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摘 要：城市弱势群体是我国社会转型时期的突出问题。从南京市白下区弱势群体的调查来看，当前城市弱势群体生活水平还很低，一些贫困现象还相当严重，其基本特征表现为收入水平低、身体健康状况差、住房条件低劣；精神失落，埋怨情绪多等。对城市弱势群体展开救助必须实施再就业服务、生活救助、医疗救助、教育补助、社会服务与社会保障等多方面相结合的保障形式。
关键词：弱势群体；生存现状；救助机制
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2006)03-0047-04
本文以南京市白下区为例，就城市弱势群体生存现状与救助机制做一个案研究。
一、弱势群体的概念认定及其分析
所谓城市弱势群体，是指在社会转型时期，由于经济的、政治的和社会的等外部原因，以及技能的、文化的、观念的和身体的等自身原因，在生活上处于十分贫困的城镇人口。目前，我国城市贫困人口大概在2200万至2300万左右，[１]以贫困人口为主体的城市弱势群体，是社会各界必须高度关注的重要问题。
城市弱势群体具有四个方面的基本特征：一是自身生存能力十分脆弱，无论是劳动技能、克服困难的能力以及自身的体能，都难以适应社会环境的变化，经不住外来的冲击，在竞争中处于弱势。二是生活极度贫困。弱势群体人均月收入一般只能勉强维持生计，对于就医、子女上学等费用支出，绝大部分下岗失业人员家庭往往没有能力承担。无钱看病，无力供子女上学的现象比较常见。三是地位比较低下。城市弱势群体一般属于救济和援助对象，处于社会底层，在经济、政治和社会生活中很难融合进社会主流；四是处于松散状态。他们大多失去工作，没有固定单位和岗位，组织化程度较低，相对自由散漫，对集体和他人的事情关注不够。
我们将城市弱势群体主体限定为城市下岗失业人员及低保人员，同时，对这一概念进行了可操作性的认定：离开工作岗位，三个月以上没有收入者；短暂性工作断断续续者，即所从事的收入性工作短暂，需要经常重新寻找工作和频繁地变换工作，而寻找和变换工作又较为困难者；因失去工作没有收入来源者，因病、因老或因其他原因导致生活极端贫困无法自救者；虽有收入，但家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障标准者。构成上述四条之一者，我们即认定为城市弱势群体。
我们的研究以南京市白下区内的下岗失业和低保人员这一主要弱势群体为研究对象，通过座谈会、实地观察、入户访谈以及问卷调查等多种方式，较为详尽地了解了城镇弱势群体的生存现状，并就其救助运作方式做了较为系统的调查和研究。
二、城市弱势群体的现状
1.城市弱势群体的生存状况
从白下区的调查情况看，城市弱势群体生活水平低下，有些贫困现象还相当严重，其基本特征表现为收入水平低、生活极端困难、身体健康状况堪忧、住房条件低劣。
在对白下区某社区弱势群体的问卷调查中，下岗失业及低保人员人均月收入统计为：
收入 不足300元 300-599元 600元以上
人数 173 24 3
所占百分比（%） 86.5 12.0 1.5
这表明，下岗失业及低保人员收入明显偏低。其收入来源主要包括低保补助、自己摆摊或打零工、下岗补助和借债，其主要支出包括基本吃饭和水电气费、子女教育和看病，其比重占到总支出的46.0%、22.4%和16.9%。此外，在有关伙食、衣着状况的调查中，“只能吃青菜或咸菜”的比率为47.0%。有高达90.5%的居民衣服主要来源于亲友的馈赠或自己的旧衣服。
