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中国农业发展银行（以下简称“农发行”）是我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年组建以来，在贯彻执行国家粮棉购销政策、确保粮食安全、保护农民利益、促进农业和农村经济发展中扮演了重要角色。但随着经济的不断发展和金融改革的不断深化，农发行职能定位、业务运作与管理，甚至机构的转型、去留等问题成为理论界和业界人士关注的焦点。最近，我们组织对湖南省农发行系统省市县三级机构和相关部门进行了专题调研。
一、农发行发展面临的主要问题及制约因素分析
（一）业务职能定位模糊，经营范围受到限制
一方面，农业政策性金融与商业性金融界定不清。农发行业务定位至少变了三次：1994年到1997年为小综合式经营；1998年到2004年为支持粮棉油单一式经营；2004年以后发展为支持大粮食、大流通的双轨制经营。特别是在2004年以后，农发行按照打造现代银行的目标深化组织体系、经营机制改革，并获准开办了农业产业化龙头企业贷款和农业科技商业性贷款业务，且商业性贷款比重逐年扩大。长期以来，农发行对政策性与商业性业务进行区分与考核评价的规范性制度、办法一直没有建立，以至分支行对两类业务只在形式上实行分类核算与管理，并不实行分类考核，且事实上在操作过程中存在混同与交叉。而且，农发行对业务经营中的政策性和商业性无法有效控制。
另一方面，农业政策性金融业务范围偏窄。从1998年开始，为配合粮食流通体制改革，农业开发性贷款和粮棉加工企业贷款业务从农发行划出。近年来农发行实际并没有充分发挥出其政策性支农和应有的培育、指导及服务功能作用。目前，农发行业务基本不涉及到农业生产结构的调整，并对农田基本建设、农村基础设施及小城镇建设等关系到农业和农村长期稳定发展的中长期贷款业务进行严格限制，在很大程度上仅仅充当了粮棉油收购资金的供应者角色。
（二）业务管理行政化，且内部运行机制不完善
现阶段农发行分支机构基本按行政区划设置，并在总行统一法人的授权下，按照总行―省级分行―地市分行―县支行的“三级管理、一级经营”的模式开展经营活动。在总行的统一领导下，下级行对上级行负责，部门对行长负责，逐级实行行长负责制和建立在一系列考核指标体系基础上的经营目标管理。这种模式下的业务管理行政化色彩较浓，而指标层层分解、层层下达的控制与管理方式，决定了各分支机构不可能具备自负盈亏、承担风险的能力，并导致个别分支机构业务操作不规范，贷款随意性大。与此同时，农发行内部激励约束机制严重缺位。
（三）风险约束机制缺位，利益补偿机制不完善
由于农发行资金主要由国家供给，其风险也由国家承担，以至一部分人认为农发行经营可以不必过多考虑风险问题，这就导致一些农发行机构发放贷款不计规模、贷款不计利息、偿还不计期限等问题，一些粮棉收购企业则养成了吃银行“大锅钣”和财政“补贴钣”的习惯，收购时基本不讲经济核算，甚至肆意挤占挪用收购资金用于建房子或发工资、福利等，潜在较大信贷风险，加上巨额政策性财务亏损挂帐，现已严重影响农发行信贷资金周转。农发行财务包袱的形成，主要是历年粮食购销过程中各级财政对农发行的欠账较多并体现为财务挂帐，加上大多数地方财政不宽裕，一般未把这部分利息补贴资金纳入财政预算。
（四）融资机制不健全，且资金来源渠道单一
