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摘要：大多数违法建筑不仅占用公共空间、侵害公共利益，而且治安问题和安全隐患严重，是危害程度最大、市民反响最为强烈的城市管理顽症之一，必须坚决整治打击。但也不应该因此“一刀切”整治，而应制定详细的认定标准，采取合理的综合治理措施，并积极探索推进违法建筑社区自治模式。以社区居民以及执法人员为主要调研对象，以现场调查、发放问卷、定点走访、网络调查为主要形式，调查市民群众对违法建筑认定标准的看法，可以深入分析各类违法建筑的常见度、影响严重程度和执法难度等，并就是否应该制定认定标准，以及认定标准的主要内容提出建议，为执法管理部门开展违法建筑治理工作提供科学的参考。
关键词：违法建筑 综合治理 公共空间 严惩严管
一、研究目的
根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，违法建筑是指未取得《建设工程规划许可证》的建筑。大多数违法建筑不仅占用公共空间、侵害公共利益，而且治安问题和安全隐患严重，是危害程度最大、市民反响最为强烈的城市管理顽症之一，必须坚决整治打击。但也有观点认为，有的建筑虽然未取得《建设工程规划许可证》，但并未影响公共利益，而且不少具有美化环境、便利生活的功能，不应该“一刀切”整治，而应制定详细的认定标准，采取合理的综合治理措施。
本次调研以社区居民以及执法人员为主要调研对象，以现场调查、发放问卷、定点走访、网络调查为主要形式，调查市民群众对违法建筑认定标准的看法，深入分析各类违法建筑的常见度、影响严重程度和执法难度等，并就是否应该制定认定标准，以及认定标准的主要内容提出建议，为执法管理部门开展违法建筑治理工作提供参考。
二、情况分析
本次调研共回收有效问卷1 019份，其中市民问卷654份，执法人员问卷365份，调研对象背景情况整理如表1所示。
从市民调研对象的背景资料看，性别比例合适，年龄层次以50岁以下中青年为主，50岁以上人群也占一定比例；从教育层次及家庭月收入看，低中高各占一定比例，各分类数据符合最低样本数要求；从住宅类型看，以里弄房、公房和商品房占多数，保障类住房及别墅房的样本数小于预期，此两类数据仅供参考。
从执法人员调研对象的背景资料看，性别、年龄及管理经验占比大致符合目前城管执法人员现状，所有分类数据样本均符合最低样本数要求，参见表2。
（一）住宅区域违建行为的现状分析
常见度（违建类型）定义：以市民调研对象一年内最常居住的小区为标准，测算小区内是否存在图1中的10类违建行为，以及每一类违建类型出现的比例（以类型计）。
对受访市民最常居住的住宅区所存在的违建行为进行分析，有87.5%的受访市民表示所居住的住宅区存在1～10类违建行为，只有12.5%的受访市民表示小区无以上违建行为。对住宅区存在违建行为的市民调研显示，最常见的违建类型是封闭阳台（47.2%），其次是在天井里搭建建筑物/构筑物（45.1%），第三是破墙开店（42.3%），封闭走道/楼道等公共区域（24.5%）出现最少。
根据不同类型住宅对违建行为进行交叉分析，从表3可以看出：首先，各类住宅的违建行为出现率都在78%以上，可见违建行为在各住宅小区普遍存在。相对而言，住房类型的别墅房无10类违建行为率最高（21.4%），其次是中/高档公寓/商品房（16.8%），再次是普通产权房/公房（11.8%），而新式或旧式里弄房/私房则普遍存在违建行为。由此可以发现，住宅区域相对高端，违建行为发生率相对低，呈负相关关系。
其次，不同类型住宅的常见违建行为各不相同，具体情况如下：别墅房最普遍的违建行为是封闭阳台（72.7%），其次是在屋顶/露台/阳台等房屋本体内-搭建建筑物/构筑物（63.6%）；普通产权房/公房最普遍的违建行为是在天井里搭建建筑物/构筑物（58.2%），其次是封闭阳台（53%）以及破墙开店（49.3%）；新式或旧式里弄房/私房最普遍的违建行为是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物（46.9%）。
（二）违建行为的产生原因分析
