论文部分内容阅读
摘要：随着人口老龄化特别是高龄化推进，失能失智老人的规模将持续增加，这与日渐式微的家庭照料能力形成鲜明的对照。由于长期照顾具有时间长、压力大、难度高、要求多等特征，若长期独立从事此工作，缺乏必要的社会支持极易引发家庭长期照顾者经济紧张、情绪崩溃、身体健康受到不良影响等后果。调研发现，失能失智老人照顾者主要有经济支持需求、身心健康需求、照料技能需求与个人实现需求等方面需求，但由于受到多种因素的影响，不同家庭具有不同的需求。建议将照顾者的基本情况收集纳入政府人口普查机制，以便于对于照顾的预期效果以及老年人口的反馈情况进行抽样调查，以此来提高照顾的效果。
从全球来看，居家养老模式是各国老年人最乐意接受也是当前各国最主要的养老模式。对失能失智老人来说亦是如此。尽管理论上这群老人应该是机构照料的主要对象，但由于正式照顾系统的资源稀缺，费用昂贵，并非所有失能失智老人都能获得机构照料，家庭依然是其最重要的照顾场所之一。事实上，家庭成员也是失能失智老人的最佳照顾者。基于反哺责任与感恩心理，家庭成员可以提供最无私和最无微不至的长期照护。但这份被Graham称之为“爱的劳务工作”（a labor of love），[1]具有“时间长、压力大、难度高、要求多”等特征，长期独立从事此工作，缺乏必要的社会支持容易导致照料者出现精神压力过大、健康负荷过重、经济无法承担等严重问题，并一再验证“久病床前无孝子”的民间俗谚。
随着人口老龄化特别是高龄化推进，失能失智老人的规模将持续增加，这与日渐式微的家庭照料能力形成鲜明的对照。2015年末上海全市户籍60岁及以上老年人口共435.95万人，超过总户籍人口的30%。80岁及以上高龄老年人口78.05万人，占总人口的5.4%。[2]同时，上海失能失智老年人（包括轻度到重度）约达63.65万人，占上海60周岁及以上老人比例达14.6%，其中完全失能老人比例占到4.8%。[3]另一方面，由于长期坚持计划生育政策带来的人口转型，我国家庭规模不断缩小，家庭照料功能日渐式微。无论是严格单独条件下的“4-2-1”还是全面二孩背景下的“4-2-2”家庭结构，老年和子女抚养压力大，家庭照料与个人工作之间的平衡越来越难以企及。这意味着，如果缺乏适切的政府和社会支持，失能失智老人的照顾问题将会日渐突出。
本文将以上海失能失智老人照顾者为例，在了解家庭照顾者需求的基础上，梳理上海市家庭照顾者支持政策的现状及存在问题，分析产生问题的原因，并提出相应的对策建议，希望进一步完善上海和我国家庭照顾者支持政策。本文的资料来源主要来自三个方面：（1）政策文本。收集和整理失能失智老人家庭长期照顾者研究相关的文献和政策法规等资料，并进行梳理分析。（2）半结构访谈。共访谈了18位失能失智老人家庭照顾者，其中70岁及以上组7位，60～69岁组2位，50～59岁组6位，40～49岁组3位；平均照顾时间为6.9年。（3）社区走访。对上海市闵行区JC街道、徐汇区GQ街道、杨浦区SP街道、浦东新区WF街道、虹口区OY街道、黄浦区WT街道等六个街道部门负责人、基层工作人员进行访谈与询问，重点了解目前上海市各地区家庭照顾者政策的出台以及实施情况。
一、失能失智老人长期照顾者的特征和需求
失能失智老人是指因缺陷而造成日常生活的活动功能（包括身体和心智两个方面）受到限制的60岁及以上老人。国际上通常以ADL和IADL来测量其生活自理能力。家庭照顾者是指在居家环境下负责为需要照顾的家庭成员提供经济、生活和情感照顾的人。老年人的长期照顾是一个持续的过程，包括医疗的、支持性的和社会的服务。[4]一般认为，长期照顾者的照顾持续或预期持续的时间不少于90天。本文将研究对象定义为专门照顾日常生活自理能力（ADL），至少一项有需要他人帮助之老人的配偶、儿女或者其他家庭成员，且每周照顾时长不小于40小时，持续或预期持续的时间不少于1年。
（一）长期照顾者的照顾特征
首先，照顾者工作强度大，缺乏必要支持。访谈中发现，几乎所有被访者均表示，失能失智老人照顾是一项高强度、疲劳且费心的工作，由于老人生活不能自理，时刻处于“事故”与“危险”的可能中。因此，照顾者大多以老人为生活中心，无时无刻不守护在其身边，事无巨细都必须亲力亲为。特别是一些看似简单的小事，由于对老人的生命延续来说意义重大，所以丝毫不得松懈。日复一日、年复一年地重复着这些照顾内容得不到喘息，对家庭长期照顾者来说确实是一项负担很重的工作。
其次，照顾者工作难度大，缺乏技能知识。由于失能失智老人身体状况较差，缺失最基本的生活自理能力，这就要求照顾者为其付出更多的精心照料，然而失能失智老人的照护工作并非单纯用心即可，其特殊的身体状况要求照顾者掌握一定的照顾技巧与看护知识。然而访谈发现，很少有照顾者曾接受过照顾知识与技巧的专业培训，加之照顾工作主要由年龄较大、体力较弱的女性承担，使照料工作难上加难。
第三，照顾者心理压力大，缺乏倾诉渠道。照顾失能失智老人不仅仅是个体力活，还需要付出大量的心力与情感，在如此繁重的照顾工作面前，照顾者经常处于较高的心理压力下。在日复一日的照顾过程中，由于缺少他人分担与支持，或是受到被照顾者的负面影响，照护者常常会产生愤怒、焦虑、急躁、抑郁等不良情绪。这样的情绪日积月累，需要得到恰当的释放。他们中的大部分都选择了向家人与朋友诉苦，然而由于倾听者不具备一定的安慰与情绪排解技能，使得其倾诉作用并不明显。
第四，照顾者个人生活严重受到影响。访谈中发现，由于失能失智老人离不开照顾者，需要其长期守护在其身边，这样的长期照顾令照顾者的个人生活受到严重影响。从个人事业上来看，由于照顾工作几乎是全天候的，因此工作角色与照顾角色常常发生冲突，使照顾者不得不放弃原本的工作退而求其次，选择时间更宽松，但是待遇也相对更低的工作，甚至很多人完全放弃工作，留在家中全心照顾老人。然而问题是，照顾老人需求被满足的同时即意味着家庭整体收入的降低，这对于那些原本经济基础较差的家庭来说无疑是雪上加霜。总之，长期照顾工作使大部分照顾者在照顾家庭与个人就业方面无法做到均衡。从社交上来看，照顾者长期守候在失能失智老人身边，几乎没有属于自己的私人空闲时间，照顾者很难在照顾工作的过程中安排时间进行娱乐休闲或者社交。在访谈中，多数被访者表示自己“已经与社会脱节”。从家庭关系来看，由于大多数的照顾者主要是由配偶、女儿或儿媳担当。她们中的大部分人既要承担照顾老人的责任，同时也要承担自己家庭中其他成员的照顾工作。在众多角色面前，如若扮演不当，则很容易产生家庭内部的矛盾。 （二）长期照顾者的需求类别
