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摘 要 近年来，国家陆续出台利农惠农政策，但农村的粮食生产形势并不乐观，主要表现在农村土地撂荒现象的普遍存在。加上我国城镇化建设步伐的加快，农村人口向城镇转移，耕地闲置问题愈发严重。湖北省作为我国的农业大省，妥善解决农村土地撂荒的问题，是加快城镇化建设的一个重要环节。
关键词 农村 土地撂荒 湖北省
基金项目：本文为湖北省教育厅人文社会科学研究项目“农村社会保障视角下的土地撂荒问题研究”（13g147），武汉科技大学校青年科技骨干研究项目“土地流转背景下的农村社会保障制度建设”（2013xz034）研究成果。
作者简介：刘珺，武汉科技大学文法与经济学院，副教授。
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-212-02
近几年来，随着税费改革的完成，在我国农村，土地闲置撂荒现象一年比一年严重，大面积全年抛荒、杂草丛生的现象随处可见。一方面，土地撂荒说明了农民正在摆脱土地对他们的约束，土地已不再是他们谋生的唯一手段。但另一方面，土地是社会财富之源，属于不可再生资源，由于耕地撂荒现象的存在，造成我国粮食的实际产量逐年锐减，长此以往，不仅影响粮食生产安全，而且将影响农村社会稳定和城乡统筹的进程。
一、土地撂荒现状及特点分析
土地撂荒指的是适宜耕种的土地不予耕种，主动任其抛荒、荒芜的现象。这一现象是自20世纪80年代我国开始实行土地承包责任制，农民获得生产和经营自主权以来反复出现的问题。随着城镇化步伐的加快，农民对土地的依赖程度逐渐降低，不少地方土地撂荒现象日渐突出。以湖北省为例，该省2012年耕地数量5023.95万亩，土地撂荒数量313.5万亩，撂荒比率6.24%左右。从全省具体情况来看，比较严重的例如大冶市某镇耕地面积40056亩，弃耕撂荒面积8100亩，占耕地面积的20.2%；大别山老区红安，常年抛荒耕地8万多亩，占耕地面积13%；被农业部认定为首批51个全国现代农业示范区之一的黄陂，耕地总面积79.2万亩，其中旱地15.6万亩，水田63.6万亩，全区抛荒总面积约有12.6万亩，占耕地面积的15.6%。从上述调查数据来看，湖北省弃耕撂荒现象较为严重，大体上具有以下特点：
一是土地撂荒面积呈增多趋势。伴随着经济发展日趋严重，且呈现出快速扩展蔓延的势头。伴随着各地农业经济的不断发展、城乡统筹的不断推进，原有农村劳动力将会因为年龄、健康等原因从土地上大量退出，现在及将来的农村劳动力将会不断减少，土地缺少大量年轻劳动力耕种的情形将不断恶化，撂荒将存在持续扩大的可能。
二是区域之间有差距，经济落后地区撂荒程度比经济发达地区程度重。主要原因在于经济落后地区的农民因追求更高经济利益的原因进城务工者多，因而导致耕地撂荒。
三是农业基础设施建设不好的地区耕地撂荒严重，那些自然条件较差的低洼地、“插花地”、易旱易涝地撂荒程度高，特别是水利灌溉条件有限的地方撂荒程度就更是首先被弃耕。
四是离城较远的地区撂荒现象较为严重。随着城镇化进程的加快，近郊地区的土地往往会被政府所征用，因此这些地方的农民对土地较为珍惜，加上离城市近，农民可以种植瓜果花卉以农家乐的形式吸引城市居民，并取得较高经济效益。而远郊的农民外出打工者多，因此由于农村劳动力的缺乏导致耕地弃耕撂荒现象严重。
五是土地季节性撂荒现象比较突出。耕地撂荒现象多集中发生在季度交替期间，其中水田抛荒程度比旱地严重。例如湖北黄冈市常年撂荒在4-6万亩左右，季节性撂荒在15万亩左右，季节性撂荒面积占整个撂荒面积75%以上。
