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摘要：凭证、印章和密码管理是人民银行办理业务时落实内部控制措施、降低操作风险的重要工具，是内审部门进行业务审计和风险测试的重要对象，为掌握重要业务岗位所涉及凭证、印章和密码的管理情况，制定有效的审计方案，进一步查找安全隐患和管理漏洞，本课题组通过专项问卷调查等方式，发现一些问题，值得有关部门注意。
关键词：会计凭证；会计签章
一、重要业务岗位凭证、印章和密码管理存在问题
(一)凭证管理方面
(1)凭证范畴比较模糊，界定难度大。
一般来讲，凭证指会计凭证，它是明确经办责任，表明各项会计业务活动的原始记录和记账依据，人民银行重要空白凭证主要是指无面额的经银行、其他金融机构或单位填写金额并鉴章后即具有支付效力的空白凭证。但是，由于人民银行部分业务性质特殊，一些具有行政许可效力而无支付效力的证明文件(如支付结算部门的开户许可证，连续编号、销号使用，目前视同重要空白凭证管理，在账户管理系统内核算登记)，是否应纳入凭证的范围，值得商榷。类似情况，还有贷款卡、资本项目外汇业务核准件、外汇登记证、外债登记证、担保登记证等。
(2)凭证种类繁多，分类规范管理难度大。
根据《中国人民银行会计基本制度》，凭证按用途可分为基本凭证和特定凭证，其中：基本凭证有现金、转账和表外三种；特定凭证根据业务需要和操作规程专门设计，在各业务部门办理业务时专用，其格式各异、品种繁多，有的是总行统一印制，有的是辖内自行设计印制(如冲账补充凭证)。另外，再加上各业务系统打印凭证和手工填制凭证并用、记账凭证附有多张原始凭证、对内对外凭证联数不一等因素，为分类规范管理带来很大难度。
(3)部分凭证供应、保管、领用控制薄弱，成本有待节约。
一是对于重要凭证和有价单证，由于自身风险系数比较大，有关规章制度(如《中国人民银行有价单证及重要空白凭证管理规定》)和业务操作规程对其控制非常严格，如建立领取授权制度、保管登记制度、使用销号登记制度、定期核对制度等，因此，业务操作人员的风险意识很强，除填错或者停用作废外，浪费可能性不大。对于管理上没有特殊要求的记账凭证、凭证附件(如转账和表外科目凭证、同城票据清算清单和汇总表、业务办理通知单和审批表等)，保管、使用单位的成本意识淡薄，存在随意放置、毁弃和移作他用现象，造成这些凭证实际消耗量超出实际需要量。二是部分凭证由各业务处室分散供应，印制成本较高，再加上对业务需要量缺少了解，对使用部门的领用往往有求必应，客观上失去了对浪费行为的控制。三是保管和领用手续不严密，有些经办人在出库领用(交回)和登记簿上时没有详细登记或鉴章，在表外核算中记账标准不统一，造成账实不符。
(二)印章、密码管理方面
(1)印章、密码范围界定和统一称谓有待规范化。
根据内部控制基本原理，印章、密码是人民银行办理业务时，限制接近和授权身份验证的重要工具，也是分清责任、体现业务流程的重要凭据。随着经济形势和电子技术的发展，除传统的实物印章、密码(含密押卡、编压机或编押方案)外，业务办理过程中出现了大量的电子印章及密码、验证信息(如保卫部门的手纹锁、国库系统CA证书、办公室的印鉴卡)、密钥、口令等各种形态称谓的识别、确认工具。因此，传统印章、密码的范围不仅需要进一步扩大，而且为方便管理，还应给予统一的概念称谓。
(2)印章、密码管理制度存在缺陷。