失能失智老人家庭长期照顾者的需求源自于其在照顾过程产生的照顾压力与问题。许多研究都曾对家庭长期照顾者的压力与需求做了详细的研究，Dooghe将家庭长期照顾者的负担分为经济、社交、家庭与健康四类。[5]调研发现，总的来说，失能失智老人照顾者主要有经济支持需求、身心健康需求、照料技能需求与个人实现需求等方面需求，但由于受到多种因素的影响，不同家庭具有不同的需求。
第一，经济支持需求。绝大对数失能失智老人家庭长期照顾者面临较大的经济压力。从收入来源上看，家庭长期照顾者的主要经济来源为养老金。由于其养老金收入并不高，但高于低保线，因而不能享受来自社会的其他经济支援如社会救助。然而由于失能失智老人长期治疗和服用药物等日常支出医疗费用较高，因而这些家庭常常会面临入不敷出的窘境。访谈中发现，照顾者选择自己照顾老人的原因除了受传统家庭观念的影响外，还受制于其薄弱的经济基础。经济状况不良使其不得不亲力亲为。被访者表示，在经济条件允许的情况下，都希望适当地请一些家庭服务人员来协助照顾老人的工作，从而减轻照顾负担，让自己不用这么劳累。而经济压力一旦得到缓解，其他需求也会相应减少。
第二，身心健康需求。如前所述，照顾者在照顾失能失智老人的过程中具有照顾内容多、照顾时间长、照顾强度大等特征。这些特征无一不从侧面显示照顾者在照顾工作中面临的身心压力。从访谈对象来看，绝大多数失能失智老人家庭长期照顾者的照顾时间都在五年以上，每天的照顾时间也很长，加上绝大多数照顾者年龄较大，自身身体状况并不理想。由于高强度和高难度的照料工作，使其疲惫劳累，身体状况下降。他们希望可以有人来分担其照顾任务，缓解长期劳累的照顾工作。从心理健康来看，随着照顾时间的增加和被照顾老人产生的负面情绪，家庭长期照顾者在照顾过程中也会存在各种心理压力。长期照顾者需要一个倾诉渠道来缓解内心的压力，将这些不良的情绪与能量释放发泄出来，这就需要建立专业的心理咨询或是家庭辅导服务，为失能失智老人家庭长期照顾者提供正确的排解内心痛苦、解决现实问题的方式。
第三，照护技巧与知识需求。一般来说，失能失智老人家庭长期照顾者的照顾经验来自以下几个方面：首先是陪伴老人住院时，通过自己观察从医院护士或护工那里学习一些简单的应急与护理方法；其次是自己长期照顾过程中摸索出来的经验。然而这些简单的照料知识并不能满足照顾过程中产生的各种需要。正确掌握并使用一些照顾知识与技巧对失能失智老人及其家庭长期照顾者具有非常积极的作用。失能失智老人家庭长期照顾者有必要接受专业的照顾知识与技巧培训，对老人所患疾病有一个基本整体的了解，从而深入学习一些护理技巧，提高对紧急情况的应对能力。
第四，个人实现需求。面临照顾压力，照顾者牺牲了自我，放弃工作，放弃社交，甚至因此破坏了小家庭的和谐。然而，长期独自承担照料任务不仅容易与社会脱节，也不利于个人与家庭的发展。适当的放松、良好的家庭关系对于长期照顾者来说无疑是必要的支持。因此，对于有此类需求的照顾者，社会应为其提供相应的支持，拓宽个人空间，实现喘息需求。
二、上海失能失智老人长期照顾者支持政策的现状和问题
（一）家庭长期照顾者支持政策现状
经过16年的探索与发展，上海市绝大多数街道都已经基本建立了较为完善的居家养老服务体系。2000年上海市在黄埔等6个区开始居家养老服务的试点工作，以日托、上门服务和志愿援助服务为主要服务模式，涵盖该市60周岁及以上、有生活照料需求的除传染性疾病和精神病且病情不稳定的所有老人。2015年上海市居家养老服务覆盖30.2万人，其中享受政府补贴人数为13万人。同时，上海市居家养老服务机构数量也不断扩大，老年人日间服务机构442家，服务人数1.50万人；居家养老服务中心163家，社区助老服务社共计202家，服务人数共30.55万人；另外还有建立了社区老年人助餐服务点以及老年活动室。[2]同时，上海市为居家养老老人提供各类服务项目及政策保障，如以居家老人为重点和优先服务对象的家庭医生计划，为65岁以上老年人开展免费体检和健康评估，建立和更新健康档案，加强健康管理、健康教育。2015年5月印发了上海市地方标准《社区居家养老服务规范》配套实施细则，对各系养老服务的内容及要求进行了细化，建立了统一的标准。
尽管总体上而言，上海市居家养老服务体系发展势头良好。然而从其内部构成来看，目前上海市老年人口居家养老服务体系以全体居家老人为服务对象，尚未针对需求不同、身体状况不同的老人进行细致的划分，这使得当前的养老服务体系无法满足不同类型和不同健康程度老人的问题和需求。特别是针对有特殊需求的老年人（如失能失智老人、隐蔽老人等）而言，一刀切的居家养老服务体系很难为其提供实质性的契合度高的生活保障。
从照顾者支持角度来看，目前上海市专门针对家庭长期照顾者的直接政策支持政策仍处于探索阶段，既未建立完整的政策体系，亦未开展全面的服务内容，仅在部分地区进行了一些特色试点服务。如2014年开始在部分区县陆续试点推出的喘息服务、针对家庭长期照顾者的心理辅导、机构培训系列服务，包括照顾老人经验交流、照顾老人和康复技巧训练、介绍预防疾病和抢救技巧讲座、疏解老人心理烦恼和厌世情绪讲座以及自我解压等试点服务。然而，由于需求量过大，服务供给不足，在政策实施的过程中出现了很多尴尬亟待解决，如静安浦东两区的“喘息服务”试点由于老人长期占据床位仅在实施一年后就被迫暂停试点服务。这也从侧面说明了家庭长期照顾者对于支持政策的迫切需求。
当然，日益完善的居家养老服务体系有助于一定程度上分担照顾者的经济和照料压力，例如在第三方专业评估的基础上，对经济困难老人提供养老服务补贴等。虽然采取有效措施，提升居家养老服务队伍的专业化水平，为居家老人提供家务料理等服务，但由于这些政策均以老人为对象，对照顾者的支持效果不明显。 （二）家庭长期照顾者支持政策的问题及原因
1.存在问题