大部分弱势群体身体欠佳，或多或少有这样那样的疾病，有的甚至夫妇二人全都有病。因经济条件所限，他们基本是小病拖，大病熬，无法支付昂贵的诊疗费用或手术费用。在问卷调查的200户居民中，身体状况很差和较差的人数达到130人，占总调查人数的65%。家庭中有残疾或重大疾病的比率也高达42%。这一数字不仅说明了当前疾病是导致贫困的一个重要原因，也在一定程度上反映出当前普遍存在的医疗费用过高、医疗保障缺失的问题还十分严重。
住房的拥挤和狭小也是下岗失业人员和低保人员面对的另一个较大问题。在我们的访谈中，许多居民反映，下岗失业家庭的住房面积普遍狭小，通风、采光、卫生条件等都很差。有些贫困者甚至没有“住房”，只是临时搭建的小窝棚；有的只能寄居在父母那边；有的干脆到郊区的农村去租赁廉价的出租房。更让许多人忧虑的是，由于他们的房子大多是违规房屋，面临拆迁，而拆迁补偿收入往往不够他们购买经济适用房的费用，这意味着一旦拆迁下来，他们就将面临居无住所之最基本的生存问题。
2.弱势群体的心理状况：
下岗失业者大多数为经历过“文革”期间下放、“文革”结束后返城、社会转型时期下岗失业的过程，因此，他们的心态十分复杂。他们曾经作为社会财富的主要创造者，但是却没有伴随经济的快速增长和社会的进步而与其他社会成员共享改革成果，因而在经济上有较为强烈的被剥夺感，政治上有失落感，生活上有窘迫感，对社会有一定的不满。同时，艰难的再就业过程也助长了他们精神失落与埋怨情绪。由于这个群体具有利益趋同性，聚合性又很强，往往容易引发群体事件和犯罪事件。
不过，也有部分被调查者对政府和社区服务表现出较高的满意度，认为基层政府对低保政策的落实情况较好，整个社会对下岗失业及低保人员也非常关心。这在一定程度上说明，政府对弱势群体是很重视的，政府在基层的社区工作得到了群众的认可。
3.弱势群体面临的主要问题：
首先，下岗失业人员再就业困难。调查显示，一些40、50人员招聘会往往流于形式，实际效果并不理想。同时用人单位也存在着不同程度的用人、用工歧视现象，没有充分顾及到弱势群体的就业实际。此外，政府鼓励低保人员的自主创业政策效果也不明显，小额贷款不仅不容易创业，同时也对下岗失业及低保人员意味着很大的风险，他们普遍创业能力较差，再加上贷款有各种条件限制，可行性并不高。
其次，弱势群体普遍缺乏“两险”。调查显示，社区中交纳两险（养老保险和医疗保险）的比率仅为14.3%，交纳其中任一保险的最高比率也仅为24.2%，同时除两险之外的失业保险、工伤意外保险、生育保险等，在我们的问卷调查中竟无一人交纳。一些参加“两险”的人员也由于下岗导致的生活困难，出现了无力继续支付保险金等困难，甚至出现“借债交保”的现象。
再次，低保金偏低，无法解决低保户维持基本生活、看病、子女上学等问题。调查中，有64.7%的低保户认为存在“低保金偏低，不能维持最基本生活”，也根本余不出额外的钱来看病，然而令人忧虑的是，恰恰这些下岗失业及低保人员的健康状况最差。许多人生病从不敢去医院就医，实在不行就向邻居借点药。另外，子女上学负担也是一个大问题，特别是进入高中及以上学历阶段，学习费用就成了弱势群体家庭面对的难题。
弱势群体令人堪忧的生存状态以及由此而产生的社会问题，严重影响了社会大众共享改革开放成果，影响改革的深入、社会的稳定和经济的发展，也影响着党的执政地位的巩固。因此，救助与保护弱势群体是政府乃至社会各界义不容辞的责任。
三、城市弱势群体社会救助与社会保障机制对策分析
解决城市弱势群体问题，是实践“三个代表”重要思想的根本要求，对于完善社会主义市场经济体制和国家长治久安具有十分重要的作用。我们必须构建以政府救助为主导，以社会救助为支撑，以社区民众救助网络为补充的社会保障机制，必须贯彻政府推动、部门协作、网络构建、总体协调、分类实施的原则，形成制度健全、高效畅通、保障有力的救助体系。根据白下区的调查情况，我们认为，构建城市弱势群体社会救助与社会保障机制，需要采取如下对策：
1.设定城市弱势群体社会救助与社会保障基本框架