目前农发行的资金来源主要包括：业务范围内的开户企业存款、同业拆借资金、财政拨付资金和重点建设资金、发行金融债券、向中央银行借款、协议存款、境外筹资等。从分支机构看，由于不允许开办居民储蓄业务和自行发债，其资金来源主要依靠向总行借款，外加一部分专项存款和同业存放款项，而其总行资金来源中央行再贷款又占比极大。2008年6月末，湖南省农发行系统向总行借款占各项负债总额的63.6%；开户企业存款余额仅占11.4%。这种主要依靠向总行借款并间接来源于中央银行再贷款的单一筹资方式，根本不能保证其资产业务特别是政策性业务范围扩充和商业性业务快速增长的需求。
二、农发行改革方向及经营转换机制设计
（一）坚持政策性银行的改革发展方向
长远来看，如果农发行只需要负责粮棉油的收购资金供应与管理，那么，农发行应逐步发展成为纯粹的商业化市场运作主体，和普通商业银行一样，完全按商业性原则开办农村金融业务，对粮棉油的收购资金供应与管理，完全可以采取招标制的方式，委托商业银行代理。但鉴于我国农业和农村经济的弱质性及农村金融市场的功能性缺陷，相当长时期内农业政策性金融必须保留下来，并加以改革完善，因此，农发行改革应继续坚持政策性银行改革方向，将政策性支农业务放在首位，有效弥补商业性金融机制作用的不足，完善农村金融体系整体功能。
在强调农发行政策性的同时，应该不能否认其金融机构属性，其本质仍然是银行，不是财政，其资金使用是有偿的，农发行也必须向提供其资金的部门偿还本金与利息。
（二）准确进行业务定位，完善服务功能
农发行作为国家农业政策性金融机构，其业务范围必须定位在国家和地方政府扶持、鼓励的农业产业和项目上，主要包括粮棉油收购、储备贷款，以及农村水网、路网、电网建设与改造，农业生态建设、绿色能源开发和其他农村公共事业发展项目等农村基础设施贷款。与此同时，对过去由农发行划给商业银行的农业政策性贷款、以及一开始就由工行、农行、国开行及农村信用社、财政部门负责的农业政策贷款都统一划归农发行管理。
对其他涉农产业或项目，包括农业产业化发展、农业科技成果转化、农村城镇化建设、农村市场体系建设、重大公共投资项目的启动，以及国外政府、国际组织对我国的涉农贷款等方面，应允许并鼓励农发行完全按照市场化原则择优扶持。如果长期将农发行限定在粮棉流通领域，则其可持续发展是脱离实际的。但农业发展银行的商业性业务必须严格控制在一定的业务范围和比例之内，不能因拓展商业性业务而削弱政策性职能的有效发挥。也可以考虑由农发行暂时承办农业政策性保险业务，将农业政策性银行业务与保险业务有机衔接，有利于发挥农业政策性金融的综合支农效能。
（三）按市场化原则转换经营管理模式
1.健全完善治理结构。由中央政府授权的独立出资机构牵头，财政部、发改委、中国人民银行、农业部、林业部、商务部、国家粮食局等部门派员组成董事会，董事会成员代表出资人对农发行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能。相应成立监事会，监督董事会和农发行行长以及农发行其他高级管理人员的活动。由董事会聘任行长、副行长等高级管理人员，真正建立起完善的公司治理结构。在此框架下，政府对农发行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理由农发行按市场化模式要求运作。
2.实行“一级法人、二级管理”的分级经营管理体制。由省级分行在一级法人授权范围内，组织地市分行、县支行开展经营活动。省级分行对县支行的业务经营管理实行“直管制”，县支行直接对省分行负责；地市分行作为省分行的派出机构，主要抓好自身经营，并对辖区内县支行执行省分行经营决策进行检查指导。调整按行政区划设立机构的做法，考虑按业务发展和有效支持“三农”建设的需要设立分支机构。
