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摘 要随着我国经济费高速发展，我国城市化进程不断加快，城市化向周边区域扩展，市郊耕地资源大幅减退，务农人员越来越少，只能采用高科技产品技术，但如果连耕地都没有，何谈农业发展。因此，护好现有的耕地资源，成为城镇化建设的关键问题。
关键词农业；耕地；资源保护；发展
中图分类号S2文献标识码A文章编号1673-9671-(2011)052-0201-01
1当前我国农业耕地的现状
全国人大农业与农村委员会透露，目前，中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。 随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现。“当前，值得注意的是，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。”全国人大农业与农村委员会在审议中这样分析当前耕地保护的严峻形势。中国社科院农村发展研究所研究员王小映指出，中国人口高峰还未到来，粮食总量的需求将继续扩大。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张。此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。
2造成耕地减少的原因
1）各方面都缺乏耕地保护内动力。当前干部政绩考核过分注重GDP和财政收入的数量增长，一些地方领导干部不能树立科学发展观和正确的政绩观，盲目追求经济的高速增长，忽视了对耕地资源的保护。当前好地、劣地的耕地开垦费等土地取得费用基本相同，而平原耕地平整场地、生产运营等费用明显要低。因此用地单位一味追求利用土地平整、交通方便的城市周边平原耕地，造成大量的良田被城市新区吞占。不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，低水平重复建设问题较为突出。随着农民收入来源的多元化和收入水平的提高，耕地对农户提供生活保障的作用逐步弱化。由于种植粮食作物的比较效益十分低下，农业结构转型加快，加上低水平的征地补偿，农民更倾向于种植经济作物或耕地被征用。
2）相关法律法规制度不够完善。国土资源部门依据行政管理措施确保规划有效实施难度很大，加上土地利用总体规划每15年一轮修编，难以准确预测发展情况，导致规划调整较随意，甚至形成规划跟着项目转的本末倒置的现象。违法占地处理需经过取证、立案、复议、诉讼等环节，国土资源部门权力有限，违法占地不能及时处理，诱发了新的违法占地。节约集约用地需大量的资金投入作保障，而闲置、低效用地没有强制措施和经济惩罚措施，用地单位没有节约集约用地积极性。
3）耕地质量下降。当前土地开发整理中，新增耕地级差折抵落实不到位，重数量平衡，轻质量平衡，补充耕地质量远不如被占用耕地质量，占优补劣现象突出。据调查，土地开发新增加的耕地，生产能力仅为一般耕地的30%左右，其土壤要经过5年左右的培肥才能熟化。部分农民对耕地缺乏长期的稳定感，对土地进行掠夺性经营，培肥地力的积极性不高。由于工业“三废”和农药等污染，耕地质量下降也很严重。
3对策探析
“各级政府对当前耕地保护问题必须引起高度重视。”全国人大农业与农村委员会在近日的审议中发出呼吁，并提出了进一步严格保护耕地的意见：落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善农村土地管理制度，守住18亿亩耕地红线；加强对土地“占补平衡”的管理，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，保证新补充耕地的质量；有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有、用于农业生产。
1）完善相关法律法规，制定体系。要更加科学地组织规划修编，合理布局用地，对于体系规划，要严格执行，维护规划的权威性。加大执法监察力度。进一步探索完善违法占地的发现、制止、查处机制，加强违法占地的预警预防等事前监督，强化动态巡查，建立畅通的舆论监督和群众参与监督机制。完善节约集约用地激励机制。细化闲置低效用地收回、收购、征收闲置费等的操作办法，加大土地挖潜力度，提高土地利用率。完善节约集约用地管理制度，尽快出台节约集约用地考核办法，将考核结果作为一项硬指标列入地方党委、政府的责任目标，建立起奖优惩劣的长效机制。
2）落实各级政府对耕地保护的责任。长期以来，我国城镇建设多走外延式发展道路，土地利用效率低、利用方式粗放，忽视了城镇土地的内部挖潜，造成了土地浪费。作为政府对土地资源配置控制的重要手段，尤其要强化对耕地保护的重视，避免耕地保护打“擦边球”。各级政府大多以招商引资论功行赏，“招商引资为零，一切均为零”，而“保护耕地资源、节约集约用地”的原则却被忽视了，难免造成土地农用的比较利益低，致使一些耕地会不断地被转为建设用地这就要求各级政府应从长远、可持续发展的观点出发，必须采取有力措施严格控制农用地转为建设用地的数量。同时，严守保护耕地应与挖潜并重，为弥补用地不足，应该开发整理补充耕地，通过拆旧、建新、复垦，扩大农用地，补充存量用地。