根据表4对社区居民的调查，从总体上看，违建行为产生的前三项原因是：由于居住条件限制，拓展空间，改善居住条件（58.4%）；满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能（58.1%）；侵占空间，满足个人私利（占便宜）（57.8%）；
按不同住宅类型进一步分析，新式或旧式里弄房/私房等、普通产权房/公房以及拆迁/经适/廉租/公租房违建的首要原因是居住条件限制，拓展空间，改善居住条件；而中/高档公寓房/商品房和别墅房违建的首要原因是满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能。
（三）对各类型违建行为的评价分析
1.违建行为对市民日常生活的影响分析
由图2可以看出，不同的违建行为对市民日常生活的影响程度是不同的，此次调研我们对不同类型的违建行为影响程度进行1～5分的测评，5分为最高分，表示影响程度非常严重，1分为最低分，表示一点也不受影响；根据图6的得分显示，对居民日常生活影响最大的是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物（得分3.97），其次是封闭走道/楼道等公共区域（得分3.80），再次是破墙开店（得分3.49）；影响程度最低的是封闭阳台（得分2.25）。
为了更好的分析违建行为对生活的日常影响，我们对此进行了更深入的分析： （1）不同违建类型的日常生活影响程度与常见度分析
我们将违建行为的出现频率与其影响程度进行四象限分析。在图3中，横轴表示出现频率，数值越高表示出现越普遍，我们以35%（两边数值具有显著差异性）作为横轴中心点；纵轴表示影响程度，数值越高表示影响程度越大，我们以3.0分（影响一般）作为纵轴中心点。
首先要关注的是第二象限（右上），表示出现普遍且对日常生活影响程度大的违建行为，分别是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物以及破墙开店，这两类行为都是市民日常反映较多、情节严重的违建行为。其次是看第一象限（左上），表示对日常生活影响程度大但出现频率不高的违建行为，分别是封闭走道/楼道等公共区域和在楼顶或其他公共部位搭建阳光房，这两类行为的共同点都是侵占了社区公共空间。再次是看第三象限（右下），表示出现普遍但影响轻微的违建行为，分别是在天井里搭建建筑物/构筑物以及封闭阳台，这两类行为的共同点是在自有空间内，对其他人的影响较低且普遍性高。最后看第四象限（左下），表示影响程度小且出现频率较低的违建行为。
（2）不同违建类型的日常生活影响程度与严重程度分析
同理，我们来看违建行为的严重程度与其影响程度的四象限图。在图4中，严重程度是指以违建执法人员在日常工作中对九类违建行为违法严重程度的综合评价，影响程度是指以市民在日常生活中九类违建行为对生活的影响程度的综合评价。数值越高表示严重程度/影响程度越大，我们以3.0分（一般）作为横轴和纵轴中心点。
首先关注的是第二象限（右上），表示违建程度严重且对日常生活影响程度大的行为，最为严重的是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物，其次是破墙开店以及封闭走道/楼道等公共区域，再次是在楼顶或其他公共部位搭建阳光房。相对应的是第四象限（左下），表示违建程度轻微且对日常生活影响程度较小的行为，主要是在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。其余5类违建行为都分布在第三象限（右下），表示违建程度较为严重但主要在自身建筑范围内，对其他居民的影响较小。
（3）不同违建类型的日常生活影响程度与执法难度分析
从图5中可以发现：在（菱形符号标注的字体）需要重点关注的4类违建行为中，破墙开店的执法比较困难；其余3类违建行为处于有些困难范围。而执法难度最高的是处于第三象限的封闭阳台，封闭天井等违建行为，这类行为的共同点是对居民的日常生活影响较轻，出现较为普遍，法不责众，同时居民在观念上也未意识到是违建行为。
2.市民对违建行为危害因素的评价分析
（1）不同违建类型危害因素的重要性分析
我们对各类违建行为所可能产生的社会危害因素进行评价，以1～5分进行测评。5分为最高分，表示非常重要；1分为最低分，表示不重要。