3.加快转换内部经营机制。一是健全完善授权与信贷管理制度。引入扁平化管理思路，逐步推行审慎授权制度。总行应根据省级分行业务规模状况、经营管理水平、资产质量和风险状况等因素，对分行实行差别授权。二是建立与市场机制相适应的人事和收入分配机制。三是强化基础设施建设。当前可充分利用人民银行现有的支付结算系统等资源，完善农发行的支付结算功能，增加金融产品，提升其金融服务功能。
4.实行政策性业务（指令性）和商业性业务（指导性）分账管理与核算。为加强对两类业务的风险管理，农发行应该按照政策性业务和商业性业务分别设立业务账户，严格限定两类账户的业务范围，两类账户的资金完全隔绝，实行分账管理，专项核算，并建立严格的防火墙，锁定两类账户各自的业务风险。商业性业务账户内的资本金和拨备要按照商业银行监管要求执行。除提取一般准备金外，还应按照商业银行贷款五级分类标准足额提取专项准备金，资产损失按规定使用呆账准备金核销，同时接受银监部门以资本充足率为核心内容的外部监管。
5.加强贷款风险控制与风险定价管理。一是完善贷款风险控制机制。加强对企业资信状况和风险承受能力的评估，引进企业信用评级机制与授信机制。二是健全风险定价机制。要对影响贷款定价的市场变化、客户资信、贷款特质及信用环境、自然灾害等因素进行全面管理，按照“全面覆盖成本、风险收益对称”原则，坚持授权管理框架下的测算定价，充分发挥贷款定价的价值创造、风险抵御、结构调整功能。与此同时，要合理控制负债成本，建立与市场利率接轨的定价机制，防止高成本、高定价，增强贷款定价的竞争力。
三、农发行履行农业政策性金融职能的配套机制建设
1.加快立法进程。按照国家农业政策性金融运行的内在规律与农业政策性金融的发展方向，尽快制定《农业政策性金融法》或由国务院颁布《中国农业发展银行管理条例》等法律法规，进一步明确农发行的地位、性质、权力、义务和组织机构，明确其资金筹措与贷款管理、信贷计划监督、业务委托、财务会计、法律责任等，界定其经营业务范围；理顺农发行与各级政府、财政、审计、中央银行、银监部门、商业银行的关系，以摆脱外部干预，维护自身权益；发挥法律的规范、保障作用，规范政策性金融经营管理，确保农发行依法、合规经营，促使农发行走上规范化、程序化、法制化的轨道。
2.完善风险补偿机制。对政策性金融尤其是农业政策性金融给予补贴是世界各国通行的做法。对于政策性业务，在严格审批程序的前提下，可按照“谁交办，谁补偿”的原则，规定交办、承办双方的责任和义务，事先确定风险补偿机制，包括财政补贴、税收优惠等。对政策性业务实行项目专项管理、单独核算，接受国家财政部门和交办部门的监督。商业性业务则由农发行自担经营收益和风险，在实现财务可持续的基础上，自担风险，自负盈亏。
3.健全财政补偿机制。一是提高农发行提取贷款风险准备金比例和呆帐准备金比例，或允许农发行税前按贷款损失比例核销部分呆帐，增强其处理政策性呆帐、坏帐的能力。二是采取中央财政直接划拨、提高农发行利润留存比例的办法，或适当采取税收优惠措施，减轻农发行经营负担，逐年充实资本金。三是中央及地方财政应积极筹措资金，尽快解除农发行粮食财务挂帐贷款包袱，并逐年消化粮棉财务挂帐贷款本息。
4.创新筹融资渠道。农业政策性银行的筹资成本应低于一般商业银行的筹资成本,并能便捷地大量集中低成本资金，自有资本和信贷资金充足，资本金来源应纳入全国金融体系总体资金来源规划，纳入全社会信贷总体规划，在资金来源总额中，要确定资本金、金融债权、借款、专项基金及境外筹资应占的大体比例；信贷资金来源总量要根据各个不同时期完成政策目标和农发行承担的政策性任务而定。
参考文献：
[1]段玉华，张朝霞.农业政策性金融支持新农村建设问题研究.金融研究，2007年第7期.
[2]罗莉.借鉴国外经验完善农业发展银行的运行机制.贵州商业高等专科学校学报，2008年第3期.