解决城市弱势群体的生活与工作问题，最为直接的手法就是实施社会救助和社会保障，设立包括岗位开发和再就业服务、生活救助、医疗救助、教育补助、社会服务、社会救助与社会保障等在内的多方面相结合的基本框架。
做好针对城市中下岗职工的岗位开发和再就业服务，就要积极开发再就业岗位，加强劳动力培训的针对性，完善就业市场，推动大量下岗失业人员进入第三产业就业。首先，考虑到我国城市中一些基层社区下岗失业人员年龄普遍偏大、文化偏低等特点，建议注重扶持和发展一些餐饮、服务等商业网点以及维修等便民服务，扩大下岗失业群体的就业面；同时，政府的培训工作可由“基层社区下岗失业和低保人员社会救助与社会保障协调小组”负责从宏观上把握，这样可以从更大的空间掌握信息，调动资源，有利于取得良好的效果。政府应该做到规范劳动力市场，建立职业信息数据库，让所有的用工单位、所有的求职者进入市场，并使所有信息一体化、公开化，从而达到信息的最广泛传播、最有效的利用。
对城市弱势群体的基本生活进行救助，是社会救助与保障最为直接的内容和工作。要进一步完善最低生活保障制度，将最低生活保障制度作为一项制度化的社会政策，长期坚持，做到“应保尽保”；要加大政府的“送温暖工程”的投入力度，扩大救助的对象范围，提高救助标准，使更多的人能够享受到政府救助的温暖。同时，以街道为单位，系统地构建社会救助网络并充分发挥其作用。
针对低收入家庭中多有患病者，而目前医疗保险还不普遍、保障水平还不高的情况，要建立多层次医疗保障体系。第一层次：政府的基本医疗保障，即以广大下岗失业和低保人员为保障对象，由市级政府和区级政府按一定比例从财政支出保障资金，继续扶持“惠民医院”，为生活贫困者提供低廉的医疗和医药；同时专门为社区中由于重大疾病而不能自救者提供临时救急援助。第二层次：建立完善的医疗保险制度。市、区有关部门，如劳动与社会保障、卫生以及民政等部门，要和企业单位通力合作，努力在下岗失业和低保人员中构建完善的社会保障体系。第三层次：社区救助。主要动员街道和社区各方面的力量，通过社会互助、社会服务、发展社会福利团体和慈善机构等形式，拓宽医疗救助的范围。
针对弱势群体子女教育费用的压力，建议一方面政府要设立专项资金，对贫困家庭的子女进行教育救助，由区民政、教育部门及街道共同实施，经费由区与街道两级解决；另一方面，要支持民间教育救助活动，培育和发展民间救助团体，发动社区的力量，通过经济支持、义务辅导助学等多种方式帮助贫困家庭的学生。同时，建议把教育救助机制和低保救助机制结合起来，把教育救助作为低保实施过程中需要重点考虑的内容。
2.理顺城市弱势群体社会救助与社会保障管理体制
实行政事分离的社会救助工作管理体制与运行机制。当前社会救助过程中出现的重复、遗漏和虚假现象，财力资源得不到最佳配置等问题，无疑与社会救助的行政管理与社会服务“管办合一”、“政事不分”有很大关系。为此，必须把行政管理（政策）和社会服务（操作）分开，政策与资金分开，筹集资金和使用资金分开，管理和监督分开。探索社会救助操作的社会化、事业化、专业化的运作方式，由相应的社会救助事务机构来承担。
各部门统一协调机构，明确部门分工。市、区两级在社会救助工作中要明确民政、劳动与社会保障、工会、教育、妇联、共青团、街道等组织在社会救助和社会保障实施过程中的责任和任务。只有明确分工，才能确保各项救助政策和措施落实到实处，只有在分工的基础上协调配合，才能不致使社会救助工作处于各自为政、孤立分散、整合不够的状态。
强化街道的综合救助功能，规范社会救助管理与监督机制。调查表明，当前我国城市街道的综合运作功能还不能适应救助和保障的实际情况，特别是在救助经费和救助物资的筹集、调配发放，保障对象的了解和掌握，救助金和救助物资的发放标准，信息资源共享等方面，还存在着条块分割、街道自主权和主动权不大等问题。建议在市、区社会救助和社会保障协调小组的指导下，建立相应的救助工作站，专门开展救助的综合工作。进一步完善社会监督机制，充分发挥群众团体和专业人士以及社会知名人士的作用，听取其对救助工作的意见，并强化社会救助和社会保障工作的绩效评估。