我们将违建行为危害因素归纳为五类：一是安全危害，如消防隐患、交通安全；二是环境危害，如影响邻里居住条件，妨碍公共卫生、市容环境、破坏绿化等；三是社会危害，如产生违建跟风效应，挑战法律威严；四是城市运行危害，如占压市政设施等；五是经济危害，如在违法建筑中非法经营加工销售等。
从图6可以看出，市民普遍认为各类违建危害因素较为重要，得分在3.5～4分区段即比较重要。分因素看，市民认为最重要的是安全危害因素：存在消防隐患（得分4.12），影响交通、通行安全（得分4.02）；其次为环境危害因素：直接影响邻里居住条件，引发纠纷（得分4.03）；再次为社会危害因素：产生违建跟风效应的（得分3.96），挑战法律威严（得分3.74），这也基本代表了市民对违建危害因素的总体印象。
（2）不同违建类型危害因素的差异性分析
我们对各类违建行为所产生危害的差异性进行分析，从安全危害、环境危害、社会危害、城市运行危害及经济危害等五个因素入手，厘清每一种违建行为可能产生的危害及其程度，并与市民对违建危害因素的重要度（即总体印象）进行比较。在图7中，深浅线条代表了不同违建类型危害因素的程度：当线条离中心点越近，说明违建行为的危害程度越低；越远则说明危害程度越高，其中较粗线条代表市民对违建危害因素的重要度评价（即总体印象）。
从图7可以看出，离中心点最近的是“封闭阳台”，其危害因素较少，说明此行为总体的危害程度较小，其他诸如封闭天井、不超出自有房屋本体-搭建阳光房等行为也大部分处在违建危害因素的总体评价内。而从图8可以看出，这四类违建行为所涉及到的影响危害因素众多，且都明显超过违建危害因素的总体评价，离中心点最远的是“占用小区公共区域单间建筑物/构筑物”，说明此类行为的危害程度大。其他危害程度较大的违建行为依次是“破墙开店”、“封闭走道/楼道”、“在楼顶或公共部位搭建阳光房”。
（四）执法重点与疏导分类
我们对市民和执法人员分别调研了可调整的违建行为类型。从图9可以看出，有13.8%的市民以及14.5%的执法人员认为以上违建行为都应列入执法范围。在其余认为有可调整认定类型的市民及执法人员中，两类人群的选择基本趋于一致。选择最多的三项都为：封闭阳台，不超出自有房屋本体-搭建阳光房，在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘；而需重点执法的违建类型则依旧集中在：占用小区公共区域单间建筑物/构筑物，破墙开店，封闭走道/楼道，在楼顶或公共部位搭建阳光房这四类违建行为上。
三、相关结论和建议
（一）主要结论
1.违法建筑危害程度和常见度差异明显
一是对日常生活影响大，程度严重，且现象普遍的违建行为：占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物，破墙开店。二是对日常生活影响大，程度严重，但出现较少的违建行为：封闭走道/楼道等公共区域，在楼顶或其他公共部位搭建阳光房。三是程度严重，现象普遍，但对日常生活影响较小的违建行为：在天井里搭建建筑物/构筑物。四是现象普遍，严重程度一般，几乎对日常生活无影响的违建行为：封闭阳台。五是对日常生活影响小，程度轻微，出现现象较少的违建行为：在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。 2.部分没有相关手续的建筑不应列为违法建筑
85%以上的市民群众认为应对下列类型的建筑调整认定标准，不列为违法建筑：封闭阳台，不超出自有房屋本体-搭建阳光房，在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。
（二）工作建议
1.转变观念，出台详细的认定标准
一是出台违法建筑认定标准，这是全面推进依法治国的重要方面。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出推行权力清单制度，要求各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，这意味着权力法定化、规范化、科学化成为必然趋势。出台科学详细的违法建筑认定标准，是贯彻权力清单制度的重要组成部分。
