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摘 要:新疆是一个少数民族聚居区,矿产资源十分丰富。大规模资源开发缓解了全国的资源需求。但是,由于机制的不健全,在民族地区的资源开发的企业的社会责任感的缺失,使得贫富差距拉大,激发了少数民族对立情绪。本文分析了这些民族情绪背后的经济学成因,并提出若干完善的建议和对策。
关键词:矿产资源;少数民族;孤岛;新疆
新疆各类矿产资源丰富,是我国最重要的矿产资源省区。在逐年的开发利用中形成了以油气、煤炭有色金属为优势矿产资源的良好格局,近年来,开发利用优势矿产资源,在新疆的经济建设和社会发展中占有举足轻重的地位,已形成了新疆的支柱产业,在当地经济中发挥着越来越重的作用,疆内石油资源占到全国总石油资源的1/3以上,天然气占全国探明储量的1/4,煤炭储量占全国探明储量的1/3。各类矿产资源种类齐全,已发现133种矿产资源,占全国已发现矿种的80%,作为未来能源的接替区和战略储备区,新疆巨大的能源矿产资源潜力引起了海内外大型企业集团的热切关注,其中,中国神华集团、国家投资公司、山东新汶集团等几十家海内外大型集团已相继进入新疆,开展煤炭勘探开发,这些集团的介入,将进一步加快新疆与区内外企业合作和优势资源转化的步伐。
一、新疆现行的资源开发的缺陷
但与此有着极不相称的发展落差是:新疆守着“金饭碗”,依然等待国家财政“输血”救济,目前,新疆的财政自给率仅仅达到70%左右,全疆尚有1/3的县市要靠财政拨款度日。南北差距巨大,全疆有30个国家级扶贫工作重点县中有21个分布在南疆地区,占到了70%,从贫困人口区位分布来看,北疆占2.6%,而南疆却占到了97.4%。
独特的资源优势决定了新疆的经济发展注定要以矿产资源的开发利用作为核心,但是新疆的矿产产业结构单一,从目前的发展来看,对新疆的地方经济拉动作用并不十分明显。从理论上讲,随着加工程度的不断深化,矿产资源的经济价值也随之增长,而地方经济的发达程度与提高资源利用率有着很大的关系。但是由于国家政策法规的不完全,新疆本地科研投入严重不足等原因,新疆大部分自然资源的综合开发利用、深加工及资源的综合二次利用都较为落后。在整个价值链中,采掘工业所占比重较大,加工工业所占比重较小,地方经济的发展基本上处于原料销售的初级阶段,没有形成规模产业和产业链。
二、新疆现行的资源开发的缺陷的成因
资源导向型的开发模式,使得中央财政优先将财政资金投入到以资源输出为重点的公共设施建设上,一些资源丰富的地方由于资源丰富和交通便利,再加上优惠的国家政策,使得这些地方在短时间内变成极富现代化特征的现代都市,如:新疆的库尔勒、克拉玛依等,这些在戈壁荒漠上崛起的城市就如同一个丰裕的孤岛。
2009年8月9日,新疆有三条煤炭铁路专用线开工建设,这3条专用铁路分别是:神华中顺煤炭铁路专线、神华准东煤矿专用线,顺天煤矿铁路专用线,建设总投资11亿元,建成后年运输量可达8000万吨。这从一个侧反映了地方政府融资的直接关切点。
新疆资源开发如火如荼的热闹场面,似乎会使所有的人对新疆的未来联想翩翩、欢欣鼓舞。但是由于资源的所有权和使用权到底归谁所有并不是很明確,根据现行法律,我国的自然资源的所有权属于国家,由国务院代表国家使用占有、收益和处分的权利,当国有企业获得资源的所有权后,该资源就成为企业的私家花园,往往企业以资源的不可再生性和对国民经济的战略性影响,来要挟中央和地方对其进行政策和资金的偏移。另外,产权结构的不完整,缺乏对资源地居民的优先受惠权和发展权的考虑。从国外的一些资源丰富的地区来看,资源与当地居民的关联度高,民众大都能从资源的开发中得到丰厚的实惠,如:海湾地区的百姓因为石油变得很富有。但是在新疆,资源开发与当地居民增收脱节,特别是大型企业主导的资源开发与新疆地方经济关联度不高,这些企业在一方面从政府获得以计划方式下拨的各种权益,从而以垄断的方式获得最终的定价权;另一方面,以当地人才、技术稀缺为由,将企业最终建设成为封闭的“丰裕孤岛”,如果不能让新疆居民不只在劳动收入中分享到改革的成果,而且能从资源的开发和资产的增值中分享到好处,就不能校正目前“国家越来越富,民众相对较穷”、内需增长不足、民众普遍“被增长”的尴尬局面。同时,我们还要在国家能源战略成为压倒一切的当务之急,要严防将资源优先发展成为保护企业利益、破坏生态环境的借口。
