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摘要：重特大突发事件甚至巨灾往往发生在超大城市，超大城市“一把手”处置急难险重任务能力如何，事关处置成败。“一把手”在高等级脆弱性和美好生活新期待双重挑战面前，要把高超的、卓越的能力作为自己追求的目标，同时，全社会需要对新冠肺炎疫情进行深层次反思，并把反思转化为“革命”“改革”“重构”，转化为治理效能建设、制度建设。
关键词：超大城市;“一把手”;应急处置能力;提升路径
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.004
2020年1月新冠肺炎疫情在超大城市武汉爆发，这为超大城市“一把手”处置急难险重任务能力敲响了警钟。“一将无能，累死三军”，超大城市“一把手”作为干部队伍中“关键少数”中的“关键少数”，在领导班子中居于核心地位，肩负着总揽全局、协调上下的重要责任。当危机迹象刚刚露头、迫在眉睫和正在发生的时候，他们能否释放出“非常之力”，往往决定危机处置的成败。2003年SARS疫情以来，在战洪水、斗雪灾、抗地震、处置群体性事件等一系列重大突发事件中，“一把手”处置急难险重任务能力有了长足进步。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，绝大多数“一把手”展现了出色的处置急难险重任务能力，但也有一些“一把手”能力明显不足。
一、超大城市“一把手”能力面临双重挑战
（一）高等级脆弱性提出的严峻挑战
与一般城市相比，超大城市由于是一个复杂性与多样性叠加的巨大系统，必然会遇到超出一般逻辑的公共安全风险。在面对各种风险时，往往表现出更高的脆弱性，在韧性上面临更大的挑战。
1.超级空间尺度带来的脆弱性
一是生态脆弱性。超大城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，空间尺度几乎逼近生态底线，接近各种资源承载能力的临界点，导致环境污染加重、热岛效应显著、生态风险加剧，可持续发展堪忧。城市系统对自然或人为致灾因子的敏感度增加，为突发事件的孕育、发生、发展提供了天然土壤。例如，2003年SARS疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在超大城市爆发的。二是容量脆弱性。空间资源配置主要考量的是经济性，健康性和开放性考虑不足，导致一些重要场所成为高风险累积地。例如，武汉这个千万级人口超大城市的商圈只有中南路、武汉广场、江汉路、光谷等几个区域。在这些狭窄区域内，人口密度高，流动频繁，风险极易引爆，并快速传导和内外扩散。
2.超级建筑高度和低度带来的脆弱性
随着城市立体化、垂直化发展，一方面，超大城市向天上发展，高层建筑及超高层建筑如雨后春笋;另一方面，往地下发展，停车场、商业街、综合体、综合管廊、轨道交通等大量布局。它们体量庞大、功能复杂、人员密集、危险源多，有更高的孕灾性，容易产生火灾（爆炸）、积涝、风灾、电梯伤人、踩踏、恐怖袭击等各类风险，管控难度大，导致“认不清、想不到、管不到”的事件发生概率较大。
3.超级发展速度带来的脆弱性
超大城市处于转型的重要阶段，发展速度迅猛，有的甚至是加速度发展，人流、物流、信息流、资金流等要素高度聚合流动，各类“大城市病”层出不穷，各类矛盾空前激化，[1]居住拥挤、交通堵塞、社会骚动、公共服务设施和交通市政基础设施不足等时刻困扰着城市管理者。
4.超级人口密度带来的脆弱性
从致灾因子分析，由于超大城市人口都属千万级以上，并且每年还有大量外来人口不断涌入数量大、密度高、流动性强、活动频繁，而市民的素质有待提升。城市系统受人为因素干扰很大，具有显著的脆弱性，因而更容易发生“人祸”。
5.超级处置难度带来的脆弱性
突发事件一旦发生，超大城市发展中隐藏的“狰狞面目”会原形毕露，并且会产生放大效应。在此次疫情中，“超大规模优势”就给疫情传播带来了“便利”，甚至转变为“超大规模劣势”，给处置带来了“不便”。因此，需要“一把手”有高超的、卓越的应急处置能力。
（二）美好生活新期待提出的独特挑战