二是出台违法建筑认定标准，这是提高政府履职能力的必然要求。通过调研，我们认为目前上海市尚未出台违法建筑认定标准的原因有两个：一是制定难度大，违法建筑成因复杂，种类繁多，而且随着经济社会不断发展，新的违法建筑类型层出不穷，要完全理清难度较大；二是出台有顾虑，目前所有未取得相关手续的建筑都是违法建筑，只要“一刀切”整治即可，一旦出台标准，而标准又没有完全涵盖所有违法建筑类型的话，则部分违法建筑将无法控制。但这两个原因并非无法克服，只要相关部门加强调查、深入研究，制定违法建筑认定标准完全可行。
三是出台违法建筑认定标准，这是提升为民服务水平的重要途径。从上述调研结论可以看出，市民群众对部分未取得《建设工程规划许可证》的建筑确有需求：有的是基本生活需求，如部分居住条件确实困难的、居住房屋成为危房需要翻修的等；有的是安全需求，如封闭阳台、封闭天井等；有的是享受需求，如在自家院子里搭建阳光房、挖掘游泳池等，可谓合乎“情”。同时这些需求对公共利益的侵害较为轻微，部分甚至没有危害，可谓合乎“理”。如果有关部门能制定出台违法建筑认定标准，明确部分未取得相关手续建筑的出路，使居民这些满足自身需求的行为，在合乎“情”与“理”的基础上，还合乎“法”的相关要求，是切实提高政府为民服务水平的重要途径。
综上所述，相关部门必须转变观念，按照“以人为本、依法行政”的原则，进一步扎实开展调研，制定科学详细的认定标准，广泛征求意见后向全社会公布。
2.加大力度，严厉打击危害程度大的违法建筑
针对影响公共安全、损坏公共利益、社会反响强烈的违法建筑，要坚决严惩严管，要完善以下四项工作机制：
一是建立完善源头发现机制。建立专职巡查员队伍，充分发挥物业企业和群众自治组织的作用，建立完善每日零报告制度，每天做好《巡查日志》的记录、汇总和报告工作，提高违法建筑的发现率；探索实施有奖举报制度，鼓励市民群众举报投诉；依托三级城市网格化综合管理中心，与网格化巡查机制有效衔接，有效监控面上违法建筑情况。
二是建立完善快速处置机制。对投诉举报和巡查发现的在建违法建筑案件，要建立快速查处机制，应保证在2小时内到现场查看；要加强拆违机动队伍建设，充分利用法律法规赋予的手段快速拆除；对在道路、河道、航道或者公共场所搭建违法建筑的，行政机关应依据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定立即实施代为拆除。
三是建立完善综合制约机制。对部分暴力抗法特别严重，一时无法顺利拆除的违法建筑，要充分运用综合制约措施，提高当事人违法成本：首先是通过房产交易中心限止违建业主进行交易，其次是将违法建筑当事人信息纳入市公共信用信息平台，再次是对用于生产经营的违法建筑采取停水、停电、停气措施。
四是建立完善核查督察机制。要建立拆后核查机制，在规定时间内对违法建筑案件进行复查，杜绝反复违建。要建立完善专项督办制度，对市民投诉、群众信访、媒体曝光的重点案件，实施全程跟踪，抓实督办件的办结率。要建立拆违工作第一责任人制度，明确部门、属地政府主要领导负主责，对成效不佳的单位在评先创优时实行“一票否决”，并纳入年度绩效考核，作为选拔任用干部的重要依据。
3.合理疏导，探索推进违法建筑社区自治模式
通过本次调研，我们认为对部分没有相关手续的建筑应采取合理疏导措施，探索社区自治模式，在征得小区内三分之二居民同意后可以允许建设，以下内容也应成为相关部门制定违法建筑认定标准的重要内容。
一是允许未占用公共空间、对社会和公众没有危害的建设行为。主要指以下五种行为：在自家庭院或天井内搭建的，高度未超过围墙（围墙高度低于1.8米的，按1.8米计算），面积未超过天井、庭院面积30%以上的阳光室、简易房、凉亭、花架等；在自家庭院内建造游泳池、鱼塘，未超过庭院面积30%，且未对周边建筑造成影响的；封闭阳台；与二楼协商一致后封闭天井；不超过房屋本体搭建阳光房，且未对市容环境造成影响。
二是畅通危房翻修的审批通道。部分二级旧里、农村区域的私房普遍存在年久失修的现象，有的甚至成为危房，安全隐患严重，应研究制定颁布《居民私有住房建设规划管理规定》，完善私房翻建程序。首先应由房屋安全鉴定部门出具危房鉴定书，“文保”、“控保”保护范围或建控地带内的私房翻建必须征求文管部门的意见，取得鉴定书后至规划部门办理审批手续，规划部门应建立审批通道。