首先，服务对象具有选择性，失能失智老人的利益无法在第一时间得到保障。尽管上海市绝大多数街道都建立了较为完善的居家养老服务项目，然而，此类服务是基于补缺思想和选择性的，即主要面向无家庭成员支持的独居老人或纯老家庭老人、失独老人等。有家庭照顾者的失能失智老人尽管其服务需求十分急迫但未被列入服务的优先对象。正如某街道负责人所描述的那样，“高龄独居老人、没人照顾的隐蔽老人、失依老人、失独家庭在这些政策的享受上具有优先权，你说的失能失智老人虽然也是我们重点保障对象，但是他有家里人可以照顾，对这些需求并没有这么紧迫”。
其次，家庭长期照顾者对政府服务的认知率与利用率不高。在对街道负责人及照顾者的访谈中，笔者发现，导致家庭照顾者对政府为老服务认知率与利用率不高的最主要原因包括：个人认知偏差、信息获取路径不足、服务收费不被接受。访谈中一位受访者指出，“我觉得最大的问题是政府没有给我们提供政策支持，除了养老金以外，你说的其他服务我都没享受到过。我认为对于我们照顾者来说，最大的问题是政府根本没有对我们提供服务，我们作为居家养老保障体系的重点关注对象，却享受不到重点待遇，这样的居家养老保障系统肯定需要完善的”。
再次，政策本身不够完善。虽然部分地区开展了喘息服务、针对家庭长期照顾者的心理辅导、机构培训等试点服务，但并不是每个街道和社区都提供，服务范围与涵盖对象还很有限，仅有小部分照顾者的需求被满足。在政策制定实施的过程中也尚未形成政策上的统一。访谈中发现，尽管政府为其提供了服务，但是由于上述原因，特别是信息获取不足与经济压力无法承担两个因素的影响，失能失智老人的“居家养老”政策更像是“家庭养老”，家庭几乎承担了所有的责任。
2.原因分析
第一，政府居家养老压力大，财政能力不足。各国社会、经济、政治、文化等客观环境的差异直接影响了一国福利制度的安排与选择，由于我国经济基础较为薄弱，人口老龄化高龄化的发展速度极快，“未富先老”的现实局面使得我国不可能完全套用西方福利国家的福利提供模式，实施普惠型福利制度。我国政府必然要采取福利多元的模式，坚持“适度普惠”的原则，国家在福利提供的立场上主要承担补缺和保障的角色，同时积极发挥家庭、社区、社会组织等多部门的共同作用为有特殊需要的公民提供福利服务。
第二，失能失智老人家庭长期照顾者的服务优先级别较低。由于政府制定政策提供服务需要极大的经济成本，然而我国的经济基础较为薄弱，国家福利提供有限，政府不可能满足每一位有需要的公民，因此在福利输送的过程中便会采取“就低不就高”、“以最弱势群体为先”的工作原则。对于家庭长期照顾者来说，由于其家庭收入处在最低保障线之上，相比于最弱势群体（如低保老人、失独老人等）而言尚且具有一定的抵御风险的能力，加之中国自古以来对家庭作用与价值的强调，对亲属、邻里等亲密关系的依赖，因此政府便会采取以家庭、社区等其他部门为主，国家为辅的多元福利模式，致使许多失能失智老人的家庭会发出“政策不足、支持不到位”的感慨。
第三，失能失智老人及其家庭不愿付费购买服务。一方面，虽然上海市养老金的收入水平较高，使得有养老金收入的失能失智老人收入水平高于低保线，然而由于某些家庭原本收入处于中层甚至中下层，加之失能失智老人和长期家庭照顾者，其经济开销较大，常常陷入入不敷出的状态。另一方面，政府提供的支持性服务并非完全免费，需要家庭承担相应的费用，然而真正需要政府给予经济援助与服务援助的群体大多家庭经济条件不宽裕，自己不愿意或者也没有能力出资购买服务，这样的矛盾使得其在廉价购买政府服务方面会持保留态度。访谈中，一位老年社区服务中心成员指出，“我们街道其实提供的服务也蛮多的，但是老年人也好，家庭照顾者也好一旦要收费，他们就选择不要……我们的一些服务刚实施的时候是第一年免费的，但是一直免费经济压力太大，基本上第二年就开始少量收费，许多人家都是用一年，第二年就不要了……只要是免费的政策服务他们都要，收费的基本上都不要”。
第四，制度实施上存在评估困难，易引发道德风险。由于政府资源有限，在资源配置过程中会以最底层群体为先。以喘息服务为例，如果政府针对部分失能失智老年人的家庭长期照顾者提供了相应的政策服务支持，处于相同情况的其他公民会认为自己的问题与需要没有得到合理公平的解决，福利未涵盖的群体就会有意见，因为从某种意义上说他们也的确是特殊困难人群。正如一位老年工作负责人所指出的那样，“评估工作是很难做的，除非政策中有明确的数字指标，不然很难界定哪些人是真正困难的群体，哪些人是可以基本满足自我需要的。而且家庭长期照顾者心理、社交方面的照顾压力是很难量化的”。
第五，人力资源匮乏与服务需求多样性的矛盾。经济基础不同、家庭成员分担不同、照料知识掌握程度的不同等因素直接影响了家庭的支持性需求。如经济基础薄弱的家庭希望获得更多的经济支持，照顾人员不足的家庭希望照顾任务能够被分担，照料技能不足的家庭希望得到更多看护知识学习的机会。面对如此多样且大量性的需求，政府应对能力有限，无法为其提供一个人人满意的答卷。给家庭长期照顾者提供信息服务、咨询服务、互助组织、喘息服务、培训服务、照顾个案评估、日托服务等都需要专业化的团队。然而实际情况却是由于需求与供给存在巨大的矛盾，资源匮乏，许多街道都尚未能提供上述服务。如果资源短缺的现象，特别是专业人才短缺的问题得不到解决，即使家庭长期照顾者的支持政策出台，这些政策也会面临难以落实的尴尬。
三、进一步完善失能失智老人照顾者支持政策的对策建议
（一）加强建章立制，进一步完善相关政策法规
总的来说，任何养老照顾者需求都需要富有针对性的制度措施作为支撑。任何一个家庭长期照顾者或多或少存在一些心理问题与照顾技能问题，政府应充分整合现有的资源，对于已有相应政策服务的部分，完善现有制度；对于目前制度尚未覆盖的部分，充分调动现有可用资源，满足其需要；对于现有资源仍无法调动解决的部分，应当探索新的解决方案，通过强制立法与出台规范性政策得以完善。为照顾者提供照顾技巧、健康指导、经济负担、喘息服务、社交活动、精神慰藉，涉及到医疗保健服务、心理咨询服务、社会福利服务、老人照顾协助以及医疗信息提供等服务内容。这些服务的供给非一个部门或机构能实现的，需要政府根据学者调查研究，结合老人和照顾者实际需要进行顶层设计。因此，研究建议： 首先，将长期照顾者作为一个特殊类别同时纳入《社会保险法》《社会救助暂行办法》和《老年人权益保障法》等相关法规。与此同时，将家庭照顾者支持团体纳入养老服务体系建设规划，以此来保障照顾者的各项合法权益。
