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在我国实行土地集体所有制和家庭联产承包责任制的农村土地制度总体框架下，土地流转作为农村基本经营制度的重要补充，也是市场经济下资源配置的有效形式。但土地流转毕竟是农村土地变革的新生事物，对经济金融既有积极因素，也有负面影响。为此，人民银行衡阳市中心支行近期对衡阳市辖内2个行政村进行了典型调查，初步掌握第一手资料，并试图探索我国农村土地流转的有效途径，推动农村经济又好又快发展。
一、农村土地流转主要特点
据对衡阳市下辖耒阳市南京乡石塘村、衡阳县樟树乡连政村抽样调查显示，农村土地流转呈现出以下几个方面的特征：
（一）流转趋势明显化。基于对土地流转的收入预期以及进城务工人员的增加，农户土地流转的意愿较为强烈。对上述2村100户农户问卷调查发现，土地流转的多是45岁以下的中青年农户家庭。被调查者对土地流转“表示愿意”的占65%，“被动参与”的占26%，“不愿意”的占9%。而随着新农村建设步伐加快，农村成为投资新“乐园”，以往不被看好的土地成为投资者眼中的“香饽饽”。被调查人群中80%以上认为农村土地有被投资开发的潜力。在内外力共同推动下，农村土地流转逐步“升温”，发展趋势十分明显。
（二）流转方式多元化。一是土地入股。2004年，衡阳县樟树乡连政村300多户农民以旱土、田地或技术入股方式，组建了湖南省凯森生态农业园。二是土地租赁。耒阳市沁园蔬菜农场以这种模式为主。2006年，该农场与石塘村100多户村民签订了土地租赁合同，共租赁土地430多亩。
（三）流转土地规模化。按照现代集约化的经营理念，投资者对其经营土地的规模化生产程度要求颇高。如按凯森生态农业园2008年初投资规划，未来三年开发土地面积2000亩，共涉及5个建设项目。
（四）资本融合链接化。土地流转促进了土地资本和社会资本的有机融合。农民通过土地流转，实现了土地资本和农村劳动力价值的升值；社会资本通过经营土地，在农村“扎根发芽”，追求投资利润的最大化。
（五）利益关系一体化。通过土地流转，农民和参股公司结成了“利益共同体”。农民实现向“股民”身份的转变，成为参与公司经营管理的一员；公司经营开发土地，努力回报“股民”，服务“三农”。
二、农村土地流转影响分析
典型调查发现，农村土地流转对地方经济金融发展影响较大，有利也有弊，但总体利大于弊。
（一）农村土地流转效果明显
1.促进了农民收入增长。沁园蔬菜农场采用土地反租、劳动力做工计酬的分配方式，2007年农民人均年纯收入超过1万元，比入股前增长55%；凯森生态农业园300多户农户的收入包括每月700多元的工资和年底分红，2007年人均年纯收入达到7560元，比入股前增长35%。
2.促进了农村结构调整。土地流转推动了土地集约经营，提升了农业规模效应。沁园蔬菜农场引进新品种和先进技术，平均每亩产值达8472元，这是传统农业无法比拟的。形成了产供销“一条龙”经营模式，促使农业龙头企业不断做大做强。凯森生态农业园已建成湖南省最大的休闲生态科技示范园。
3.促进了新农村建设。一是增加了农村有效投入，不断改善农业基础设施。凯森农业园项目在国家没有注入一分钱的情况下，投资1000余万元，用于管网铺设、路面、水电等基础设施建设。二是加快了农业科技的推广运用。沁园蔬菜农场引进国内外优质农产品，大力运用先进的喷溉技术、精制有机肥以及无毒农药，产品质量有效提升。三是农民通过进场做工，掌握先进的农业实用技术，培育成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。四是通过外引内联，健全了农产品流通网络，发展了农村现代物流体系。
（二）农村土地流转有待规范
1.土地流转的“天然秉性”与农村基本经营制度的矛盾。在市场经济条件下，作为资源和要素的农村土地，合理流动是其“天然秉性”。在农村劳动力大量转移、社会资本加快流入的背景下，土地流转脉络越来越清晰，呈“星星之火、可以燎原”之势。但我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地被均匀地分散在单个承包农户。而土地流转信息不对称，土地流转价格无标准，制约了农村种养大户进行规模化生产。在这种制度约束下，市场配置资源的基础性功能弱化，难以合理流动，阻碍土地资本和社会资本的进一步融合。