[3]刘博雅.关于完善我国农业政策性金融的思考.经济研究导刊，2007年第10期.
[4]白雪梅.关于推进农业政策性银行改革的若干思考.
（组长：张庆昉 成员：侯加林 李庆旗 罗建明）
一、农发行发展面临的主要问题及制约因素分析
（一）业务职能定位模糊，经营范围受到限制
一方面，农业政策性金融与商业性金融界定不清。农发行业务定位至少变了三次：1994年到1997年为小综合式经营；1998年到2004年为支持粮棉油单一式经营；2004年以后发展为支持大粮食、大流通的双轨制经营。特别是在2004年以后，农发行按照打造现代银行的目标深化组织体系、经营机制改革，并获准开办了农业产业化龙头企业贷款和农业科技商业性贷款业务，且商业性贷款比重逐年扩大。长期以来，农发行对政策性与商业性业务进行区分与考核评价的规范性制度、办法一直没有建立，以至分支行对两类业务只在形式上实行分类核算与管理，并不实行分类考核，且事实上在操作过程中存在混同与交叉。而且，农发行对业务经营中的政策性和商业性无法有效控制。
另一方面，农业政策性金融业务范围偏窄。从1998年开始，为配合粮食流通体制改革，农业开发性贷款和粮棉加工企业贷款业务从农发行划出。近年来农发行实际并没有充分发挥出其政策性支农和应有的培育、指导及服务功能作用。目前，农发行业务基本不涉及到农业生产结构的调整，并对农田基本建设、农村基础设施及小城镇建设等关系到农业和农村长期稳定发展的中长期贷款业务进行严格限制，在很大程度上仅仅充当了粮棉油收购资金的供应者角色。
（二）业务管理行政化，且内部运行机制不完善
现阶段农发行分支机构基本按行政区划设置，并在总行统一法人的授权下，按照总行―省级分行―地市分行―县支行的“三级管理、一级经营”的模式开展经营活动。在总行的统一领导下，下级行对上级行负责，部门对行长负责，逐级实行行长负责制和建立在一系列考核指标体系基础上的经营目标管理。这种模式下的业务管理行政化色彩较浓，而指标层层分解、层层下达的控制与管理方式，决定了各分支机构不可能具备自负盈亏、承担风险的能力，并导致个别分支机构业务操作不规范，贷款随意性大。与此同时，农发行内部激励约束机制严重缺位。
（三）风险约束机制缺位，利益补偿机制不完善
由于农发行资金主要由国家供给，其风险也由国家承担，以至一部分人认为农发行经营可以不必过多考虑风险问题，这就导致一些农发行机构发放贷款不计规模、贷款不计利息、偿还不计期限等问题，一些粮棉收购企业则养成了吃银行“大锅钣”和财政“补贴钣”的习惯，收购时基本不讲经济核算，甚至肆意挤占挪用收购资金用于建房子或发工资、福利等，潜在较大信贷风险，加上巨额政策性财务亏损挂帐，现已严重影响农发行信贷资金周转。农发行财务包袱的形成，主要是历年粮食购销过程中各级财政对农发行的欠账较多并体现为财务挂帐，加上大多数地方财政不宽裕，一般未把这部分利息补贴资金纳入财政预算。
（四）融资机制不健全，且资金来源渠道单一
目前农发行的资金来源主要包括：业务范围内的开户企业存款、同业拆借资金、财政拨付资金和重点建设资金、发行金融债券、向中央银行借款、协议存款、境外筹资等。从分支机构看，由于不允许开办居民储蓄业务和自行发债，其资金来源主要依靠向总行借款，外加一部分专项存款和同业存放款项，而其总行资金来源中央行再贷款又占比极大。2008年6月末，湖南省农发行系统向总行借款占各项负债总额的63.6%；开户企业存款余额仅占11.4%。这种主要依靠向总行借款并间接来源于中央银行再贷款的单一筹资方式，根本不能保证其资产业务特别是政策性业务范围扩充和商业性业务快速增长的需求。