其次，从舆论上弘扬孝道文化，从法律上明确子代的养老职责，确定子代对亲代的照顾责任与义务。一是建立符合中国国情的老年人长期照顾保险制度。通过建立该制度为因年老体弱需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿，满足老年人丧失生活能力者的需要，缓解长期患病者主要亲属照顾者的经济负担、心理负担和身体负担，提高老年人的生活质量。二是建立家庭照顾补助制度和长期照顾休假制度。在照顾老人的主要亲属照顾者中有一部分选择长期请假、辞职或退休后专心在家照顾失能老年人，对于这部分人，国家和政府应研究相关政策给予他们一定的经济补偿或其他形式的补贴。
再者，建立老龄工作管理体系，加强组织机构保障。加强老年服务队伍专业化建设。着力培养从事照顾服务的专业人才，尽快在高等院校和职业技术学习开设老年学相关课程和老年护理专业，增强专业基础知识和实践能力，做到理论与实践相互结合，培养更多的人才充实到专业照顾老人的服务队伍中，提高照顾老人从业人员的社会地位及待遇。
最后，鼓励培育家庭服务市场，为失能老人家庭提供灵活多样的服务。如构建信息化智慧养老服务平台，上海在我国养老服务工作中一直走在前面，通过信息化手段的智慧养老服务从几年前开始进行试点，通过搭建社区为老服务信息平台、养老服务电子地图、老年智慧活力社区等手段，为老年人和亲属照顾者撑起了一片天空。
（二）强化治理创新，建立多元化照顾支持模式
福利多元主义指出，除国家与市场之外，引入社会团体、非营利组织等力量来弥补政府部门与市场具有的缺陷，从而解决“政府失灵”与“市场失灵”问题，形成多元化的福利责任主体。由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同承担福利服务，政府则逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。[6，7]失能失智老人家庭长期照顾者社会政策支持方面，可以通过政府、家庭、社会三位一体，共同完善照顾者的支持需求。
访谈中发现，目前社会上有专门的服务性团体用以解决家庭长期照顾者的喘息服务，这类团体主要有以下几种形式：首先是非营利性志愿者机构。调研中部分街道负责人指出，他们正积极建立或引进社会非营利机构帮助家庭长期照顾者照顾失能失智老人，为此类家庭提供免费或者廉价的上门服务。其次是专门针对失能失智老人照顾工作的家政服务机构。如上海市妇联在部分地区开展特殊家政服务机构建设，培养了一批专门用以照顾失能失智老人的家政服务人员，家庭经济条件较好的家庭可以通过购买这类服务缓解照顾者照顾压力，而家庭经济条件较差的家庭，可以通过政府与对应机构协商、政府直接购买等形式，给这类家庭提供必要性的家政服务。再者是非政府喘息机构。除了政府养老院之外，盈利性的养老院也开放部分喘息服务床位，为有需要的家庭提供喘息服务。
（三）建立评价机制，完善政策支持类别体系
政府应以家庭长期照顾者的需求为中心给予照顾政策支持，以家庭经济状况和家庭成员责任分担模式为主要评估指标，根据家庭长期照顾者的实际需求情况制定相应的评估体制，建立完善的政策准入机制，确保政府资源集中到最有需求的弱势群体身上。
首先，对于经济条件较差、家庭成员无法分担的家庭长期照顾者，处于弱势群体，政府必须承担起必要的社会责任，制定对应的政策为其提供经济支持、服务支持、技能培训以及各种形式的心理疏导等服务，政府不能以缺钱和缺少社会资源为借口任其自身自灭，这样会引发多个社会问题。
其次，对于经济条件较差，但是有家庭成员参与责任分担的家庭长期照顾者，政府应当为其提供必要的经济支持和力所能及的服务支持。对于家庭经济条件较好但无其家庭成员参与责任分担的家庭长期照顾者，政府应在能力范围内为其提供必要的分担服务，如喘息服务、上门居家照顾等。
再者，对于家庭经济条件较好的家庭长期照顾者，政府除了能力范围内的政策支持之外，还可以引入第三方机构，让其根据需要购买相应服务，缓解家庭长期照顾者的照顾负担。
（四）加强统计调查，摸清失能失智老人照顾者情况
要及时为社区内的失能失智老人照顾者以及被照顾的老人建立健康档案，并定期走访更新，以保证数据的准确性，这将为相关服务的前期评估奠定良好的基础。档案可记录老人的健康状况、家庭情况、收入来源，以及志愿者或工作人员每次上门访谈时老人的心理或情绪状况，这样可以清晰地了解到老人每段时期的“健康家底”。与此同时，建议将照顾者的基本情况收集纳入政府人口普查机制，以便对照顾的预期效果，以及老年人口的反馈情况进行抽样调查，以此来提高照顾的效果。
说明：本研究获得2012年度国家社会科学基金重大项目“未来十年我国城市老年人口居家养老保障体系研究”（项目批准号：12&ZD212，首席专家：桂世勋教授）资助。
参考文献：Graham， H.Caring： A Labor of Love. In J. Finch & D. Groves （Eds.）， A labour of love： Women， work， and caring[M].London： Routledge，1983.13-30.
上海市老龄科学研究中心.2015年上海市老年人口和老龄事业发展信息[DB/OL].（2016-08-09）[2016-08-20].http：//www.shrca.org.cn/5763.html.
吴洁瑾.上海失能失智老人逾63万，社区日间托老机构正在转型[N].（2016-08-09）[2016-08-20].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1475222.
Barresi， Charles M & Stull， D.E. Not traditional， not assimilated： Elderly American Indians and the notion of “cohort”[J].Journal of Cross-Cultural Gerontology， 2000（9）：229-259.