3.城市弱势群体社会救助与社会保障之运作组织构架
设立社区社会救助和社会保障协调小组。城市弱势群体社会救助与社会保障的具体工作，可以以城市区级政府为单位，成立社区社会救助和社会保障协调小组。由分管社会救助与社会保障的副区长负责，成立“社会救助和社会保障协调小组”，采取矩阵型结构，[２]分管副区长任协调小组组长，组员由各有关职能部门及相关街道负责人组成。小组内部成员就各项救助内容采取分工负责制。协调小组办公室可兼设在区政府办公室，负责救助工作的联系和信息沟通与传递。
建立街道专业社会工作站。目前我国大部分城市城区街道都设有社区工作站，但是，这并不是严格意义上的专业性和职业化的社会工作。建议借鉴上海市的做法：在区设立社会工作站，街道设立社会工作组，负责专门化的、专业性的社会工作事务；由政府出资购买服务，人员与机构经费及培训经费由市政府和区政府两级财政解决；加强对社会工作人员的选配和培训工作。针对一些城市没有足够财政实力来解决经费和人员问题，可以通过考虑和区“社会救助与社会保障协调小组”重叠，设立“社会工作站”的方法代替实施。二者的功能分别是，前者着重工作协调，后者着重业务和专业的指导。
构建社会支持网络。社会支持网络应该包括人员、资金、物资、信息、关系、专业手法等多方面资源的整合与共享，为了充分发挥社会支持网络的作用，要设立“网络中心”来负责整合工作。以区和街道为单位，分别建立包括信息网络数据采集、资源数据收集、各项救助项目与社会互助信息分析，以及社会团体等在内的“社会支持网络中心”。该“网络中心”要与现有的一些部门的信息采集与分析中心（如就业信息、低保人员数据等等）区分开来，其关键点应该凸现在社会支持网络上，集中体现其综合性和整体性。
参考文献：
［1］江苏省人民政府：《江苏省循环经济发展规划》，2005年4月22日。
［2］在江苏华西村追踪调研资料。
责任编辑：黄 杰
关键词：弱势群体；生存现状；救助机制
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605(2006)03-0047-04
本文以南京市白下区为例，就城市弱势群体生存现状与救助机制做一个案研究。
一、弱势群体的概念认定及其分析
所谓城市弱势群体，是指在社会转型时期，由于经济的、政治的和社会的等外部原因，以及技能的、文化的、观念的和身体的等自身原因，在生活上处于十分贫困的城镇人口。目前，我国城市贫困人口大概在2200万至2300万左右，[１]以贫困人口为主体的城市弱势群体，是社会各界必须高度关注的重要问题。
城市弱势群体具有四个方面的基本特征：一是自身生存能力十分脆弱，无论是劳动技能、克服困难的能力以及自身的体能，都难以适应社会环境的变化，经不住外来的冲击，在竞争中处于弱势。二是生活极度贫困。弱势群体人均月收入一般只能勉强维持生计，对于就医、子女上学等费用支出，绝大部分下岗失业人员家庭往往没有能力承担。无钱看病，无力供子女上学的现象比较常见。三是地位比较低下。城市弱势群体一般属于救济和援助对象，处于社会底层，在经济、政治和社会生活中很难融合进社会主流；四是处于松散状态。他们大多失去工作，没有固定单位和岗位，组织化程度较低，相对自由散漫，对集体和他人的事情关注不够。