3）加大土地开发整理力度。要通过扎实开展土地开发整理和基本农田保护示范区建设，增加有效耕地面积，改良土壤结构，提高土地肥力，改善生态环境，提高粮食单产水平，促进耕地的可持续利用。严格落实补充耕地级差折抵政策，保证耕地数量和质量都达到占补平衡。要进一步加大土地开发整理后期管护力度，将新增耕地、配套水利设施、道路、林网等工程承包到户，并建立管护资金，确保开发整理的土地发挥长期效益。开展土地开发整理工作，落实耕地占补平衡，是土地管理法律法规赋予各级政府的重要职责。随着经济社会的快速发展，建设用地指标供给趋紧，而可开发整理的后备资源不断减少，实现耕地占补平衡的难度日益增大。大力开展土地开发整理，特别是低丘缓坡综合开发利用和农民下山居住集聚发展工作，不仅是加强耕地保护的有效举措，也是拓宽建设用地空间，扎实推进新农村建设的重要途径。各乡镇、县各有关单位要高度重视，提高认识，强化领导，狠抓落实，为经济社会发展提供资源要素保障。
在土地开发整理实施过程中，县、镇两级政府坚持做到提前介入，超前服务，县分管领导、镇主要领导亲自抓，层层签订目标责任书；县政府按照“谁开发、谁经营、谁受益”的原则，制定了一系列优惠政策。比如，对通过开发整理新增的土地在一定期限内可减免农业税；在土地权属不变的情况下可适当延长承包期，在承包期内还可以转包、继承等。一是加强领导，明确责任。该局成立领导小组，制定土地开发整理实施意见，明确土地开发整理的主要范围和目标任务；二是加大奖励力度。对在土地开发整理工作中成绩突出的单位实施了奖励；三是做到周密科学规划。聘请省、市相关部门的工程技术人员到申报项目的乡、镇村现场进行初步踏勘编制科学合理的土地开发整理方案报省、市国土部门批准实施；四是科学组织工程施工。按照成熟一个报批一个，实施一个的原则推进。土地开发整理有条不紊的进行，切实解决土地开发整理工作中出现的各种矛盾和问题；五是搞好项目实施建设管理。在项目施工过程中，加强监督、检查，工程质量严格按照规划设计的要求施工，按时保质完成施工任务；六是搞好保障服务。做好土地开发整理过程中的技术指导，保障土地开发整理的高质量、高要求。
参考文献
[1]杨重光.城市土地管理与可持续发展[M].北京:中国大地出版社,1996.
[2]许添元,蓝潮永.土地管理法,再次修改的方向性研究[J].中国国土资源经济,2010,09.
[3]李伟星,石榴花.我国耕地保护问题产生原因及对策研究[J].法制与社会,2010,04.
关键词农业；耕地；资源保护；发展
中图分类号S2文献标识码A文章编号1673-9671-(2011)052-0201-01
1当前我国农业耕地的现状
全国人大农业与农村委员会透露，目前，中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。 随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现。“当前，值得注意的是，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。”全国人大农业与农村委员会在审议中这样分析当前耕地保护的严峻形势。中国社科院农村发展研究所研究员王小映指出，中国人口高峰还未到来，粮食总量的需求将继续扩大。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张。此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。
2造成耕地减少的原因
1）各方面都缺乏耕地保护内动力。当前干部政绩考核过分注重GDP和财政收入的数量增长，一些地方领导干部不能树立科学发展观和正确的政绩观，盲目追求经济的高速增长，忽视了对耕地资源的保护。当前好地、劣地的耕地开垦费等土地取得费用基本相同，而平原耕地平整场地、生产运营等费用明显要低。因此用地单位一味追求利用土地平整、交通方便的城市周边平原耕地，造成大量的良田被城市新区吞占。不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，低水平重复建设问题较为突出。随着农民收入来源的多元化和收入水平的提高，耕地对农户提供生活保障的作用逐步弱化。由于种植粮食作物的比较效益十分低下，农业结构转型加快，加上低水平的征地补偿，农民更倾向于种植经济作物或耕地被征用。
2）相关法律法规制度不够完善。国土资源部门依据行政管理措施确保规划有效实施难度很大，加上土地利用总体规划每15年一轮修编，难以准确预测发展情况，导致规划调整较随意，甚至形成规划跟着项目转的本末倒置的现象。违法占地处理需经过取证、立案、复议、诉讼等环节，国土资源部门权力有限，违法占地不能及时处理，诱发了新的违法占地。节约集约用地需大量的资金投入作保障，而闲置、低效用地没有强制措施和经济惩罚措施，用地单位没有节约集约用地积极性。
