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【摘 要】《中华人民共和国高等教育法》明确规定高等学校依法自主办学，实行民主管理。如何把教育管理和办学活动纳入法治轨道，深化教育改革，推动教育发展越来越成为学者关注的问题。本文以依法治校与和谐校园建设为切入点，探究依法治校中存在的问题及对策，阐明高校的健康发展离不开依法治校，依法治校是实现高校科学管理、和谐发展的良策。
【关键词】法治 依法治校 高等教育 和谐校园
一、问题的提出
“法治”在我国很早就出现在古书中。《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”法治应包含形式意义的法治和实质意义的法治。形式意义的法治强调“以法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制，体现法治的价值、原则和精神。实质意义的法治强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。实质意义的法治必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者不可或缺。
依法治校是现代大学制度的重要特征之一，是建立现代大学制度的题中之意，是指依照法律对学校各项事务进行管理，就是要实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。党的十六大指出，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的迅速发展和社会全面进步，特别是加入世界贸易组织以后，我国社会主义民主与法制建设出现了全新的局面。认真贯彻党的十六大精神，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。近年来，随着教育法制建设的逐步完善，各地依法治校工作有了一定程度的进展，创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路。但是从总体上看，高校现在面临的社会环境日益复杂，消极腐败现象在高校时有发生，不稳定和不和谐的矛盾甚至冲突正日益成为困扰学校发展的重要因素。随意性、经验性的决策和管理模式，已经无法保证学校持续健康稳定发展。这些弊病都迫切需要运用依法治校的理念，通过法律法规的手段，协调和处理校内外的各种关系和利益，规范学校的各种办学活动，实现治校的科学化、民主化和规范化。要做到依法治校，必须贯彻法治的要求，以法治理念为基础，以制度建设为前提，以组织建设为依托，以有效监督为保证，以司法救济为补充，实现高校科学管理、和谐发展。
二、依法治校面临的困境分析
《高等教育法》第四条明确规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”承担着培养社会主义事业建设者和接班人的高校应当是一个具备民主管理、充满浓厚学术氛围、具有稳定安宁的校园环境和有条不紊的教学科研秩序的和谐校园。目前我国高校制度建设虽已进入正常的轨道，但从整体上仍滞后于现代大学管理和建设的需要，无论从静态的制定和动态的执行方面都存在各种问题：学校的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱；依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为学校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有一定的差距。依法治校中主要面临以下问题：
（一）大学办学活动受到政府的严格管制。长期以来，我国大学是以政府行政部门下属事业单位的身份存在的。大学作为办学实体，并不拥有独立法人地位。大学在招生分配、经费使用、人员安排及发展决策上鲜有自主权，大学自治是虚无的；同时，大学在学科发展、教学和科研活动等学术事务上也没有发言权，行政管理完全取代学术管理，大学的学术性组织机构的本色极其模糊，其学术自由更为虚无。近些年来，高等教育的发展与潮流，让我们逐渐认识到问题的严重性，我们开始疾呼建立现代大学制度，建设世界性一流大学。但是似乎这里有一个前提被忽略了，那就是大学制度是以大学理念为始点与终归的。