三是对生活确有困难的住户应建立“合理容忍”制度。对行动不便、收入不高、居住条件确有困难的老年人、残疾人，搭建了自身使用的辅助用房（如洗澡间、卫生间等）的，执法部门在处理过程中，可开展社区评估，在广泛征求居委会、邻居的意见基础上，确定住户是否属于“合理容忍”的范畴。如果属于“合理容忍”范畴的，执法部门可给予“暂缓拆除”的特殊照顾，并等待时机成熟（旧区改建、房屋易主等），再行拆除。
责任编辑：张 炜
关键词：违法建筑 综合治理 公共空间 严惩严管
一、研究目的
根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，违法建筑是指未取得《建设工程规划许可证》的建筑。大多数违法建筑不仅占用公共空间、侵害公共利益，而且治安问题和安全隐患严重，是危害程度最大、市民反响最为强烈的城市管理顽症之一，必须坚决整治打击。但也有观点认为，有的建筑虽然未取得《建设工程规划许可证》，但并未影响公共利益，而且不少具有美化环境、便利生活的功能，不应该“一刀切”整治，而应制定详细的认定标准，采取合理的综合治理措施。
本次调研以社区居民以及执法人员为主要调研对象，以现场调查、发放问卷、定点走访、网络调查为主要形式，调查市民群众对违法建筑认定标准的看法，深入分析各类违法建筑的常见度、影响严重程度和执法难度等，并就是否应该制定认定标准，以及认定标准的主要内容提出建议，为执法管理部门开展违法建筑治理工作提供参考。
二、情况分析
本次调研共回收有效问卷1 019份，其中市民问卷654份，执法人员问卷365份，调研对象背景情况整理如表1所示。
从市民调研对象的背景资料看，性别比例合适，年龄层次以50岁以下中青年为主，50岁以上人群也占一定比例；从教育层次及家庭月收入看，低中高各占一定比例，各分类数据符合最低样本数要求；从住宅类型看，以里弄房、公房和商品房占多数，保障类住房及别墅房的样本数小于预期，此两类数据仅供参考。
从执法人员调研对象的背景资料看，性别、年龄及管理经验占比大致符合目前城管执法人员现状，所有分类数据样本均符合最低样本数要求，参见表2。
（一）住宅区域违建行为的现状分析
常见度（违建类型）定义：以市民调研对象一年内最常居住的小区为标准，测算小区内是否存在图1中的10类违建行为，以及每一类违建类型出现的比例（以类型计）。
对受访市民最常居住的住宅区所存在的违建行为进行分析，有87.5%的受访市民表示所居住的住宅区存在1～10类违建行为，只有12.5%的受访市民表示小区无以上违建行为。对住宅区存在违建行为的市民调研显示，最常见的违建类型是封闭阳台（47.2%），其次是在天井里搭建建筑物/构筑物（45.1%），第三是破墙开店（42.3%），封闭走道/楼道等公共区域（24.5%）出现最少。
根据不同类型住宅对违建行为进行交叉分析，从表3可以看出：首先，各类住宅的违建行为出现率都在78%以上，可见违建行为在各住宅小区普遍存在。相对而言，住房类型的别墅房无10类违建行为率最高（21.4%），其次是中/高档公寓/商品房（16.8%），再次是普通产权房/公房（11.8%），而新式或旧式里弄房/私房则普遍存在违建行为。由此可以发现，住宅区域相对高端，违建行为发生率相对低，呈负相关关系。
其次，不同类型住宅的常见违建行为各不相同，具体情况如下：别墅房最普遍的违建行为是封闭阳台（72.7%），其次是在屋顶/露台/阳台等房屋本体内-搭建建筑物/构筑物（63.6%）；普通产权房/公房最普遍的违建行为是在天井里搭建建筑物/构筑物（58.2%），其次是封闭阳台（53%）以及破墙开店（49.3%）；新式或旧式里弄房/私房最普遍的违建行为是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物（46.9%）。
（二）违建行为的产生原因分析
根据表4对社区居民的调查，从总体上看，违建行为产生的前三项原因是：由于居住条件限制，拓展空间，改善居住条件（58.4%）；满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能（58.1%）；侵占空间，满足个人私利（占便宜）（57.8%）；