Dooghe， Gilbert. Informal caregivers of elderly people： An European review[J].Aging and Society， 1992（12）：369-380.
李明，李士雪.福利多元主义视角下老年长期照护服务体系的构建[J].东岳论丛，2013（10）：117-120.
林闽钢，王章佩. 福利多元化视野中的非营利组织研究[J].社会科学研究，2001（6）：103-107.
从全球来看，居家养老模式是各国老年人最乐意接受也是当前各国最主要的养老模式。对失能失智老人来说亦是如此。尽管理论上这群老人应该是机构照料的主要对象，但由于正式照顾系统的资源稀缺，费用昂贵，并非所有失能失智老人都能获得机构照料，家庭依然是其最重要的照顾场所之一。事实上，家庭成员也是失能失智老人的最佳照顾者。基于反哺责任与感恩心理，家庭成员可以提供最无私和最无微不至的长期照护。但这份被Graham称之为“爱的劳务工作”（a labor of love），[1]具有“时间长、压力大、难度高、要求多”等特征，长期独立从事此工作，缺乏必要的社会支持容易导致照料者出现精神压力过大、健康负荷过重、经济无法承担等严重问题，并一再验证“久病床前无孝子”的民间俗谚。
随着人口老龄化特别是高龄化推进，失能失智老人的规模将持续增加，这与日渐式微的家庭照料能力形成鲜明的对照。2015年末上海全市户籍60岁及以上老年人口共435.95万人，超过总户籍人口的30%。80岁及以上高龄老年人口78.05万人，占总人口的5.4%。[2]同时，上海失能失智老年人（包括轻度到重度）约达63.65万人，占上海60周岁及以上老人比例达14.6%，其中完全失能老人比例占到4.8%。[3]另一方面，由于长期坚持计划生育政策带来的人口转型，我国家庭规模不断缩小，家庭照料功能日渐式微。无论是严格单独条件下的“4-2-1”还是全面二孩背景下的“4-2-2”家庭结构，老年和子女抚养压力大，家庭照料与个人工作之间的平衡越来越难以企及。这意味着，如果缺乏适切的政府和社会支持，失能失智老人的照顾问题将会日渐突出。
本文将以上海失能失智老人照顾者为例，在了解家庭照顾者需求的基础上，梳理上海市家庭照顾者支持政策的现状及存在问题，分析产生问题的原因，并提出相应的对策建议，希望进一步完善上海和我国家庭照顾者支持政策。本文的资料来源主要来自三个方面：（1）政策文本。收集和整理失能失智老人家庭长期照顾者研究相关的文献和政策法规等资料，并进行梳理分析。（2）半结构访谈。共访谈了18位失能失智老人家庭照顾者，其中70岁及以上组7位，60～69岁组2位，50～59岁组6位，40～49岁组3位；平均照顾时间为6.9年。（3）社区走访。对上海市闵行区JC街道、徐汇区GQ街道、杨浦区SP街道、浦东新区WF街道、虹口区OY街道、黄浦区WT街道等六个街道部门负责人、基层工作人员进行访谈与询问，重点了解目前上海市各地区家庭照顾者政策的出台以及实施情况。
一、失能失智老人长期照顾者的特征和需求
失能失智老人是指因缺陷而造成日常生活的活动功能（包括身体和心智两个方面）受到限制的60岁及以上老人。国际上通常以ADL和IADL来测量其生活自理能力。家庭照顾者是指在居家环境下负责为需要照顾的家庭成员提供经济、生活和情感照顾的人。老年人的长期照顾是一个持续的过程，包括医疗的、支持性的和社会的服务。[4]一般认为，长期照顾者的照顾持续或预期持续的时间不少于90天。本文将研究对象定义为专门照顾日常生活自理能力（ADL），至少一项有需要他人帮助之老人的配偶、儿女或者其他家庭成员，且每周照顾时长不小于40小时，持续或预期持续的时间不少于1年。
（一）长期照顾者的照顾特征
首先，照顾者工作强度大，缺乏必要支持。访谈中发现，几乎所有被访者均表示，失能失智老人照顾是一项高强度、疲劳且费心的工作，由于老人生活不能自理，时刻处于“事故”与“危险”的可能中。因此，照顾者大多以老人为生活中心，无时无刻不守护在其身边，事无巨细都必须亲力亲为。特别是一些看似简单的小事，由于对老人的生命延续来说意义重大，所以丝毫不得松懈。日复一日、年复一年地重复着这些照顾内容得不到喘息，对家庭长期照顾者来说确实是一项负担很重的工作。
其次，照顾者工作难度大，缺乏技能知识。由于失能失智老人身体状况较差，缺失最基本的生活自理能力，这就要求照顾者为其付出更多的精心照料，然而失能失智老人的照护工作并非单纯用心即可，其特殊的身体状况要求照顾者掌握一定的照顾技巧与看护知识。然而访谈发现，很少有照顾者曾接受过照顾知识与技巧的专业培训，加之照顾工作主要由年龄较大、体力较弱的女性承担，使照料工作难上加难。
第三，照顾者心理压力大，缺乏倾诉渠道。照顾失能失智老人不仅仅是个体力活，还需要付出大量的心力与情感，在如此繁重的照顾工作面前，照顾者经常处于较高的心理压力下。在日复一日的照顾过程中，由于缺少他人分担与支持，或是受到被照顾者的负面影响，照护者常常会产生愤怒、焦虑、急躁、抑郁等不良情绪。这样的情绪日积月累，需要得到恰当的释放。他们中的大部分都选择了向家人与朋友诉苦，然而由于倾听者不具备一定的安慰与情绪排解技能，使得其倾诉作用并不明显。
第四，照顾者个人生活严重受到影响。访谈中发现，由于失能失智老人离不开照顾者，需要其长期守护在其身边，这样的长期照顾令照顾者的个人生活受到严重影响。从个人事业上来看，由于照顾工作几乎是全天候的，因此工作角色与照顾角色常常发生冲突，使照顾者不得不放弃原本的工作退而求其次，选择时间更宽松，但是待遇也相对更低的工作，甚至很多人完全放弃工作，留在家中全心照顾老人。然而问题是，照顾老人需求被满足的同时即意味着家庭整体收入的降低，这对于那些原本经济基础较差的家庭来说无疑是雪上加霜。总之，长期照顾工作使大部分照顾者在照顾家庭与个人就业方面无法做到均衡。从社交上来看，照顾者长期守候在失能失智老人身边，几乎没有属于自己的私人空闲时间，照顾者很难在照顾工作的过程中安排时间进行娱乐休闲或者社交。在访谈中，多数被访者表示自己“已经与社会脱节”。从家庭关系来看，由于大多数的照顾者主要是由配偶、女儿或儿媳担当。她们中的大部分人既要承担照顾老人的责任，同时也要承担自己家庭中其他成员的照顾工作。在众多角色面前，如若扮演不当，则很容易产生家庭内部的矛盾。 （二）长期照顾者的需求类别
