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摘要：新制度经济学认为，制度创新主体有政府、团体、个人３个层次。其中，政府处于核心地位，它是制度的最大供给者。政府是最为关键的生产性资源，它本身就是制度的载体和基本的存在形式，作为制度的化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。制度创新是政府的一项基本职责。本文试从政府管理制度创新的正确指导思想、相关概念的内涵及政府管理制度创新应把握的关键问题等方面对政府管理制度创新作提纲式探讨。
关键词：新制度经济学；政府管理；制度创新
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-0013-03
新制度经济学认为，政府在制度创新中处于核心地位，它是制度创新的主要供给者。政府本身就是制度载体和基本的存在形式，作为制度化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。因此，管理制度创新是政府的一项基本职责，是构建和谐社会的关键，是社会发展的根本要求。
一、坚持正确的指导思想
政府管理制度创新，如没有正确的指导思想，就无法形成卓有成效的创新。首先，加快行政管理体制改革，实现政府管理创新，是发展马克思主义的一项基本任务。解放思想、实事求是、与时俱进是马克思主义活的灵魂，是我们党坚持先进性、增强创造力的决定因素，是马克思主义政党的生命力所在，是以科学的态度进行大胆探索，创造性地开展工作，不断推动理论创新、制度创新和科技创新的动力。马克思主义思想作为我们国家政府管理的根本思想，只有融化到每个工作领域、每个工作环节之中，才能真正成为解决政府实际问题的准则和指导。因此，解放思想、实事求是、与时俱进的思想作为党的精髓和理论品质，必然贯穿于管理理念的创新中，它将使政府管理能够不断保持创新的精神及时代特征，能够不断提出新思想、新观点和新论断。其次，“三个代表”重要思想为政府管理制度创新提供导向。“三个代表”重要思想集中体现了我们党的根本性质和社会主义国家的本质，深刻阐述了新世纪党和政府的施政理念。我们的政府是人民的政府，其根本宗旨是为人民服务，对人民负责。以“三个代表”重要思想为指导，充分认识我们所处时代的特征，通过深化行政管理体制改革，实现政府管理创新，提高行政管理能力和水平，维护人民群众的根本利益，具有重要的意义。可见，创新是“三个代表”重要思想的必然要求，是政党永葆生机的源泉，也是转变政府管理理念的不竭动力。再次，创新管理理念要以科学发展观为指导，以构建和谐社会为宗旨，探索适应我国国情的新时期的政府管理理念。树立以人为本的政府管理思想，坚持经济社会全面协调、可持续发展的科学发展观，是政府管理创新的根本要求。其目的在于体现“情为民系、权为民用、利为民谋”，是对马克思主义的“人的自由全面发展”主体性思想的继承和发扬。总之，它要求“立党为公”、“执政为民”，真正实现人与人、人与自然的和谐。加快创新政府管理制度，实现适应时代要求的切实可行的政府管理理念、管理方式和管理内涵，是科学发展观对政府发展提出的必然要求和构建和谐社会的重要内容。
二、理解几个概念的内涵
（一）政府管理
本文引用张国庆教授关于“管理”的界定，认为政府管理就是“指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权利，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。”政府管理也就是政府公共行政管理。这里主要探讨的是政府管理中行政体制的制度变革与创新对社会各方面整合的作用和影响。
（二）制度
诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。舒尔兹说：“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。张国庆教授认为：“就国家形式而言，制度是指以宪法、法律为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系以及实现机制，是不同群体为了存续和利益分配而在交互作用的过程中通过复杂的交易方式共同选择、共同安排且必须共同遵守的关于人们社会行为的规则体系。是为了确定人们的相互关系而人为设计的一些社会契约。”笔者认为制度概念涵义非常广泛。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效激励与约束个人与组织的行为。在我国政府改革过程中，我们最缺乏的就是这种具有激励功能和约束功能的新型制度。
（三）制度创新
“制度创新是一个持续动态过程，在广泛意义上，它是一种组织行为的变化，这一组织与其活动环境之间相互关系的变化，及支配上述行为与相互规则的变化。”“制度创新不是推翻已有的制度安排，大部分情况，是采用制度结构的重新组合来推动的，是在制度环境相当稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度如行政制度、金融制度等具体的现行制度进行某种变革，并通过规范的、具体的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程。”政府制度的创新，是政府基于一定的法定程序实行广泛的行政改革，实现国家行政制度发展性更新的行为过程。政府管理制度的创新，着重强调政府管理职能部门、管理体制、管理方式等具体方面的发展性更新，是以提高管理效率和增强管理的社会效益为目的的管理框架的设计与安排。有效的政府管理制度创新，关键在于通过合理的制度安排重新调整权利结构和权利体系，切实保证公共权利与公共利益和需求的互动。所以，政府管理制度的创新应包括原有制度的革新、新制度的构建和运用、制度结构的重建与整合。
三、把握政府管理制度创新的关键