超大城市经济发达，现代化程度高，承载更美好的市民生活。中國特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于超大城市的市民对美好生活新期待的独特性，这个矛盾表现得更加突出。
1.全面性
超大城市市民日益增长的美好生活需要比一般城市市民更早被全方位激活，体现为对经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展的要求和八个方面的“更”（更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活）一个都不能少。面对这种情况，管理者必须从整体入手，全面把握需要，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。建立科学化的公共政策供给体系，最大限度满足市民需求，确保市民的幸福感稳步提升。
2.高层次性
超大城市的市民往往对比国际一流城市市民的生活，而且随着社会交往和信息技术的发展，这种比较特征愈加强化。他们不仅对教育、医疗、养老、社保、就业、住房等民生领域的“硬需要”提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、秩序、幸福、环境等方面的“软需要”日益增长，导致了超大城市公共舆论管控和应对面临与一般城市所不同的难题：既要确保有限的表达机会能合理引导超大城市的公共舆论，又要确保有限的表达机会能够充分表达不同舆论主体的意见。[2]相关数据表明，北京、上海、重庆、天津等城市由于经济发达、工作机会众多、公共物品供应充足对许多人有着很大的吸引力，但是，那些生活和工作在这些超大城市的人们却有着较低的安全感。[3]
二、超大城市“一把手”必须具备的处置急难险重任务能力
危机时刻生死攸关，是最需要领导权威的，但现实生活中又往往最缺乏领导权威，而领导权威的缺失往往成为危机处置失败的开始，因为等待的过程就是失败情绪发酵、蔓延的过程。[4]领导权威主要源于“一把手”的危机领导力。 （一）坚定的政治力
“疾风知劲草，板荡识诚臣。”“守一方水土，保一方平安”是对“一把手”政治能力的低层次要求。一把手负责的地区、单位，好比一块阵地，党和人民把这块阵地交给了你，你就要尽心尽责“把守”好。“把守”好的基本前提是不能出乱子。这个都做不到，何谈“为官一任，造福一方”的高层次要求。
新冠肺炎疫情爆发是一次对“一把手”党性锻炼的大考。为什么有的超大城市存在严重的“中枢乏力、六神无主”应对失措的治理症状呢？这与“一把手”的政治力不坚定有关。有的“一把手”从政心态不良，平时政治坚定的表态是明朗的，但在疫情面前却不能把荣辱得失放在一边，压不住阵、站不出来、豁不出去，成了昏官、庸官、懒官;有的“一把手”政治坚定的口号喊得震天响，但在疫情面前却打着正确的旗号去做背离党的要求和人民利益的事，这实际上是伪忠诚、假坚定。
（二）准确的研判力
危机领导力中，研判力是应对危机、决定危机走势的基础性能力。危机有一个“逐渐形成和强化”的过程，[5]这次疫情从最初发现病例到明确“人传人”的结论，有近一个月的时间。2019年12月27日，“疫情上报第一人”湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先，将4位病人的症状做出新型冠状病毒肺炎的疫情判断，并第一时间向上报告;12月30日，8名医务人员通过微信群向同事发出提醒;2020年1月3日，新加坡等国家和香港地区发出了疫情预警;1月7日，中国疾控中心成功分离出首株新冠病毒毒株。这些摆在政府面前的信息是模糊的、有限的，既有多人的传染病例，又有专家“可控”的表态，使得疫情扑朔迷离。但如果这些信息能引起“一把手”的高度注意，把事情想得严重些，按规律办事，尊重医务人员和专家的意见，做出实事求是的分析研判，则疫情断不至于扩散蔓延。可是，当地“一把手”从问题的性质分析（“尚未发现人传人”）到风险程度的判断都出现了失误，从而错失了疫情防控的最佳时机。
（三）果断的决策力
