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居住证制度是一些城市创新流动人口服务和管理制度而实施的一项人口登记管理模式。居住证制度最早出现在北京（1999年）、上海（2002年）、广东（2003年）等东部发达地区。2010年《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次提出，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。目前，居住证制度已经在上海、深圳、成都、广州、郑州、南宁、长沙、武汉等多座城市实施。
郑州市是建立居住证制度较早的城市之一。该市居住证的前身是以管理暂住人口为目的的暂住证，2007年更名为居住证。对郑州市居住证制度实施情况的考察，有助于更深入和清晰地把握制度实施以来的经验和面临的主要问题，并就面向全国推广建立居住证制度提出几点建议。
一、郑州市居住证制度的建立背景及基本现状
20世纪80年代以来，我国户籍管理制度改革基本上沿着两条主线展开：一是逐步减少与城镇户口关联的福利和权益，弱化城镇户口的资源分配功能;二是降低获得城镇户口的条件门槛，赋予农民变为市民的自由迁移的权利。从全国总体情况看，第一条主线的改革取得一定进展，城镇非农户口与农业户口之间的权益差别正在缩小;但第二条主线的改革进展迟缓，大城市的落户门槛依然较高，迁移制度尚未松动。
与全国总体情况略有不同，郑州市户籍管理制度改革在稳步推进第一条主线改革的同时，第二条主线的改革也取得了积极的进展。2001年《郑州市人民政府关于进一步完善和落实户籍制度改革政策的通知》（郑政〔2001〕13号）要求，取消进城控制指标和“农转非”计划指标，放宽亲属投靠的落户条件，并出台吸引人才、购房、投资、兴办实业等落户政策，同时户口审批权限下放到县（市）级公安机关。2003年《郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知》（郑政﹝2003﹞19号）进一步要求，在全市范围内取消农业、非农业户口的二元户口性质，实行一元制的户口管理模式，统称为“郑州居民户口”;同时，对原有的外省、市公民迁郑户口政策进行调整，进一步降低迁郑入户的门槛，贯彻以实际居住地为条件的户口准入制度。
按照该市公安部门的统计，2003年以来，投靠亲属，大中专毕业生、具有各类技术职称资质人员和工作调动，以及购房构成了落户人口的主体，分别占到总迁入人口的43.28%、30.05%和24.88%。而对于大量外来务工人员，则采取了一种折中办法，即用居住证替代常住户口的单一身份管理手段，以居住证作为获得当地福利和权益的凭证载体。2007年《郑州市市区暂住人口登记办法》（郑州市人民政府令第160号）明确要求，暂住人口应当按照《河南省暂住人口管理条例》规定的时限到公安派出所或者暂住人口登记站、点申报暂住登记，领取居住证。
郑州市居住证制度的积极意义在于，一是消除了语言歧视，将“暂住”更名为“居住”;二是明确了居住登记与享有多项免费服务和权益关联，形成了正式的制度规范。
二、对郑州市居住证制度实施现状的评价
居住证制度将原来的没有当地户口和有当地户口两种状态，细化成无当地户口、有居住证、有当地户口三种状态，并依据不同的状态赋予流动人口以福利和权益。郑州市居住证制度体现了“低门槛”的特征，居民在一些福利和权益上需要“梯次式”获得，比如办理机动车证照和参加驾驶培训，要求居住半年以上;购买商品房、申请公租房，要求居住一年以上。
目前，还不能高估郑州市居住证制度的作用。居住证同户口一样，只是一种人口管理的载体，关键是如何运用这一管理工具。在郑州市居住证制度实施过程中暴露出了一些问题亟待重视和化解。
（一）居住证缺乏有效的管理条件
户籍是一种单一的、区隔身份性质的需求管理方式，要使福利和权益同户籍脱钩，就必须要有替代的管理条件，并且这些替代的手段要更加公平，体现权利与义务对等的原则。
郑州市居住证登载了持证人基本的人口学信息（包括姓名、性别、年龄、身高、体重、民族、学历、住址、户籍地、脸型、足长、口音等），并未包含可能作为替代性管理手段的信息。因此，居住证基本上只能作为持证人在当地居住年限的一个证明。其他的替代性管理条件，由于没有被记录，必须另外提供证明文件。
