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当前我国城乡发展已步入新阶段。十八届三中全会指出：健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，这表明构建新型城乡关系已成为新时期城乡发展的重大战略任务。
一、构建新型城乡关系的政策目标
所谓新型城乡关系，就是通过制度创新，构建城乡一体化发展的新机制，实现城乡之间人口自由迁徙，要素自由流动，公共服务均衡覆盖，促进城乡在空间、经济、社会、生态等方面一体化的发展。其政策目标体现在：
一是生产协调。新型城乡关系表现在产业层面主要就是工农协调融合发展，共同进步。工农协调发展既包括工农发展规模要协调，工农发展速度要协调，也包括工农发展的利益分配要协调。工农融合发展，主要表现为农业与非农产业（如食品加工、生物质、文化、旅游等产业）的融合，这种融合既可以拓展农业的多种功能，又可以拓展农业的发展空间。
二是生活等值。指不论生活在城市还是农村，都能获得体面而有尊严的生活。新型城乡关系不能也不应消除所有城乡差别，但城乡不同的生活方式在功能效用上是等值的，表现在城乡公共物品均衡配置、公共服务均享、社会保障均等、公民权利平等。农村生活总体效用等值于城镇生活，甚至相对于城市，农村具有更加宽松的居住条件，舒适悠闲的生活环境，幸福指数更高。
三是生态互补。新型城乡关系应是一种差异性协调的生态文明关系，两者之间自然区位不同、地理地貌不同、植被系统不同、自然景观不同，各有其相对独立的生态功能，但生态功能优势互补，生态安全相互支持。
四是人口相应。主要指农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。当前我国不仅有相当的农业富余劳动力滞留在农业与农村，就业结构与产业结构存在较大的偏差，而且大量非农就业人口不能市民化，使得我国农业现代化及城市化均滞后于工业化。因此促进农民到城镇就业落户、特别是促进农民工市民化是新型城乡关系的重要内容。
五是文化共荣。城镇文化是先进文化的龙头，发挥着引领和整合其他各种文化的作用；而农村文化则积累了丰富的民族文化资源，蕴藏着极大的群众文化的创造力。促进城乡文化交融，形成城乡文化百花齐放、共生共荣的格局，进而提升全社会的文明程度。
二、构建新型城乡关系的主要障碍
（一）体制建构障碍
改革开放之后，引入了市场经济体制，增强了市场机制配置资源的作用和微观主体的内在活力，但是却没能同步消除以户籍制度为核心的城乡二元社会体制。近些年，不少地方政府在着力取消城乡分割的户籍制度，但实践中，名义上的户籍制度容易取消，与户籍制度关联的劳动就业、社会保障、教育、医疗等二元制度的消除却难以到位。
（二）发展战略障碍
长期以来，我国“重城轻乡”的非均衡经济发展战略形成了城乡分割的二元结构，并由此带来了认识上的偏差，在实践中形成了城市与工业发展偏向。虽然城市基础设施建设和规模均有很大发展，城市居民的生活水平也有显著的提高，但不仅没有相应带动农村经济社会的发展，还导致了增长方式的偏差，即以农村土地、农村劳动力、农村资源环境的无偿或低价供给为代价的粗放型高速增长，加剧了城乡关系的失衡和长期增长的不可持续性。
（三）政府行为障碍
主要涉及政府职能偏差和政绩导向偏差两个方面。从政府职能偏差角度看，集中反映在各级政府微观管制过多、直接参与经济活动进而替代市场职能的行为偏多，而提供公共服务、建立公平的竞争环境的行为偏少，力度不够。从政绩导向偏差角度看，受制于干部选拔、晋升和任期等方面的制度安排，大部分政府领导存在政绩观的偏差：重视有形政绩和短期政绩，忽视无形政绩和长期政绩，政绩观的偏差致使政府在政策制定和资源配置过程中，自然偏向于城市、偏向于形象工程和短期见效项目。
（四）城乡差距障碍
城乡分割的二元体制导致了城乡分化的发展路径。国民经济的二元结构非常明显，而且在二元经济结构基础上还形成了具有中国特色的二元社会结构，在城乡制度安排上，延续多年的户籍制度、财税制度、教育制度等严重制约了农村经济社会发展。农村未能与城市同步发展，农村的科技、教育、文化、卫生、体育等现代文明远远落后于城市。城乡差距已成为一种巨大的惯性，反过来继续推动着发展的分化：城市发展越来越快、越来越好，农村发展变得相对缓慢，使得农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的疏远越来越明显。
三、构建新型城乡关系的路径
（一）产业化路径