六是近几年由于政府征地的行为导致出现“官荒”这一新的撂荒现象。政府收购大量用于经济开发的土地，但由于种种原因弃而不用造成土地撂荒。
二、农民弃耕撂荒的原因分析
土地撂荒从表面上看是由于种植农作物不赚钱了，所以农民弃耕撂荒进城务工追求更好的经济利益；但从深层次分析，这一现象却折射出很多其它方面的问题，需要我们去探究。
（一）农业生产比较收益差，影响农民种植积极性
撂荒土地的农民原本大多种植小麦、棉花、玉米等传统的大宗农产品，此类粮食作物生产周期长，投入大而收益小，加上目前农村劳动力价格、农业贷款成本上涨等因素的综合影响下，尽管粮价在涨并且不少农民享有大户补贴等惠农政策，但始终无法抵消土地流转租金和劳动力成本。以种植稻谷为例，亩产在700- 1000斤，年收益大约在980-1400元之间。而同样种植玉米，亩产600-800斤，年收益在900-1200元之间。而从劳务经济收入来看，2012年湖北省农村劳动力外出务工人平均劳务经济收入1.75万元，人平月收入1458元。农民种植所获得的利润不如从事非农产业的效益，以至出现“在家种田，不如外出挣钱”的说法。种植利润降低，使得农民失去生产种植的积极性，这是造成土地撂荒的主要原因。
（二）外出务工人员增加，农村劳动力短缺
近年来，伴随产业结构调整，农村劳动力逐渐向二、三产业转移，从事农业生产活动的农民数量呈逐年下降趋势。2013年湖北省农村劳动力外出经商务工人员达到2266.33万人，约占农村劳动力总数的50%。特别是经济欠发达的地区，“留守老人”、“留守儿童”普遍存在。农村劳动力的转移导致大量耕地无人耕种或无力耕种。据统计，目前在家从事农业的真正劳动力仅占农村劳动力17%。农村“劳力荒”导致了劳动力价格出现直线飙升。对于收益本来就不高的粮食生产者来说，与其雇佣农村劳动力种地、种田，还不如减少甚至撂荒全部土地。因此出现“家有良田而无力耕作”的现象。
（三）农业基础设施落后，缺乏新技术
农业向来受自然制约程度大，属于弱质产业。农业生产所面临的自然风险，一定程度上影响了农民耕作的积极性。加上一些地区农田水利设施日益陈旧老化，长期得不到加固维修，抵御自然灾害的能力大大削弱，一旦遇到水旱灾害，就会造成大面积减产减收。特别是零星、偏远、贫瘠地区，耕作条件和基础设施更差，造成土地大面积抛荒。 另一方面，由于目前农业专业技术人才缺乏、农产品科技含量低、农民自身技能素质不高，加上信息不畅通，新型实用技术推广难以到位。技术无法更新，生产成本增加，效益降低，打击了农民耕作积极性，造成弃耕撂荒。
（四）政府认识不到位，土地流转机制的不完善
土地流转也一向被认为是解决土地撂荒的最优办法。但是，一方面由于土地流转价格评估机制尚未建立，没有权威的价格指导和流转年限作参考；另一方面，有的乡、村干部对土地流转认识不够，有的村委会不愿意管，有的村委会越俎代疱直接代替农民签订流转合同，强制农民流转土地，加上监管机制尚不完善，导致农用地的 “非粮化”、“非农化”和“非林化”的现象时有发生，致使一些土地出现撂荒现象。再者，土地等产权关系的不明晰或产权虚置也导致很多进城务工的农民将其土地长久闲置，土地由此成为一种死资源。统计显示，湖北省2012年因农户自己不耕种又没有进行流转而形成的常年撂荒面积为 40 万亩，季节性撂荒 178 万亩。
三、完善政府政策，解决土地撂荒问题
根据目前的实际情况，要从根本上解决土地撂荒问题，必须针对农村经济发展的新趋势以及各地区的新特点，多措并举，综合治理，加速土地流转是解决土地撂荒的前提。同时，解决农村土地闲置撂荒现象，还需要有效提高农业生产比较效益，进一步完善农村社会保障制度的建设。
（一）提高认识，加强政策法规宣传力度