按不同住宅类型进一步分析，新式或旧式里弄房/私房等、普通产权房/公房以及拆迁/经适/廉租/公租房违建的首要原因是居住条件限制，拓展空间，改善居住条件；而中/高档公寓房/商品房和别墅房违建的首要原因是满足居住者个性化需求，增加房屋特殊使用功能。
（三）对各类型违建行为的评价分析
1.违建行为对市民日常生活的影响分析
由图2可以看出，不同的违建行为对市民日常生活的影响程度是不同的，此次调研我们对不同类型的违建行为影响程度进行1～5分的测评，5分为最高分，表示影响程度非常严重，1分为最低分，表示一点也不受影响；根据图6的得分显示，对居民日常生活影响最大的是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物（得分3.97），其次是封闭走道/楼道等公共区域（得分3.80），再次是破墙开店（得分3.49）；影响程度最低的是封闭阳台（得分2.25）。
为了更好的分析违建行为对生活的日常影响，我们对此进行了更深入的分析： （1）不同违建类型的日常生活影响程度与常见度分析
我们将违建行为的出现频率与其影响程度进行四象限分析。在图3中，横轴表示出现频率，数值越高表示出现越普遍，我们以35%（两边数值具有显著差异性）作为横轴中心点；纵轴表示影响程度，数值越高表示影响程度越大，我们以3.0分（影响一般）作为纵轴中心点。
首先要关注的是第二象限（右上），表示出现普遍且对日常生活影响程度大的违建行为，分别是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物以及破墙开店，这两类行为都是市民日常反映较多、情节严重的违建行为。其次是看第一象限（左上），表示对日常生活影响程度大但出现频率不高的违建行为，分别是封闭走道/楼道等公共区域和在楼顶或其他公共部位搭建阳光房，这两类行为的共同点都是侵占了社区公共空间。再次是看第三象限（右下），表示出现普遍但影响轻微的违建行为，分别是在天井里搭建建筑物/构筑物以及封闭阳台，这两类行为的共同点是在自有空间内，对其他人的影响较低且普遍性高。最后看第四象限（左下），表示影响程度小且出现频率较低的违建行为。
（2）不同违建类型的日常生活影响程度与严重程度分析
同理，我们来看违建行为的严重程度与其影响程度的四象限图。在图4中，严重程度是指以违建执法人员在日常工作中对九类违建行为违法严重程度的综合评价，影响程度是指以市民在日常生活中九类违建行为对生活的影响程度的综合评价。数值越高表示严重程度/影响程度越大，我们以3.0分（一般）作为横轴和纵轴中心点。
首先关注的是第二象限（右上），表示违建程度严重且对日常生活影响程度大的行为，最为严重的是占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物，其次是破墙开店以及封闭走道/楼道等公共区域，再次是在楼顶或其他公共部位搭建阳光房。相对应的是第四象限（左下），表示违建程度轻微且对日常生活影响程度较小的行为，主要是在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。其余5类违建行为都分布在第三象限（右下），表示违建程度较为严重但主要在自身建筑范围内，对其他居民的影响较小。
（3）不同违建类型的日常生活影响程度与执法难度分析
从图5中可以发现：在（菱形符号标注的字体）需要重点关注的4类违建行为中，破墙开店的执法比较困难；其余3类违建行为处于有些困难范围。而执法难度最高的是处于第三象限的封闭阳台，封闭天井等违建行为，这类行为的共同点是对居民的日常生活影响较轻，出现较为普遍，法不责众，同时居民在观念上也未意识到是违建行为。
2.市民对违建行为危害因素的评价分析
（1）不同违建类型危害因素的重要性分析
我们对各类违建行为所可能产生的社会危害因素进行评价，以1～5分进行测评。5分为最高分，表示非常重要；1分为最低分，表示不重要。
我们将违建行为危害因素归纳为五类：一是安全危害，如消防隐患、交通安全；二是环境危害，如影响邻里居住条件，妨碍公共卫生、市容环境、破坏绿化等；三是社会危害，如产生违建跟风效应，挑战法律威严；四是城市运行危害，如占压市政设施等；五是经济危害，如在违法建筑中非法经营加工销售等。