更重要的是,在新疆这样一个多民族聚集区,国有大中型企业“孤岛”式的发展成为新时期民族聚居民汉之间的新误解,并成为“三股势力”蛊惑民族情绪的重要口实,企业疯狂当然有其盲目追求利益的主因,但企业之所以不顾一切、缺乏应有的社会责任,很难说都是利令智昏,事实上,在今天GDP至上的今天,新疆的这类企业在政府的呵护下,一直享受这过于优厚的待遇,从一般性的减免税费,到户籍和子女入学等,甚至更包括政府对其违法违规的行为睁一只眼闭一只眼。从某种意义上说,正是法律法规失去了应有的刚性,才培育了这样一批缺乏社会责任感的企业。
根据国资委最新发布的利润分配标准,资源性企业上交给国家的利润最高只有10%,名义上说央企上缴一点利润回报民生,但是每年国家财政的直接补贴给中石油、中石化这样的企业红包数额恐怕已经远远超过了他们上交的利润。国民养着这样一批央企,不但不能给自己带来好处,带来应有的社会稳定和生态环境改善,反而要倒贴。话说回来,央企继续与普通百姓没有多大关系,央企再强势,再多的资源性集团欢聚一堂,有有声么意义呢?
虽然,国家在新疆地区开采资源,并不是把所有的资源都运到内地,而是将其中的一部分留在当地,供当地经济发展用,以新疆三大油田为例,根据政府数据,目前,油田产量2000万吨的一半以上留在本地,油田每年增加100万吨的产量就可以增加直接就业岗位1000个,间接就业岗位3000-5000个,但是,这些数据背后有多少是来自于新疆本地的普通百姓?民汉就业的比例是多少?有多少是来自新疆南疆地区?由谁来保证这样的就业没有寻租行为呢?
资源的开发,正如“公地悲剧”,在一个坚信公地自由的社会里,所有人都抢先行动以追求最佳利益,值得注意的是,每个个体都能遇见到自己的行为后果,但却从未有人因此而停止。在“公地悲剧”中过分的责怪个别牧人的贪婪完全不得要领,个体的理性在于生存的谨慎,但是,不同于这些个体的国企就不应该有着和个体一般的动物思维,公地悲剧不源于个体贪婪,而是制定公地制度本身,或者说是个体错误的依附于一个一旦达到承载能力就失效的系统。例如:山西日渐枯竭的煤炭开发。一方面:山西发现自己在经过三十年的煤基地发展后,所有的发展之路都完全被限制在“煤”上了,另一方面山西的普通百姓并没有因煤而富。
我们再以城市马路为例,人行道是公共物品,每个人尽其所需使用人行道,而机动车道则可以是社会化的,可以公有,也可以私有,都可以对使用者征收费用。但不管怎样的所有权属性,人行道和机动车道都是一个开放的、兼容的系统,允许人、车、路信息交流。如果我们假设,为保证机动车快速通行在城市中间建一个全封闭的高速公路,这样的制度设计是对行路人不公平的、无法兼容的,必将激化民众的矛盾。
过去的三十年里,在保持高速发展的前提下,我国的资源开发政策方针,就如同为资源开发修建了一条全封闭的高速公路,国企在高速路上享受特权的同时,一边抱怨速度太慢,一边哭穷;而行人在路边艰难寻找可搭的车和可走的路。更令人忧虑的是,每一位丰裕的维护者更希望将这沃土建成自己的自留地,以至于“墙内机器轰鸣,墙外刀耕火种”
三、完善新疆资源开发的探讨和建议
当前,新疆的矛盾主要表现在少数民族和民族地区与汉族与非民族地区的利益反差。这是由于影响民族地区经济发展的利益共享机制落后,以及资源开发利益分配不协调所决定的,因此,需要构建和创新改革成果全疆各族人民的分享机制,以保证民族地区权利和公平合理分配:
1、 资源性国有企业应有所为有所不为。资源性国有企业的“孤岛效应”使自己成为一个无所不为的独立的个体。例如:中石油以中国华油集团为整合平台,将中石油的内部核心酒店以划拨、股权转让等方式划入华油集团,这些酒店的共同特点是:酒店的经济来源大部分来自投资主体的补贴和内部强制规定。这个事例仅仅是资源性国企封闭式发展的冰山一角。在民族地区,这类企业更要舍得放弃,最终将企业变成一个对专业服务体开放的兼容个体,使得各种利益体,特别是当地的服务性企业能搭乘资源开发带来的高速发展,从而使企业更加关注资源的高效率的开发。
2、 改革现行的资源开发中价格的行政控制及资源的国家垄断。为了把新疆资源优势真正转化为经济优势,尤其要明晰资源要素的产前归属,在资源开发体制上,应以地方政府参与开发经营模式替代国家全部垄断经营模式。增加资源征收的地方留存比例,在资源开发补偿方面着力探索产权参与和分配分享机制,努力减少原有的只强调存量性的一次补偿对地方政府和当地居民长远发展造成的影响,真正实现“国企反哺地方”。
3、 开一方资源,富一方百姓。国有资源型企业在民族地区,應承担更多的社会责任,分担地方政府的压力,在解决就业,特别是少数民族人才就业方面承兑自己的诺言。国家应对在少数民族地区的国有企业实行少数名族按比例就业,以法律的形式确认少数民族地区居民权益。
4、 设立生态环境补偿收费制度。设立资源可持续发展准备金制度,由企业在税前按一定比例提取资源可持续发展准备金,资源地政府将准备金专用于资源开发的生态补偿,发展替代产业,社会善后工作等。制定矿产资源开发环境补偿收费政策或开征环境税用于环境污染治理、生态植被的恢复。
参考文献:
[1]费方域.企业的产权分析[M].上海:人民出版社,2006,128
[2](美)y•巴泽尔.产权的经济分析[M].上海:人民出版社,2002,132,120
[3]康纪田.采矿权构造分析在明晰其产权中的效用[J].市场论坛,2006、
[4]张文驹.矿权性质及其市场制度[J].中国地质矿产经济,2003,10
关键词:矿产资源;少数民族;孤岛;新疆
新疆各类矿产资源丰富,是我国最重要的矿产资源省区。在逐年的开发利用中形成了以油气、煤炭有色金属为优势矿产资源的良好格局,近年来,开发利用优势矿产资源,在新疆的经济建设和社会发展中占有举足轻重的地位,已形成了新疆的支柱产业,在当地经济中发挥着越来越重的作用,疆内石油资源占到全国总石油资源的1/3以上,天然气占全国探明储量的1/4,煤炭储量占全国探明储量的1/3。各类矿产资源种类齐全,已发现133种矿产资源,占全国已发现矿种的80%,作为未来能源的接替区和战略储备区,新疆巨大的能源矿产资源潜力引起了海内外大型企业集团的热切关注,其中,中国神华集团、国家投资公司、山东新汶集团等几十家海内外大型集团已相继进入新疆,开展煤炭勘探开发,这些集团的介入,将进一步加快新疆与区内外企业合作和优势资源转化的步伐。
一、新疆现行的资源开发的缺陷
但与此有着极不相称的发展落差是:新疆守着“金饭碗”,依然等待国家财政“输血”救济,目前,新疆的财政自给率仅仅达到70%左右,全疆尚有1/3的县市要靠财政拨款度日。南北差距巨大,全疆有30个国家级扶贫工作重点县中有21个分布在南疆地区,占到了70%,从贫困人口区位分布来看,北疆占2.6%,而南疆却占到了97.4%。
独特的资源优势决定了新疆的经济发展注定要以矿产资源的开发利用作为核心,但是新疆的矿产产业结构单一,从目前的发展来看,对新疆的地方经济拉动作用并不十分明显。从理论上讲,随着加工程度的不断深化,矿产资源的经济价值也随之增长,而地方经济的发达程度与提高资源利用率有着很大的关系。但是由于国家政策法规的不完全,新疆本地科研投入严重不足等原因,新疆大部分自然资源的综合开发利用、深加工及资源的综合二次利用都较为落后。在整个价值链中,采掘工业所占比重较大,加工工业所占比重较小,地方经济的发展基本上处于原料销售的初级阶段,没有形成规模产业和产业链。