（二）管理技术和手段还比较落后
从技术的角度分析，确立户籍的替代性管理条件以后，要使这些条件可以转化为一个综合条件。由于郑州市居住证只有持有年限一项条件，只要不满足，就不能获得服务，管理手段比较落后。
此外，支撑居住证有效实施的信息技术手段也需要大力开发。居住证不能涵盖外来人口社会生活的所有信息，或者信息不能在提供服务管理的部门之间共享，那么居住证就很难成为持有者享受公共服务和权益保障的有效凭证。居住证材质简陋，无可擦写功能，不利于持有者长期使用。郑州市的居住证是纸制的，持有者丢失、损坏的颇多;并且当变更居住证信息时，持有者往往需要重新办证，增加了管理成本。
（三）配套制度和措施的改革迟缓
实施居住证制度是有成本的。对于城市政府而言，要提高外来人口主动办理居住证的积极性，就必须赋予办理居住证后可得到实惠、可享受实质的公共服务。这就需要相关制度的配套改革，比如教育、医疗卫生、就业、社会保险等，并且公共服务还要不断地完善和提升，从基本的服务向更高、更深层次的利益扩展，比如子女高中阶段教育、信贷业务、廉租房或公租房的申领、统一的就业服务、可携带的社会保险等。这些都要求有坚实的财政基础。
对于微观主体而言，作为使用外来人口的用工单位，在录用持有居住证的外来人口时，要为其缴纳社会保险费，作为外来人口本人，要申办居住证，就要缴纳一定的办证费用，这些无疑都会增加一定的成本，不利于居住证制度的执行和落实。从对郑州市居住证持有者的问卷调查结果看，认为居住证给他们的生活和工作带来的便利主要集中在证照办理、子女教育和住房等服务项目上，相关答案数量占调查获得的全部答案数量的比例分别达到34%、33%和27%。与此同时，由于没有本地户口，依然存在的不便和问题也大多集中在子女教育、住房、社会保险和就业服务等项目上，相关答案数量占调查获得的全部答案数量的比例分别达到53%、23%、12%和12%。 三、面向全国推广建立居住证制度的几点建议
郑州市户籍管理制度改革率先放松迁移制度，在实施城镇福利和权益与户口脱钩的改革过程中，极大加速了城镇户口资源分配功能的弱化，是大城市户籍管理制度改革的重要方向。同时，探索“低门槛”的居住证制度，最大程度地吸引流动人口登记办证，寓管理于服务中，体现了管理与服务相统一的理念。然而，户籍管理制度改革乃至于居住证制度探索，仍不能显著解决人口实际居住地与户口登记地分离（简称“人户分离”）的问题，流动人口属地管理的目标尚难实现。
为此，面向全国推广建立居住证制度，应以权利和义务对等为原则，以实现“阶梯式赋权”为重点，一方面明确居住证管理条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制，另一方面改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重，同时，建立动态的实有人口信息数据库，实现身份证、户籍、居住证信息系统联通，与政府各部门人口信息共享。
（一）明确居住证管理条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制
居住证制度与户籍制度一样，要承担人口登记管理和福利权益分配两种功能，只是强调以福利权益分配功能促进人口登记管理功能，实现“双提升”。为了完善居住证的福利权益分配功能，应尽量登记全面的人口基础信息，特别要包含可能作为替代性管理手段的信息，如就业、社保、住房、学籍、纳税等，并使得这些信息能够直接提取。这不仅要求居住证与身份证、户籍信息系统的连通，也需要各政府部门分别掌握的上述信息能够实现共享。此外，居住证要确立“阶梯式赋权”的改革目标，并细化相关规定。广东省在居住证制度中以“积分制”量化了与落户的衔接条件，如持证年限、社保缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策情况等都可以转化为具体的积分，细化了居住证持有者申请落户的条件。
（二）改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重