政府权力对于政府职能有着重要意义。政府职能实际上就是政府的功能、职责和任务。“行政权力是指行政机关依法享有的管理国家和社会公共事务的权力，行政机关对国家事务和社会公共事务实施管理的过程就是运用行政权力的过程。”职能是权力的体现，权力是职能的灵魂，政府权力决定政府职能。即不确定政府权力就无法使政府职能运作明确化。行政权力分配的合理化是转变政府职能的基础前提，是政府管理制度创新的关键。
（一）需要制度与法律规范政府权力
现代政府权力应当是“有限的”；有限政府的权力、职能和规模应当是有边界的；政府应当受到来自宪法和法律的明文约束；政府权力和规模在超出法定界限时能够得到及时有效的纠正。否则，一旦缺乏有效约束，政府权力膨胀，很容易产生权力腐败，严重危害社会发展。规范政府权力应着重以下几个方面的建设：第一，政企分开。这是政府职能转变的关键，也是政府向企业放权的过程。过去，由于政府对企业经营行为的过多干预，致使企业的经营活动不是市场行为，而是被行政所束缚，附属于行政的行为，无法在市场中进行公平竞争和等价交换。这说明政府没有把自己定位在规范提供的位置上，而是定位在具体问题解决的位置上，以致造成市场规范的缺乏与不足；第二，行政审批制度改革。政府由行政审批转向以经济、法律手段为主，辅之以必要行政手段的转变；第三，加强市场监管。尤其要加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；第四，全方位贯彻法律优先原则。市场经济是法制经济，市场经济条件下的政府应是“法制政府”。从我国实际情况看，建设“法治政府”必须全方位贯彻法律优先原则，必须建立新型监督机制，必须建立一支严格守法、执法的公务员队伍。
（二）需要优化行政组织安排
行政组织以其特有的公共行政管理方式最直接地表现国家职能的性质。组织惟有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和高效地履行社会职能，行政组织的制度需求是围绕行政职责划分、权限分配以及机构间隶属关系从而形成的一整套制度化模式。一方面，要逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共权力运行机制，防止权力失控、决策失误和行为失范，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的长效机制。另一方面，要加强党风、政风建设，建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的高素质公务员队伍，同时通过健全公务员责任机制和制度规范来培育公务员的职业素养，加强权力与责任的对应，促进政府部门及其公务员转变施政方式、管理方法和办事作风，促使公共权力的运行步入正轨。
（三）加强对政府权力的制约和监督，禁止权力滥用
“绝对权力导致绝对腐败。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须制约权力。”权力监督可以是国家权力、政党政治权力、舆论权力，也可以是公民监督。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督，强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。总之，规范和监督政府权力，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，对提高行政效能，增强政府管理能力和维护社会公正都有重要的现实意义。
综上所述，我们可以看到通过政府管理制度创新，建立一支精干高效、充满活力的政府行政管理体制，以履行好新时期经济调节、社会监督、社会管理和公共服务的职能。
（责任编辑：吴之铭）
参考文献：
［1］ 张国庆.行政管理学概论［M］.北京大学出版社，2000.
［2］ 道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海三联书店、上海人民出版社，1994.
［3］ A．科斯.财产权利与制度变迁［M］.上海三联书店，1991.
［４］ R．科斯A．阿尔钦D．诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海三联出版社、上海人民出版社，1996.
［5］ 薛冰、柴生秦、梁仲明.公共行政学概论［M］.陕西人民出版社，2003.
［6］ 孟德斯鸠.论法的精神［M］.商务印书馆，1961.
Discussion on Innovation in Governmental Administration System
——From the Angle of New Institutional Economics
Hu Nan
(Changchun Medical College, Changchun, 130000)
Abstract：According to New Institutional Economics, the subjects of institutional innovation include governments, groups and individuals. Among them, governments act as the biggest supplier of institutions and lie in the core. Government is the key productive resource. The deficiency and ineffectiveness of its institution supply are directly related with a country's prosperity and adversity. Therefore, institutional innovation is a fundamental responsibility of governments. This article discusses the innovation in governmental administration system.
