理的形式却不拘一格。我国自改革开放后基层政府的治理模式发生了较大的变化，从传统运动式向项目制转变，本文将探讨这种转型及其具体情况，以及转型产生的原因和带来的影响。
[关键词]基层治理；运动式；项目制
上世纪90年代中期以来，随着分税制改革的推行，财政收入越来越集中于中央和省级财政，但在财政的转移和支付方式上也出现了一种体制之外更为灵活的可以直接支配和寻找财源的方式--项目制。“项目制”意义中的“项目”，其概念涵义不是寬泛的，指的是在分税制的制度条件下，资金的分配出现了在“条线”体制外另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这里所谓的“项目”具备“项目制”的意义，即项目在执行过程中虽具有针对预期目标性加以临时组织的特点，但项目的制定、申请、审核、分配、转化、检查与应对等一系列环节和过程，已经超出了单个项目所具有的特性，而成为整个国家社会体制联动运行的机制。政府治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态。
项目制模式重构了中央、地方和基层单位之间的关系，深刻地改变了传统的国家治理方式，为基层政府的有效治理提供了新思路，象征着国家基层社会管理和治理理念的进步。在此之前，基层政府动员模式以传统的运动式动员模式为主，这种模式以行政科层权威为基础，而项目动员模式则更强调技术治理。项目制不仅在我国基层政府的各个职能部门领域，而且在财政支付拨款数量上，都已经成为最主要的财政支付手段。近年来，项目制的动员模式在国家基层治理中发挥着越来越大的作用，从而引起了学界的广泛关注。
通过文献梳理发现，当前对于项目制动员的研究，主要集中于解析项目制与国家宏观行政治理体制的关系，但现有研究大多着重于对社会的动员，却忽略了政府内部的动员。本文在基层政府治理方式转型的基础上，重点探讨总结传统的运动式动员模式存在的弊端，以及項目制模式自身存在的优点。同时对这种转型进行一个综合评价，从中把握国家基层治理的发展进步，以期引发大家的关注探讨。
1 运动式动员制的困境分析
上个世纪90年代之前，国家对于基层的社会治理，一般都通过对基层政府的运动式动员来实现。这种运动式动员在日常的基层政府管理中表现为各种基层检查评比、治安管理、国家政策宣传等。然而，运动式动员却经常出现治理困境，并且由于其本身的特点和运行逻辑，导致这些困境难以得到有效解决。
第一，运动式动员从治理逻辑来看不利于基层有效治理。在运动式治理下，基层社区遵循着“运动——发展”的治理逻辑。而“运动——发展”的逻辑可追溯到20世纪革命战争年代中国共产党实行农村包围城市的斗争模式。新中国成立后，这一动员被进一步的总结为群众路线，成为中国共产党胜利的法宝。改革开放后，基层的运动式动员治理有所弱化，但还并没有完全取消“运动——发展”的治理逻辑。如今，我国社会背景已发生很大变化，公共服务领域已经发生了巨大变化，显然，这一传统逻辑已经不再适应当前需要，更不利于基层有效治理
第二，运动式动员导致中央政府与基层缺乏沟通，容易引发基层政府的不合作和消极行为。中央或地方政府对基层政府的运动式动员，离不开行政科层组织的科层权威。在行政科层体制中，上级政府对基层政府的动员依靠行政科层组织所形成的层级权威，通过层级命令来实现。科层的组织结构中遵循等级制原则，下级要服从上级控制和监督。上级政府有足够的能力和资源向基层政府规定目标、分配任务，并在必要的时候强制执行。为了实现动员的有效性，科层体制还通过一套严密而又系统的人事管理和激励惩罚制度，保证政令的通畅。然而，运动式动员的上述治理逻辑，极易引起上下级政府之间的矛盾，因为上级制定的政策与下级面临的实际情况可能存在较大的不同，而下级因为行政资源的匮乏，治理能力受到了很大程度的制约。同时，下级政府基于自身利益的考量，在执行任务和目标时，可能存在“共谋行为”或“非正式不合作”的可能。这些“上有政策、下有对策”的行为严重弱化了动员的效果，不利于基层的有效治理。
第三，运动式动员的治理成本和代价高昂。运动式动员会暂时中断行政科层组织按部就班的常规程序，而以“自上而下政治动员的方式来调动资源、集中各方力量来完成某一特定任务。”运动式动员主要表现为如下几个特点：一是习惯以政治动员的方式来进行。运动式动员通过舆论、宣传的动员，在较短时间内将中央政府的意图与信号传递到基层；二是运动式动员的主要目的是要规范和指导基层治理中基层政府的行为，特别是纠正基层政府在执行中央或上级地方政府政策过程中的偏差行为，但实现这种目的所付出的代价是非常高昂的。运动式动员的上述特点，表现出政府在解决基层治理问题时，只考虑效果而不考虑治理成本和代价的问题。