我们将城市弱势群体主体限定为城市下岗失业人员及低保人员，同时，对这一概念进行了可操作性的认定：离开工作岗位，三个月以上没有收入者；短暂性工作断断续续者，即所从事的收入性工作短暂，需要经常重新寻找工作和频繁地变换工作，而寻找和变换工作又较为困难者；因失去工作没有收入来源者，因病、因老或因其他原因导致生活极端贫困无法自救者；虽有收入，但家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障标准者。构成上述四条之一者，我们即认定为城市弱势群体。
我们的研究以南京市白下区内的下岗失业和低保人员这一主要弱势群体为研究对象，通过座谈会、实地观察、入户访谈以及问卷调查等多种方式，较为详尽地了解了城镇弱势群体的生存现状，并就其救助运作方式做了较为系统的调查和研究。
二、城市弱势群体的现状
1.城市弱势群体的生存状况
从白下区的调查情况看，城市弱势群体生活水平低下，有些贫困现象还相当严重，其基本特征表现为收入水平低、生活极端困难、身体健康状况堪忧、住房条件低劣。
在对白下区某社区弱势群体的问卷调查中，下岗失业及低保人员人均月收入统计为：
收入 不足300元 300-599元 600元以上
人数 173 24 3
所占百分比（%） 86.5 12.0 1.5
这表明，下岗失业及低保人员收入明显偏低。其收入来源主要包括低保补助、自己摆摊或打零工、下岗补助和借债，其主要支出包括基本吃饭和水电气费、子女教育和看病，其比重占到总支出的46.0%、22.4%和16.9%。此外，在有关伙食、衣着状况的调查中，“只能吃青菜或咸菜”的比率为47.0%。有高达90.5%的居民衣服主要来源于亲友的馈赠或自己的旧衣服。
大部分弱势群体身体欠佳，或多或少有这样那样的疾病，有的甚至夫妇二人全都有病。因经济条件所限，他们基本是小病拖，大病熬，无法支付昂贵的诊疗费用或手术费用。在问卷调查的200户居民中，身体状况很差和较差的人数达到130人，占总调查人数的65%。家庭中有残疾或重大疾病的比率也高达42%。这一数字不仅说明了当前疾病是导致贫困的一个重要原因，也在一定程度上反映出当前普遍存在的医疗费用过高、医疗保障缺失的问题还十分严重。
住房的拥挤和狭小也是下岗失业人员和低保人员面对的另一个较大问题。在我们的访谈中，许多居民反映，下岗失业家庭的住房面积普遍狭小，通风、采光、卫生条件等都很差。有些贫困者甚至没有“住房”，只是临时搭建的小窝棚；有的只能寄居在父母那边；有的干脆到郊区的农村去租赁廉价的出租房。更让许多人忧虑的是，由于他们的房子大多是违规房屋，面临拆迁，而拆迁补偿收入往往不够他们购买经济适用房的费用，这意味着一旦拆迁下来，他们就将面临居无住所之最基本的生存问题。
2.弱势群体的心理状况：
下岗失业者大多数为经历过“文革”期间下放、“文革”结束后返城、社会转型时期下岗失业的过程，因此，他们的心态十分复杂。他们曾经作为社会财富的主要创造者，但是却没有伴随经济的快速增长和社会的进步而与其他社会成员共享改革成果，因而在经济上有较为强烈的被剥夺感，政治上有失落感，生活上有窘迫感，对社会有一定的不满。同时，艰难的再就业过程也助长了他们精神失落与埋怨情绪。由于这个群体具有利益趋同性，聚合性又很强，往往容易引发群体事件和犯罪事件。
不过，也有部分被调查者对政府和社区服务表现出较高的满意度，认为基层政府对低保政策的落实情况较好，整个社会对下岗失业及低保人员也非常关心。这在一定程度上说明，政府对弱势群体是很重视的，政府在基层的社区工作得到了群众的认可。
3.弱势群体面临的主要问题：
首先，下岗失业人员再就业困难。调查显示，一些40、50人员招聘会往往流于形式，实际效果并不理想。同时用人单位也存在着不同程度的用人、用工歧视现象，没有充分顾及到弱势群体的就业实际。此外，政府鼓励低保人员的自主创业政策效果也不明显，小额贷款不仅不容易创业，同时也对下岗失业及低保人员意味着很大的风险，他们普遍创业能力较差，再加上贷款有各种条件限制，可行性并不高。