一方面，应提高农民对土地撂荒问题的认识。当地政府应加强宣传教育，引导农民主动爱惜土地，提高农民的责任承担和自我保护意识。对已经撂荒的土地，当地有关部门应想办法做好农民思想工作，尽力动员其复耕。严格限制农用地转为非农业用地，避免在流转过程中挪作他用。
另一方面，政府应发挥好引导作用，通过多种形式的宣传，将有关土地流转的政策，例如《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《湖北省农村土地承包经营条例》等相关法律讲解给农民，让其清除农村土地流转的相关政策，使土地流转做到有法可依，有法必依，切实保护农民的合法权益。
（二）创新土地流转的模式，建立土地流转交易平台
目前，尽管土地流转在实际操作中面临各种困难，但健全的土地流转机制仍然是解决土地撂荒现象最为有效和快捷的方式。第一，各地要探索科学合理的土地流转模式。从全国各地所建立的土地流转模式来看主要包括：土地互换模式、土地出租模式、土地转包模式、以宅基地换住房、承包地换社保等模式，对这些土地流转的创新模式，湖北省各级政府应根据自身的特点，因地制宜，推广可行做法，总结经验教训，丰富流转方式和内涵，探索规模经营新模式。例如，2011年湖北省孝感市创建了“龙岗模式”这一新型的农村土地经营体制。“龙岗模式”的具体方式是将农村土地承包经营权折算为股权，以土地承包权入股的方式组成股份有限公司或农业生产合作社，促使农民自愿走上农业产业化发展道路，实现农业生产合作。“龙岗模式”的创新有效破解了农村土地经营难题，加速了土地流转。 第二，要建立健全土地流转服务体系和流转市场，加强土地流转管理和服务，通过制度和法律来规范程序，对土地流转合同的制定、合同的变更、流转的期限等具体事宜要作出明确规定。第三，要积极培育土地流转的中介组织，加强土地流转的信息沟通，让土地流转依靠市场调节完善运行机制。第四，通过建立土地流转信息服务平台，对土地流转信息进行实时更新，为流转双方提供信息发布、政策咨询等一系列服务，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。第五，成立土地流转纠纷调解机构，着力解决土地纠纷，化解矛盾。
（三）加大农业基础设施建设投入力度，建立健全农业服务体系
搞好农业基础设施建设是农业耕作的基本保障。各级政府要加大对农田水利事业的投入，加强农业设施的管理和保护，将“增加农业基础设施建设投入”纳入政府绩效考核。此外，要深化农村各项改革，发育农村金融市场，鼓励发展小额信贷体系，完善农业补贴政策，健全农村服务体系，创造良好的农业生产环境，增强农业的稳定性。
（四）大力推广农业新技术，提高农业效益
湖北省有较多的山区和丘陵地区，耕地分布较为分散，政府相关部门应在各村建立示范点，推广科学种田；通过农业机械化减轻劳动强度，提高劳动生产率。同时，必须完善农业从业人员的职业培训政策，加大培训力度，提高培训质量；帮助他们能通过科技手段兴办农业，增产增收。收入增加农民自然会爱护土地，从而减少耕地撂荒。
（五）完善农村社会保障制度
一直以来土地对于农民来说是养老的依靠以及最后的保障，随着城镇化进程的加快，现行的土地制度越来越难以满足农民的保障需求。因此，必须要尽快完善农村社会保障制度，使之替代土地的保障功能。具体来说，一是应从地区实际情况出发，加快农村最低生活保障制度建设；二是建立以大病统筹为主的农村合作医疗体系，完善农村养老保障体系；三是政府应承担起制度设计和规划、监督和执行的责任，多渠道的筹措农村社会保障资金。
参考文献：
[1]徐莉.城市化进程中如何解决农地抛荒问题——以四川省为例.农村经济.2010（3）.