运动式动员是从革命年代积累的经验中逐步发展并完善的一种基层治理模式，在相当长的一段历史时期内都为基层政府的有效治理提供了很大帮助。但是改革开放以后，我国的社会发生了很大的变化，运动式的基层治理模式已经不完全适应我国的基层治理，因此，一种新的模式——项目制，便应运而生。
2 基层治理困境的解决路径——项目制动员
2.1 项目制动员的基本特征
项目制的动员方式有效地解决了运动式动员模式下基层治理存在的困境，究其根本原因，是项目制在运行中的自身特征发挥了很大作用。
第一，项目制动员方式依靠法律，从而增加了治理的公平性和规范化。第二，上级更强调对基层政府指标完成手段的管理，将指标的管理和技术手段相互结合，不断提高政府的治理效率；第三，上级政府对基层政府考核的指标更加多样化与合理化，整体提升基层政府提升为民服务水平的积极与热情；第四，以各种类型的项目为核心的基层公共服务体系迅速地发展起来，促使政府实现从“传统型”向“服务型”的转变。 2.2 项目制动员对基层治理困境的解决方法
项目制动员方式的规范性、标准性和技术性的特征解决了当前基层治理所存在的一些问题：
第一，使基层的治理逻辑由“运动——发展”变为“项目——发展”。项目制动员方式是指中央和上级政府通过项目或专项的方式来投入资金和其他资源，并且指定专门用途，专款专用，能有效提高资金使用效率。当前正在推行的扶贫计划及新农村建设，依靠项目来进行由此基层治理更多规范化、技术化和标准化。
第二，增强中央与基层之间的联系与互动。动员模式由传统的“层级动员”变为“多线动员”。运动式动员模式下，信息传递速度较慢，容易失真等问题。而项目化动员的模式实行了多元、多线的动员，形式灵活，适用于多种情况，机动性较强，因地因时制宜，有效加强单位之间的横向联系。
第三，降低治理成本。基层政府一改往常消极地接受上级政府的政策、政令，而是积极主动地争取上级项目，努力配合上级政府的行动，还为实现更好的治理不断献言献策，下级的责任感不断增强。发生此种现象的原因首先是因为项目化下基层政府的财政资金主要依靠项目来获得。因此基层政府会千方百计地争取项目，申请专项，动用各种关系和社会网络；另一方面，还因为获得项目后，有利于基层各项发展和领导升迁。
3 基层政府治理转型对我国的影响
项目制在基层治理中的优势显而易见：上级政府绕过了繁琐的科层体系，能够超越常规行政科层体系，更快速、更直接地动员基层政府。用于基层办事的资源被“打折扣”的可能性大大减少，利用率成倍增加。从这个角度来看，项目制在行政科层体系的内部动员中不仅合理，而且非常高效。
中央、地方政府对基层政府动员的转型，既体现了国家基层治理方式的变化，也改变着基层政府对社会事务的治理逻辑，同时还重构了基层治理中各级政府之间的关系，有效激发了基层政府本身的主动性和积极性，为基层的有效治理提供了新的思路和新路径。
第一，可见国家在对基层进行治理时不断寻求治理思路与治理方式的变化。在基层治理上，国家治理思路经历了从依靠“运动”转变为依靠“项目”来进行治理。这种思路的变化主要体现为三个方面：首先，在国家治理基层时，改变了以往政治动员、以经济建设为主的想法，二是以提供公共服务为主的其次，国家对于广大社区、农村的建设将以项目的形式来进行，通过项目的方式来开展。最后，国家的基层治理开始遵循分级治理的运行模式，即由中央政府制定项目并分发到地方一级，由地方一级整合收到的来自中央的项目并吸引基层政府，最后由基层政府通过竞争等方式来获得项目，通过这一流程构成分级运作机制。新的治理思路，能够更好的适应当前国情以及政府治理所面对的问题，从而促进社会的更快发展。治理方式上，由运动式治理转变为项目技术治理，体现出国家积极寻求国家基层治理方式的创新，以及治国理念的更新。同时，也表明自1978年改革开放以来，国家不断在行政科层体系结构调整实行改革，在治理模式发生变化。
第二，重塑中央到基层各级政府间的关系。改革开放以前，中央到地方严格遵循着直线型的隶属关系，中央与地方政府主要负责政策的制定以及发布，而基层政府只能单纯的被动接受政令。但是在项目制的动员形式下，中央、地方与基层政府三者之间不再单纯的是直线型关系，而是围绕项目，在项目主管部门组成的领导小组下进行工作，中央与基层之间存在互动，而且基层的行为也比较积极，富有创造性，不再机械的执行指令和政策。