促进城乡产业协调发展是构建新型城乡关系的基础。要以产业延伸为平台，形成工农互动、协调发展的利益关系，加强工业和农业的联系。一是加快构建新型农业经营体系。当前农村正在发生深刻变化，农业经营体系面临诸多新挑战：农业经营主体稳定性和持续性问题；农业经营方式集约化和组织化问题；农业经营体系社会化和专业化问题。即经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全等突出问题。新型农业经营体系应突出集约化、专业化、组织化和社会化的基本特性，加强主体培育，创新组织模式，强化服务支撑，为农业现代化提供要素支撑和制度保障。二是推动工业、农业、服务业的融合协调发展。产业的融合发展是对传统产业体系的根本性改变，有利于构筑产业生态，促进城乡互动循环。
（二）制度化路径
破除城乡二元结构，建立城乡一体化制度体系，是构建新型城乡关系的关键。
1、创新户籍制度。户籍管理制度改革的方向是，建立有利于城乡居民自由迁徙的人口管理制度。要逐步实现“两个转变”，即由户籍“行政审批制”向“民事登记制”转变，由城乡“二元制”向城乡“一元化”转变。要以固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件，按照实际居住地统一登记“居民户口”。进行户籍制度改革，关键在于清除“拖挂”在户籍上的“社会福利”，消除“不对称”权利，使城乡居民基本权利保障与户籍彻底脱钩，从而打通人口自由迁徙和生产要素自由流动的通道。 2、创新土地制度。土地是农村最重要的生产要素，土地制度是最基本的经济制度。改革农村土地制度，实现城乡“同地同权”。开展集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权的确权登记颁证。鼓励引导农民采取出租、入股、抵押、互换、置换等各种方式流转土地承包经营权，进一步完善农地流转法规，推进土地适度规模经营。建立城乡统一的建设用地市场，实施农村土地整理，盘活农村建设用地存量，集中集约利用土地。推进征地改革，逐步缩小征地范围，坚持同地同价、及时足额合理补偿的原则，保障农民的财产权益。
3、创新公共资源配置制度。消除公共资源配置的城乡二元制度。首先，补齐对“三农”的历史欠帐，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，让农村的学校、医院等尽快接近城市水平，构筑城乡同步发展的基础平台。其次，以城乡基本公共服务均等化为目标，建立以城带乡联动机制，通过帮扶、信息技术等手段，推动城市优质资源向农村延伸，促进农村共享城市优质公共资源，逐步推进基本公共服务城乡制度衔接、标准一体。此外，还要统筹城乡基础设施建设和社区建设，加大农村生态环境的保护和治理。
4、创新金融服务制度。随着农业规模经营和城乡一体化土地市场的形成，农村金融需求呈现出集约化、规模化、多样化的趋势，农村金融需求对金融供给提出了新要求。要培育多元化农村金融主体，建立有序竞争的、多层次、广覆盖的农村金融体系。围绕农业专业经营组织形式的特点，创新农村金融服务产品，积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。改善农村金融环境，积极推进农村信用体系建设，加强农村信用担保体系建设，建立农村金融风险保障机制。
（三）城镇化路径
走新型城镇化道路是构建新型城乡关系的重要途径。新型城镇化核心是以人为本，全面提高城镇化发展质量。在城镇化的发展层次上，要大中小城市与小城镇协调发展。进一步的城市化重点是城市要素、城市生活方式向农村扩展，而小城镇就是连接城市和农村的“节点”，依托小城镇联结农村各业，辐射周围农村，才能就地带动农村的繁荣和发展，因此小城镇远不是简单意义上的城市与农村间的地理区域，它更是通过衔接城乡断层，缩小城乡之间在生产力、经济形态、要素配置、生活方式以及社会事业诸多方面的差距，从而创造城乡互动、工农互促协调发展的系统工程。在城市内部，要逐步破除城乡户籍制度的阻碍，扎实推动转移人口进城落户、安居乐业，实现进城农民工真正市民化。在城乡之间，要进一步填平公共服务鸿沟，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局，逐步消除城乡区域壁垒。
参考文献：
[1]林聚任，王忠武.论新型城乡关系的目标和新型城镇化道路的选择.山东社会科学，2012（9）
[2]凌红雨.新型城乡关系变奏曲.东方企业文化，2013（10）