3）耕地质量下降。当前土地开发整理中，新增耕地级差折抵落实不到位，重数量平衡，轻质量平衡，补充耕地质量远不如被占用耕地质量，占优补劣现象突出。据调查，土地开发新增加的耕地，生产能力仅为一般耕地的30%左右，其土壤要经过5年左右的培肥才能熟化。部分农民对耕地缺乏长期的稳定感，对土地进行掠夺性经营，培肥地力的积极性不高。由于工业“三废”和农药等污染，耕地质量下降也很严重。
3对策探析
“各级政府对当前耕地保护问题必须引起高度重视。”全国人大农业与农村委员会在近日的审议中发出呼吁，并提出了进一步严格保护耕地的意见：落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善农村土地管理制度，守住18亿亩耕地红线；加强对土地“占补平衡”的管理，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，保证新补充耕地的质量；有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有、用于农业生产。
1）完善相关法律法规，制定体系。要更加科学地组织规划修编，合理布局用地，对于体系规划，要严格执行，维护规划的权威性。加大执法监察力度。进一步探索完善违法占地的发现、制止、查处机制，加强违法占地的预警预防等事前监督，强化动态巡查，建立畅通的舆论监督和群众参与监督机制。完善节约集约用地激励机制。细化闲置低效用地收回、收购、征收闲置费等的操作办法，加大土地挖潜力度，提高土地利用率。完善节约集约用地管理制度，尽快出台节约集约用地考核办法，将考核结果作为一项硬指标列入地方党委、政府的责任目标，建立起奖优惩劣的长效机制。
2）落实各级政府对耕地保护的责任。长期以来，我国城镇建设多走外延式发展道路，土地利用效率低、利用方式粗放，忽视了城镇土地的内部挖潜，造成了土地浪费。作为政府对土地资源配置控制的重要手段，尤其要强化对耕地保护的重视，避免耕地保护打“擦边球”。各级政府大多以招商引资论功行赏，“招商引资为零，一切均为零”，而“保护耕地资源、节约集约用地”的原则却被忽视了，难免造成土地农用的比较利益低，致使一些耕地会不断地被转为建设用地这就要求各级政府应从长远、可持续发展的观点出发，必须采取有力措施严格控制农用地转为建设用地的数量。同时，严守保护耕地应与挖潜并重，为弥补用地不足，应该开发整理补充耕地，通过拆旧、建新、复垦，扩大农用地，补充存量用地。
3）加大土地开发整理力度。要通过扎实开展土地开发整理和基本农田保护示范区建设，增加有效耕地面积，改良土壤结构，提高土地肥力，改善生态环境，提高粮食单产水平，促进耕地的可持续利用。严格落实补充耕地级差折抵政策，保证耕地数量和质量都达到占补平衡。要进一步加大土地开发整理后期管护力度，将新增耕地、配套水利设施、道路、林网等工程承包到户，并建立管护资金，确保开发整理的土地发挥长期效益。开展土地开发整理工作，落实耕地占补平衡，是土地管理法律法规赋予各级政府的重要职责。随着经济社会的快速发展，建设用地指标供给趋紧，而可开发整理的后备资源不断减少，实现耕地占补平衡的难度日益增大。大力开展土地开发整理，特别是低丘缓坡综合开发利用和农民下山居住集聚发展工作，不仅是加强耕地保护的有效举措，也是拓宽建设用地空间，扎实推进新农村建设的重要途径。各乡镇、县各有关单位要高度重视，提高认识，强化领导，狠抓落实，为经济社会发展提供资源要素保障。
在土地开发整理实施过程中，县、镇两级政府坚持做到提前介入，超前服务，县分管领导、镇主要领导亲自抓，层层签订目标责任书；县政府按照“谁开发、谁经营、谁受益”的原则，制定了一系列优惠政策。比如，对通过开发整理新增的土地在一定期限内可减免农业税；在土地权属不变的情况下可适当延长承包期，在承包期内还可以转包、继承等。一是加强领导，明确责任。该局成立领导小组，制定土地开发整理实施意见，明确土地开发整理的主要范围和目标任务；二是加大奖励力度。对在土地开发整理工作中成绩突出的单位实施了奖励；三是做到周密科学规划。聘请省、市相关部门的工程技术人员到申报项目的乡、镇村现场进行初步踏勘编制科学合理的土地开发整理方案报省、市国土部门批准实施；四是科学组织工程施工。按照成熟一个报批一个，实施一个的原则推进。土地开发整理有条不紊的进行，切实解决土地开发整理工作中出现的各种矛盾和问题；五是搞好项目实施建设管理。在项目施工过程中，加强监督、检查，工程质量严格按照规划设计的要求施工，按时保质完成施工任务；六是搞好保障服务。做好土地开发整理过程中的技术指导，保障土地开发整理的高质量、高要求。
参考文献
[1]杨重光.城市土地管理与可持续发展[M].北京:中国大地出版社,1996.
[2]许添元,蓝潮永.土地管理法,再次修改的方向性研究[J].中国国土资源经济,2010,09.
[3]李伟星,石榴花.我国耕地保护问题产生原因及对策研究[J].法制与社会,2010,04.