失能失智老人家庭长期照顾者的需求源自于其在照顾过程产生的照顾压力与问题。许多研究都曾对家庭长期照顾者的压力与需求做了详细的研究，Dooghe将家庭长期照顾者的负担分为经济、社交、家庭与健康四类。[5]调研发现，总的来说，失能失智老人照顾者主要有经济支持需求、身心健康需求、照料技能需求与个人实现需求等方面需求，但由于受到多种因素的影响，不同家庭具有不同的需求。
第一，经济支持需求。绝大对数失能失智老人家庭长期照顾者面临较大的经济压力。从收入来源上看，家庭长期照顾者的主要经济来源为养老金。由于其养老金收入并不高，但高于低保线，因而不能享受来自社会的其他经济支援如社会救助。然而由于失能失智老人长期治疗和服用药物等日常支出医疗费用较高，因而这些家庭常常会面临入不敷出的窘境。访谈中发现，照顾者选择自己照顾老人的原因除了受传统家庭观念的影响外，还受制于其薄弱的经济基础。经济状况不良使其不得不亲力亲为。被访者表示，在经济条件允许的情况下，都希望适当地请一些家庭服务人员来协助照顾老人的工作，从而减轻照顾负担，让自己不用这么劳累。而经济压力一旦得到缓解，其他需求也会相应减少。
第二，身心健康需求。如前所述，照顾者在照顾失能失智老人的过程中具有照顾内容多、照顾时间长、照顾强度大等特征。这些特征无一不从侧面显示照顾者在照顾工作中面临的身心压力。从访谈对象来看，绝大多数失能失智老人家庭长期照顾者的照顾时间都在五年以上，每天的照顾时间也很长，加上绝大多数照顾者年龄较大，自身身体状况并不理想。由于高强度和高难度的照料工作，使其疲惫劳累，身体状况下降。他们希望可以有人来分担其照顾任务，缓解长期劳累的照顾工作。从心理健康来看，随着照顾时间的增加和被照顾老人产生的负面情绪，家庭长期照顾者在照顾过程中也会存在各种心理压力。长期照顾者需要一个倾诉渠道来缓解内心的压力，将这些不良的情绪与能量释放发泄出来，这就需要建立专业的心理咨询或是家庭辅导服务，为失能失智老人家庭长期照顾者提供正确的排解内心痛苦、解决现实问题的方式。
第三，照护技巧与知识需求。一般来说，失能失智老人家庭长期照顾者的照顾经验来自以下几个方面：首先是陪伴老人住院时，通过自己观察从医院护士或护工那里学习一些简单的应急与护理方法；其次是自己长期照顾过程中摸索出来的经验。然而这些简单的照料知识并不能满足照顾过程中产生的各种需要。正确掌握并使用一些照顾知识与技巧对失能失智老人及其家庭长期照顾者具有非常积极的作用。失能失智老人家庭长期照顾者有必要接受专业的照顾知识与技巧培训，对老人所患疾病有一个基本整体的了解，从而深入学习一些护理技巧，提高对紧急情况的应对能力。
第四，个人实现需求。面临照顾压力，照顾者牺牲了自我，放弃工作，放弃社交，甚至因此破坏了小家庭的和谐。然而，长期独自承担照料任务不仅容易与社会脱节，也不利于个人与家庭的发展。适当的放松、良好的家庭关系对于长期照顾者来说无疑是必要的支持。因此，对于有此类需求的照顾者，社会应为其提供相应的支持，拓宽个人空间，实现喘息需求。
二、上海失能失智老人长期照顾者支持政策的现状和问题
（一）家庭长期照顾者支持政策现状
经过16年的探索与发展，上海市绝大多数街道都已经基本建立了较为完善的居家养老服务体系。2000年上海市在黄埔等6个区开始居家养老服务的试点工作，以日托、上门服务和志愿援助服务为主要服务模式，涵盖该市60周岁及以上、有生活照料需求的除传染性疾病和精神病且病情不稳定的所有老人。2015年上海市居家养老服务覆盖30.2万人，其中享受政府补贴人数为13万人。同时，上海市居家养老服务机构数量也不断扩大，老年人日间服务机构442家，服务人数1.50万人；居家养老服务中心163家，社区助老服务社共计202家，服务人数共30.55万人；另外还有建立了社区老年人助餐服务点以及老年活动室。[2]同时，上海市为居家养老老人提供各类服务项目及政策保障，如以居家老人为重点和优先服务对象的家庭医生计划，为65岁以上老年人开展免费体检和健康评估，建立和更新健康档案，加强健康管理、健康教育。2015年5月印发了上海市地方标准《社区居家养老服务规范》配套实施细则，对各系养老服务的内容及要求进行了细化，建立了统一的标准。
尽管总体上而言，上海市居家养老服务体系发展势头良好。然而从其内部构成来看，目前上海市老年人口居家养老服务体系以全体居家老人为服务对象，尚未针对需求不同、身体状况不同的老人进行细致的划分，这使得当前的养老服务体系无法满足不同类型和不同健康程度老人的问题和需求。特别是针对有特殊需求的老年人（如失能失智老人、隐蔽老人等）而言，一刀切的居家养老服务体系很难为其提供实质性的契合度高的生活保障。
从照顾者支持角度来看，目前上海市专门针对家庭长期照顾者的直接政策支持政策仍处于探索阶段，既未建立完整的政策体系，亦未开展全面的服务内容，仅在部分地区进行了一些特色试点服务。如2014年开始在部分区县陆续试点推出的喘息服务、针对家庭长期照顾者的心理辅导、机构培训系列服务，包括照顾老人经验交流、照顾老人和康复技巧训练、介绍预防疾病和抢救技巧讲座、疏解老人心理烦恼和厌世情绪讲座以及自我解压等试点服务。然而，由于需求量过大，服务供给不足，在政策实施的过程中出现了很多尴尬亟待解决，如静安浦东两区的“喘息服务”试点由于老人长期占据床位仅在实施一年后就被迫暂停试点服务。这也从侧面说明了家庭长期照顾者对于支持政策的迫切需求。
当然，日益完善的居家养老服务体系有助于一定程度上分担照顾者的经济和照料压力，例如在第三方专业评估的基础上，对经济困难老人提供养老服务补贴等。虽然采取有效措施，提升居家养老服务队伍的专业化水平，为居家老人提供家务料理等服务，但由于这些政策均以老人为对象，对照顾者的支持效果不明显。 （二）家庭长期照顾者支持政策的问题及原因
1.存在问题
首先，服务对象具有选择性，失能失智老人的利益无法在第一时间得到保障。尽管上海市绝大多数街道都建立了较为完善的居家养老服务项目，然而，此类服务是基于补缺思想和选择性的，即主要面向无家庭成员支持的独居老人或纯老家庭老人、失独老人等。有家庭照顾者的失能失智老人尽管其服务需求十分急迫但未被列入服务的优先对象。正如某街道负责人所描述的那样，“高龄独居老人、没人照顾的隐蔽老人、失依老人、失独家庭在这些政策的享受上具有优先权，你说的失能失智老人虽然也是我们重点保障对象，但是他有家里人可以照顾，对这些需求并没有这么紧迫”。