2.农民增收与长期收入不确定性的矛盾。通过土地流转，农民的收入结构发生重大变化，由过去以种粮收入为主变为以工资收入（或分红）为主。短期内，农民可以从土地流转中受益。但从长期来看，农民收入的实现具有诸多不确定性因素，而这又是参股或租赁的经济组织发展的不确定性决定的。
3.农村稳定与土地流转纠纷日益增加的矛盾。农村稳定则社会安定。尽管土地流转活跃，但流转过程中仍存在诸多现实和潜在的安全隐患，导致土地经济纠纷时有发生。一是违背农民意愿，将农民承包的土地强制流转。二是经济组织财务信息、管理信息不透明。“股民”对组织的财务状况不了解，知情权、参与权、监督权无法保证，由此加深了双方的不信任感甚至危机。三是合同（协议）不规范。格式不规范，五花八门，尚无统一的文本；内容不规范，对双方责、权、利规定不够明确具体，存在要素缺陷；程序不规范，未经农户签字，或未经农户授权，由他人“越俎代庖”，或未经有关部门公证等。四是参股、租赁经济组织因未来销售收入实现的不确定性，若出现经营、资金困难，往往以此为借口拖欠农民工资，年度不分红。五是农村养老保险制度不健全。一旦流转收益预期没有实现，将使农户家庭收入锐减，影响正常生计，带来子女读书难、看病难、养老难等系列问题，成为农村不和谐的“导火线”。
4.农村信贷需求激增与农村金融抑制的矛盾。随着土地流转的日趋活跃，导致农村信贷需求总量激增。以凯森生态农业园为例，项目总投资逾2000万元，开发面积2000亩，投资项目为大型生猪养殖、水产养殖、休闲农业等。资金来源主要包括返乡创业资本、农民以土地或技术投入资本，共850万元，尚有1150万元资金缺口需要通过银行信贷支持解决。但当前农村
金融抑制问题仍然存在，供需矛盾较为突出。一是农村金融市场发育不充分。二是信贷产品供给不足。三是贷款融资门槛过高。四是民间融资的发展导致了维护金融秩序难度增加。
5.农村土地流转与粮食安全的矛盾。从调查了解到，农村土地流转导致农村土地“非农化”，即大量的耕地被集中投资开发改变原来的用途，或搞基础设施建设，或建厂房，势必影响国家粮食储备的安全性。以沁园蔬菜农场为例，其租赁的430多亩土地先前多为耕地，租赁后建成了大棚蔬菜基地。原来种植双季稻年产稻谷731万斤，可向国家销售400万斤。租赁后，当地农民不仅不再向国家销售余粮，每年还要从市场购入大米满足日常生活需要。土地流转使国家粮食安全受到极大影响，也在事实上制约了中国政府“一定要守住全国耕地不少于18亿亩的这条红线”的目标的实现。特别是在当前国际粮食供应紧张，部分国家出现粮荒，粮食价格持续上升的背景下，矛盾更加凸显。
三、农村土地流转路径选择
1.完善农村土地流转制度。建议国家实行“区别对待、有保有压”的土地流转制度。鼓励农民以旱土、盐碱地、荒山、荒滩、鱼塘等参资入股，提高资源配置效率和农村综合开发能力；加强控制农民以耕地参资入股行为，严格限制耕地“非农化”。建立农村土地流转备案制度，加强跟踪监测，指导有序流转。通过构建有效的制度框架，顺应市场经济条件下农村土地流转这一内在要求，确保“实行最严格的耕地保护政策”这一基本国策落到实处，维护国家粮食安全，促进农业稳定发展。
2.规范农村合作组织发展。通过贴息补助、投资参股和税收优惠等政策，支持农产品加工业发展；完善农产品加工业增值税政策，减轻税负，支持其做大做强，使之成为引导农民发展现代农业的重要带动力量。指导农村合作经济组织和农业产业化龙头企业完善内部治理，健全“三会”制度，加强民主管理，充分尊重入股农民的知情权、参与权和监督权和话语权，密切利益合作链条，真正结成共同体。
3.提升农村金融服务功能。积极稳妥开展设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构的试点工作，建立多元化的农村金融组织体系，培育竞争型的农村金融市场。建立农村合作经济组织融资担保公司，壮大担保基金，加强银信合作，提高担保服务能力。创新信贷服务，大力发展农业订单贷款、土地质押贷款、公司联保贷款等业务，满足日益增长的多元化农村信贷服务新需求。健全农村社会信用体系，规范引导民间借贷行为，优化农村金融生态环境。
4.提供土地流转法律保障。进一步明确农村土地流转的法律政策依据、合同双方的权利与义务、合同订立程序及违约责任。建立农村土地流转合同公证、仲裁制度以及合同纠纷协调机制。深入开展送法律知识下乡活动，增强农民法制意识，提高自觉运用法律维护自身合法公益的能力。