（二）我国高校与政府的关系尚未纳入法治状态。现代高等教育体制有两块基石，一块是学术自由，一块是大学自治。而大学自治必然涉及大学与政府的关系问题。如果大学只是对政府负责，而不是对法律负责，就永远不会有特色，因为政府的管理总是整齐划一的，当模式化、统一化管理成为管理主要方式的时候，特色就在管理过程当中被抹杀掉了，世界知名大学都是以特色著称的。大学自治是中国大学在发展过程中能否形成自身特色的重要前提。中国高校治理法治化问题首先是一个政府权力的规制亦即依宪治校的问题。只有站在宪法治理的高度实现大学与政府之间关系的科学性和法治化，才能从根本上突围高校由来已久的制度瓶颈，从而真正走上依法治校的正轨。
（三）经济快速发展而管理相对滞后带来高等教育领域的腐败。如今，教育腐败、学术腐败已经成为社会议论的热点。现在我国反腐败力度越来越大，成本越来越高，但是腐败现象并未因投入的增加而有所下降，投入的增加和反腐败的效果未呈现正比关系。中国现在几乎所有的领域都存在造假现象，造假已经成为全社会的普遍现象。法律规范的有效性现在也受到了怀疑，我国仍处在人治向法治的过渡过程中。这些社会问题在我们高等教育当中都有所反映，但是令人感到最沉重的话题还是教育腐败和学术腐败。有关这一问题的论述参见时任中国政法大学校长徐显明2005年5月28日在《教育部高等教育教学评估中心举办的首期评估专家培训班所作的报告》：“中国高等教育近20年跨越式发展取得了巨大成绩，1997年高等教育毛入学率不足9%。2020年，中国高等教育毛入学率有望达到30%左右。屆时，中国接受高等教育的人数必将大大超过美国。把巨大的人口压力转化为丰富的人力资源，高等教育的贡献就是历史性的。但近两三年，舆论对高等教育批评的声音越来越多、越来越杂，这就要求我们必须正视并认真思考、解决高等教育所存在的问题。”
三、依法治校，实现高校法治化管理的意义
古人云：“天下从事者，不可无法仪。”伟大诗人歌德说过：“能够带来安定的无非是两种力量，一种是道德，而另一种就是法治。”教育作为人的一种生存方式体现了受教育者和教育者的生存处境及其终极关注。依法治校既是教育改革与发展的必然要求，也是实现教育为人民服务宗旨的重要保障。
（一）高等教育承担着人才培养、知识的传递、传播和创新、社会服务等方面的重要职责，代表着社会良知、提供了人文关怀和可以坚守的精神家园。人才培养作为高等教育最首要和最核心的任务，是不同层次的高校共同的办学目标，需要调动学校的一切力量和资源为之服务。一个完备的高等教育人才培养模式，是把教育者和受教育者、知识技能和道德教育、学术力和行政力、党的意志和国家的意志相结合的系统工程，高等学校只有依法自主办学，实行法治和民主管理才能担负起所承担的高等教育的任务。[ 1998年8月29号由全国人大九届四次会议通过，自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》第11条规定，高校依法实行民主管理；第5条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”]
（二）实行依法治校，才能严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。才能在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。随着社会主义民主法制建设进程的加快，教育法律法规体系逐步得到完善，学校的法律地位发生了变化，学校与教育行政部门、举办者、教师、受教育者之间的法律关系出现了新的特点。理顺各主体之间的关系，解决教育活动中出现的新问题，实现教育为人民服务的宗旨，需要依法推进教育改革与发展，依法保障公民受教育权利。
三、构建我国依法治校的对策思考
依法治校涉及学校工作的各个方面，是一项系统工程，是教育改革与发展的一项重要任务，要适应依法治国的需要，建设民主法治的学校，还需要进行长期地实践和探索。
（一）更新观念，正确解读依法治国与依治校的内涵
法治的真谛是保障人权，在学校管理过程中，首先应明确教师、学生的私领域、自由领域有哪些，公共权力原则上是不能介入私领域。各种秩序不应以公共权力为核心来设置，而应以公民的权利为核心来设置，因此，在法治国家里面，公民的权利应该得到充分的尊重和切实的保障，这一标志，才是依法治国、治校的根本。大学的管理者应具备这样的理念：一是以学生为主体，二是以教师为本位。教师是大学创新的主体、履行育人职能的主体，是创造大学自己的文化，形成自己传统的主体，所以大学只能以教师为本位。在育人上要以学生为本位，通过以教师为本位来实现以学生为本位。大学任何时候都不能以校长为本位，也不能以管理人员和教辅人员为本位，更不能以后勤职工为本位，一个大学资源的配置必须体现以教师为本位。如果一所大学能够让学生有充分的自豪感，教师有充分的尊严感，管理人员有充分的成就感，这所大学就是充满活力的大学，而教师充分的尊严感来自其他主体对他的尊重。我国政府提倡的以人为本是人人为本，要让社会上所有的人最大限度地去实现自己的权利的依法治国理念的体现。