二、农发行改革方向及经营转换机制设计
（一）坚持政策性银行的改革发展方向
长远来看，如果农发行只需要负责粮棉油的收购资金供应与管理，那么，农发行应逐步发展成为纯粹的商业化市场运作主体，和普通商业银行一样，完全按商业性原则开办农村金融业务，对粮棉油的收购资金供应与管理，完全可以采取招标制的方式，委托商业银行代理。但鉴于我国农业和农村经济的弱质性及农村金融市场的功能性缺陷，相当长时期内农业政策性金融必须保留下来，并加以改革完善，因此，农发行改革应继续坚持政策性银行改革方向，将政策性支农业务放在首位，有效弥补商业性金融机制作用的不足，完善农村金融体系整体功能。
在强调农发行政策性的同时，应该不能否认其金融机构属性，其本质仍然是银行，不是财政，其资金使用是有偿的，农发行也必须向提供其资金的部门偿还本金与利息。
（二）准确进行业务定位，完善服务功能
农发行作为国家农业政策性金融机构，其业务范围必须定位在国家和地方政府扶持、鼓励的农业产业和项目上，主要包括粮棉油收购、储备贷款，以及农村水网、路网、电网建设与改造，农业生态建设、绿色能源开发和其他农村公共事业发展项目等农村基础设施贷款。与此同时，对过去由农发行划给商业银行的农业政策性贷款、以及一开始就由工行、农行、国开行及农村信用社、财政部门负责的农业政策贷款都统一划归农发行管理。
对其他涉农产业或项目，包括农业产业化发展、农业科技成果转化、农村城镇化建设、农村市场体系建设、重大公共投资项目的启动，以及国外政府、国际组织对我国的涉农贷款等方面，应允许并鼓励农发行完全按照市场化原则择优扶持。如果长期将农发行限定在粮棉流通领域，则其可持续发展是脱离实际的。但农业发展银行的商业性业务必须严格控制在一定的业务范围和比例之内，不能因拓展商业性业务而削弱政策性职能的有效发挥。也可以考虑由农发行暂时承办农业政策性保险业务，将农业政策性银行业务与保险业务有机衔接，有利于发挥农业政策性金融的综合支农效能。
（三）按市场化原则转换经营管理模式
1.健全完善治理结构。由中央政府授权的独立出资机构牵头，财政部、发改委、中国人民银行、农业部、林业部、商务部、国家粮食局等部门派员组成董事会，董事会成员代表出资人对农发行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能。相应成立监事会，监督董事会和农发行行长以及农发行其他高级管理人员的活动。由董事会聘任行长、副行长等高级管理人员，真正建立起完善的公司治理结构。在此框架下，政府对农发行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理由农发行按市场化模式要求运作。
2.实行“一级法人、二级管理”的分级经营管理体制。由省级分行在一级法人授权范围内，组织地市分行、县支行开展经营活动。省级分行对县支行的业务经营管理实行“直管制”，县支行直接对省分行负责；地市分行作为省分行的派出机构，主要抓好自身经营，并对辖区内县支行执行省分行经营决策进行检查指导。调整按行政区划设立机构的做法，考虑按业务发展和有效支持“三农”建设的需要设立分支机构。
3.加快转换内部经营机制。一是健全完善授权与信贷管理制度。引入扁平化管理思路，逐步推行审慎授权制度。总行应根据省级分行业务规模状况、经营管理水平、资产质量和风险状况等因素，对分行实行差别授权。二是建立与市场机制相适应的人事和收入分配机制。三是强化基础设施建设。当前可充分利用人民银行现有的支付结算系统等资源，完善农发行的支付结算功能，增加金融产品，提升其金融服务功能。