危机决策是在信息有限性、情况不确定性、时间紧迫性的硬约束下进行的，必然是一种高风险的行为，它更多体现的是责任和担当。它要求“一把手”敢冒风险拍板，有时甚至还要力排众议，拿出突破瓶颈的高招奇步。原武汉市委书记说：“如果早采取严厉的管控措施，结果会比现在好，对全国各地的影响要小，也会让党中央、国务院少操心。”这表明，“一把手”在决策上有两个失误：一是不遵循时间第一原则层层上报，瞻前顾后，患得患失，优柔寡断，防控措施总是滞后于疫情发展节奏，造成险象环生、岌岌可危的被动局面。二是没有及时发出预警，对疫情苗头掉以轻心，对危机的征兆丧失了起码的警觉，错过了第一个窗口机遇期。在疫情已经引起全社会关注的情况下，不仅没有采取果敢的措施外防输出、内防扩散，还依然决定派送20万张免费旅游券;1月18日，又举行有4万个家庭参加的“百家宴”;直到1月22日，才启动突发公共卫生事件二级应急响应，1月23日武汉封城，痛失了将疫情控制在局部地区的第二个窗口机遇期。
（四）周密的部署力
疫情牵扯面很广，涉及内容很多，突发状况很多，细节问题很多，不可预测风险很多，是全方位的工作，是总体战，要求“一把手”统筹全局、考虑周全、多路出击，并且要密切跟踪疫情防控形势不断变化、及时分析面临新情况新问题，重新调整工作部署。有的“一把手”形式主义、官僚主义严重，不到一线、基层去，靠发布文件来部署工作，对任务落实情况，目标实现情况一问三不知，工作部署顾此失彼、甚至碎片化。例如，一方面，防控治疗一线医疗物资严重告急，另一方面捐赠物资管理混乱，出现了急缺物资积压仓库等现象;一方面，应对疫情的指挥系统运作高效，另一方面，保障城市正常运行的指挥系统不顺畅;一方面，封城的正效应显著，另一方面，由于后续工作没及时跟上，封城的副作用（如买菜难、看病难、出行难、滞留武汉的一些外地人沦为流浪者等）也很突出。
（五）全面的协调力
重大突发事件表现出明显的复杂性和跨界性特征，[6]“一把手”必须有统筹全局、協调四方、处理复杂局面的能力。只有各个主体协同一致、形成合力，才能有效治理。疫情阻击战涉及中央—地方的纵向协同、多部委共联的横向协同，中央与多地共建的伞状协同，政府—市场—社会的多重协同。由于有的“一把手”协调力不够全面，出现了部门分割、条块分割、地域分割、军地分割、政企分割、政社分割等现象。
（六）强大的引导力
谣言、猜测和炒作与突发事件相伴而生、相伴而行，已成为网络舆情中普遍的“次生灾害”。不会引导舆情的“一把手”不是好“一把手”。面对重大突发事件，作为“第一新闻发言人”，“一把手”如果不主动出面、介入迟缓或干预不当，往往会加剧此类“灾害”。可以说，面对重大舆情事件“顶格回应”，也成为危机舆情应对的基本法则。此次疫情出现了不少谣言，一些自媒体以流量为导向，甚至有些主流媒体也发布了不实报道，让一些群众对疫情披露的真实性产生了怀疑。有的“一把手”在公众面前释放悲情、巧妙甩锅、推诿责任，使党和政府的公信力受到侵蚀。
（七）规范的法治力
非常之时行非常之事，但不可行非法之举。我国已经出台了400多个有关应急管理的法律法规及其标准，并不缺法律，缺的是领导干部的“法治思维”及其运作能力。这次疫情防控，有的“一把手”没有严格遵守权力边界，强调严格执法过了头，致使一些地方的执法人员野蛮执法，一些居民委员会擅自设立一些无权规定的剥夺或限制居民权利的“土办法”（比如擅自封锁居民家门禁止居民外出等）。这些行政自由裁量任性扩大现象，引发民众不满，成为影响疫情防控的消极因素。
三、全面提升“一把手”处置急难险重任务能力的路径
此次疫情防控暴露出的上述问题，绝不能视为工作上的偶然失误，更不能认为是某位“一把手”运气不好。我们需要有一种刮骨疗伤、壮士断腕的精神，进一步深层次反思，并把反思转化为“革命”“改革”“重构”，转化为治理效能建设、制度建设。 （一）重塑国家治理价值，着力解决“德不配位”问题
国家治理现代化的关键是以人为本。生命重于泰山，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调，突发事件中应当把人的生命和健康放在第一位，最大限度地减少人员伤亡。有了这样的价值观，在危机全过程管理中，“一把手”才会把自己乌纱帽别在腰带上，抱着谨慎的心态，未雨绸缪预防危机，用敏锐的触角，及时捕捉危机的前兆，该出手时就出手，才会“运筹帷幄之中”，沉着冷静面对危机，带领市民做好危机事件的防备工作;才会“决胜千里之外”，采取一系列措施，动员和组织各种力量和资源迅速果断控制危机，做好危机善后总结。应该说，这个价值观每个“一把手”都应该耳熟能详，但是，有的“一把手”并没有把它落地生根，名与实不符，出现价值观分裂。我们要分析影响“一把手”价值观落地生根的主要机制和因素，提出针对性的解决办法。