首先，人民银行业务印章、密码管理制度比较分散，内部耦合性较差，不成体系。《中国人民银行印章管理规定》、《中国人民银行海口中心支行印章使用管理规定》、《海口中心支行保密管理规定》，仅对单位公章、党委章(工会、团委、女工委等印章管理一般也参照以上规定)、内设职能机构章和办公室密码管理做出了明确规定，而人民银行其他业务用章、密码则根据总行业务规章(如《中国人民银行会计基本制度》、《银行会计基本规范指导意见》、《国库会计管理规定》、《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》、《中央银行会计集中核算系统管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中国人民银行内网数字证书认证系统证书应用管理办法》、《中国人民银行人民币发行基金调拨管理规定》、《个人外汇管理办法实施细则》等)分别进行规定，制度过于分散，加大印章、密码统一管理难度。其次，个人名章(包括单位负责人章、部门负责人章、业务经办人章)管理比较薄弱。目前，尚无详细制度来规范个人名章的印制、使用、收回、销毁，往往是有需要就刻制，相对比较随意，结果是印章五花八门、大小不一，有的质量达不到有关要求，防伪性较差；有的甚至出现重复刻制、一人多章，增加了被盗用的风险。当人员岗位发生变动，也未做出回收封存或者销毁处理，这在会计业务领域也普遍存在，操作风险不能不引起重视。
(3)印章、密码管理在基层央行问题突出。
基层央行业务比较集中，由于各种客观原因，印章、密码的内部控制不能很好落实，所反映的具体问题也比较多，汇总来看有：印章、密码种类过多(据查，基层行营业室主任负责保管的竟达20余种)，使用效率低下，再加上人员有限，不兼容岗位印章、密码很难保证不集于一人，如一些业务印章包括转讫章、票据交换章及联行专用章集中于网点柜组及联行柜组两个保险柜单人保管、同城票据提出章由票据交换岗保管等，落实“双控措施”、“印、押、证三分管”、“用的不管、管的不用”或“AB制”等内控制度流于形式；部分业务系统(如ABS、TBS及《货币金银管理信息系统》)在操作员及密码管理上存在如密码更换不及时、一人拥有多个不相容岗位机动操作代码、ABS系统设置3个系统维护员，其操作用户姓名均以“系统维护员”为姓名而没有使用真实姓名、离岗操作员代码未及时删除等缺陷；印章、密码保管使用登记簿格式不统一；业务革新后停用的印章、密码上级行未能集中收缴；行政许可章上级行不能统一印制下发；电子印章分发、使用亟待进一步规范。
二、重要业务岗位凭证、印章和密码管理政策建议
(一)凭证管理
(1)正确界定凭证范畴。
从狭义上讲，凭证就是指会计凭证，仅存在于会计业务范围内；从广义上讲，凭证是指一切具有证明作用的文件载体，包括一些行政许可证照。从内部审计业务范围角度讲，对凭证进行审计试点，其内容应该是广义的凭证。
(2)减少凭证种类，科学分类管理。
减少凭证种类的原则是：缩减业务流程，去除不必要的凭iE；简化凭证要素，统一业务凭证格式。科学分类管理的原则是：按照风险管理要求，根据风险程度确定重要性等级；按照重要性等级，兼顾业务性质，确定凭证种类；针对不同种类，分别制定管理规范。
(3)强化成本意识，完善凭证供需机制。
首先，保管、使用单位和供应部门都应牢固树立“建设节约型央行机关”的意识。其次，从供、用、管三个环节着手，由 来源到去处、由去处溯来源，两个方向挤压成本。再次，指定一个专职部门，集中采购、集中供应，发挥规模成本降低效用。最后，事前通过对使用部门调研，供应部门编制科学、经济、合理的凭证需求计划；事中通过完善收发记录，实时掌握库存、领用情况；事后定期对使用部门履行节约情况开展考评。
(二)印章、密码管理
(1)引入“签章”概念，统称印章、密码。