Key Words：New Institutional Economics；governmental administration；institutions；institutional innovation
关键词：新制度经济学；政府管理；制度创新
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-0013-03
新制度经济学认为，政府在制度创新中处于核心地位，它是制度创新的主要供给者。政府本身就是制度载体和基本的存在形式，作为制度化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。因此，管理制度创新是政府的一项基本职责，是构建和谐社会的关键，是社会发展的根本要求。
一、坚持正确的指导思想
政府管理制度创新，如没有正确的指导思想，就无法形成卓有成效的创新。首先，加快行政管理体制改革，实现政府管理创新，是发展马克思主义的一项基本任务。解放思想、实事求是、与时俱进是马克思主义活的灵魂，是我们党坚持先进性、增强创造力的决定因素，是马克思主义政党的生命力所在，是以科学的态度进行大胆探索，创造性地开展工作，不断推动理论创新、制度创新和科技创新的动力。马克思主义思想作为我们国家政府管理的根本思想，只有融化到每个工作领域、每个工作环节之中，才能真正成为解决政府实际问题的准则和指导。因此，解放思想、实事求是、与时俱进的思想作为党的精髓和理论品质，必然贯穿于管理理念的创新中，它将使政府管理能够不断保持创新的精神及时代特征，能够不断提出新思想、新观点和新论断。其次，“三个代表”重要思想为政府管理制度创新提供导向。“三个代表”重要思想集中体现了我们党的根本性质和社会主义国家的本质，深刻阐述了新世纪党和政府的施政理念。我们的政府是人民的政府，其根本宗旨是为人民服务，对人民负责。以“三个代表”重要思想为指导，充分认识我们所处时代的特征，通过深化行政管理体制改革，实现政府管理创新，提高行政管理能力和水平，维护人民群众的根本利益，具有重要的意义。可见，创新是“三个代表”重要思想的必然要求，是政党永葆生机的源泉，也是转变政府管理理念的不竭动力。再次，创新管理理念要以科学发展观为指导，以构建和谐社会为宗旨，探索适应我国国情的新时期的政府管理理念。树立以人为本的政府管理思想，坚持经济社会全面协调、可持续发展的科学发展观，是政府管理创新的根本要求。其目的在于体现“情为民系、权为民用、利为民谋”，是对马克思主义的“人的自由全面发展”主体性思想的继承和发扬。总之，它要求“立党为公”、“执政为民”，真正实现人与人、人与自然的和谐。加快创新政府管理制度，实现适应时代要求的切实可行的政府管理理念、管理方式和管理内涵，是科学发展观对政府发展提出的必然要求和构建和谐社会的重要内容。
二、理解几个概念的内涵
（一）政府管理
本文引用张国庆教授关于“管理”的界定，认为政府管理就是“指政府（行政）运用依法获授的国家公共行政权利，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。”政府管理也就是政府公共行政管理。这里主要探讨的是政府管理中行政体制的制度变革与创新对社会各方面整合的作用和影响。
（二）制度
诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。舒尔兹说：“我将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。张国庆教授认为：“就国家形式而言，制度是指以宪法、法律为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系以及实现机制，是不同群体为了存续和利益分配而在交互作用的过程中通过复杂的交易方式共同选择、共同安排且必须共同遵守的关于人们社会行为的规则体系。是为了确定人们的相互关系而人为设计的一些社会契约。”笔者认为制度概念涵义非常广泛。制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的激励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己倾向，从而形成一定的社会秩序。制度的有效性在于是否能够有效激励与约束个人与组织的行为。在我国政府改革过程中，我们最缺乏的就是这种具有激励功能和约束功能的新型制度。
（三）制度创新
“制度创新是一个持续动态过程，在广泛意义上，它是一种组织行为的变化，这一组织与其活动环境之间相互关系的变化，及支配上述行为与相互规则的变化。”“制度创新不是推翻已有的制度安排，大部分情况，是采用制度结构的重新组合来推动的，是在制度环境相当稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度如行政制度、金融制度等具体的现行制度进行某种变革，并通过规范的、具体的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程。”政府制度的创新，是政府基于一定的法定程序实行广泛的行政改革，实现国家行政制度发展性更新的行为过程。政府管理制度的创新，着重强调政府管理职能部门、管理体制、管理方式等具体方面的发展性更新，是以提高管理效率和增强管理的社会效益为目的的管理框架的设计与安排。有效的政府管理制度创新，关键在于通过合理的制度安排重新调整权利结构和权利体系，切实保证公共权利与公共利益和需求的互动。所以，政府管理制度的创新应包括原有制度的革新、新制度的构建和运用、制度结构的重建与整合。
三、把握政府管理制度创新的关键
政府权力对于政府职能有着重要意义。政府职能实际上就是政府的功能、职责和任务。“行政权力是指行政机关依法享有的管理国家和社会公共事务的权力，行政机关对国家事务和社会公共事务实施管理的过程就是运用行政权力的过程。”职能是权力的体现，权力是职能的灵魂，政府权力决定政府职能。即不确定政府权力就无法使政府职能运作明确化。行政权力分配的合理化是转变政府职能的基础前提，是政府管理制度创新的关键。