公共服务筹资的高度分权化是造成地方政府在公共服务方面排斥流动人口的最重要原因。从国际经验看，大多数国家、特别是单一制国家的教育和卫生支出主要是中央和省级政府的责任;社会保障和救济则基本就是中央政府的支出责任。我国应提高中央和省级政府的公共服务和社会保障支出比重，从根本上破解基本公共服务均等化的制度障碍。提高中央和省级政府的支出比重，要求建立明确的政府间分担机制，并且各地方的分担比例安排应尽量统一。在此前提之下，要求流入地城市政府切实承担起为外来人口提供公共服务和社会保障的责任。同时，提高统筹分配层次，在全国、省（直辖市）范围配置公共服务资源，提高资源的使用效率。
（三）建立动态的实有人口信息数据库，实现部门之间信息互通共享
应尽快建立动态的人口信息管理系统，开发统一的管理软件，一方面实施各部门之间的数据库对接工程，使各类人口数据库互联互通，定期或不定期进行数据信息的比对和交换，另一方面以公安部门的户籍人口和外来人口的数据库为基础，形成实有人口数据库，人社、计生、民政、住建等其他政府部门以自身渠道采集的数据，均储存在实有人口数据库中，该数据库可以自动实现数据的清理、对比和更新。
（四）借助信息科学技术手段，开发完善居住证证件使用功能
信息技术的飞速发展为实施居住证制度提供了充分的技术支持，并为其开辟了广阔的发展空间。制作居住证就要充分利用现代信息技术，综合考虑携带、使用、保存、管理等方面因素。从证件使用的角度看，居住证应具有两大功能：一是信息机器读取功能，目的在于方便民警现场核查核验，缩短检查时间，提高工作效率;二是信息修改功能，这一功能只能对个别具有权限的人开放。持证人员在变换暂住地址时，仅需社区民警或受委托的工作人员现场验证，在派出所或社区警务室更改登记地址即可，无需再进行复杂的申请手续重新制证。
从长远来看，我国人口流动性依然很大，尤其是农民工群体。要把各地实施居住证制度的探索作为一个过渡，在条件成熟时，先行出台各地居住证的衔接办法，在省级直至全国范围实行统一的居住证制度，再逐渐用居民身份证取代居住证。这就要求充分开发和利用信息技术，首先制作智能型居住证，存储流动人口的常住信息和流动信息，进而在居民身份证里开发两个模块，一个是常住人口信息，一个是流动人口信息，常住人口信息一般不予变更，流动人口信息则根据流动情况进行相应变动，由此实现两证合一。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）
责任编辑：代建明
郑州市是建立居住证制度较早的城市之一。该市居住证的前身是以管理暂住人口为目的的暂住证，2007年更名为居住证。对郑州市居住证制度实施情况的考察，有助于更深入和清晰地把握制度实施以来的经验和面临的主要问题，并就面向全国推广建立居住证制度提出几点建议。
一、郑州市居住证制度的建立背景及基本现状
20世纪80年代以来，我国户籍管理制度改革基本上沿着两条主线展开：一是逐步减少与城镇户口关联的福利和权益，弱化城镇户口的资源分配功能;二是降低获得城镇户口的条件门槛，赋予农民变为市民的自由迁移的权利。从全国总体情况看，第一条主线的改革取得一定进展，城镇非农户口与农业户口之间的权益差别正在缩小;但第二条主线的改革进展迟缓，大城市的落户门槛依然较高，迁移制度尚未松动。
与全国总体情况略有不同，郑州市户籍管理制度改革在稳步推进第一条主线改革的同时，第二条主线的改革也取得了积极的进展。2001年《郑州市人民政府关于进一步完善和落实户籍制度改革政策的通知》（郑政〔2001〕13号）要求，取消进城控制指标和“农转非”计划指标，放宽亲属投靠的落户条件，并出台吸引人才、购房、投资、兴办实业等落户政策，同时户口审批权限下放到县（市）级公安机关。2003年《郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知》（郑政﹝2003﹞19号）进一步要求，在全市范围内取消农业、非农业户口的二元户口性质，实行一元制的户口管理模式，统称为“郑州居民户口”;同时，对原有的外省、市公民迁郑户口政策进行调整，进一步降低迁郑入户的门槛，贯彻以实际居住地为条件的户口准入制度。