根据《中国人民银行会计基本制度》第四十六条，人民银行办理会计业务时印章(含电子签名)、密码(含密押卡、口令、编压机或编押方案)统称为“会计签章”。总行会计财务司在“关于制定《中国人民银行会计基本制度》的说明”中，根据形势变化，科学发展了会计签章的内涵，提出用会计签章统称会计印章、密码、密押和电子签名等的规范问题，并专设章节体现在新会计制度中。由此，给我们的启示就是：签章的概念不仅涵盖传统的印章、密码，而且可以适应形势变化，具有开放性、扩容性，能够解决当前业务领域各种身份识别和验证工具的统一称谓问题。
(2)建立完善、统一、规范的签章管理制度体系。引入“签章”概念后，可以建立完善、统一、规范签章管理制度体系。首先，这个制度体系应涵盖所有的印章、密码管理，既是对当前松散管理制度的高度集中，同时也是对制度不足部分的完善补充。其次，这个制度体系对于共性的问题，如签章的授权、印制、分配、使用、销毁等，在总则或一般原则中进行规定；对于个性的问题(个别业务对签章有特殊要求的)，可以在这个制度体系的有关章节进行专门规定。最后，这个制度体系要整合当前所有分散的签章管理制度，体现出制度本身前后一致、内在统一、外在规范的逻辑性、严谨性。
(3)基层央行签章管理要注重实际。
基层央行最大的实际就是人员有限、业务高度集中，签章本身就是为降低操作风险而进行流程控制的工具。在人力资源充分的情况下，如果控制程序过细过严，虽然会以人员效率低下为代价，但是操作风险会降低至最小；在人力资源不足的情况下，如果控制程序过细过严，虽然人员效率看上去很高，但控制系统由于资源配置的“木桶效应”，自身存在巨大的混乱和失灵隐患，引发过高的系统固有风险，这无疑会增加操作人员判断、甄别业务风险的成本，一旦操作人员错误接受，则会带来更大的操作风险。因此，要解决基层行签章问题：首先，合理进行岗位分工，可以从一定程度上保证控制制度的落实；其次，科学、合理得简化业务流程，保留必要的控制程序，减少签章数量，充分发挥签章在控制过程中的实际功效；最后，上级行定期及时督导，规范基层央行签章管理。
关键词：会计凭证；会计签章
一、重要业务岗位凭证、印章和密码管理存在问题
(一)凭证管理方面
(1)凭证范畴比较模糊，界定难度大。
一般来讲，凭证指会计凭证，它是明确经办责任，表明各项会计业务活动的原始记录和记账依据，人民银行重要空白凭证主要是指无面额的经银行、其他金融机构或单位填写金额并鉴章后即具有支付效力的空白凭证。但是，由于人民银行部分业务性质特殊，一些具有行政许可效力而无支付效力的证明文件(如支付结算部门的开户许可证，连续编号、销号使用，目前视同重要空白凭证管理，在账户管理系统内核算登记)，是否应纳入凭证的范围，值得商榷。类似情况，还有贷款卡、资本项目外汇业务核准件、外汇登记证、外债登记证、担保登记证等。
(2)凭证种类繁多，分类规范管理难度大。
根据《中国人民银行会计基本制度》，凭证按用途可分为基本凭证和特定凭证，其中：基本凭证有现金、转账和表外三种；特定凭证根据业务需要和操作规程专门设计，在各业务部门办理业务时专用，其格式各异、品种繁多，有的是总行统一印制，有的是辖内自行设计印制(如冲账补充凭证)。另外，再加上各业务系统打印凭证和手工填制凭证并用、记账凭证附有多张原始凭证、对内对外凭证联数不一等因素，为分类规范管理带来很大难度。
(3)部分凭证供应、保管、领用控制薄弱，成本有待节约。