（二）完善章程制度，确保依法治校的实施
推进依法治校，关键是建立健全各种规章制度，建章立制是落实依法治校的具体措施。依照宪法、法律、法规和规章结合学校实际情况，高校都应制定一系列规章制度，保证学校各部门、各岗位工作有序高效运作，使学校管理走上规范化、制度化轨道。良好的措施可有效的激励、督促教师认真执教，严格履行岗位职责，推动文明教风的形成。高校校园内如形成有法必依、有章可循、照章办事、违章必究的约束机制，各项工作就会步入法治轨道。例如，根据学校的实际，依照教育政策法规，健全、完善严格有序的包括教师岗位制度、工作、检查、奖惩制度及学生学习、收费等各项管理制度，就可以保证学校各部门、各岗位工作的有序高效运作，使学校管理走上规范化、制度化轨道。本着教育和防范为主的原则，高校可以利用各种机会和条件，坚持对全校师生进行治安教育，提高保卫、值班人员的业务素质和责任心。与学校所在的社区紧密配合，加强校园及周边环境的社区治安综合治理工作。重点加强对学校周边环境的管理，在学生上学、放学时间，派出专门人员进行巡逻值勤，维护校门口的安全。学校社会治安综合治理可确保依法治校的实施。
（三）加强监督机制，推行校务公开
“徒法不足以自行”，建立健全行之有效的监督机制才能保障依法治校的良好效果。监督机制应包括：一是自觉接受上级有关部门的行政监督，二是充分发挥党支部对学校各项工作的保證监督作用，确保党的教育方针在学校各项工作中的贯彻落实。三是不断完善教代会制度，实行校务公开，实施民主监督，学校决策重民主，办事重民意。学校加强民主管理和民主监督，是对学校提高管理水平和办学水平的一个很重要的问题，对深化校内管理体制改革也有着十分重要的意义。但它需要有具体内容与形式来实现民主管理和民主监督。实行以教代会为基本载体的校务公开是一条很好的渠道。民主管理有利于增强教职工实施改革方案的责任感、使命感和自觉行动 ，这是任何行政手段都不可取代的。可以说这是教职工在行使学校主人翁权利过程中的一种自我动员、自我组织、自我实现。
五、结语
实行依法治校，就要依据宪法理念，全面贯彻高等教育法中的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。依法治校强调将法的精神渗透进学校的各项管理制度，并将其作为处理大学内部事务的主要依据。只有在管理中保障学校、教师、学生的合法权益，遵守法律条文，依法约束学校的公共权力，按照国家法律法规开展教育教学活动，才能实现学校管理与运行的制度化和规范化，才能真正做到依法治校。
【关键词】法治 依法治校 高等教育 和谐校园
一、问题的提出
“法治”在我国很早就出现在古书中。《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”法治应包含形式意义的法治和实质意义的法治。形式意义的法治强调“以法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制，体现法治的价值、原则和精神。实质意义的法治强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神。实质意义的法治必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者不可或缺。
依法治校是现代大学制度的重要特征之一，是建立现代大学制度的题中之意，是指依照法律对学校各项事务进行管理，就是要实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。党的十六大指出，发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的迅速发展和社会全面进步，特别是加入世界贸易组织以后，我国社会主义民主与法制建设出现了全新的局面。认真贯彻党的十六大精神，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。近年来，随着教育法制建设的逐步完善，各地依法治校工作有了一定程度的进展，创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路。但是从总体上看，高校现在面临的社会环境日益复杂，消极腐败现象在高校时有发生，不稳定和不和谐的矛盾甚至冲突正日益成为困扰学校发展的重要因素。随意性、经验性的决策和管理模式，已经无法保证学校持续健康稳定发展。这些弊病都迫切需要运用依法治校的理念，通过法律法规的手段，协调和处理校内外的各种关系和利益，规范学校的各种办学活动，实现治校的科学化、民主化和规范化。要做到依法治校，必须贯彻法治的要求，以法治理念为基础，以制度建设为前提，以组织建设为依托，以有效监督为保证，以司法救济为补充，实现高校科学管理、和谐发展。