其次，弱势群体普遍缺乏“两险”。调查显示，社区中交纳两险（养老保险和医疗保险）的比率仅为14.3%，交纳其中任一保险的最高比率也仅为24.2%，同时除两险之外的失业保险、工伤意外保险、生育保险等，在我们的问卷调查中竟无一人交纳。一些参加“两险”的人员也由于下岗导致的生活困难，出现了无力继续支付保险金等困难，甚至出现“借债交保”的现象。
再次，低保金偏低，无法解决低保户维持基本生活、看病、子女上学等问题。调查中，有64.7%的低保户认为存在“低保金偏低，不能维持最基本生活”，也根本余不出额外的钱来看病，然而令人忧虑的是，恰恰这些下岗失业及低保人员的健康状况最差。许多人生病从不敢去医院就医，实在不行就向邻居借点药。另外，子女上学负担也是一个大问题，特别是进入高中及以上学历阶段，学习费用就成了弱势群体家庭面对的难题。
弱势群体令人堪忧的生存状态以及由此而产生的社会问题，严重影响了社会大众共享改革开放成果，影响改革的深入、社会的稳定和经济的发展，也影响着党的执政地位的巩固。因此，救助与保护弱势群体是政府乃至社会各界义不容辞的责任。
三、城市弱势群体社会救助与社会保障机制对策分析
解决城市弱势群体问题，是实践“三个代表”重要思想的根本要求，对于完善社会主义市场经济体制和国家长治久安具有十分重要的作用。我们必须构建以政府救助为主导，以社会救助为支撑，以社区民众救助网络为补充的社会保障机制，必须贯彻政府推动、部门协作、网络构建、总体协调、分类实施的原则，形成制度健全、高效畅通、保障有力的救助体系。根据白下区的调查情况，我们认为，构建城市弱势群体社会救助与社会保障机制，需要采取如下对策：
1.设定城市弱势群体社会救助与社会保障基本框架
解决城市弱势群体的生活与工作问题，最为直接的手法就是实施社会救助和社会保障，设立包括岗位开发和再就业服务、生活救助、医疗救助、教育补助、社会服务、社会救助与社会保障等在内的多方面相结合的基本框架。
做好针对城市中下岗职工的岗位开发和再就业服务，就要积极开发再就业岗位，加强劳动力培训的针对性，完善就业市场，推动大量下岗失业人员进入第三产业就业。首先，考虑到我国城市中一些基层社区下岗失业人员年龄普遍偏大、文化偏低等特点，建议注重扶持和发展一些餐饮、服务等商业网点以及维修等便民服务，扩大下岗失业群体的就业面；同时，政府的培训工作可由“基层社区下岗失业和低保人员社会救助与社会保障协调小组”负责从宏观上把握，这样可以从更大的空间掌握信息，调动资源，有利于取得良好的效果。政府应该做到规范劳动力市场，建立职业信息数据库，让所有的用工单位、所有的求职者进入市场，并使所有信息一体化、公开化，从而达到信息的最广泛传播、最有效的利用。
对城市弱势群体的基本生活进行救助，是社会救助与保障最为直接的内容和工作。要进一步完善最低生活保障制度，将最低生活保障制度作为一项制度化的社会政策，长期坚持，做到“应保尽保”；要加大政府的“送温暖工程”的投入力度，扩大救助的对象范围，提高救助标准，使更多的人能够享受到政府救助的温暖。同时，以街道为单位，系统地构建社会救助网络并充分发挥其作用。
针对低收入家庭中多有患病者，而目前医疗保险还不普遍、保障水平还不高的情况，要建立多层次医疗保障体系。第一层次：政府的基本医疗保障，即以广大下岗失业和低保人员为保障对象，由市级政府和区级政府按一定比例从财政支出保障资金，继续扶持“惠民医院”，为生活贫困者提供低廉的医疗和医药；同时专门为社区中由于重大疾病而不能自救者提供临时救急援助。第二层次：建立完善的医疗保险制度。市、区有关部门，如劳动与社会保障、卫生以及民政等部门，要和企业单位通力合作，努力在下岗失业和低保人员中构建完善的社会保障体系。第三层次：社区救助。主要动员街道和社区各方面的力量，通过社会互助、社会服务、发展社会福利团体和慈善机构等形式，拓宽医疗救助的范围。