一是对于重要凭证和有价单证，由于自身风险系数比较大，有关规章制度(如《中国人民银行有价单证及重要空白凭证管理规定》)和业务操作规程对其控制非常严格，如建立领取授权制度、保管登记制度、使用销号登记制度、定期核对制度等，因此，业务操作人员的风险意识很强，除填错或者停用作废外，浪费可能性不大。对于管理上没有特殊要求的记账凭证、凭证附件(如转账和表外科目凭证、同城票据清算清单和汇总表、业务办理通知单和审批表等)，保管、使用单位的成本意识淡薄，存在随意放置、毁弃和移作他用现象，造成这些凭证实际消耗量超出实际需要量。二是部分凭证由各业务处室分散供应，印制成本较高，再加上对业务需要量缺少了解，对使用部门的领用往往有求必应，客观上失去了对浪费行为的控制。三是保管和领用手续不严密，有些经办人在出库领用(交回)和登记簿上时没有详细登记或鉴章，在表外核算中记账标准不统一，造成账实不符。
(二)印章、密码管理方面
(1)印章、密码范围界定和统一称谓有待规范化。
根据内部控制基本原理，印章、密码是人民银行办理业务时，限制接近和授权身份验证的重要工具，也是分清责任、体现业务流程的重要凭据。随着经济形势和电子技术的发展，除传统的实物印章、密码(含密押卡、编压机或编押方案)外，业务办理过程中出现了大量的电子印章及密码、验证信息(如保卫部门的手纹锁、国库系统CA证书、办公室的印鉴卡)、密钥、口令等各种形态称谓的识别、确认工具。因此，传统印章、密码的范围不仅需要进一步扩大，而且为方便管理，还应给予统一的概念称谓。
(2)印章、密码管理制度存在缺陷。
首先，人民银行业务印章、密码管理制度比较分散，内部耦合性较差，不成体系。《中国人民银行印章管理规定》、《中国人民银行海口中心支行印章使用管理规定》、《海口中心支行保密管理规定》，仅对单位公章、党委章(工会、团委、女工委等印章管理一般也参照以上规定)、内设职能机构章和办公室密码管理做出了明确规定，而人民银行其他业务用章、密码则根据总行业务规章(如《中国人民银行会计基本制度》、《银行会计基本规范指导意见》、《国库会计管理规定》、《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》、《中央银行会计集中核算系统管理办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中国人民银行内网数字证书认证系统证书应用管理办法》、《中国人民银行人民币发行基金调拨管理规定》、《个人外汇管理办法实施细则》等)分别进行规定，制度过于分散，加大印章、密码统一管理难度。其次，个人名章(包括单位负责人章、部门负责人章、业务经办人章)管理比较薄弱。目前，尚无详细制度来规范个人名章的印制、使用、收回、销毁，往往是有需要就刻制，相对比较随意，结果是印章五花八门、大小不一，有的质量达不到有关要求，防伪性较差；有的甚至出现重复刻制、一人多章，增加了被盗用的风险。当人员岗位发生变动，也未做出回收封存或者销毁处理，这在会计业务领域也普遍存在，操作风险不能不引起重视。
(3)印章、密码管理在基层央行问题突出。
基层央行业务比较集中，由于各种客观原因，印章、密码的内部控制不能很好落实，所反映的具体问题也比较多，汇总来看有：印章、密码种类过多(据查，基层行营业室主任负责保管的竟达20余种)，使用效率低下，再加上人员有限，不兼容岗位印章、密码很难保证不集于一人，如一些业务印章包括转讫章、票据交换章及联行专用章集中于网点柜组及联行柜组两个保险柜单人保管、同城票据提出章由票据交换岗保管等，落实“双控措施”、“印、押、证三分管”、“用的不管、管的不用”或“AB制”等内控制度流于形式；部分业务系统(如ABS、TBS及《货币金银管理信息系统》)在操作员及密码管理上存在如密码更换不及时、一人拥有多个不相容岗位机动操作代码、ABS系统设置3个系统维护员，其操作用户姓名均以“系统维护员”为姓名而没有使用真实姓名、离岗操作员代码未及时删除等缺陷；印章、密码保管使用登记簿格式不统一；业务革新后停用的印章、密码上级行未能集中收缴；行政许可章上级行不能统一印制下发；电子印章分发、使用亟待进一步规范。
