论文部分内容阅读
改革开放30多年来，中国经济高速增长，但粗放的工业化推进模式，付出了高成本、高能耗和高污染的惨重代价。特别是环境污染问题日益严重，带来了巨大的经济损失和人身伤害。在治理环境方面，国家投入了巨量的财力物力，但污染问题仍是触目惊心。在转变政府职能、创新政府提供公共服务能力的大趋势下，政府如何借助市场的力量来治理环境成为重要课题。而在各类风险管理工具中，商业保险机制在应对环境污染风险方面有着独到的作用。环境污染责任保险以污染责任风险为标的，这种责任风险既包括污染治理所支付的成本，又包括环境污染对第三方造成的责任损失赔偿。目前，主要发达国家的环境污染责任保险制度已经较为成熟，并成为解决环境损害赔偿责任问题的主要方式。我国的环境污染责任保险起步较晚，近年来，环境污染责任保险在推进过程中困难重重，只有极少部分城市环境污染责任保险得到了较好的推广，大部分地区仍呈现供需双向不足的情况。
环境污染责任保险的国外经验借鉴
环境污染责任保险制度自上世纪60年代在欧美工业化国家诞生以来，历经半个多世纪的发展，已成为各国解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。
美国环境污染责任保险的发展经历了漫长的过程，其中相关法律体系的完善起了关键作用。美国针对有毒物质和废弃物处理可能引起的损害责任，实行强制保险。如美国1970 年出台的《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任保险，用以支付可能造成的水污染。1980 年出台的《综合性环境响应、赔偿和责任法》规定，危险物质运载工具的所有人或经营人，都必须建立和保持保险等形式的财产责任。德国起初采用强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式。自1990年12月10日《环境责任法》通过和实施之后，德国开始强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投保环境污染责任险。芬兰实行强制环境污染责任保险制度，其立法保障为《环境损害保险法》。该法规定，所有可能对环境产生危害的企业都必须在保险公司购买环境保险，根据企业的规模和可能产生的环境危害程度，保险金额不等。瑞典是世界上环境管理最为严格的国家之一，也实行强制环境责任保险制度。其《环境保护法》第65条规定，为赔偿某些情况下受害人的损失，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险单（即环境损害保险）。巴西作为新兴经济体中“绿色保险”的后起之秀，也实行强制环境责任保险制度。巴西于1981年首次颁布环境法，1998年2月12日通过了《环境犯罪法》，对违反环境标准的行为处以最高约合2232万美元的罚款。印度也是实行强制环境责任保险制度的国家，其颁布的《公共责任保险法》规定，对于处理“危险物质”的有关单位，如果是政府和国有公司，实行环境保险基金制度;如果是普通商务公司，则强制要求投保环境责任保险。法国和英国采用自愿与强制保险相结合的方式，以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下，由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的则应依法投保。如法国在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度，并将此写入《法国环境法》。英国法律则要求被保险人投保的环境强制责任保险要涵盖油污损害责任保险和核反应堆事故责任保险。
不难看出，这些国家的环境污染责任保险的经营模式主要分为两类：（1）强制环境污染责任保险，其中，通过颁布环境污染责任保险法推进强制环境污染责任保险的国家有芬兰和印度，而美国、德国、瑞典和巴西等国家是在相关环境保护法的具体条款中明确要求排污企业投保环境污染责任保险。（2）以自愿環境污染责任保险为主，强制环境污染责任保险为辅，即法国和英国。而且，强制性在各国的环境责任保险制度中均有体现。近年来，责任保险更有从自愿保险向强制保险发展的趋势。
我国环境污染责任保险的模式选择
借鉴国外的先进经验，结合我国的具体情况，我们认为在我国现阶段应采取强制与自愿相结合的方式来推进环境污染责任保险的实施，从长期角度来看，要与国际趋势一致，即采取强制实施的方式。采取这样的模式，需要在以下方面及时跟进：（一）进行相关立法。国际经验表明，随着国际社会对环境保护重视程度的提升，通过立法强制实施环境污染责任保险是世界各国环境治理的大趋势;同时，加强保护环境的相关法制建设是推行强制保险的重要基础。与我国相比较，发达国家的环境保护相关法律更为健全，表现在一些法律对环境污染事件的赔付作了明确规定，与环境污染责任保险制度密切相关的民事责任制度和公众参与制度相对健全完善。而我国在这些方面显得非常薄弱，亟须立法先行。（二）构建环境风险评估体系。