其次，家庭长期照顾者对政府服务的认知率与利用率不高。在对街道负责人及照顾者的访谈中，笔者发现，导致家庭照顾者对政府为老服务认知率与利用率不高的最主要原因包括：个人认知偏差、信息获取路径不足、服务收费不被接受。访谈中一位受访者指出，“我觉得最大的问题是政府没有给我们提供政策支持，除了养老金以外，你说的其他服务我都没享受到过。我认为对于我们照顾者来说，最大的问题是政府根本没有对我们提供服务，我们作为居家养老保障体系的重点关注对象，却享受不到重点待遇，这样的居家养老保障系统肯定需要完善的”。
再次，政策本身不够完善。虽然部分地区开展了喘息服务、针对家庭长期照顾者的心理辅导、机构培训等试点服务，但并不是每个街道和社区都提供，服务范围与涵盖对象还很有限，仅有小部分照顾者的需求被满足。在政策制定实施的过程中也尚未形成政策上的统一。访谈中发现，尽管政府为其提供了服务，但是由于上述原因，特别是信息获取不足与经济压力无法承担两个因素的影响，失能失智老人的“居家养老”政策更像是“家庭养老”，家庭几乎承担了所有的责任。
2.原因分析
第一，政府居家养老压力大，财政能力不足。各国社会、经济、政治、文化等客观环境的差异直接影响了一国福利制度的安排与选择，由于我国经济基础较为薄弱，人口老龄化高龄化的发展速度极快，“未富先老”的现实局面使得我国不可能完全套用西方福利国家的福利提供模式，实施普惠型福利制度。我国政府必然要采取福利多元的模式，坚持“适度普惠”的原则，国家在福利提供的立场上主要承担补缺和保障的角色，同时积极发挥家庭、社区、社会组织等多部门的共同作用为有特殊需要的公民提供福利服务。
第二，失能失智老人家庭长期照顾者的服务优先级别较低。由于政府制定政策提供服务需要极大的经济成本，然而我国的经济基础较为薄弱，国家福利提供有限，政府不可能满足每一位有需要的公民，因此在福利输送的过程中便会采取“就低不就高”、“以最弱势群体为先”的工作原则。对于家庭长期照顾者来说，由于其家庭收入处在最低保障线之上，相比于最弱势群体（如低保老人、失独老人等）而言尚且具有一定的抵御风险的能力，加之中国自古以来对家庭作用与价值的强调，对亲属、邻里等亲密关系的依赖，因此政府便会采取以家庭、社区等其他部门为主，国家为辅的多元福利模式，致使许多失能失智老人的家庭会发出“政策不足、支持不到位”的感慨。
第三，失能失智老人及其家庭不愿付费购买服务。一方面，虽然上海市养老金的收入水平较高，使得有养老金收入的失能失智老人收入水平高于低保线，然而由于某些家庭原本收入处于中层甚至中下层，加之失能失智老人和长期家庭照顾者，其经济开销较大，常常陷入入不敷出的状态。另一方面，政府提供的支持性服务并非完全免费，需要家庭承担相应的费用，然而真正需要政府给予经济援助与服务援助的群体大多家庭经济条件不宽裕，自己不愿意或者也没有能力出资购买服务，这样的矛盾使得其在廉价购买政府服务方面会持保留态度。访谈中，一位老年社区服务中心成员指出，“我们街道其实提供的服务也蛮多的，但是老年人也好，家庭照顾者也好一旦要收费，他们就选择不要……我们的一些服务刚实施的时候是第一年免费的，但是一直免费经济压力太大，基本上第二年就开始少量收费，许多人家都是用一年，第二年就不要了……只要是免费的政策服务他们都要，收费的基本上都不要”。
第四，制度实施上存在评估困难，易引发道德风险。由于政府资源有限，在资源配置过程中会以最底层群体为先。以喘息服务为例，如果政府针对部分失能失智老年人的家庭长期照顾者提供了相应的政策服务支持，处于相同情况的其他公民会认为自己的问题与需要没有得到合理公平的解决，福利未涵盖的群体就会有意见，因为从某种意义上说他们也的确是特殊困难人群。正如一位老年工作负责人所指出的那样，“评估工作是很难做的，除非政策中有明确的数字指标，不然很难界定哪些人是真正困难的群体，哪些人是可以基本满足自我需要的。而且家庭长期照顾者心理、社交方面的照顾压力是很难量化的”。
第五，人力资源匮乏与服务需求多样性的矛盾。经济基础不同、家庭成员分担不同、照料知识掌握程度的不同等因素直接影响了家庭的支持性需求。如经济基础薄弱的家庭希望获得更多的经济支持，照顾人员不足的家庭希望照顾任务能够被分担，照料技能不足的家庭希望得到更多看护知识学习的机会。面对如此多样且大量性的需求，政府应对能力有限，无法为其提供一个人人满意的答卷。给家庭长期照顾者提供信息服务、咨询服务、互助组织、喘息服务、培训服务、照顾个案评估、日托服务等都需要专业化的团队。然而实际情况却是由于需求与供给存在巨大的矛盾，资源匮乏，许多街道都尚未能提供上述服务。如果资源短缺的现象，特别是专业人才短缺的问题得不到解决，即使家庭长期照顾者的支持政策出台，这些政策也会面临难以落实的尴尬。
三、进一步完善失能失智老人照顾者支持政策的对策建议
（一）加强建章立制，进一步完善相关政策法规
总的来说，任何养老照顾者需求都需要富有针对性的制度措施作为支撑。任何一个家庭长期照顾者或多或少存在一些心理问题与照顾技能问题，政府应充分整合现有的资源，对于已有相应政策服务的部分，完善现有制度；对于目前制度尚未覆盖的部分，充分调动现有可用资源，满足其需要；对于现有资源仍无法调动解决的部分，应当探索新的解决方案，通过强制立法与出台规范性政策得以完善。为照顾者提供照顾技巧、健康指导、经济负担、喘息服务、社交活动、精神慰藉，涉及到医疗保健服务、心理咨询服务、社会福利服务、老人照顾协助以及医疗信息提供等服务内容。这些服务的供给非一个部门或机构能实现的，需要政府根据学者调查研究，结合老人和照顾者实际需要进行顶层设计。因此，研究建议： 首先，将长期照顾者作为一个特殊类别同时纳入《社会保险法》《社会救助暂行办法》和《老年人权益保障法》等相关法规。与此同时，将家庭照顾者支持团体纳入养老服务体系建设规划，以此来保障照顾者的各项合法权益。