（二）强化应急管理认知，着力解决“认不配位”问题
一是强化应急管理“一定是一把手工程”的认识。应急管理工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，没有得到根本重视。其原因归根结底就是衡量一个城市的政绩主要是经济，经济是中心工作，应急管理不是。实际上，应急管理是保护GDP、促进经济发展的。例如，2015年的“8·12”天津滨海新区爆炸事故直接经济损失是68.66亿元，间接经济损失一般为直接经济损失的4倍，总损失就是直接损失的5倍。如此估算，“8·12”事故总损失约为343.3亿元，而天津滨海新区2016年GDP为6 654亿元，“8·12”的损失就约占滨海新区GDP的5.16%。[7]一起事故几乎可以让一个城市全年经济无增长。“一把手”要从思想上深刻认识加强急难险重任务处置能力的重要性和紧迫性，切实增加居安思危的忧患意识、时不我待的责任意识。二是强化应急管理需要战略思维牵引的认识。“一把手”要有长期作战的思想准备，要有“功成不必在我”与“功成必定有我”的胸怀，把城市下一步、下几步乃至未来相当长一段时期的应急管理想得远一些、看得深一些，一步一步构建成一个比较好的应急管理体制机制。
（三）调整组织路线，着力解决“能不配位”问题
“常態”和“非常态”对领导力的要求是不同的。“常态”治理重点要求“一把手”的“稳”能力，“非常态”治理重点要求“一把手”的“变”能力。有的“一把手”在“常态”下是非常好的管理者，但在“非常态”下就可能不适合。转型期的中国超大城市“中军大帐”中需要“一专多能”的灵魂人物，其素质能力结构应该是高质量复合型的，两种状态的领导力都要兼顾，既有“稳”能力，能处置好各种“常态”问题;又有“变”能力，一旦发生危机事件，也能快速把“常态”体制转换成“非常态”体制，有效应对“非常态”问题。这为组织部门选拔、培养、提升、晋级、考核“一把手”提供了有益的引导。在未来组织路线的调整中，有必要同时关注“常态”和“非常态”下“一把手”的治理能力建设，真正使用那些忠诚、担当且有能力、有作为的干部，淘汰那些只会喊口号的纸上谈兵的“太平官”。
（四）落实教育培训，着力解决“学不配位”问题
超大城市“常态”管理是专业管理，“非常态”管理专业化程度更高，没有系统的学习培训是很难胜任的。“一把手”工作职责重大，工作任务繁重，学习培训同工作的矛盾突出。从我们问卷调查的结果看，有40.63%的受访者认为，当前“一把手”教育培训存在的主要问题是工学矛盾突出，多年不培训，而且职级越高，这一矛盾越突出，科级、县处级、地厅级、省部级分别有36.97%、39.66%、45.10%、100%的受访者的教育培训受到这一矛盾的影响。因此，需要为“一把手”教育培训提供特别的制度安排，形成“一把手”必须参加教育培训的硬约束;需要通过提高认识和真正实现组织需求与“一把手”需求的“同频共振”，积极激发“一把手”主动参加教育培训的内需。
参考文献
[1]全美艳，颜隽，陈易，等.我国超大城市的韧性特点及应对策略简析[J].住宅科技，2019（7）：7-11.
[2]赵孟营.超大城市治理：国家治理的新时代转向[J].中国特色社会主义研究，2018（4）：63-68.
[3]王义保.公共安全感蓝皮书：中国城市公共安全感调查报告（2018）[M].北京：社会科学文献出版社，2018.
[4]闪淳昌.上海外滩踩踏事件的调查与思考[J].江苏社会科学，2015（4）：1-6.
[5]邱霈恩.如何增强对渐发性危机的预见力[J].人民论坛·学术前沿，2012（2）：50-53+59.
[6]王宏伟.统筹协调——新时代应急管理的核心能力[J].中国安全生产，2019（2）：22-27.
[7]谷林.以五个方面的突破实现应急管理体系和能力现代化[EB/OL].（2019-12-11）[2020-3-21].http：//politics.rmlt.com.cn/2019/1211/563875.shtml？from=singlemessage.