[2]詹琳.农村土地抛荒问题探析.湖北农业科学.2010（7）.
[3]王为民、李相敏.农村土地撂荒问题的社会保障视角分析.中国乡镇企业会计.2008（8）.
关键词 农村 土地撂荒 湖北省
基金项目：本文为湖北省教育厅人文社会科学研究项目“农村社会保障视角下的土地撂荒问题研究”（13g147），武汉科技大学校青年科技骨干研究项目“土地流转背景下的农村社会保障制度建设”（2013xz034）研究成果。
作者简介：刘珺，武汉科技大学文法与经济学院，副教授。
中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-212-02
近几年来，随着税费改革的完成，在我国农村，土地闲置撂荒现象一年比一年严重，大面积全年抛荒、杂草丛生的现象随处可见。一方面，土地撂荒说明了农民正在摆脱土地对他们的约束，土地已不再是他们谋生的唯一手段。但另一方面，土地是社会财富之源，属于不可再生资源，由于耕地撂荒现象的存在，造成我国粮食的实际产量逐年锐减，长此以往，不仅影响粮食生产安全，而且将影响农村社会稳定和城乡统筹的进程。
一、土地撂荒现状及特点分析
土地撂荒指的是适宜耕种的土地不予耕种，主动任其抛荒、荒芜的现象。这一现象是自20世纪80年代我国开始实行土地承包责任制，农民获得生产和经营自主权以来反复出现的问题。随着城镇化步伐的加快，农民对土地的依赖程度逐渐降低，不少地方土地撂荒现象日渐突出。以湖北省为例，该省2012年耕地数量5023.95万亩，土地撂荒数量313.5万亩，撂荒比率6.24%左右。从全省具体情况来看，比较严重的例如大冶市某镇耕地面积40056亩，弃耕撂荒面积8100亩，占耕地面积的20.2%；大别山老区红安，常年抛荒耕地8万多亩，占耕地面积13%；被农业部认定为首批51个全国现代农业示范区之一的黄陂，耕地总面积79.2万亩，其中旱地15.6万亩，水田63.6万亩，全区抛荒总面积约有12.6万亩，占耕地面积的15.6%。从上述调查数据来看，湖北省弃耕撂荒现象较为严重，大体上具有以下特点：
一是土地撂荒面积呈增多趋势。伴随着经济发展日趋严重，且呈现出快速扩展蔓延的势头。伴随着各地农业经济的不断发展、城乡统筹的不断推进，原有农村劳动力将会因为年龄、健康等原因从土地上大量退出，现在及将来的农村劳动力将会不断减少，土地缺少大量年轻劳动力耕种的情形将不断恶化，撂荒将存在持续扩大的可能。
二是区域之间有差距，经济落后地区撂荒程度比经济发达地区程度重。主要原因在于经济落后地区的农民因追求更高经济利益的原因进城务工者多，因而导致耕地撂荒。
三是农业基础设施建设不好的地区耕地撂荒严重，那些自然条件较差的低洼地、“插花地”、易旱易涝地撂荒程度高，特别是水利灌溉条件有限的地方撂荒程度就更是首先被弃耕。
四是离城较远的地区撂荒现象较为严重。随着城镇化进程的加快，近郊地区的土地往往会被政府所征用，因此这些地方的农民对土地较为珍惜，加上离城市近，农民可以种植瓜果花卉以农家乐的形式吸引城市居民，并取得较高经济效益。而远郊的农民外出打工者多，因此由于农村劳动力的缺乏导致耕地弃耕撂荒现象严重。
五是土地季节性撂荒现象比较突出。耕地撂荒现象多集中发生在季度交替期间，其中水田抛荒程度比旱地严重。例如湖北黄冈市常年撂荒在4-6万亩左右，季节性撂荒在15万亩左右，季节性撂荒面积占整个撂荒面积75%以上。
六是近几年由于政府征地的行为导致出现“官荒”这一新的撂荒现象。政府收购大量用于经济开发的土地，但由于种种原因弃而不用造成土地撂荒。
二、农民弃耕撂荒的原因分析