二、新疆现行的资源开发的缺陷的成因
资源导向型的开发模式,使得中央财政优先将财政资金投入到以资源输出为重点的公共设施建设上,一些资源丰富的地方由于资源丰富和交通便利,再加上优惠的国家政策,使得这些地方在短时间内变成极富现代化特征的现代都市,如:新疆的库尔勒、克拉玛依等,这些在戈壁荒漠上崛起的城市就如同一个丰裕的孤岛。
2009年8月9日,新疆有三条煤炭铁路专用线开工建设,这3条专用铁路分别是:神华中顺煤炭铁路专线、神华准东煤矿专用线,顺天煤矿铁路专用线,建设总投资11亿元,建成后年运输量可达8000万吨。这从一个侧反映了地方政府融资的直接关切点。
新疆资源开发如火如荼的热闹场面,似乎会使所有的人对新疆的未来联想翩翩、欢欣鼓舞。但是由于资源的所有权和使用权到底归谁所有并不是很明確,根据现行法律,我国的自然资源的所有权属于国家,由国务院代表国家使用占有、收益和处分的权利,当国有企业获得资源的所有权后,该资源就成为企业的私家花园,往往企业以资源的不可再生性和对国民经济的战略性影响,来要挟中央和地方对其进行政策和资金的偏移。另外,产权结构的不完整,缺乏对资源地居民的优先受惠权和发展权的考虑。从国外的一些资源丰富的地区来看,资源与当地居民的关联度高,民众大都能从资源的开发中得到丰厚的实惠,如:海湾地区的百姓因为石油变得很富有。但是在新疆,资源开发与当地居民增收脱节,特别是大型企业主导的资源开发与新疆地方经济关联度不高,这些企业在一方面从政府获得以计划方式下拨的各种权益,从而以垄断的方式获得最终的定价权;另一方面,以当地人才、技术稀缺为由,将企业最终建设成为封闭的“丰裕孤岛”,如果不能让新疆居民不只在劳动收入中分享到改革的成果,而且能从资源的开发和资产的增值中分享到好处,就不能校正目前“国家越来越富,民众相对较穷”、内需增长不足、民众普遍“被增长”的尴尬局面。同时,我们还要在国家能源战略成为压倒一切的当务之急,要严防将资源优先发展成为保护企业利益、破坏生态环境的借口。
更重要的是,在新疆这样一个多民族聚集区,国有大中型企业“孤岛”式的发展成为新时期民族聚居民汉之间的新误解,并成为“三股势力”蛊惑民族情绪的重要口实,企业疯狂当然有其盲目追求利益的主因,但企业之所以不顾一切、缺乏应有的社会责任,很难说都是利令智昏,事实上,在今天GDP至上的今天,新疆的这类企业在政府的呵护下,一直享受这过于优厚的待遇,从一般性的减免税费,到户籍和子女入学等,甚至更包括政府对其违法违规的行为睁一只眼闭一只眼。从某种意义上说,正是法律法规失去了应有的刚性,才培育了这样一批缺乏社会责任感的企业。
根据国资委最新发布的利润分配标准,资源性企业上交给国家的利润最高只有10%,名义上说央企上缴一点利润回报民生,但是每年国家财政的直接补贴给中石油、中石化这样的企业红包数额恐怕已经远远超过了他们上交的利润。国民养着这样一批央企,不但不能给自己带来好处,带来应有的社会稳定和生态环境改善,反而要倒贴。话说回来,央企继续与普通百姓没有多大关系,央企再强势,再多的资源性集团欢聚一堂,有有声么意义呢?
虽然,国家在新疆地区开采资源,并不是把所有的资源都运到内地,而是将其中的一部分留在当地,供当地经济发展用,以新疆三大油田为例,根据政府数据,目前,油田产量2000万吨的一半以上留在本地,油田每年增加100万吨的产量就可以增加直接就业岗位1000个,间接就业岗位3000-5000个,但是,这些数据背后有多少是来自于新疆本地的普通百姓?民汉就业的比例是多少?有多少是来自新疆南疆地区?由谁来保证这样的就业没有寻租行为呢?