从图6可以看出，市民普遍认为各类违建危害因素较为重要，得分在3.5～4分区段即比较重要。分因素看，市民认为最重要的是安全危害因素：存在消防隐患（得分4.12），影响交通、通行安全（得分4.02）；其次为环境危害因素：直接影响邻里居住条件，引发纠纷（得分4.03）；再次为社会危害因素：产生违建跟风效应的（得分3.96），挑战法律威严（得分3.74），这也基本代表了市民对违建危害因素的总体印象。
（2）不同违建类型危害因素的差异性分析
我们对各类违建行为所产生危害的差异性进行分析，从安全危害、环境危害、社会危害、城市运行危害及经济危害等五个因素入手，厘清每一种违建行为可能产生的危害及其程度，并与市民对违建危害因素的重要度（即总体印象）进行比较。在图7中，深浅线条代表了不同违建类型危害因素的程度：当线条离中心点越近，说明违建行为的危害程度越低；越远则说明危害程度越高，其中较粗线条代表市民对违建危害因素的重要度评价（即总体印象）。
从图7可以看出，离中心点最近的是“封闭阳台”，其危害因素较少，说明此行为总体的危害程度较小，其他诸如封闭天井、不超出自有房屋本体-搭建阳光房等行为也大部分处在违建危害因素的总体评价内。而从图8可以看出，这四类违建行为所涉及到的影响危害因素众多，且都明显超过违建危害因素的总体评价，离中心点最远的是“占用小区公共区域单间建筑物/构筑物”，说明此类行为的危害程度大。其他危害程度较大的违建行为依次是“破墙开店”、“封闭走道/楼道”、“在楼顶或公共部位搭建阳光房”。
（四）执法重点与疏导分类
我们对市民和执法人员分别调研了可调整的违建行为类型。从图9可以看出，有13.8%的市民以及14.5%的执法人员认为以上违建行为都应列入执法范围。在其余认为有可调整认定类型的市民及执法人员中，两类人群的选择基本趋于一致。选择最多的三项都为：封闭阳台，不超出自有房屋本体-搭建阳光房，在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘；而需重点执法的违建类型则依旧集中在：占用小区公共区域单间建筑物/构筑物，破墙开店，封闭走道/楼道，在楼顶或公共部位搭建阳光房这四类违建行为上。
三、相关结论和建议
（一）主要结论
1.违法建筑危害程度和常见度差异明显
一是对日常生活影响大，程度严重，且现象普遍的违建行为：占用小区公共区域-搭建建筑物/构筑物，破墙开店。二是对日常生活影响大，程度严重，但出现较少的违建行为：封闭走道/楼道等公共区域，在楼顶或其他公共部位搭建阳光房。三是程度严重，现象普遍，但对日常生活影响较小的违建行为：在天井里搭建建筑物/构筑物。四是现象普遍，严重程度一般，几乎对日常生活无影响的违建行为：封闭阳台。五是对日常生活影响小，程度轻微，出现现象较少的违建行为：在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。 2.部分没有相关手续的建筑不应列为违法建筑
85%以上的市民群众认为应对下列类型的建筑调整认定标准，不列为违法建筑：封闭阳台，不超出自有房屋本体-搭建阳光房，在自有庭院里搭花架/建凉亭/挖水池鱼塘。
（二）工作建议
1.转变观念，出台详细的认定标准
一是出台违法建筑认定标准，这是全面推进依法治国的重要方面。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出推行权力清单制度，要求各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，这意味着权力法定化、规范化、科学化成为必然趋势。出台科学详细的违法建筑认定标准，是贯彻权力清单制度的重要组成部分。
二是出台违法建筑认定标准，这是提高政府履职能力的必然要求。通过调研，我们认为目前上海市尚未出台违法建筑认定标准的原因有两个：一是制定难度大，违法建筑成因复杂，种类繁多，而且随着经济社会不断发展，新的违法建筑类型层出不穷，要完全理清难度较大；二是出台有顾虑，目前所有未取得相关手续的建筑都是违法建筑，只要“一刀切”整治即可，一旦出台标准，而标准又没有完全涵盖所有违法建筑类型的话，则部分违法建筑将无法控制。但这两个原因并非无法克服，只要相关部门加强调查、深入研究，制定违法建筑认定标准完全可行。