第三，基层治理中政府的管理成本大大降低。运动式动员中，主要是依靠行政科层的权威进行动员，由此成本很高，而且效果持续时间段，涉及范围窄。而项目制的基层政府动员既不靠层级由上至下开展工作，也不需要基层政府集自己一身的力量开展活动，开展工作的是由与项目相关的部门、人员组成的专项项目小组，这样大大减轻财政支出等，也不需要专门成立一个部门开展活动，由此很大程度上降低了动员成本。
第四，在一定程度上实现了高效率治理与行政科层体制的融合。传统的运动式动员存在着有效治理与权威体制之间的固有矛盾，权威体制要求做任何事情都要有章可循，但是过分的强调固有体制严重影响了治理的成效。在项目制动员中，基层政府結合中央的相关政策指示把自己的思路和想法揉进项目中，进而打造符合基层特色的社会管理和治理模式。同时，因为基层政府在项目制参与各方中受益最大，政绩与宣传效果的快速显现激发了其积极性，他们不再被动的接受指令，而是主动地做一些有建设性的事情，从而很大程度上凸顯基层治理的效果，减少了传统模式下基层政府的不作为行为，也缓和了中央与地方政府的权利冲突。在对基层进行治理时，项目制动员能有效发挥基层的主动性好积极性，从而为国家基层治理开辟了一条有建设性的道路。
参考文献：
[1]陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013.
[2]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012.
[3]陈长虹，黄祖军.有效治理视阈下基层政府动员转型[J].西华师范大学学报，2014.
[4]王勇，张斌译.项目管理知识体系指南[M].电子工业出版社，2009.
[5]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑[J].中国社会科学，2011.
[6]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012.
[7]孙立平.“自由流动资源”与“自由流动空间”[J].现代化与社会转型，2005.
[8]周飞舟.财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”[J].社会，2012.
[9]陈长虹，黄祖军.从运动式到项目化：论基层政府动员转型[J].经济与社会发展，2014.
作者简介：
霍春明（1989-），男，硕士，单位中国人民银行乌鲁木齐中心支行。
[关键词]基层治理；运动式；项目制
上世纪90年代中期以来，随着分税制改革的推行，财政收入越来越集中于中央和省级财政，但在财政的转移和支付方式上也出现了一种体制之外更为灵活的可以直接支配和寻找财源的方式--项目制。“项目制”意义中的“项目”，其概念涵义不是寬泛的，指的是在分税制的制度条件下，资金的分配出现了在“条线”体制外另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这里所谓的“项目”具备“项目制”的意义，即项目在执行过程中虽具有针对预期目标性加以临时组织的特点，但项目的制定、申请、审核、分配、转化、检查与应对等一系列环节和过程，已经超出了单个项目所具有的特性，而成为整个国家社会体制联动运行的机制。政府治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态。
项目制模式重构了中央、地方和基层单位之间的关系，深刻地改变了传统的国家治理方式，为基层政府的有效治理提供了新思路，象征着国家基层社会管理和治理理念的进步。在此之前，基层政府动员模式以传统的运动式动员模式为主，这种模式以行政科层权威为基础，而项目动员模式则更强调技术治理。项目制不仅在我国基层政府的各个职能部门领域，而且在财政支付拨款数量上，都已经成为最主要的财政支付手段。近年来，项目制的动员模式在国家基层治理中发挥着越来越大的作用，从而引起了学界的广泛关注。
通过文献梳理发现，当前对于项目制动员的研究，主要集中于解析项目制与国家宏观行政治理体制的关系，但现有研究大多着重于对社会的动员，却忽略了政府内部的动员。本文在基层政府治理方式转型的基础上，重点探讨总结传统的运动式动员模式存在的弊端，以及項目制模式自身存在的优点。同时对这种转型进行一个综合评价，从中把握国家基层治理的发展进步，以期引发大家的关注探讨。
1 运动式动员制的困境分析
上个世纪90年代之前，国家对于基层的社会治理，一般都通过对基层政府的运动式动员来实现。这种运动式动员在日常的基层政府管理中表现为各种基层检查评比、治安管理、国家政策宣传等。然而，运动式动员却经常出现治理困境，并且由于其本身的特点和运行逻辑，导致这些困境难以得到有效解决。