按照该市公安部门的统计，2003年以来，投靠亲属，大中专毕业生、具有各类技术职称资质人员和工作调动，以及购房构成了落户人口的主体，分别占到总迁入人口的43.28%、30.05%和24.88%。而对于大量外来务工人员，则采取了一种折中办法，即用居住证替代常住户口的单一身份管理手段，以居住证作为获得当地福利和权益的凭证载体。2007年《郑州市市区暂住人口登记办法》（郑州市人民政府令第160号）明确要求，暂住人口应当按照《河南省暂住人口管理条例》规定的时限到公安派出所或者暂住人口登记站、点申报暂住登记，领取居住证。
郑州市居住证制度的积极意义在于，一是消除了语言歧视，将“暂住”更名为“居住”;二是明确了居住登记与享有多项免费服务和权益关联，形成了正式的制度规范。
二、对郑州市居住证制度实施现状的评价
居住证制度将原来的没有当地户口和有当地户口两种状态，细化成无当地户口、有居住证、有当地户口三种状态，并依据不同的状态赋予流动人口以福利和权益。郑州市居住证制度体现了“低门槛”的特征，居民在一些福利和权益上需要“梯次式”获得，比如办理机动车证照和参加驾驶培训，要求居住半年以上;购买商品房、申请公租房，要求居住一年以上。
目前，还不能高估郑州市居住证制度的作用。居住证同户口一样，只是一种人口管理的载体，关键是如何运用这一管理工具。在郑州市居住证制度实施过程中暴露出了一些问题亟待重视和化解。
（一）居住证缺乏有效的管理条件
户籍是一种单一的、区隔身份性质的需求管理方式，要使福利和权益同户籍脱钩，就必须要有替代的管理条件，并且这些替代的手段要更加公平，体现权利与义务对等的原则。
郑州市居住证登载了持证人基本的人口学信息（包括姓名、性别、年龄、身高、体重、民族、学历、住址、户籍地、脸型、足长、口音等），并未包含可能作为替代性管理手段的信息。因此，居住证基本上只能作为持证人在当地居住年限的一个证明。其他的替代性管理条件，由于没有被记录，必须另外提供证明文件。
（二）管理技术和手段还比较落后
从技术的角度分析，确立户籍的替代性管理条件以后，要使这些条件可以转化为一个综合条件。由于郑州市居住证只有持有年限一项条件，只要不满足，就不能获得服务，管理手段比较落后。
此外，支撑居住证有效实施的信息技术手段也需要大力开发。居住证不能涵盖外来人口社会生活的所有信息，或者信息不能在提供服务管理的部门之间共享，那么居住证就很难成为持有者享受公共服务和权益保障的有效凭证。居住证材质简陋，无可擦写功能，不利于持有者长期使用。郑州市的居住证是纸制的，持有者丢失、损坏的颇多;并且当变更居住证信息时，持有者往往需要重新办证，增加了管理成本。
（三）配套制度和措施的改革迟缓
实施居住证制度是有成本的。对于城市政府而言，要提高外来人口主动办理居住证的积极性，就必须赋予办理居住证后可得到实惠、可享受实质的公共服务。这就需要相关制度的配套改革，比如教育、医疗卫生、就业、社会保险等，并且公共服务还要不断地完善和提升，从基本的服务向更高、更深层次的利益扩展，比如子女高中阶段教育、信贷业务、廉租房或公租房的申领、统一的就业服务、可携带的社会保险等。这些都要求有坚实的财政基础。
对于微观主体而言，作为使用外来人口的用工单位，在录用持有居住证的外来人口时，要为其缴纳社会保险费，作为外来人口本人，要申办居住证，就要缴纳一定的办证费用，这些无疑都会增加一定的成本，不利于居住证制度的执行和落实。从对郑州市居住证持有者的问卷调查结果看，认为居住证给他们的生活和工作带来的便利主要集中在证照办理、子女教育和住房等服务项目上，相关答案数量占调查获得的全部答案数量的比例分别达到34%、33%和27%。与此同时，由于没有本地户口，依然存在的不便和问题也大多集中在子女教育、住房、社会保险和就业服务等项目上，相关答案数量占调查获得的全部答案数量的比例分别达到53%、23%、12%和12%。 三、面向全国推广建立居住证制度的几点建议