[3]邓晓燕，郑向东. 关于土地流转新政与构建新型城乡关系的思考.理论界，2009（4）
（刘卫红，1969年生，湖南娄底人，娄底市委党校经济学副教授。研究方向：区域经济）
一、构建新型城乡关系的政策目标
所谓新型城乡关系，就是通过制度创新，构建城乡一体化发展的新机制，实现城乡之间人口自由迁徙，要素自由流动，公共服务均衡覆盖，促进城乡在空间、经济、社会、生态等方面一体化的发展。其政策目标体现在：
一是生产协调。新型城乡关系表现在产业层面主要就是工农协调融合发展，共同进步。工农协调发展既包括工农发展规模要协调，工农发展速度要协调，也包括工农发展的利益分配要协调。工农融合发展，主要表现为农业与非农产业（如食品加工、生物质、文化、旅游等产业）的融合，这种融合既可以拓展农业的多种功能，又可以拓展农业的发展空间。
二是生活等值。指不论生活在城市还是农村，都能获得体面而有尊严的生活。新型城乡关系不能也不应消除所有城乡差别，但城乡不同的生活方式在功能效用上是等值的，表现在城乡公共物品均衡配置、公共服务均享、社会保障均等、公民权利平等。农村生活总体效用等值于城镇生活，甚至相对于城市，农村具有更加宽松的居住条件，舒适悠闲的生活环境，幸福指数更高。
三是生态互补。新型城乡关系应是一种差异性协调的生态文明关系，两者之间自然区位不同、地理地貌不同、植被系统不同、自然景观不同，各有其相对独立的生态功能，但生态功能优势互补，生态安全相互支持。
四是人口相应。主要指农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。当前我国不仅有相当的农业富余劳动力滞留在农业与农村，就业结构与产业结构存在较大的偏差，而且大量非农就业人口不能市民化，使得我国农业现代化及城市化均滞后于工业化。因此促进农民到城镇就业落户、特别是促进农民工市民化是新型城乡关系的重要内容。
五是文化共荣。城镇文化是先进文化的龙头，发挥着引领和整合其他各种文化的作用；而农村文化则积累了丰富的民族文化资源，蕴藏着极大的群众文化的创造力。促进城乡文化交融，形成城乡文化百花齐放、共生共荣的格局，进而提升全社会的文明程度。
二、构建新型城乡关系的主要障碍
（一）体制建构障碍
改革开放之后，引入了市场经济体制，增强了市场机制配置资源的作用和微观主体的内在活力，但是却没能同步消除以户籍制度为核心的城乡二元社会体制。近些年，不少地方政府在着力取消城乡分割的户籍制度，但实践中，名义上的户籍制度容易取消，与户籍制度关联的劳动就业、社会保障、教育、医疗等二元制度的消除却难以到位。
（二）发展战略障碍
长期以来，我国“重城轻乡”的非均衡经济发展战略形成了城乡分割的二元结构，并由此带来了认识上的偏差，在实践中形成了城市与工业发展偏向。虽然城市基础设施建设和规模均有很大发展，城市居民的生活水平也有显著的提高，但不仅没有相应带动农村经济社会的发展，还导致了增长方式的偏差，即以农村土地、农村劳动力、农村资源环境的无偿或低价供给为代价的粗放型高速增长，加剧了城乡关系的失衡和长期增长的不可持续性。
（三）政府行为障碍
主要涉及政府职能偏差和政绩导向偏差两个方面。从政府职能偏差角度看，集中反映在各级政府微观管制过多、直接参与经济活动进而替代市场职能的行为偏多，而提供公共服务、建立公平的竞争环境的行为偏少，力度不够。从政绩导向偏差角度看，受制于干部选拔、晋升和任期等方面的制度安排，大部分政府领导存在政绩观的偏差：重视有形政绩和短期政绩，忽视无形政绩和长期政绩，政绩观的偏差致使政府在政策制定和资源配置过程中，自然偏向于城市、偏向于形象工程和短期见效项目。
（四）城乡差距障碍
城乡分割的二元体制导致了城乡分化的发展路径。国民经济的二元结构非常明显，而且在二元经济结构基础上还形成了具有中国特色的二元社会结构，在城乡制度安排上，延续多年的户籍制度、财税制度、教育制度等严重制约了农村经济社会发展。农村未能与城市同步发展，农村的科技、教育、文化、卫生、体育等现代文明远远落后于城市。城乡差距已成为一种巨大的惯性，反过来继续推动着发展的分化：城市发展越来越快、越来越好，农村发展变得相对缓慢，使得农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的疏远越来越明显。
三、构建新型城乡关系的路径
（一）产业化路径