二、重要业务岗位凭证、印章和密码管理政策建议
(一)凭证管理
(1)正确界定凭证范畴。
从狭义上讲，凭证就是指会计凭证，仅存在于会计业务范围内；从广义上讲，凭证是指一切具有证明作用的文件载体，包括一些行政许可证照。从内部审计业务范围角度讲，对凭证进行审计试点，其内容应该是广义的凭证。
(2)减少凭证种类，科学分类管理。
减少凭证种类的原则是：缩减业务流程，去除不必要的凭iE；简化凭证要素，统一业务凭证格式。科学分类管理的原则是：按照风险管理要求，根据风险程度确定重要性等级；按照重要性等级，兼顾业务性质，确定凭证种类；针对不同种类，分别制定管理规范。
(3)强化成本意识，完善凭证供需机制。
首先，保管、使用单位和供应部门都应牢固树立“建设节约型央行机关”的意识。其次，从供、用、管三个环节着手，由 来源到去处、由去处溯来源，两个方向挤压成本。再次，指定一个专职部门，集中采购、集中供应，发挥规模成本降低效用。最后，事前通过对使用部门调研，供应部门编制科学、经济、合理的凭证需求计划；事中通过完善收发记录，实时掌握库存、领用情况；事后定期对使用部门履行节约情况开展考评。
(二)印章、密码管理
(1)引入“签章”概念，统称印章、密码。
根据《中国人民银行会计基本制度》第四十六条，人民银行办理会计业务时印章(含电子签名)、密码(含密押卡、口令、编压机或编押方案)统称为“会计签章”。总行会计财务司在“关于制定《中国人民银行会计基本制度》的说明”中，根据形势变化，科学发展了会计签章的内涵，提出用会计签章统称会计印章、密码、密押和电子签名等的规范问题，并专设章节体现在新会计制度中。由此，给我们的启示就是：签章的概念不仅涵盖传统的印章、密码，而且可以适应形势变化，具有开放性、扩容性，能够解决当前业务领域各种身份识别和验证工具的统一称谓问题。
(2)建立完善、统一、规范的签章管理制度体系。引入“签章”概念后，可以建立完善、统一、规范签章管理制度体系。首先，这个制度体系应涵盖所有的印章、密码管理，既是对当前松散管理制度的高度集中，同时也是对制度不足部分的完善补充。其次，这个制度体系对于共性的问题，如签章的授权、印制、分配、使用、销毁等，在总则或一般原则中进行规定；对于个性的问题(个别业务对签章有特殊要求的)，可以在这个制度体系的有关章节进行专门规定。最后，这个制度体系要整合当前所有分散的签章管理制度，体现出制度本身前后一致、内在统一、外在规范的逻辑性、严谨性。
(3)基层央行签章管理要注重实际。
基层央行最大的实际就是人员有限、业务高度集中，签章本身就是为降低操作风险而进行流程控制的工具。在人力资源充分的情况下，如果控制程序过细过严，虽然会以人员效率低下为代价，但是操作风险会降低至最小；在人力资源不足的情况下，如果控制程序过细过严，虽然人员效率看上去很高，但控制系统由于资源配置的“木桶效应”，自身存在巨大的混乱和失灵隐患，引发过高的系统固有风险，这无疑会增加操作人员判断、甄别业务风险的成本，一旦操作人员错误接受，则会带来更大的操作风险。因此，要解决基层行签章问题：首先，合理进行岗位分工，可以从一定程度上保证控制制度的落实；其次，科学、合理得简化业务流程，保留必要的控制程序，减少签章数量，充分发挥签章在控制过程中的实际功效；最后，上级行定期及时督导，规范基层央行签章管理。