第一，运动式动员从治理逻辑来看不利于基层有效治理。在运动式治理下，基层社区遵循着“运动——发展”的治理逻辑。而“运动——发展”的逻辑可追溯到20世纪革命战争年代中国共产党实行农村包围城市的斗争模式。新中国成立后，这一动员被进一步的总结为群众路线，成为中国共产党胜利的法宝。改革开放后，基层的运动式动员治理有所弱化，但还并没有完全取消“运动——发展”的治理逻辑。如今，我国社会背景已发生很大变化，公共服务领域已经发生了巨大变化，显然，这一传统逻辑已经不再适应当前需要，更不利于基层有效治理
第二，运动式动员导致中央政府与基层缺乏沟通，容易引发基层政府的不合作和消极行为。中央或地方政府对基层政府的运动式动员，离不开行政科层组织的科层权威。在行政科层体制中，上级政府对基层政府的动员依靠行政科层组织所形成的层级权威，通过层级命令来实现。科层的组织结构中遵循等级制原则，下级要服从上级控制和监督。上级政府有足够的能力和资源向基层政府规定目标、分配任务，并在必要的时候强制执行。为了实现动员的有效性，科层体制还通过一套严密而又系统的人事管理和激励惩罚制度，保证政令的通畅。然而，运动式动员的上述治理逻辑，极易引起上下级政府之间的矛盾，因为上级制定的政策与下级面临的实际情况可能存在较大的不同，而下级因为行政资源的匮乏，治理能力受到了很大程度的制约。同时，下级政府基于自身利益的考量，在执行任务和目标时，可能存在“共谋行为”或“非正式不合作”的可能。这些“上有政策、下有对策”的行为严重弱化了动员的效果，不利于基层的有效治理。
第三，运动式动员的治理成本和代价高昂。运动式动员会暂时中断行政科层组织按部就班的常规程序，而以“自上而下政治动员的方式来调动资源、集中各方力量来完成某一特定任务。”运动式动员主要表现为如下几个特点：一是习惯以政治动员的方式来进行。运动式动员通过舆论、宣传的动员，在较短时间内将中央政府的意图与信号传递到基层；二是运动式动员的主要目的是要规范和指导基层治理中基层政府的行为，特别是纠正基层政府在执行中央或上级地方政府政策过程中的偏差行为，但实现这种目的所付出的代价是非常高昂的。运动式动员的上述特点，表现出政府在解决基层治理问题时，只考虑效果而不考虑治理成本和代价的问题。
运动式动员是从革命年代积累的经验中逐步发展并完善的一种基层治理模式，在相当长的一段历史时期内都为基层政府的有效治理提供了很大帮助。但是改革开放以后，我国的社会发生了很大的变化，运动式的基层治理模式已经不完全适应我国的基层治理，因此，一种新的模式——项目制，便应运而生。
2 基层治理困境的解决路径——项目制动员
2.1 项目制动员的基本特征
项目制的动员方式有效地解决了运动式动员模式下基层治理存在的困境，究其根本原因，是项目制在运行中的自身特征发挥了很大作用。
第一，项目制动员方式依靠法律，从而增加了治理的公平性和规范化。第二，上级更强调对基层政府指标完成手段的管理，将指标的管理和技术手段相互结合，不断提高政府的治理效率；第三，上级政府对基层政府考核的指标更加多样化与合理化，整体提升基层政府提升为民服务水平的积极与热情；第四，以各种类型的项目为核心的基层公共服务体系迅速地发展起来，促使政府实现从“传统型”向“服务型”的转变。 2.2 项目制动员对基层治理困境的解决方法
项目制动员方式的规范性、标准性和技术性的特征解决了当前基层治理所存在的一些问题：
第一，使基层的治理逻辑由“运动——发展”变为“项目——发展”。项目制动员方式是指中央和上级政府通过项目或专项的方式来投入资金和其他资源，并且指定专门用途，专款专用，能有效提高资金使用效率。当前正在推行的扶贫计划及新农村建设，依靠项目来进行由此基层治理更多规范化、技术化和标准化。
第二，增强中央与基层之间的联系与互动。动员模式由传统的“层级动员”变为“多线动员”。运动式动员模式下，信息传递速度较慢，容易失真等问题。而项目化动员的模式实行了多元、多线的动员，形式灵活，适用于多种情况，机动性较强，因地因时制宜，有效加强单位之间的横向联系。
第三，降低治理成本。基层政府一改往常消极地接受上级政府的政策、政令，而是积极主动地争取上级项目，努力配合上级政府的行动，还为实现更好的治理不断献言献策，下级的责任感不断增强。发生此种现象的原因首先是因为项目化下基层政府的财政资金主要依靠项目来获得。因此基层政府会千方百计地争取项目，申请专项，动用各种关系和社会网络；另一方面，还因为获得项目后，有利于基层各项发展和领导升迁。
3 基层政府治理转型对我国的影响