二、依法治校面临的困境分析
《高等教育法》第四条明确规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”承担着培养社会主义事业建设者和接班人的高校应当是一个具备民主管理、充满浓厚学术氛围、具有稳定安宁的校园环境和有条不紊的教学科研秩序的和谐校园。目前我国高校制度建设虽已进入正常的轨道，但从整体上仍滞后于现代大学管理和建设的需要，无论从静态的制定和动态的执行方面都存在各种问题：学校的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱；依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为学校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有一定的差距。依法治校中主要面临以下问题：
（一）大学办学活动受到政府的严格管制。长期以来，我国大学是以政府行政部门下属事业单位的身份存在的。大学作为办学实体，并不拥有独立法人地位。大学在招生分配、经费使用、人员安排及发展决策上鲜有自主权，大学自治是虚无的；同时，大学在学科发展、教学和科研活动等学术事务上也没有发言权，行政管理完全取代学术管理，大学的学术性组织机构的本色极其模糊，其学术自由更为虚无。近些年来，高等教育的发展与潮流，让我们逐渐认识到问题的严重性，我们开始疾呼建立现代大学制度，建设世界性一流大学。但是似乎这里有一个前提被忽略了，那就是大学制度是以大学理念为始点与终归的。
（二）我国高校与政府的关系尚未纳入法治状态。现代高等教育体制有两块基石，一块是学术自由，一块是大学自治。而大学自治必然涉及大学与政府的关系问题。如果大学只是对政府负责，而不是对法律负责，就永远不会有特色，因为政府的管理总是整齐划一的，当模式化、统一化管理成为管理主要方式的时候，特色就在管理过程当中被抹杀掉了，世界知名大学都是以特色著称的。大学自治是中国大学在发展过程中能否形成自身特色的重要前提。中国高校治理法治化问题首先是一个政府权力的规制亦即依宪治校的问题。只有站在宪法治理的高度实现大学与政府之间关系的科学性和法治化，才能从根本上突围高校由来已久的制度瓶颈，从而真正走上依法治校的正轨。
（三）经济快速发展而管理相对滞后带来高等教育领域的腐败。如今，教育腐败、学术腐败已经成为社会议论的热点。现在我国反腐败力度越来越大，成本越来越高，但是腐败现象并未因投入的增加而有所下降，投入的增加和反腐败的效果未呈现正比关系。中国现在几乎所有的领域都存在造假现象，造假已经成为全社会的普遍现象。法律规范的有效性现在也受到了怀疑，我国仍处在人治向法治的过渡过程中。这些社会问题在我们高等教育当中都有所反映，但是令人感到最沉重的话题还是教育腐败和学术腐败。有关这一问题的论述参见时任中国政法大学校长徐显明2005年5月28日在《教育部高等教育教学评估中心举办的首期评估专家培训班所作的报告》：“中国高等教育近20年跨越式发展取得了巨大成绩，1997年高等教育毛入学率不足9%。2020年，中国高等教育毛入学率有望达到30%左右。屆时，中国接受高等教育的人数必将大大超过美国。把巨大的人口压力转化为丰富的人力资源，高等教育的贡献就是历史性的。但近两三年，舆论对高等教育批评的声音越来越多、越来越杂，这就要求我们必须正视并认真思考、解决高等教育所存在的问题。”
三、依法治校，实现高校法治化管理的意义
古人云：“天下从事者，不可无法仪。”伟大诗人歌德说过：“能够带来安定的无非是两种力量，一种是道德，而另一种就是法治。”教育作为人的一种生存方式体现了受教育者和教育者的生存处境及其终极关注。依法治校既是教育改革与发展的必然要求，也是实现教育为人民服务宗旨的重要保障。
（一）高等教育承担着人才培养、知识的传递、传播和创新、社会服务等方面的重要职责，代表着社会良知、提供了人文关怀和可以坚守的精神家园。人才培养作为高等教育最首要和最核心的任务，是不同层次的高校共同的办学目标，需要调动学校的一切力量和资源为之服务。一个完备的高等教育人才培养模式，是把教育者和受教育者、知识技能和道德教育、学术力和行政力、党的意志和国家的意志相结合的系统工程，高等学校只有依法自主办学，实行法治和民主管理才能担负起所承担的高等教育的任务。[ 1998年8月29号由全国人大九届四次会议通过，自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》第11条规定，高校依法实行民主管理；第5条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”]