Abstract：Major emergencies and even catastrophic disasters often happen in megacities. The ability of "top leaders" in megacities to deal with urgent and dangerous tasks is crucial to the success or failure of the treatment. The leaders must make the superb and excellent abilities as their goals in the face of the dual challenges of high-level vulnerability and new expectation of good life. At the same time， the whole society needs to reflect deeply on the Novel Coronavirus Pneumonia epidemic situation and turn the reflection into "revolution"， "change" and "reconstruction"， and furthermore into governance efficiency construction and system construction.
Key words：mega city; top leader; emergency response ability; promotion path
责任编辑：王 缙
关键词：超大城市;“一把手”;应急处置能力;提升路径
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.004
2020年1月新冠肺炎疫情在超大城市武汉爆发，这为超大城市“一把手”处置急难险重任务能力敲响了警钟。“一将无能，累死三军”，超大城市“一把手”作为干部队伍中“关键少数”中的“关键少数”，在领导班子中居于核心地位，肩负着总揽全局、协调上下的重要责任。当危机迹象刚刚露头、迫在眉睫和正在发生的时候，他们能否释放出“非常之力”，往往决定危机处置的成败。2003年SARS疫情以来，在战洪水、斗雪灾、抗地震、处置群体性事件等一系列重大突发事件中，“一把手”处置急难险重任务能力有了长足进步。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，绝大多数“一把手”展现了出色的处置急难险重任务能力，但也有一些“一把手”能力明显不足。
一、超大城市“一把手”能力面临双重挑战
（一）高等级脆弱性提出的严峻挑战
与一般城市相比，超大城市由于是一个复杂性与多样性叠加的巨大系统，必然会遇到超出一般逻辑的公共安全风险。在面对各种风险时，往往表现出更高的脆弱性，在韧性上面临更大的挑战。
1.超级空间尺度带来的脆弱性
一是生态脆弱性。超大城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，空间尺度几乎逼近生态底线，接近各种资源承载能力的临界点，导致环境污染加重、热岛效应显著、生态风险加剧，可持续发展堪忧。城市系统对自然或人为致灾因子的敏感度增加，为突发事件的孕育、发生、发展提供了天然土壤。例如，2003年SARS疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在超大城市爆发的。二是容量脆弱性。空间资源配置主要考量的是经济性，健康性和开放性考虑不足，导致一些重要场所成为高风险累积地。例如，武汉这个千万级人口超大城市的商圈只有中南路、武汉广场、江汉路、光谷等几个区域。在这些狭窄区域内，人口密度高，流动频繁，风险极易引爆，并快速传导和内外扩散。
2.超级建筑高度和低度带来的脆弱性
随着城市立体化、垂直化发展，一方面，超大城市向天上发展，高层建筑及超高层建筑如雨后春笋;另一方面，往地下发展，停车场、商业街、综合体、综合管廊、轨道交通等大量布局。它们体量庞大、功能复杂、人员密集、危险源多，有更高的孕灾性，容易产生火灾（爆炸）、积涝、风灾、电梯伤人、踩踏、恐怖袭击等各类风险，管控难度大，导致“认不清、想不到、管不到”的事件发生概率较大。
3.超级发展速度带来的脆弱性
超大城市处于转型的重要阶段，发展速度迅猛，有的甚至是加速度发展，人流、物流、信息流、资金流等要素高度聚合流动，各类“大城市病”层出不穷，各类矛盾空前激化，[1]居住拥挤、交通堵塞、社会骚动、公共服务设施和交通市政基础设施不足等时刻困扰着城市管理者。
4.超级人口密度带来的脆弱性