5.建立农村民生服务体系。采取“国家财政支持一点、村集体解决一点、企业出资一点、农民缴纳一点”的筹资模式，建立农村社会养老保险基金，将以土地参资入股的农民纳入农村社会养老保险制度的覆盖保障对象。扩大新型农村合作医疗保险的试点成果和覆盖范围，不断提高农村社会保障水平，解决广大农民的“养老难”、“看病难”等民生难题。
（课题组组长：邓辉，成员：高兵生、吴京鸿）
一、农村土地流转主要特点
据对衡阳市下辖耒阳市南京乡石塘村、衡阳县樟树乡连政村抽样调查显示，农村土地流转呈现出以下几个方面的特征：
（一）流转趋势明显化。基于对土地流转的收入预期以及进城务工人员的增加，农户土地流转的意愿较为强烈。对上述2村100户农户问卷调查发现，土地流转的多是45岁以下的中青年农户家庭。被调查者对土地流转“表示愿意”的占65%，“被动参与”的占26%，“不愿意”的占9%。而随着新农村建设步伐加快，农村成为投资新“乐园”，以往不被看好的土地成为投资者眼中的“香饽饽”。被调查人群中80%以上认为农村土地有被投资开发的潜力。在内外力共同推动下，农村土地流转逐步“升温”，发展趋势十分明显。
（二）流转方式多元化。一是土地入股。2004年，衡阳县樟树乡连政村300多户农民以旱土、田地或技术入股方式，组建了湖南省凯森生态农业园。二是土地租赁。耒阳市沁园蔬菜农场以这种模式为主。2006年，该农场与石塘村100多户村民签订了土地租赁合同，共租赁土地430多亩。
（三）流转土地规模化。按照现代集约化的经营理念，投资者对其经营土地的规模化生产程度要求颇高。如按凯森生态农业园2008年初投资规划，未来三年开发土地面积2000亩，共涉及5个建设项目。
（四）资本融合链接化。土地流转促进了土地资本和社会资本的有机融合。农民通过土地流转，实现了土地资本和农村劳动力价值的升值；社会资本通过经营土地，在农村“扎根发芽”，追求投资利润的最大化。
（五）利益关系一体化。通过土地流转，农民和参股公司结成了“利益共同体”。农民实现向“股民”身份的转变，成为参与公司经营管理的一员；公司经营开发土地，努力回报“股民”，服务“三农”。
二、农村土地流转影响分析
典型调查发现，农村土地流转对地方经济金融发展影响较大，有利也有弊，但总体利大于弊。
（一）农村土地流转效果明显
1.促进了农民收入增长。沁园蔬菜农场采用土地反租、劳动力做工计酬的分配方式，2007年农民人均年纯收入超过1万元，比入股前增长55%；凯森生态农业园300多户农户的收入包括每月700多元的工资和年底分红，2007年人均年纯收入达到7560元，比入股前增长35%。
2.促进了农村结构调整。土地流转推动了土地集约经营，提升了农业规模效应。沁园蔬菜农场引进新品种和先进技术，平均每亩产值达8472元，这是传统农业无法比拟的。形成了产供销“一条龙”经营模式，促使农业龙头企业不断做大做强。凯森生态农业园已建成湖南省最大的休闲生态科技示范园。
3.促进了新农村建设。一是增加了农村有效投入，不断改善农业基础设施。凯森农业园项目在国家没有注入一分钱的情况下，投资1000余万元，用于管网铺设、路面、水电等基础设施建设。二是加快了农业科技的推广运用。沁园蔬菜农场引进国内外优质农产品，大力运用先进的喷溉技术、精制有机肥以及无毒农药，产品质量有效提升。三是农民通过进场做工，掌握先进的农业实用技术，培育成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。四是通过外引内联，健全了农产品流通网络，发展了农村现代物流体系。
（二）农村土地流转有待规范
1.土地流转的“天然秉性”与农村基本经营制度的矛盾。在市场经济条件下，作为资源和要素的农村土地，合理流动是其“天然秉性”。在农村劳动力大量转移、社会资本加快流入的背景下，土地流转脉络越来越清晰，呈“星星之火、可以燎原”之势。但我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地被均匀地分散在单个承包农户。而土地流转信息不对称，土地流转价格无标准，制约了农村种养大户进行规模化生产。在这种制度约束下，市场配置资源的基础性功能弱化，难以合理流动，阻碍土地资本和社会资本的进一步融合。
2.农民增收与长期收入不确定性的矛盾。通过土地流转，农民的收入结构发生重大变化，由过去以种粮收入为主变为以工资收入（或分红）为主。短期内，农民可以从土地流转中受益。但从长期来看，农民收入的实现具有诸多不确定性因素，而这又是参股或租赁的经济组织发展的不确定性决定的。