郑州市户籍管理制度改革率先放松迁移制度，在实施城镇福利和权益与户口脱钩的改革过程中，极大加速了城镇户口资源分配功能的弱化，是大城市户籍管理制度改革的重要方向。同时，探索“低门槛”的居住证制度，最大程度地吸引流动人口登记办证，寓管理于服务中，体现了管理与服务相统一的理念。然而，户籍管理制度改革乃至于居住证制度探索，仍不能显著解决人口实际居住地与户口登记地分离（简称“人户分离”）的问题，流动人口属地管理的目标尚难实现。
为此，面向全国推广建立居住证制度，应以权利和义务对等为原则，以实现“阶梯式赋权”为重点，一方面明确居住证管理条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制，另一方面改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重，同时，建立动态的实有人口信息数据库，实现身份证、户籍、居住证信息系统联通，与政府各部门人口信息共享。
（一）明确居住证管理条件，建立居住证与户籍的制度衔接机制
居住证制度与户籍制度一样，要承担人口登记管理和福利权益分配两种功能，只是强调以福利权益分配功能促进人口登记管理功能，实现“双提升”。为了完善居住证的福利权益分配功能，应尽量登记全面的人口基础信息，特别要包含可能作为替代性管理手段的信息，如就业、社保、住房、学籍、纳税等，并使得这些信息能够直接提取。这不仅要求居住证与身份证、户籍信息系统的连通，也需要各政府部门分别掌握的上述信息能够实现共享。此外，居住证要确立“阶梯式赋权”的改革目标，并细化相关规定。广东省在居住证制度中以“积分制”量化了与落户的衔接条件，如持证年限、社保缴费年限、依法纳税年限、遵守计划生育政策情况等都可以转化为具体的积分，细化了居住证持有者申请落户的条件。
（二）改革公共服务筹资体制，提高中央和省级政府支出比重
公共服务筹资的高度分权化是造成地方政府在公共服务方面排斥流动人口的最重要原因。从国际经验看，大多数国家、特别是单一制国家的教育和卫生支出主要是中央和省级政府的责任;社会保障和救济则基本就是中央政府的支出责任。我国应提高中央和省级政府的公共服务和社会保障支出比重，从根本上破解基本公共服务均等化的制度障碍。提高中央和省级政府的支出比重，要求建立明确的政府间分担机制，并且各地方的分担比例安排应尽量统一。在此前提之下，要求流入地城市政府切实承担起为外来人口提供公共服务和社会保障的责任。同时，提高统筹分配层次，在全国、省（直辖市）范围配置公共服务资源，提高资源的使用效率。
（三）建立动态的实有人口信息数据库，实现部门之间信息互通共享
应尽快建立动态的人口信息管理系统，开发统一的管理软件，一方面实施各部门之间的数据库对接工程，使各类人口数据库互联互通，定期或不定期进行数据信息的比对和交换，另一方面以公安部门的户籍人口和外来人口的数据库为基础，形成实有人口数据库，人社、计生、民政、住建等其他政府部门以自身渠道采集的数据，均储存在实有人口数据库中，该数据库可以自动实现数据的清理、对比和更新。
（四）借助信息科学技术手段，开发完善居住证证件使用功能
信息技术的飞速发展为实施居住证制度提供了充分的技术支持，并为其开辟了广阔的发展空间。制作居住证就要充分利用现代信息技术，综合考虑携带、使用、保存、管理等方面因素。从证件使用的角度看，居住证应具有两大功能：一是信息机器读取功能，目的在于方便民警现场核查核验，缩短检查时间，提高工作效率;二是信息修改功能，这一功能只能对个别具有权限的人开放。持证人员在变换暂住地址时，仅需社区民警或受委托的工作人员现场验证，在派出所或社区警务室更改登记地址即可，无需再进行复杂的申请手续重新制证。
从长远来看，我国人口流动性依然很大，尤其是农民工群体。要把各地实施居住证制度的探索作为一个过渡，在条件成熟时，先行出台各地居住证的衔接办法，在省级直至全国范围实行统一的居住证制度，再逐渐用居民身份证取代居住证。这就要求充分开发和利用信息技术，首先制作智能型居住证，存储流动人口的常住信息和流动信息，进而在居民身份证里开发两个模块，一个是常住人口信息，一个是流动人口信息，常住人口信息一般不予变更，流动人口信息则根据流动情况进行相应变动，由此实现两证合一。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）
责任编辑：代建明