从致灾因子分析，由于超大城市人口都属千万级以上，并且每年还有大量外来人口不断涌入数量大、密度高、流动性强、活动频繁，而市民的素质有待提升。城市系统受人为因素干扰很大，具有显著的脆弱性，因而更容易发生“人祸”。
5.超级处置难度带来的脆弱性
突发事件一旦发生，超大城市发展中隐藏的“狰狞面目”会原形毕露，并且会产生放大效应。在此次疫情中，“超大规模优势”就给疫情传播带来了“便利”，甚至转变为“超大规模劣势”，给处置带来了“不便”。因此，需要“一把手”有高超的、卓越的应急处置能力。
（二）美好生活新期待提出的独特挑战
超大城市经济发达，现代化程度高，承载更美好的市民生活。中國特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于超大城市的市民对美好生活新期待的独特性，这个矛盾表现得更加突出。
1.全面性
超大城市市民日益增长的美好生活需要比一般城市市民更早被全方位激活，体现为对经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展的要求和八个方面的“更”（更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活）一个都不能少。面对这种情况，管理者必须从整体入手，全面把握需要，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。建立科学化的公共政策供给体系，最大限度满足市民需求，确保市民的幸福感稳步提升。
2.高层次性
超大城市的市民往往对比国际一流城市市民的生活，而且随着社会交往和信息技术的发展，这种比较特征愈加强化。他们不仅对教育、医疗、养老、社保、就业、住房等民生领域的“硬需要”提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、秩序、幸福、环境等方面的“软需要”日益增长，导致了超大城市公共舆论管控和应对面临与一般城市所不同的难题：既要确保有限的表达机会能合理引导超大城市的公共舆论，又要确保有限的表达机会能够充分表达不同舆论主体的意见。[2]相关数据表明，北京、上海、重庆、天津等城市由于经济发达、工作机会众多、公共物品供应充足对许多人有着很大的吸引力，但是，那些生活和工作在这些超大城市的人们却有着较低的安全感。[3]
二、超大城市“一把手”必须具备的处置急难险重任务能力
危机时刻生死攸关，是最需要领导权威的，但现实生活中又往往最缺乏领导权威，而领导权威的缺失往往成为危机处置失败的开始，因为等待的过程就是失败情绪发酵、蔓延的过程。[4]领导权威主要源于“一把手”的危机领导力。 （一）坚定的政治力
“疾风知劲草，板荡识诚臣。”“守一方水土，保一方平安”是对“一把手”政治能力的低层次要求。一把手负责的地区、单位，好比一块阵地，党和人民把这块阵地交给了你，你就要尽心尽责“把守”好。“把守”好的基本前提是不能出乱子。这个都做不到，何谈“为官一任，造福一方”的高层次要求。
新冠肺炎疫情爆发是一次对“一把手”党性锻炼的大考。为什么有的超大城市存在严重的“中枢乏力、六神无主”应对失措的治理症状呢？这与“一把手”的政治力不坚定有关。有的“一把手”从政心态不良，平时政治坚定的表态是明朗的，但在疫情面前却不能把荣辱得失放在一边，压不住阵、站不出来、豁不出去，成了昏官、庸官、懒官;有的“一把手”政治坚定的口号喊得震天响，但在疫情面前却打着正确的旗号去做背离党的要求和人民利益的事，这实际上是伪忠诚、假坚定。
（二）准确的研判力
危机领导力中，研判力是应对危机、决定危机走势的基础性能力。危机有一个“逐渐形成和强化”的过程，[5]这次疫情从最初发现病例到明确“人传人”的结论，有近一个月的时间。2019年12月27日，“疫情上报第一人”湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先，将4位病人的症状做出新型冠状病毒肺炎的疫情判断，并第一时间向上报告;12月30日，8名医务人员通过微信群向同事发出提醒;2020年1月3日，新加坡等国家和香港地区发出了疫情预警;1月7日，中国疾控中心成功分离出首株新冠病毒毒株。这些摆在政府面前的信息是模糊的、有限的，既有多人的传染病例，又有专家“可控”的表态，使得疫情扑朔迷离。但如果这些信息能引起“一把手”的高度注意，把事情想得严重些，按规律办事，尊重医务人员和专家的意见，做出实事求是的分析研判，则疫情断不至于扩散蔓延。可是，当地“一把手”从问题的性质分析（“尚未发现人传人”）到风险程度的判断都出现了失误，从而错失了疫情防控的最佳时机。
（三）果断的决策力