（二）实行依法治校，才能严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。才能在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，完善学校各项民主管理制度，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局。随着社会主义民主法制建设进程的加快，教育法律法规体系逐步得到完善，学校的法律地位发生了变化，学校与教育行政部门、举办者、教师、受教育者之间的法律关系出现了新的特点。理顺各主体之间的关系，解决教育活动中出现的新问题，实现教育为人民服务的宗旨，需要依法推进教育改革与发展，依法保障公民受教育权利。
三、构建我国依法治校的对策思考
依法治校涉及学校工作的各个方面，是一项系统工程，是教育改革与发展的一项重要任务，要适应依法治国的需要，建设民主法治的学校，还需要进行长期地实践和探索。
（一）更新观念，正确解读依法治国与依治校的内涵
法治的真谛是保障人权，在学校管理过程中，首先应明确教师、学生的私领域、自由领域有哪些，公共权力原则上是不能介入私领域。各种秩序不应以公共权力为核心来设置，而应以公民的权利为核心来设置，因此，在法治国家里面，公民的权利应该得到充分的尊重和切实的保障，这一标志，才是依法治国、治校的根本。大学的管理者应具备这样的理念：一是以学生为主体，二是以教师为本位。教师是大学创新的主体、履行育人职能的主体，是创造大学自己的文化，形成自己传统的主体，所以大学只能以教师为本位。在育人上要以学生为本位，通过以教师为本位来实现以学生为本位。大学任何时候都不能以校长为本位，也不能以管理人员和教辅人员为本位，更不能以后勤职工为本位，一个大学资源的配置必须体现以教师为本位。如果一所大学能够让学生有充分的自豪感，教师有充分的尊严感，管理人员有充分的成就感，这所大学就是充满活力的大学，而教师充分的尊严感来自其他主体对他的尊重。我国政府提倡的以人为本是人人为本，要让社会上所有的人最大限度地去实现自己的权利的依法治国理念的体现。
（二）完善章程制度，确保依法治校的实施
推进依法治校，关键是建立健全各种规章制度，建章立制是落实依法治校的具体措施。依照宪法、法律、法规和规章结合学校实际情况，高校都应制定一系列规章制度，保证学校各部门、各岗位工作有序高效运作，使学校管理走上规范化、制度化轨道。良好的措施可有效的激励、督促教师认真执教，严格履行岗位职责，推动文明教风的形成。高校校园内如形成有法必依、有章可循、照章办事、违章必究的约束机制，各项工作就会步入法治轨道。例如，根据学校的实际，依照教育政策法规，健全、完善严格有序的包括教师岗位制度、工作、检查、奖惩制度及学生学习、收费等各项管理制度，就可以保证学校各部门、各岗位工作的有序高效运作，使学校管理走上规范化、制度化轨道。本着教育和防范为主的原则，高校可以利用各种机会和条件，坚持对全校师生进行治安教育，提高保卫、值班人员的业务素质和责任心。与学校所在的社区紧密配合，加强校园及周边环境的社区治安综合治理工作。重点加强对学校周边环境的管理，在学生上学、放学时间，派出专门人员进行巡逻值勤，维护校门口的安全。学校社会治安综合治理可确保依法治校的实施。
（三）加强监督机制，推行校务公开
“徒法不足以自行”，建立健全行之有效的监督机制才能保障依法治校的良好效果。监督机制应包括：一是自觉接受上级有关部门的行政监督，二是充分发挥党支部对学校各项工作的保證监督作用，确保党的教育方针在学校各项工作中的贯彻落实。三是不断完善教代会制度，实行校务公开，实施民主监督，学校决策重民主，办事重民意。学校加强民主管理和民主监督，是对学校提高管理水平和办学水平的一个很重要的问题，对深化校内管理体制改革也有着十分重要的意义。但它需要有具体内容与形式来实现民主管理和民主监督。实行以教代会为基本载体的校务公开是一条很好的渠道。民主管理有利于增强教职工实施改革方案的责任感、使命感和自觉行动 ，这是任何行政手段都不可取代的。可以说这是教职工在行使学校主人翁权利过程中的一种自我动员、自我组织、自我实现。
五、结语
实行依法治校，就要依据宪法理念，全面贯彻高等教育法中的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。依法治校强调将法的精神渗透进学校的各项管理制度，并将其作为处理大学内部事务的主要依据。只有在管理中保障学校、教师、学生的合法权益，遵守法律条文，依法约束学校的公共权力，按照国家法律法规开展教育教学活动，才能实现学校管理与运行的制度化和规范化，才能真正做到依法治校。