资源的开发,正如“公地悲剧”,在一个坚信公地自由的社会里,所有人都抢先行动以追求最佳利益,值得注意的是,每个个体都能遇见到自己的行为后果,但却从未有人因此而停止。在“公地悲剧”中过分的责怪个别牧人的贪婪完全不得要领,个体的理性在于生存的谨慎,但是,不同于这些个体的国企就不应该有着和个体一般的动物思维,公地悲剧不源于个体贪婪,而是制定公地制度本身,或者说是个体错误的依附于一个一旦达到承载能力就失效的系统。例如:山西日渐枯竭的煤炭开发。一方面:山西发现自己在经过三十年的煤基地发展后,所有的发展之路都完全被限制在“煤”上了,另一方面山西的普通百姓并没有因煤而富。
我们再以城市马路为例,人行道是公共物品,每个人尽其所需使用人行道,而机动车道则可以是社会化的,可以公有,也可以私有,都可以对使用者征收费用。但不管怎样的所有权属性,人行道和机动车道都是一个开放的、兼容的系统,允许人、车、路信息交流。如果我们假设,为保证机动车快速通行在城市中间建一个全封闭的高速公路,这样的制度设计是对行路人不公平的、无法兼容的,必将激化民众的矛盾。
过去的三十年里,在保持高速发展的前提下,我国的资源开发政策方针,就如同为资源开发修建了一条全封闭的高速公路,国企在高速路上享受特权的同时,一边抱怨速度太慢,一边哭穷;而行人在路边艰难寻找可搭的车和可走的路。更令人忧虑的是,每一位丰裕的维护者更希望将这沃土建成自己的自留地,以至于“墙内机器轰鸣,墙外刀耕火种”
三、完善新疆资源开发的探讨和建议
当前,新疆的矛盾主要表现在少数民族和民族地区与汉族与非民族地区的利益反差。这是由于影响民族地区经济发展的利益共享机制落后,以及资源开发利益分配不协调所决定的,因此,需要构建和创新改革成果全疆各族人民的分享机制,以保证民族地区权利和公平合理分配:
1、 资源性国有企业应有所为有所不为。资源性国有企业的“孤岛效应”使自己成为一个无所不为的独立的个体。例如:中石油以中国华油集团为整合平台,将中石油的内部核心酒店以划拨、股权转让等方式划入华油集团,这些酒店的共同特点是:酒店的经济来源大部分来自投资主体的补贴和内部强制规定。这个事例仅仅是资源性国企封闭式发展的冰山一角。在民族地区,这类企业更要舍得放弃,最终将企业变成一个对专业服务体开放的兼容个体,使得各种利益体,特别是当地的服务性企业能搭乘资源开发带来的高速发展,从而使企业更加关注资源的高效率的开发。
2、 改革现行的资源开发中价格的行政控制及资源的国家垄断。为了把新疆资源优势真正转化为经济优势,尤其要明晰资源要素的产前归属,在资源开发体制上,应以地方政府参与开发经营模式替代国家全部垄断经营模式。增加资源征收的地方留存比例,在资源开发补偿方面着力探索产权参与和分配分享机制,努力减少原有的只强调存量性的一次补偿对地方政府和当地居民长远发展造成的影响,真正实现“国企反哺地方”。
3、 开一方资源,富一方百姓。国有资源型企业在民族地区,應承担更多的社会责任,分担地方政府的压力,在解决就业,特别是少数民族人才就业方面承兑自己的诺言。国家应对在少数民族地区的国有企业实行少数名族按比例就业,以法律的形式确认少数民族地区居民权益。
4、 设立生态环境补偿收费制度。设立资源可持续发展准备金制度,由企业在税前按一定比例提取资源可持续发展准备金,资源地政府将准备金专用于资源开发的生态补偿,发展替代产业,社会善后工作等。制定矿产资源开发环境补偿收费政策或开征环境税用于环境污染治理、生态植被的恢复。
参考文献:
[1]费方域.企业的产权分析[M].上海:人民出版社,2006,128
[2](美)y•巴泽尔.产权的经济分析[M].上海:人民出版社,2002,132,120
[3]康纪田.采矿权构造分析在明晰其产权中的效用[J].市场论坛,2006、
[4]张文驹.矿权性质及其市场制度[J].中国地质矿产经济,2003,10