危机决策是在信息有限性、情况不确定性、时间紧迫性的硬约束下进行的，必然是一种高风险的行为，它更多体现的是责任和担当。它要求“一把手”敢冒风险拍板，有时甚至还要力排众议，拿出突破瓶颈的高招奇步。原武汉市委书记说：“如果早采取严厉的管控措施，结果会比现在好，对全国各地的影响要小，也会让党中央、国务院少操心。”这表明，“一把手”在决策上有两个失误：一是不遵循时间第一原则层层上报，瞻前顾后，患得患失，优柔寡断，防控措施总是滞后于疫情发展节奏，造成险象环生、岌岌可危的被动局面。二是没有及时发出预警，对疫情苗头掉以轻心，对危机的征兆丧失了起码的警觉，错过了第一个窗口机遇期。在疫情已经引起全社会关注的情况下，不仅没有采取果敢的措施外防输出、内防扩散，还依然决定派送20万张免费旅游券;1月18日，又举行有4万个家庭参加的“百家宴”;直到1月22日，才启动突发公共卫生事件二级应急响应，1月23日武汉封城，痛失了将疫情控制在局部地区的第二个窗口机遇期。
（四）周密的部署力
疫情牵扯面很广，涉及内容很多，突发状况很多，细节问题很多，不可预测风险很多，是全方位的工作，是总体战，要求“一把手”统筹全局、考虑周全、多路出击，并且要密切跟踪疫情防控形势不断变化、及时分析面临新情况新问题，重新调整工作部署。有的“一把手”形式主义、官僚主义严重，不到一线、基层去，靠发布文件来部署工作，对任务落实情况，目标实现情况一问三不知，工作部署顾此失彼、甚至碎片化。例如，一方面，防控治疗一线医疗物资严重告急，另一方面捐赠物资管理混乱，出现了急缺物资积压仓库等现象;一方面，应对疫情的指挥系统运作高效，另一方面，保障城市正常运行的指挥系统不顺畅;一方面，封城的正效应显著，另一方面，由于后续工作没及时跟上，封城的副作用（如买菜难、看病难、出行难、滞留武汉的一些外地人沦为流浪者等）也很突出。
（五）全面的协调力
重大突发事件表现出明显的复杂性和跨界性特征，[6]“一把手”必须有统筹全局、協调四方、处理复杂局面的能力。只有各个主体协同一致、形成合力，才能有效治理。疫情阻击战涉及中央—地方的纵向协同、多部委共联的横向协同，中央与多地共建的伞状协同，政府—市场—社会的多重协同。由于有的“一把手”协调力不够全面，出现了部门分割、条块分割、地域分割、军地分割、政企分割、政社分割等现象。
（六）强大的引导力
谣言、猜测和炒作与突发事件相伴而生、相伴而行，已成为网络舆情中普遍的“次生灾害”。不会引导舆情的“一把手”不是好“一把手”。面对重大突发事件，作为“第一新闻发言人”，“一把手”如果不主动出面、介入迟缓或干预不当，往往会加剧此类“灾害”。可以说，面对重大舆情事件“顶格回应”，也成为危机舆情应对的基本法则。此次疫情出现了不少谣言，一些自媒体以流量为导向，甚至有些主流媒体也发布了不实报道，让一些群众对疫情披露的真实性产生了怀疑。有的“一把手”在公众面前释放悲情、巧妙甩锅、推诿责任，使党和政府的公信力受到侵蚀。
（七）规范的法治力
非常之时行非常之事，但不可行非法之举。我国已经出台了400多个有关应急管理的法律法规及其标准，并不缺法律，缺的是领导干部的“法治思维”及其运作能力。这次疫情防控，有的“一把手”没有严格遵守权力边界，强调严格执法过了头，致使一些地方的执法人员野蛮执法，一些居民委员会擅自设立一些无权规定的剥夺或限制居民权利的“土办法”（比如擅自封锁居民家门禁止居民外出等）。这些行政自由裁量任性扩大现象，引发民众不满，成为影响疫情防控的消极因素。
三、全面提升“一把手”处置急难险重任务能力的路径
此次疫情防控暴露出的上述问题，绝不能视为工作上的偶然失误，更不能认为是某位“一把手”运气不好。我们需要有一种刮骨疗伤、壮士断腕的精神，进一步深层次反思，并把反思转化为“革命”“改革”“重构”，转化为治理效能建设、制度建设。 （一）重塑国家治理价值，着力解决“德不配位”问题
国家治理现代化的关键是以人为本。生命重于泰山，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调，突发事件中应当把人的生命和健康放在第一位，最大限度地减少人员伤亡。有了这样的价值观，在危机全过程管理中，“一把手”才会把自己乌纱帽别在腰带上，抱着谨慎的心态，未雨绸缪预防危机，用敏锐的触角，及时捕捉危机的前兆，该出手时就出手，才会“运筹帷幄之中”，沉着冷静面对危机，带领市民做好危机事件的防备工作;才会“决胜千里之外”，采取一系列措施，动员和组织各种力量和资源迅速果断控制危机，做好危机善后总结。应该说，这个价值观每个“一把手”都应该耳熟能详，但是，有的“一把手”并没有把它落地生根，名与实不符，出现价值观分裂。我们要分析影响“一把手”价值观落地生根的主要机制和因素，提出针对性的解决办法。
（二）强化应急管理认知，着力解决“认不配位”问题