4.实行政策性业务（指令性）和商业性业务（指导性）分账管理与核算。为加强对两类业务的风险管理，农发行应该按照政策性业务和商业性业务分别设立业务账户，严格限定两类账户的业务范围，两类账户的资金完全隔绝，实行分账管理，专项核算，并建立严格的防火墙，锁定两类账户各自的业务风险。商业性业务账户内的资本金和拨备要按照商业银行监管要求执行。除提取一般准备金外，还应按照商业银行贷款五级分类标准足额提取专项准备金，资产损失按规定使用呆账准备金核销，同时接受银监部门以资本充足率为核心内容的外部监管。
5.加强贷款风险控制与风险定价管理。一是完善贷款风险控制机制。加强对企业资信状况和风险承受能力的评估，引进企业信用评级机制与授信机制。二是健全风险定价机制。要对影响贷款定价的市场变化、客户资信、贷款特质及信用环境、自然灾害等因素进行全面管理，按照“全面覆盖成本、风险收益对称”原则，坚持授权管理框架下的测算定价，充分发挥贷款定价的价值创造、风险抵御、结构调整功能。与此同时，要合理控制负债成本，建立与市场利率接轨的定价机制，防止高成本、高定价，增强贷款定价的竞争力。
三、农发行履行农业政策性金融职能的配套机制建设
1.加快立法进程。按照国家农业政策性金融运行的内在规律与农业政策性金融的发展方向，尽快制定《农业政策性金融法》或由国务院颁布《中国农业发展银行管理条例》等法律法规，进一步明确农发行的地位、性质、权力、义务和组织机构，明确其资金筹措与贷款管理、信贷计划监督、业务委托、财务会计、法律责任等，界定其经营业务范围；理顺农发行与各级政府、财政、审计、中央银行、银监部门、商业银行的关系，以摆脱外部干预，维护自身权益；发挥法律的规范、保障作用，规范政策性金融经营管理，确保农发行依法、合规经营，促使农发行走上规范化、程序化、法制化的轨道。
2.完善风险补偿机制。对政策性金融尤其是农业政策性金融给予补贴是世界各国通行的做法。对于政策性业务，在严格审批程序的前提下，可按照“谁交办，谁补偿”的原则，规定交办、承办双方的责任和义务，事先确定风险补偿机制，包括财政补贴、税收优惠等。对政策性业务实行项目专项管理、单独核算，接受国家财政部门和交办部门的监督。商业性业务则由农发行自担经营收益和风险，在实现财务可持续的基础上，自担风险，自负盈亏。
3.健全财政补偿机制。一是提高农发行提取贷款风险准备金比例和呆帐准备金比例，或允许农发行税前按贷款损失比例核销部分呆帐，增强其处理政策性呆帐、坏帐的能力。二是采取中央财政直接划拨、提高农发行利润留存比例的办法，或适当采取税收优惠措施，减轻农发行经营负担，逐年充实资本金。三是中央及地方财政应积极筹措资金，尽快解除农发行粮食财务挂帐贷款包袱，并逐年消化粮棉财务挂帐贷款本息。
4.创新筹融资渠道。农业政策性银行的筹资成本应低于一般商业银行的筹资成本,并能便捷地大量集中低成本资金，自有资本和信贷资金充足，资本金来源应纳入全国金融体系总体资金来源规划，纳入全社会信贷总体规划，在资金来源总额中，要确定资本金、金融债权、借款、专项基金及境外筹资应占的大体比例；信贷资金来源总量要根据各个不同时期完成政策目标和农发行承担的政策性任务而定。
参考文献：
[1]段玉华，张朝霞.农业政策性金融支持新农村建设问题研究.金融研究，2007年第7期.
[2]罗莉.借鉴国外经验完善农业发展银行的运行机制.贵州商业高等专科学校学报，2008年第3期.
[3]刘博雅.关于完善我国农业政策性金融的思考.经济研究导刊，2007年第10期.
[4]白雪梅.关于推进农业政策性银行改革的若干思考.
（组长：张庆昉 成员：侯加林 李庆旗 罗建明）