土地撂荒从表面上看是由于种植农作物不赚钱了，所以农民弃耕撂荒进城务工追求更好的经济利益；但从深层次分析，这一现象却折射出很多其它方面的问题，需要我们去探究。
（一）农业生产比较收益差，影响农民种植积极性
撂荒土地的农民原本大多种植小麦、棉花、玉米等传统的大宗农产品，此类粮食作物生产周期长，投入大而收益小，加上目前农村劳动力价格、农业贷款成本上涨等因素的综合影响下，尽管粮价在涨并且不少农民享有大户补贴等惠农政策，但始终无法抵消土地流转租金和劳动力成本。以种植稻谷为例，亩产在700- 1000斤，年收益大约在980-1400元之间。而同样种植玉米，亩产600-800斤，年收益在900-1200元之间。而从劳务经济收入来看，2012年湖北省农村劳动力外出务工人平均劳务经济收入1.75万元，人平月收入1458元。农民种植所获得的利润不如从事非农产业的效益，以至出现“在家种田，不如外出挣钱”的说法。种植利润降低，使得农民失去生产种植的积极性，这是造成土地撂荒的主要原因。
（二）外出务工人员增加，农村劳动力短缺
近年来，伴随产业结构调整，农村劳动力逐渐向二、三产业转移，从事农业生产活动的农民数量呈逐年下降趋势。2013年湖北省农村劳动力外出经商务工人员达到2266.33万人，约占农村劳动力总数的50%。特别是经济欠发达的地区，“留守老人”、“留守儿童”普遍存在。农村劳动力的转移导致大量耕地无人耕种或无力耕种。据统计，目前在家从事农业的真正劳动力仅占农村劳动力17%。农村“劳力荒”导致了劳动力价格出现直线飙升。对于收益本来就不高的粮食生产者来说，与其雇佣农村劳动力种地、种田，还不如减少甚至撂荒全部土地。因此出现“家有良田而无力耕作”的现象。
（三）农业基础设施落后，缺乏新技术
农业向来受自然制约程度大，属于弱质产业。农业生产所面临的自然风险，一定程度上影响了农民耕作的积极性。加上一些地区农田水利设施日益陈旧老化，长期得不到加固维修，抵御自然灾害的能力大大削弱，一旦遇到水旱灾害，就会造成大面积减产减收。特别是零星、偏远、贫瘠地区，耕作条件和基础设施更差，造成土地大面积抛荒。 另一方面，由于目前农业专业技术人才缺乏、农产品科技含量低、农民自身技能素质不高，加上信息不畅通，新型实用技术推广难以到位。技术无法更新，生产成本增加，效益降低，打击了农民耕作积极性，造成弃耕撂荒。
（四）政府认识不到位，土地流转机制的不完善
土地流转也一向被认为是解决土地撂荒的最优办法。但是，一方面由于土地流转价格评估机制尚未建立，没有权威的价格指导和流转年限作参考；另一方面，有的乡、村干部对土地流转认识不够，有的村委会不愿意管，有的村委会越俎代疱直接代替农民签订流转合同，强制农民流转土地，加上监管机制尚不完善，导致农用地的 “非粮化”、“非农化”和“非林化”的现象时有发生，致使一些土地出现撂荒现象。再者，土地等产权关系的不明晰或产权虚置也导致很多进城务工的农民将其土地长久闲置，土地由此成为一种死资源。统计显示，湖北省2012年因农户自己不耕种又没有进行流转而形成的常年撂荒面积为 40 万亩，季节性撂荒 178 万亩。
三、完善政府政策，解决土地撂荒问题
根据目前的实际情况，要从根本上解决土地撂荒问题，必须针对农村经济发展的新趋势以及各地区的新特点，多措并举，综合治理，加速土地流转是解决土地撂荒的前提。同时，解决农村土地闲置撂荒现象，还需要有效提高农业生产比较效益，进一步完善农村社会保障制度的建设。
（一）提高认识，加强政策法规宣传力度
一方面，应提高农民对土地撂荒问题的认识。当地政府应加强宣传教育，引导农民主动爱惜土地，提高农民的责任承担和自我保护意识。对已经撂荒的土地，当地有关部门应想办法做好农民思想工作，尽力动员其复耕。严格限制农用地转为非农业用地，避免在流转过程中挪作他用。