促进城乡产业协调发展是构建新型城乡关系的基础。要以产业延伸为平台，形成工农互动、协调发展的利益关系，加强工业和农业的联系。一是加快构建新型农业经营体系。当前农村正在发生深刻变化，农业经营体系面临诸多新挑战：农业经营主体稳定性和持续性问题；农业经营方式集约化和组织化问题；农业经营体系社会化和专业化问题。即经营规模小、方式粗放、劳动力老龄化、组织化程度低、服务体系不健全等突出问题。新型农业经营体系应突出集约化、专业化、组织化和社会化的基本特性，加强主体培育，创新组织模式，强化服务支撑，为农业现代化提供要素支撑和制度保障。二是推动工业、农业、服务业的融合协调发展。产业的融合发展是对传统产业体系的根本性改变，有利于构筑产业生态，促进城乡互动循环。
（二）制度化路径
破除城乡二元结构，建立城乡一体化制度体系，是构建新型城乡关系的关键。
1、创新户籍制度。户籍管理制度改革的方向是，建立有利于城乡居民自由迁徙的人口管理制度。要逐步实现“两个转变”，即由户籍“行政审批制”向“民事登记制”转变，由城乡“二元制”向城乡“一元化”转变。要以固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件，按照实际居住地统一登记“居民户口”。进行户籍制度改革，关键在于清除“拖挂”在户籍上的“社会福利”，消除“不对称”权利，使城乡居民基本权利保障与户籍彻底脱钩，从而打通人口自由迁徙和生产要素自由流动的通道。 2、创新土地制度。土地是农村最重要的生产要素，土地制度是最基本的经济制度。改革农村土地制度，实现城乡“同地同权”。开展集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权的确权登记颁证。鼓励引导农民采取出租、入股、抵押、互换、置换等各种方式流转土地承包经营权，进一步完善农地流转法规，推进土地适度规模经营。建立城乡统一的建设用地市场，实施农村土地整理，盘活农村建设用地存量，集中集约利用土地。推进征地改革，逐步缩小征地范围，坚持同地同价、及时足额合理补偿的原则，保障农民的财产权益。
3、创新公共资源配置制度。消除公共资源配置的城乡二元制度。首先，补齐对“三农”的历史欠帐，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，让农村的学校、医院等尽快接近城市水平，构筑城乡同步发展的基础平台。其次，以城乡基本公共服务均等化为目标，建立以城带乡联动机制，通过帮扶、信息技术等手段，推动城市优质资源向农村延伸，促进农村共享城市优质公共资源，逐步推进基本公共服务城乡制度衔接、标准一体。此外，还要统筹城乡基础设施建设和社区建设，加大农村生态环境的保护和治理。
4、创新金融服务制度。随着农业规模经营和城乡一体化土地市场的形成，农村金融需求呈现出集约化、规模化、多样化的趋势，农村金融需求对金融供给提出了新要求。要培育多元化农村金融主体，建立有序竞争的、多层次、广覆盖的农村金融体系。围绕农业专业经营组织形式的特点，创新农村金融服务产品，积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。改善农村金融环境，积极推进农村信用体系建设，加强农村信用担保体系建设，建立农村金融风险保障机制。
（三）城镇化路径
走新型城镇化道路是构建新型城乡关系的重要途径。新型城镇化核心是以人为本，全面提高城镇化发展质量。在城镇化的发展层次上，要大中小城市与小城镇协调发展。进一步的城市化重点是城市要素、城市生活方式向农村扩展，而小城镇就是连接城市和农村的“节点”，依托小城镇联结农村各业，辐射周围农村，才能就地带动农村的繁荣和发展，因此小城镇远不是简单意义上的城市与农村间的地理区域，它更是通过衔接城乡断层，缩小城乡之间在生产力、经济形态、要素配置、生活方式以及社会事业诸多方面的差距，从而创造城乡互动、工农互促协调发展的系统工程。在城市内部，要逐步破除城乡户籍制度的阻碍，扎实推动转移人口进城落户、安居乐业，实现进城农民工真正市民化。在城乡之间，要进一步填平公共服务鸿沟，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局，逐步消除城乡区域壁垒。
参考文献：
[1]林聚任，王忠武.论新型城乡关系的目标和新型城镇化道路的选择.山东社会科学，2012（9）
[2]凌红雨.新型城乡关系变奏曲.东方企业文化，2013（10）
[3]邓晓燕，郑向东. 关于土地流转新政与构建新型城乡关系的思考.理论界，2009（4）
（刘卫红，1969年生，湖南娄底人，娄底市委党校经济学副教授。研究方向：区域经济）