（一）需要制度与法律规范政府权力
现代政府权力应当是“有限的”；有限政府的权力、职能和规模应当是有边界的；政府应当受到来自宪法和法律的明文约束；政府权力和规模在超出法定界限时能够得到及时有效的纠正。否则，一旦缺乏有效约束，政府权力膨胀，很容易产生权力腐败，严重危害社会发展。规范政府权力应着重以下几个方面的建设：第一，政企分开。这是政府职能转变的关键，也是政府向企业放权的过程。过去，由于政府对企业经营行为的过多干预，致使企业的经营活动不是市场行为，而是被行政所束缚，附属于行政的行为，无法在市场中进行公平竞争和等价交换。这说明政府没有把自己定位在规范提供的位置上，而是定位在具体问题解决的位置上，以致造成市场规范的缺乏与不足；第二，行政审批制度改革。政府由行政审批转向以经济、法律手段为主，辅之以必要行政手段的转变；第三，加强市场监管。尤其要加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；第四，全方位贯彻法律优先原则。市场经济是法制经济，市场经济条件下的政府应是“法制政府”。从我国实际情况看，建设“法治政府”必须全方位贯彻法律优先原则，必须建立新型监督机制，必须建立一支严格守法、执法的公务员队伍。
（二）需要优化行政组织安排
行政组织以其特有的公共行政管理方式最直接地表现国家职能的性质。组织惟有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和高效地履行社会职能，行政组织的制度需求是围绕行政职责划分、权限分配以及机构间隶属关系从而形成的一整套制度化模式。一方面，要逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共权力运行机制，防止权力失控、决策失误和行为失范，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的长效机制。另一方面，要加强党风、政风建设，建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的高素质公务员队伍，同时通过健全公务员责任机制和制度规范来培育公务员的职业素养，加强权力与责任的对应，促进政府部门及其公务员转变施政方式、管理方法和办事作风，促使公共权力的运行步入正轨。
（三）加强对政府权力的制约和监督，禁止权力滥用
“绝对权力导致绝对腐败。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须制约权力。”权力监督可以是国家权力、政党政治权力、舆论权力，也可以是公民监督。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督，强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。总之，规范和监督政府权力，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，对提高行政效能，增强政府管理能力和维护社会公正都有重要的现实意义。
综上所述，我们可以看到通过政府管理制度创新，建立一支精干高效、充满活力的政府行政管理体制，以履行好新时期经济调节、社会监督、社会管理和公共服务的职能。
（责任编辑：吴之铭）
参考文献：
［1］ 张国庆.行政管理学概论［M］.北京大学出版社，2000.
［2］ 道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海三联书店、上海人民出版社，1994.
［3］ A．科斯.财产权利与制度变迁［M］.上海三联书店，1991.
［４］ R．科斯A．阿尔钦D．诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海三联出版社、上海人民出版社，1996.
［5］ 薛冰、柴生秦、梁仲明.公共行政学概论［M］.陕西人民出版社，2003.
［6］ 孟德斯鸠.论法的精神［M］.商务印书馆，1961.
Discussion on Innovation in Governmental Administration System
——From the Angle of New Institutional Economics
Hu Nan
(Changchun Medical College, Changchun, 130000)
Abstract：According to New Institutional Economics, the subjects of institutional innovation include governments, groups and individuals. Among them, governments act as the biggest supplier of institutions and lie in the core. Government is the key productive resource. The deficiency and ineffectiveness of its institution supply are directly related with a country's prosperity and adversity. Therefore, institutional innovation is a fundamental responsibility of governments. This article discusses the innovation in governmental administration system.
Key Words：New Institutional Economics；governmental administration；institutions；institutional innovation