针对弱势群体子女教育费用的压力，建议一方面政府要设立专项资金，对贫困家庭的子女进行教育救助，由区民政、教育部门及街道共同实施，经费由区与街道两级解决；另一方面，要支持民间教育救助活动，培育和发展民间救助团体，发动社区的力量，通过经济支持、义务辅导助学等多种方式帮助贫困家庭的学生。同时，建议把教育救助机制和低保救助机制结合起来，把教育救助作为低保实施过程中需要重点考虑的内容。
2.理顺城市弱势群体社会救助与社会保障管理体制
实行政事分离的社会救助工作管理体制与运行机制。当前社会救助过程中出现的重复、遗漏和虚假现象，财力资源得不到最佳配置等问题，无疑与社会救助的行政管理与社会服务“管办合一”、“政事不分”有很大关系。为此，必须把行政管理（政策）和社会服务（操作）分开，政策与资金分开，筹集资金和使用资金分开，管理和监督分开。探索社会救助操作的社会化、事业化、专业化的运作方式，由相应的社会救助事务机构来承担。
各部门统一协调机构，明确部门分工。市、区两级在社会救助工作中要明确民政、劳动与社会保障、工会、教育、妇联、共青团、街道等组织在社会救助和社会保障实施过程中的责任和任务。只有明确分工，才能确保各项救助政策和措施落实到实处，只有在分工的基础上协调配合，才能不致使社会救助工作处于各自为政、孤立分散、整合不够的状态。
强化街道的综合救助功能，规范社会救助管理与监督机制。调查表明，当前我国城市街道的综合运作功能还不能适应救助和保障的实际情况，特别是在救助经费和救助物资的筹集、调配发放，保障对象的了解和掌握，救助金和救助物资的发放标准，信息资源共享等方面，还存在着条块分割、街道自主权和主动权不大等问题。建议在市、区社会救助和社会保障协调小组的指导下，建立相应的救助工作站，专门开展救助的综合工作。进一步完善社会监督机制，充分发挥群众团体和专业人士以及社会知名人士的作用，听取其对救助工作的意见，并强化社会救助和社会保障工作的绩效评估。
3.城市弱势群体社会救助与社会保障之运作组织构架
设立社区社会救助和社会保障协调小组。城市弱势群体社会救助与社会保障的具体工作，可以以城市区级政府为单位，成立社区社会救助和社会保障协调小组。由分管社会救助与社会保障的副区长负责，成立“社会救助和社会保障协调小组”，采取矩阵型结构，[２]分管副区长任协调小组组长，组员由各有关职能部门及相关街道负责人组成。小组内部成员就各项救助内容采取分工负责制。协调小组办公室可兼设在区政府办公室，负责救助工作的联系和信息沟通与传递。
建立街道专业社会工作站。目前我国大部分城市城区街道都设有社区工作站，但是，这并不是严格意义上的专业性和职业化的社会工作。建议借鉴上海市的做法：在区设立社会工作站，街道设立社会工作组，负责专门化的、专业性的社会工作事务；由政府出资购买服务，人员与机构经费及培训经费由市政府和区政府两级财政解决；加强对社会工作人员的选配和培训工作。针对一些城市没有足够财政实力来解决经费和人员问题，可以通过考虑和区“社会救助与社会保障协调小组”重叠，设立“社会工作站”的方法代替实施。二者的功能分别是，前者着重工作协调，后者着重业务和专业的指导。
构建社会支持网络。社会支持网络应该包括人员、资金、物资、信息、关系、专业手法等多方面资源的整合与共享，为了充分发挥社会支持网络的作用，要设立“网络中心”来负责整合工作。以区和街道为单位，分别建立包括信息网络数据采集、资源数据收集、各项救助项目与社会互助信息分析，以及社会团体等在内的“社会支持网络中心”。该“网络中心”要与现有的一些部门的信息采集与分析中心（如就业信息、低保人员数据等等）区分开来，其关键点应该凸现在社会支持网络上，集中体现其综合性和整体性。
参考文献：
［1］江苏省人民政府：《江苏省循环经济发展规划》，2005年4月22日。
［2］在江苏华西村追踪调研资料。
责任编辑：黄 杰