一是强化应急管理“一定是一把手工程”的认识。应急管理工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，没有得到根本重视。其原因归根结底就是衡量一个城市的政绩主要是经济，经济是中心工作，应急管理不是。实际上，应急管理是保护GDP、促进经济发展的。例如，2015年的“8·12”天津滨海新区爆炸事故直接经济损失是68.66亿元，间接经济损失一般为直接经济损失的4倍，总损失就是直接损失的5倍。如此估算，“8·12”事故总损失约为343.3亿元，而天津滨海新区2016年GDP为6 654亿元，“8·12”的损失就约占滨海新区GDP的5.16%。[7]一起事故几乎可以让一个城市全年经济无增长。“一把手”要从思想上深刻认识加强急难险重任务处置能力的重要性和紧迫性，切实增加居安思危的忧患意识、时不我待的责任意识。二是强化应急管理需要战略思维牵引的认识。“一把手”要有长期作战的思想准备，要有“功成不必在我”与“功成必定有我”的胸怀，把城市下一步、下几步乃至未来相当长一段时期的应急管理想得远一些、看得深一些，一步一步构建成一个比较好的应急管理体制机制。
（三）调整组织路线，着力解决“能不配位”问题
“常態”和“非常态”对领导力的要求是不同的。“常态”治理重点要求“一把手”的“稳”能力，“非常态”治理重点要求“一把手”的“变”能力。有的“一把手”在“常态”下是非常好的管理者，但在“非常态”下就可能不适合。转型期的中国超大城市“中军大帐”中需要“一专多能”的灵魂人物，其素质能力结构应该是高质量复合型的，两种状态的领导力都要兼顾，既有“稳”能力，能处置好各种“常态”问题;又有“变”能力，一旦发生危机事件，也能快速把“常态”体制转换成“非常态”体制，有效应对“非常态”问题。这为组织部门选拔、培养、提升、晋级、考核“一把手”提供了有益的引导。在未来组织路线的调整中，有必要同时关注“常态”和“非常态”下“一把手”的治理能力建设，真正使用那些忠诚、担当且有能力、有作为的干部，淘汰那些只会喊口号的纸上谈兵的“太平官”。
（四）落实教育培训，着力解决“学不配位”问题
超大城市“常态”管理是专业管理，“非常态”管理专业化程度更高，没有系统的学习培训是很难胜任的。“一把手”工作职责重大，工作任务繁重，学习培训同工作的矛盾突出。从我们问卷调查的结果看，有40.63%的受访者认为，当前“一把手”教育培训存在的主要问题是工学矛盾突出，多年不培训，而且职级越高，这一矛盾越突出，科级、县处级、地厅级、省部级分别有36.97%、39.66%、45.10%、100%的受访者的教育培训受到这一矛盾的影响。因此，需要为“一把手”教育培训提供特别的制度安排，形成“一把手”必须参加教育培训的硬约束;需要通过提高认识和真正实现组织需求与“一把手”需求的“同频共振”，积极激发“一把手”主动参加教育培训的内需。
参考文献
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[7]谷林.以五个方面的突破实现应急管理体系和能力现代化[EB/OL].（2019-12-11）[2020-3-21].http：//politics.rmlt.com.cn/2019/1211/563875.shtml？from=singlemessage.
Abstract：Major emergencies and even catastrophic disasters often happen in megacities. The ability of "top leaders" in megacities to deal with urgent and dangerous tasks is crucial to the success or failure of the treatment. The leaders must make the superb and excellent abilities as their goals in the face of the dual challenges of high-level vulnerability and new expectation of good life. At the same time， the whole society needs to reflect deeply on the Novel Coronavirus Pneumonia epidemic situation and turn the reflection into "revolution"， "change" and "reconstruction"， and furthermore into governance efficiency construction and system construction.
Key words：mega city; top leader; emergency response ability; promotion path
责任编辑：王 缙