项目制在基层治理中的优势显而易见：上级政府绕过了繁琐的科层体系，能够超越常规行政科层体系，更快速、更直接地动员基层政府。用于基层办事的资源被“打折扣”的可能性大大减少，利用率成倍增加。从这个角度来看，项目制在行政科层体系的内部动员中不仅合理，而且非常高效。
中央、地方政府对基层政府动员的转型，既体现了国家基层治理方式的变化，也改变着基层政府对社会事务的治理逻辑，同时还重构了基层治理中各级政府之间的关系，有效激发了基层政府本身的主动性和积极性，为基层的有效治理提供了新的思路和新路径。
第一，可见国家在对基层进行治理时不断寻求治理思路与治理方式的变化。在基层治理上，国家治理思路经历了从依靠“运动”转变为依靠“项目”来进行治理。这种思路的变化主要体现为三个方面：首先，在国家治理基层时，改变了以往政治动员、以经济建设为主的想法，二是以提供公共服务为主的其次，国家对于广大社区、农村的建设将以项目的形式来进行，通过项目的方式来开展。最后，国家的基层治理开始遵循分级治理的运行模式，即由中央政府制定项目并分发到地方一级，由地方一级整合收到的来自中央的项目并吸引基层政府，最后由基层政府通过竞争等方式来获得项目，通过这一流程构成分级运作机制。新的治理思路，能够更好的适应当前国情以及政府治理所面对的问题，从而促进社会的更快发展。治理方式上，由运动式治理转变为项目技术治理，体现出国家积极寻求国家基层治理方式的创新，以及治国理念的更新。同时，也表明自1978年改革开放以来，国家不断在行政科层体系结构调整实行改革，在治理模式发生变化。
第二，重塑中央到基层各级政府间的关系。改革开放以前，中央到地方严格遵循着直线型的隶属关系，中央与地方政府主要负责政策的制定以及发布，而基层政府只能单纯的被动接受政令。但是在项目制的动员形式下，中央、地方与基层政府三者之间不再单纯的是直线型关系，而是围绕项目，在项目主管部门组成的领导小组下进行工作，中央与基层之间存在互动，而且基层的行为也比较积极，富有创造性，不再机械的执行指令和政策。
第三，基层治理中政府的管理成本大大降低。运动式动员中，主要是依靠行政科层的权威进行动员，由此成本很高，而且效果持续时间段，涉及范围窄。而项目制的基层政府动员既不靠层级由上至下开展工作，也不需要基层政府集自己一身的力量开展活动，开展工作的是由与项目相关的部门、人员组成的专项项目小组，这样大大减轻财政支出等，也不需要专门成立一个部门开展活动，由此很大程度上降低了动员成本。
第四，在一定程度上实现了高效率治理与行政科层体制的融合。传统的运动式动员存在着有效治理与权威体制之间的固有矛盾，权威体制要求做任何事情都要有章可循，但是过分的强调固有体制严重影响了治理的成效。在项目制动员中，基层政府結合中央的相关政策指示把自己的思路和想法揉进项目中，进而打造符合基层特色的社会管理和治理模式。同时，因为基层政府在项目制参与各方中受益最大，政绩与宣传效果的快速显现激发了其积极性，他们不再被动的接受指令，而是主动地做一些有建设性的事情，从而很大程度上凸顯基层治理的效果，减少了传统模式下基层政府的不作为行为，也缓和了中央与地方政府的权利冲突。在对基层进行治理时，项目制动员能有效发挥基层的主动性好积极性，从而为国家基层治理开辟了一条有建设性的道路。
参考文献：
[1]陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013.
[2]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012.
[3]陈长虹，黄祖军.有效治理视阈下基层政府动员转型[J].西华师范大学学报，2014.
[4]王勇，张斌译.项目管理知识体系指南[M].电子工业出版社，2009.
[5]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑[J].中国社会科学，2011.
[6]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012.
[7]孙立平.“自由流动资源”与“自由流动空间”[J].现代化与社会转型，2005.
[8]周飞舟.财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”[J].社会，2012.
[9]陈长虹，黄祖军.从运动式到项目化：论基层政府动员转型[J].经济与社会发展，2014.
作者简介：
霍春明（1989-），男，硕士，单位中国人民银行乌鲁木齐中心支行。