三是出台违法建筑认定标准，这是提升为民服务水平的重要途径。从上述调研结论可以看出，市民群众对部分未取得《建设工程规划许可证》的建筑确有需求：有的是基本生活需求，如部分居住条件确实困难的、居住房屋成为危房需要翻修的等；有的是安全需求，如封闭阳台、封闭天井等；有的是享受需求，如在自家院子里搭建阳光房、挖掘游泳池等，可谓合乎“情”。同时这些需求对公共利益的侵害较为轻微，部分甚至没有危害，可谓合乎“理”。如果有关部门能制定出台违法建筑认定标准，明确部分未取得相关手续建筑的出路，使居民这些满足自身需求的行为，在合乎“情”与“理”的基础上，还合乎“法”的相关要求，是切实提高政府为民服务水平的重要途径。
综上所述，相关部门必须转变观念，按照“以人为本、依法行政”的原则，进一步扎实开展调研，制定科学详细的认定标准，广泛征求意见后向全社会公布。
2.加大力度，严厉打击危害程度大的违法建筑
针对影响公共安全、损坏公共利益、社会反响强烈的违法建筑，要坚决严惩严管，要完善以下四项工作机制：
一是建立完善源头发现机制。建立专职巡查员队伍，充分发挥物业企业和群众自治组织的作用，建立完善每日零报告制度，每天做好《巡查日志》的记录、汇总和报告工作，提高违法建筑的发现率；探索实施有奖举报制度，鼓励市民群众举报投诉；依托三级城市网格化综合管理中心，与网格化巡查机制有效衔接，有效监控面上违法建筑情况。
二是建立完善快速处置机制。对投诉举报和巡查发现的在建违法建筑案件，要建立快速查处机制，应保证在2小时内到现场查看；要加强拆违机动队伍建设，充分利用法律法规赋予的手段快速拆除；对在道路、河道、航道或者公共场所搭建违法建筑的，行政机关应依据《中华人民共和国行政强制法》第五十二条的规定立即实施代为拆除。
三是建立完善综合制约机制。对部分暴力抗法特别严重，一时无法顺利拆除的违法建筑，要充分运用综合制约措施，提高当事人违法成本：首先是通过房产交易中心限止违建业主进行交易，其次是将违法建筑当事人信息纳入市公共信用信息平台，再次是对用于生产经营的违法建筑采取停水、停电、停气措施。
四是建立完善核查督察机制。要建立拆后核查机制，在规定时间内对违法建筑案件进行复查，杜绝反复违建。要建立完善专项督办制度，对市民投诉、群众信访、媒体曝光的重点案件，实施全程跟踪，抓实督办件的办结率。要建立拆违工作第一责任人制度，明确部门、属地政府主要领导负主责，对成效不佳的单位在评先创优时实行“一票否决”，并纳入年度绩效考核，作为选拔任用干部的重要依据。
3.合理疏导，探索推进违法建筑社区自治模式
通过本次调研，我们认为对部分没有相关手续的建筑应采取合理疏导措施，探索社区自治模式，在征得小区内三分之二居民同意后可以允许建设，以下内容也应成为相关部门制定违法建筑认定标准的重要内容。
一是允许未占用公共空间、对社会和公众没有危害的建设行为。主要指以下五种行为：在自家庭院或天井内搭建的，高度未超过围墙（围墙高度低于1.8米的，按1.8米计算），面积未超过天井、庭院面积30%以上的阳光室、简易房、凉亭、花架等；在自家庭院内建造游泳池、鱼塘，未超过庭院面积30%，且未对周边建筑造成影响的；封闭阳台；与二楼协商一致后封闭天井；不超过房屋本体搭建阳光房，且未对市容环境造成影响。
二是畅通危房翻修的审批通道。部分二级旧里、农村区域的私房普遍存在年久失修的现象，有的甚至成为危房，安全隐患严重，应研究制定颁布《居民私有住房建设规划管理规定》，完善私房翻建程序。首先应由房屋安全鉴定部门出具危房鉴定书，“文保”、“控保”保护范围或建控地带内的私房翻建必须征求文管部门的意见，取得鉴定书后至规划部门办理审批手续，规划部门应建立审批通道。
三是对生活确有困难的住户应建立“合理容忍”制度。对行动不便、收入不高、居住条件确有困难的老年人、残疾人，搭建了自身使用的辅助用房（如洗澡间、卫生间等）的，执法部门在处理过程中，可开展社区评估，在广泛征求居委会、邻居的意见基础上，确定住户是否属于“合理容忍”的范畴。如果属于“合理容忍”范畴的，执法部门可给予“暂缓拆除”的特殊照顾，并等待时机成熟（旧区改建、房屋易主等），再行拆除。
责任编辑：张 炜