3.农村稳定与土地流转纠纷日益增加的矛盾。农村稳定则社会安定。尽管土地流转活跃，但流转过程中仍存在诸多现实和潜在的安全隐患，导致土地经济纠纷时有发生。一是违背农民意愿，将农民承包的土地强制流转。二是经济组织财务信息、管理信息不透明。“股民”对组织的财务状况不了解，知情权、参与权、监督权无法保证，由此加深了双方的不信任感甚至危机。三是合同（协议）不规范。格式不规范，五花八门，尚无统一的文本；内容不规范，对双方责、权、利规定不够明确具体，存在要素缺陷；程序不规范，未经农户签字，或未经农户授权，由他人“越俎代庖”，或未经有关部门公证等。四是参股、租赁经济组织因未来销售收入实现的不确定性，若出现经营、资金困难，往往以此为借口拖欠农民工资，年度不分红。五是农村养老保险制度不健全。一旦流转收益预期没有实现，将使农户家庭收入锐减，影响正常生计，带来子女读书难、看病难、养老难等系列问题，成为农村不和谐的“导火线”。
4.农村信贷需求激增与农村金融抑制的矛盾。随着土地流转的日趋活跃，导致农村信贷需求总量激增。以凯森生态农业园为例，项目总投资逾2000万元，开发面积2000亩，投资项目为大型生猪养殖、水产养殖、休闲农业等。资金来源主要包括返乡创业资本、农民以土地或技术投入资本，共850万元，尚有1150万元资金缺口需要通过银行信贷支持解决。但当前农村
金融抑制问题仍然存在，供需矛盾较为突出。一是农村金融市场发育不充分。二是信贷产品供给不足。三是贷款融资门槛过高。四是民间融资的发展导致了维护金融秩序难度增加。
5.农村土地流转与粮食安全的矛盾。从调查了解到，农村土地流转导致农村土地“非农化”，即大量的耕地被集中投资开发改变原来的用途，或搞基础设施建设，或建厂房，势必影响国家粮食储备的安全性。以沁园蔬菜农场为例，其租赁的430多亩土地先前多为耕地，租赁后建成了大棚蔬菜基地。原来种植双季稻年产稻谷731万斤，可向国家销售400万斤。租赁后，当地农民不仅不再向国家销售余粮，每年还要从市场购入大米满足日常生活需要。土地流转使国家粮食安全受到极大影响，也在事实上制约了中国政府“一定要守住全国耕地不少于18亿亩的这条红线”的目标的实现。特别是在当前国际粮食供应紧张，部分国家出现粮荒，粮食价格持续上升的背景下，矛盾更加凸显。
三、农村土地流转路径选择
1.完善农村土地流转制度。建议国家实行“区别对待、有保有压”的土地流转制度。鼓励农民以旱土、盐碱地、荒山、荒滩、鱼塘等参资入股，提高资源配置效率和农村综合开发能力；加强控制农民以耕地参资入股行为，严格限制耕地“非农化”。建立农村土地流转备案制度，加强跟踪监测，指导有序流转。通过构建有效的制度框架，顺应市场经济条件下农村土地流转这一内在要求，确保“实行最严格的耕地保护政策”这一基本国策落到实处，维护国家粮食安全，促进农业稳定发展。
2.规范农村合作组织发展。通过贴息补助、投资参股和税收优惠等政策，支持农产品加工业发展；完善农产品加工业增值税政策，减轻税负，支持其做大做强，使之成为引导农民发展现代农业的重要带动力量。指导农村合作经济组织和农业产业化龙头企业完善内部治理，健全“三会”制度，加强民主管理，充分尊重入股农民的知情权、参与权和监督权和话语权，密切利益合作链条，真正结成共同体。
3.提升农村金融服务功能。积极稳妥开展设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构的试点工作，建立多元化的农村金融组织体系，培育竞争型的农村金融市场。建立农村合作经济组织融资担保公司，壮大担保基金，加强银信合作，提高担保服务能力。创新信贷服务，大力发展农业订单贷款、土地质押贷款、公司联保贷款等业务，满足日益增长的多元化农村信贷服务新需求。健全农村社会信用体系，规范引导民间借贷行为，优化农村金融生态环境。
4.提供土地流转法律保障。进一步明确农村土地流转的法律政策依据、合同双方的权利与义务、合同订立程序及违约责任。建立农村土地流转合同公证、仲裁制度以及合同纠纷协调机制。深入开展送法律知识下乡活动，增强农民法制意识，提高自觉运用法律维护自身合法公益的能力。
5.建立农村民生服务体系。采取“国家财政支持一点、村集体解决一点、企业出资一点、农民缴纳一点”的筹资模式，建立农村社会养老保险基金，将以土地参资入股的农民纳入农村社会养老保险制度的覆盖保障对象。扩大新型农村合作医疗保险的试点成果和覆盖范围，不断提高农村社会保障水平，解决广大农民的“养老难”、“看病难”等民生难题。
（课题组组长：邓辉，成员：高兵生、吴京鸿）