发达国家在环境污染责任保险运行过程中创建了一些针对排污企业的环境风险评估方法，其中较为典型的有美国国家科学研究会制定的四步骤风险评估程序;荷兰制定的污染物允许排放分析方法、全危险性风险评估体系和故障树（FTA）方法等;世界银行和亚洲开发银行推荐的环境风险评估程序也是被广泛采用的评估技术之一。我国可以借鉴这些环境风险分析和评估的理论方法，结合我国实际情况，创建适合我国国情的企业环境风险评估机制。为确保风险评估的公信力，政府也可以引入第三方评估机制，积极引导第三方损失评估和责任认定鉴定机构介入环境污染责任保险，加强风险评估的专家队伍建设，提高风险评估机构的专业化程度。（三）提升保险人差异化能力。环境污染责任保险的最大特点是差异性，且赔偿责任大，对保险的技术要求高，而被保险人的状况千差万别。因此，保险人要对每一承保客体进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险，每一份保险合同的内容均具有特定性。同时，保险人为了自己的利益，总是需要设定一定的保险金额，以限定自己的最高赔偿责任。所以，我国的保险公司在环境污染责任保险的展业中，应积极学习借鉴先进经验，加强相关专业人才引进和培训，确定适当的承保范围，有针对性地制定合理的保险费率，提升行业承保、理赔专业技术水平。
此外，可以收集以往年度重点行业的环境污染事故数据，以及存在重大环境污染风险企业的目录，建立风险数据库，并鼓励建立承保理赔数据平台，实现环境信息共享，为保险公司创新产品、合理厘定费率奠定基础。
过分追求GDP的经济发展模式导致地方政府对企业的排污行为缺乏管制的动力，在没有造成重大人员伤亡和生态灾害的情况下，部分地区的政府对辖区内企业（ 特别是重点企业） 的排污行为选择视而不见的态度。这样一来，只要企业能够将污染物的浓度控制在一定范围之内，使其不发生重大环境事故，就不必为环境污染支付任何成本。一方面，地方政府的不作为放任了企业的排污行为，使之没有动力购买污水或废气处理设备，也不必为自身的污染行为可能造成的损失承担任何责任。长此以往，将导致企业忽视安全管理，诱发道德风险，加大了发生重大环境污染事故的概率。另一方面，政府的不作为严重限制了企业对环境污染责任保险的需求。环视世界上环境保护好、环境污染责任保险推行顺利的国家，若没有政府的干预和支持，极易导致需求不足和供给不足的窘境。要改变政府职能缺位的现状，弥补立法缺陷和不足。企业对环境污染责任保险的需求从根本上取决于一个国家环境保护法规的完善程度。当前，国内相关法规在立法上存在诸多缺陷，针对环境污染事故的赔偿和处罚标准过低，缺乏有效的事故责任追究制度，社会惩治氛围尚未形成，成为制约我国环境污染责任保险发展的关键因素。在国家的立法缺陷下，高额的排污收益和极低的排污成本严重抑制了企业对环境污染责任保险的需求。另外，法律在实践中的演进及其溯及性的影响，也会弱化“经验判断”在保险精算中的作用，从而增加了责任风险的不可预期性。
（作者单位：南京大学经济学院）
环境污染责任保险的国外经验借鉴
环境污染责任保险制度自上世纪60年代在欧美工业化国家诞生以来，历经半个多世纪的发展，已成为各国解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。
美国环境污染责任保险的发展经历了漫长的过程，其中相关法律体系的完善起了关键作用。美国针对有毒物质和废弃物处理可能引起的损害责任，实行强制保险。如美国1970 年出台的《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任保险，用以支付可能造成的水污染。1980 年出台的《综合性环境响应、赔偿和责任法》规定，危险物质运载工具的所有人或经营人，都必须建立和保持保险等形式的财产责任。德国起初采用强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式。自1990年12月10日《环境责任法》通过和实施之后，德国开始强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投保环境污染责任险。芬兰实行强制环境污染责任保险制度，其立法保障为《环境损害保险法》。该法规定，所有可能对环境产生危害的企业都必须在保险公司购买环境保险，根据企业的规模和可能产生的环境危害程度，保险金额不等。瑞典是世界上环境管理最为严格的国家之一，也实行强制环境责任保险制度。其《环境保护法》第65条规定，为赔偿某些情况下受害人的损失，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险单（即环境损害保险）。巴西作为新兴经济体中“绿色保险”的后起之秀，也实行强制环境责任保险制度。巴西于1981年首次颁布环境法，1998年2月12日通过了《环境犯罪法》，对违反环境标准的行为处以最高约合2232万美元的罚款。印度也是实行强制环境责任保险制度的国家，其颁布的《公共责任保险法》规定，对于处理“危险物质”的有关单位，如果是政府和国有公司，实行环境保险基金制度;如果是普通商务公司，则强制要求投保环境责任保险。法国和英国采用自愿与强制保险相结合的方式，以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下，由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的则应依法投保。如法国在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度，并将此写入《法国环境法》。英国法律则要求被保险人投保的环境强制责任保险要涵盖油污损害责任保险和核反应堆事故责任保险。