其次，从舆论上弘扬孝道文化，从法律上明确子代的养老职责，确定子代对亲代的照顾责任与义务。一是建立符合中国国情的老年人长期照顾保险制度。通过建立该制度为因年老体弱需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿，满足老年人丧失生活能力者的需要，缓解长期患病者主要亲属照顾者的经济负担、心理负担和身体负担，提高老年人的生活质量。二是建立家庭照顾补助制度和长期照顾休假制度。在照顾老人的主要亲属照顾者中有一部分选择长期请假、辞职或退休后专心在家照顾失能老年人，对于这部分人，国家和政府应研究相关政策给予他们一定的经济补偿或其他形式的补贴。
再者，建立老龄工作管理体系，加强组织机构保障。加强老年服务队伍专业化建设。着力培养从事照顾服务的专业人才，尽快在高等院校和职业技术学习开设老年学相关课程和老年护理专业，增强专业基础知识和实践能力，做到理论与实践相互结合，培养更多的人才充实到专业照顾老人的服务队伍中，提高照顾老人从业人员的社会地位及待遇。
最后，鼓励培育家庭服务市场，为失能老人家庭提供灵活多样的服务。如构建信息化智慧养老服务平台，上海在我国养老服务工作中一直走在前面，通过信息化手段的智慧养老服务从几年前开始进行试点，通过搭建社区为老服务信息平台、养老服务电子地图、老年智慧活力社区等手段，为老年人和亲属照顾者撑起了一片天空。
（二）强化治理创新，建立多元化照顾支持模式
福利多元主义指出，除国家与市场之外，引入社会团体、非营利组织等力量来弥补政府部门与市场具有的缺陷，从而解决“政府失灵”与“市场失灵”问题，形成多元化的福利责任主体。由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同承担福利服务，政府则逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。[6，7]失能失智老人家庭长期照顾者社会政策支持方面，可以通过政府、家庭、社会三位一体，共同完善照顾者的支持需求。
访谈中发现，目前社会上有专门的服务性团体用以解决家庭长期照顾者的喘息服务，这类团体主要有以下几种形式：首先是非营利性志愿者机构。调研中部分街道负责人指出，他们正积极建立或引进社会非营利机构帮助家庭长期照顾者照顾失能失智老人，为此类家庭提供免费或者廉价的上门服务。其次是专门针对失能失智老人照顾工作的家政服务机构。如上海市妇联在部分地区开展特殊家政服务机构建设，培养了一批专门用以照顾失能失智老人的家政服务人员，家庭经济条件较好的家庭可以通过购买这类服务缓解照顾者照顾压力，而家庭经济条件较差的家庭，可以通过政府与对应机构协商、政府直接购买等形式，给这类家庭提供必要性的家政服务。再者是非政府喘息机构。除了政府养老院之外，盈利性的养老院也开放部分喘息服务床位，为有需要的家庭提供喘息服务。
（三）建立评价机制，完善政策支持类别体系
政府应以家庭长期照顾者的需求为中心给予照顾政策支持，以家庭经济状况和家庭成员责任分担模式为主要评估指标，根据家庭长期照顾者的实际需求情况制定相应的评估体制，建立完善的政策准入机制，确保政府资源集中到最有需求的弱势群体身上。
首先，对于经济条件较差、家庭成员无法分担的家庭长期照顾者，处于弱势群体，政府必须承担起必要的社会责任，制定对应的政策为其提供经济支持、服务支持、技能培训以及各种形式的心理疏导等服务，政府不能以缺钱和缺少社会资源为借口任其自身自灭，这样会引发多个社会问题。
其次，对于经济条件较差，但是有家庭成员参与责任分担的家庭长期照顾者，政府应当为其提供必要的经济支持和力所能及的服务支持。对于家庭经济条件较好但无其家庭成员参与责任分担的家庭长期照顾者，政府应在能力范围内为其提供必要的分担服务，如喘息服务、上门居家照顾等。
再者，对于家庭经济条件较好的家庭长期照顾者，政府除了能力范围内的政策支持之外，还可以引入第三方机构，让其根据需要购买相应服务，缓解家庭长期照顾者的照顾负担。
（四）加强统计调查，摸清失能失智老人照顾者情况
要及时为社区内的失能失智老人照顾者以及被照顾的老人建立健康档案，并定期走访更新，以保证数据的准确性，这将为相关服务的前期评估奠定良好的基础。档案可记录老人的健康状况、家庭情况、收入来源，以及志愿者或工作人员每次上门访谈时老人的心理或情绪状况，这样可以清晰地了解到老人每段时期的“健康家底”。与此同时，建议将照顾者的基本情况收集纳入政府人口普查机制，以便对照顾的预期效果，以及老年人口的反馈情况进行抽样调查，以此来提高照顾的效果。
说明：本研究获得2012年度国家社会科学基金重大项目“未来十年我国城市老年人口居家养老保障体系研究”（项目批准号：12&ZD212，首席专家：桂世勋教授）资助。
参考文献：Graham， H.Caring： A Labor of Love. In J. Finch & D. Groves （Eds.）， A labour of love： Women， work， and caring[M].London： Routledge，1983.13-30.
上海市老龄科学研究中心.2015年上海市老年人口和老龄事业发展信息[DB/OL].（2016-08-09）[2016-08-20].http：//www.shrca.org.cn/5763.html.
吴洁瑾.上海失能失智老人逾63万，社区日间托老机构正在转型[N].（2016-08-09）[2016-08-20].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1475222.
Barresi， Charles M & Stull， D.E. Not traditional， not assimilated： Elderly American Indians and the notion of “cohort”[J].Journal of Cross-Cultural Gerontology， 2000（9）：229-259.
Dooghe， Gilbert. Informal caregivers of elderly people： An European review[J].Aging and Society， 1992（12）：369-380.
李明，李士雪.福利多元主义视角下老年长期照护服务体系的构建[J].东岳论丛，2013（10）：117-120.
林闽钢，王章佩. 福利多元化视野中的非营利组织研究[J].社会科学研究，2001（6）：103-107.