另一方面，政府应发挥好引导作用，通过多种形式的宣传，将有关土地流转的政策，例如《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《湖北省农村土地承包经营条例》等相关法律讲解给农民，让其清除农村土地流转的相关政策，使土地流转做到有法可依，有法必依，切实保护农民的合法权益。
（二）创新土地流转的模式，建立土地流转交易平台
目前，尽管土地流转在实际操作中面临各种困难，但健全的土地流转机制仍然是解决土地撂荒现象最为有效和快捷的方式。第一，各地要探索科学合理的土地流转模式。从全国各地所建立的土地流转模式来看主要包括：土地互换模式、土地出租模式、土地转包模式、以宅基地换住房、承包地换社保等模式，对这些土地流转的创新模式，湖北省各级政府应根据自身的特点，因地制宜，推广可行做法，总结经验教训，丰富流转方式和内涵，探索规模经营新模式。例如，2011年湖北省孝感市创建了“龙岗模式”这一新型的农村土地经营体制。“龙岗模式”的具体方式是将农村土地承包经营权折算为股权，以土地承包权入股的方式组成股份有限公司或农业生产合作社，促使农民自愿走上农业产业化发展道路，实现农业生产合作。“龙岗模式”的创新有效破解了农村土地经营难题，加速了土地流转。 第二，要建立健全土地流转服务体系和流转市场，加强土地流转管理和服务，通过制度和法律来规范程序，对土地流转合同的制定、合同的变更、流转的期限等具体事宜要作出明确规定。第三，要积极培育土地流转的中介组织，加强土地流转的信息沟通，让土地流转依靠市场调节完善运行机制。第四，通过建立土地流转信息服务平台，对土地流转信息进行实时更新，为流转双方提供信息发布、政策咨询等一系列服务，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。第五，成立土地流转纠纷调解机构，着力解决土地纠纷，化解矛盾。
（三）加大农业基础设施建设投入力度，建立健全农业服务体系
搞好农业基础设施建设是农业耕作的基本保障。各级政府要加大对农田水利事业的投入，加强农业设施的管理和保护，将“增加农业基础设施建设投入”纳入政府绩效考核。此外，要深化农村各项改革，发育农村金融市场，鼓励发展小额信贷体系，完善农业补贴政策，健全农村服务体系，创造良好的农业生产环境，增强农业的稳定性。
（四）大力推广农业新技术，提高农业效益
湖北省有较多的山区和丘陵地区，耕地分布较为分散，政府相关部门应在各村建立示范点，推广科学种田；通过农业机械化减轻劳动强度，提高劳动生产率。同时，必须完善农业从业人员的职业培训政策，加大培训力度，提高培训质量；帮助他们能通过科技手段兴办农业，增产增收。收入增加农民自然会爱护土地，从而减少耕地撂荒。
（五）完善农村社会保障制度
一直以来土地对于农民来说是养老的依靠以及最后的保障，随着城镇化进程的加快，现行的土地制度越来越难以满足农民的保障需求。因此，必须要尽快完善农村社会保障制度，使之替代土地的保障功能。具体来说，一是应从地区实际情况出发，加快农村最低生活保障制度建设；二是建立以大病统筹为主的农村合作医疗体系，完善农村养老保障体系；三是政府应承担起制度设计和规划、监督和执行的责任，多渠道的筹措农村社会保障资金。
参考文献：
[1]徐莉.城市化进程中如何解决农地抛荒问题——以四川省为例.农村经济.2010（3）.
[2]詹琳.农村土地抛荒问题探析.湖北农业科学.2010（7）.
[3]王为民、李相敏.农村土地撂荒问题的社会保障视角分析.中国乡镇企业会计.2008（8）.