不难看出，这些国家的环境污染责任保险的经营模式主要分为两类：（1）强制环境污染责任保险，其中，通过颁布环境污染责任保险法推进强制环境污染责任保险的国家有芬兰和印度，而美国、德国、瑞典和巴西等国家是在相关环境保护法的具体条款中明确要求排污企业投保环境污染责任保险。（2）以自愿環境污染责任保险为主，强制环境污染责任保险为辅，即法国和英国。而且，强制性在各国的环境责任保险制度中均有体现。近年来，责任保险更有从自愿保险向强制保险发展的趋势。
我国环境污染责任保险的模式选择
借鉴国外的先进经验，结合我国的具体情况，我们认为在我国现阶段应采取强制与自愿相结合的方式来推进环境污染责任保险的实施，从长期角度来看，要与国际趋势一致，即采取强制实施的方式。采取这样的模式，需要在以下方面及时跟进：（一）进行相关立法。国际经验表明，随着国际社会对环境保护重视程度的提升，通过立法强制实施环境污染责任保险是世界各国环境治理的大趋势;同时，加强保护环境的相关法制建设是推行强制保险的重要基础。与我国相比较，发达国家的环境保护相关法律更为健全，表现在一些法律对环境污染事件的赔付作了明确规定，与环境污染责任保险制度密切相关的民事责任制度和公众参与制度相对健全完善。而我国在这些方面显得非常薄弱，亟须立法先行。（二）构建环境风险评估体系。发达国家在环境污染责任保险运行过程中创建了一些针对排污企业的环境风险评估方法，其中较为典型的有美国国家科学研究会制定的四步骤风险评估程序;荷兰制定的污染物允许排放分析方法、全危险性风险评估体系和故障树（FTA）方法等;世界银行和亚洲开发银行推荐的环境风险评估程序也是被广泛采用的评估技术之一。我国可以借鉴这些环境风险分析和评估的理论方法，结合我国实际情况，创建适合我国国情的企业环境风险评估机制。为确保风险评估的公信力，政府也可以引入第三方评估机制，积极引导第三方损失评估和责任认定鉴定机构介入环境污染责任保险，加强风险评估的专家队伍建设，提高风险评估机构的专业化程度。（三）提升保险人差异化能力。环境污染责任保险的最大特点是差异性，且赔偿责任大，对保险的技术要求高，而被保险人的状况千差万别。因此，保险人要对每一承保客体进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险，每一份保险合同的内容均具有特定性。同时，保险人为了自己的利益，总是需要设定一定的保险金额，以限定自己的最高赔偿责任。所以，我国的保险公司在环境污染责任保险的展业中，应积极学习借鉴先进经验，加强相关专业人才引进和培训，确定适当的承保范围，有针对性地制定合理的保险费率，提升行业承保、理赔专业技术水平。
此外，可以收集以往年度重点行业的环境污染事故数据，以及存在重大环境污染风险企业的目录，建立风险数据库，并鼓励建立承保理赔数据平台，实现环境信息共享，为保险公司创新产品、合理厘定费率奠定基础。
过分追求GDP的经济发展模式导致地方政府对企业的排污行为缺乏管制的动力，在没有造成重大人员伤亡和生态灾害的情况下，部分地区的政府对辖区内企业（ 特别是重点企业） 的排污行为选择视而不见的态度。这样一来，只要企业能够将污染物的浓度控制在一定范围之内，使其不发生重大环境事故，就不必为环境污染支付任何成本。一方面，地方政府的不作为放任了企业的排污行为，使之没有动力购买污水或废气处理设备，也不必为自身的污染行为可能造成的损失承担任何责任。长此以往，将导致企业忽视安全管理，诱发道德风险，加大了发生重大环境污染事故的概率。另一方面，政府的不作为严重限制了企业对环境污染责任保险的需求。环视世界上环境保护好、环境污染责任保险推行顺利的国家，若没有政府的干预和支持，极易导致需求不足和供给不足的窘境。要改变政府职能缺位的现状，弥补立法缺陷和不足。企业对环境污染责任保险的需求从根本上取决于一个国家环境保护法规的完善程度。当前，国内相关法规在立法上存在诸多缺陷，针对环境污染事故的赔偿和处罚标准过低，缺乏有效的事故责任追究制度，社会惩治氛围尚未形成，成为制约我国环境污染责任保险发展的关键因素。在国家的立法缺陷下，高额的排污收益和极低的排污成本严重抑制了企业对环境污染责任保险的需求。另外，法律在实践中的演进及其溯及性的影响，也会弱化“经验判断”在保险精算中的作用，从而增加了责任风险的不可预期性。
（作者单位：南京大学经济学院）