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“一年以后，等我做完这件事，你再采访我。”中国人民银行金融稳定局局长谢平以独特的方式向《财经》记者证实了“这件事”：中国将建立储蓄存款保险制度。
“这件事”也在央行货币政策委员会委员李扬处得到了印证：央行金融稳定局正在研究存款保险制度方案，势必建立。
此前，一份由原央行监管二司牵头，综合国务院发展研究中心、美国联邦存款保险公司(FDIC)、英国Maxwell Stamp咨询公司、清华大学和北京大学建议的报告——《构建中国存款保险体系的若干思考》已上呈国务院。报告声称，“在经济稳定和银行体系稳定的情况下，一个设计良好的存款保险制度有利于保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心。在处理少数银行的倒闭事件中可以发挥重大作用，安全网的功能可以得到有效发挥。”这些建议单位的分报告分别对“存款保险和道德风险”“商业银行风险识别与预警系统”“中国居民储蓄分布状况”“美国、欧盟储蓄保险制度”等进行了研究。美国联邦存款保险公司与英国Maxwell Stamp公司所提交的报告更对如何在中国建立存款保险制度提出了完整的建议(参见辅文《存款保险制度的可能框架》)。
作为一项旨在稳定银行体系的制度，早于1829年就在美国诞生的存款保险制度将如何在中国“出生”？
动议的由来
“早在上世纪90年代中期就有关于建立存款保险制度的提议。”国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁博士告诉记者。
中国自1992年下半年起出现的经济过热和金融秩序混乱，暴露出中国银行体系在安全性和流动性方面存在巨大风险，这种风险在局部挤兑事件中一度变为现实。尔后，虽然中国宏观经济实现软着陆，但金融体系的风险并无减弱之势。特别是1998年6月21日，国家关闭海南发展银行，此前该行已频繁陷入储户挤兑危机，国务院为此曾紧急调拨34亿元抵御风险，后来又由中国工商银行托管该行全部资产负债。由于公众对工行背后国家信用的信任，这场危机才未继续蔓延。
“但是存款保险制度一直迟迟未能建立起来，原因主要来自于国有银行和监管部门两个方面。”魏加宁博士说。一方面，四大国有商业银行躺在隐性的国家信用全额保险上面，态度不积极；另一方面，在银行监管部门中，有人担心建立存款保险制度会导致道德风险。
魏加宁博士指出，目前这些阻碍因素似乎正在发生变化：一方面，随着国有商业银行的股份制改造和上市计划逐步实现，从某种意义上意味着作为出资人的国家，将从全额担保者的无限责任变为仅限于出资资本的有限责任，即使将来国家在必要时仍然要施以援手，但也主要是从监管者的角度作出判断，而不再是从所有者的角度负理所当然的无限责任；另一方面，从国外经验来看，在美国、日本等发达国家，存款保险制度也有一个演进过程，道德风险有可能通过改进制度设计来加以防范。
减少风险还是加大风险？
存款保险制度备受争议的根源在于，它要在促进金融稳定和避免道德风险之间作出微妙权衡：建立存款保险制度固然可保证在发生局部挤兑和流动性危机时，中小存款人的大部分存款能得到偿付，但也可能令银行因仰仗有人“兜底”而疏于风险管理，甚至在出现危机时转嫁损失。
中国建立存款保险制度时机是否成熟，这早有争论。值得注意的是，世界银行虽然为本文开头提及的央行研究提供了资助，但是对于中国是否要在目前建立存款保险制度，则一直持审慎态度。早在2001年9月，世界银行在提交中国政府的政策报告中便指出，在必要的市场基础设施确立和成熟之前，不宜过早建立存款保险制度，此时次年的金融工作会议正在筹备之中。耐人寻味的是，2002年2月5日召开的中央金融工作会议的最后文件也对存款保险制度一事只字未提。
世界银行金融局高级顾问Patrick Honohan及其同事们的研究发现，在那些金融制度建设相对薄弱的国家，存款保险制度反而会加剧银行业的风险。“存款保险制度是一柄双刃剑，” Patrick Honohan就中国建立这一制度的时机问题表示，“。在若干年后我们对时机的判断或许会更容易。”
世界银行高级经济学家王水林也指出，虽然存款保险制度正由发达国家向新兴市场经济国家扩展，但这些国家建立存款保险制度的基础，如银行的监管机制、法人治理结构、风险管理制度远不如发达国家成熟。而要建立存款保险制度，必须有上述制度的保障，“治理和监管比保险更重要。”
国际货币基金组织高级经济学家黄海洲同样认为防范银行道德风险非常重要，但他同时表示为了降低银行系统风险，不应因噎废食，过分担心存款保险制度可能带来的道德风险。“银行中根本性的道德风险是由存款保险制度带来的吗？”黄海洲反诘，“看看这么多不良贷款，就知道根本性的道德风险在哪里了。银行中的道德风险只能通过加强政府监管、改善银行内部治理和推进金融改革来防范。只要设计和操作得当，存款保险制度带来的道德风险相当有限。”
关于风险的争议离不开种种“中国特色”的背景。中国金融体系的现状是：整个金融体系由银行占绝对主导地位，而且有着世界上最高的国有银行比例；银行业官本位的治理结构；表面上最严格的监管和会计标准的背后是强烈的政府干预；利率市场化始终步履蹒跚，使得银行资产和负债的风险定价缺乏基准。显而易见，上述种种弊端都会影响中国推行存款保险制度。更基本的问题是，在巨额不良资产的重压下，存款保险制度能否保证有足够的能力“埋单”？
“如果建立这样一个保险基金，可能在成立的时候它在技术上就已经破产了，因为中国银行业目前如此高额的不良贷款和损失率，没有任何一种存款保险制度能够消化得了。”世界银行高级金融专家王君指出，如果说纯粹的存款保险制度是为了巩固存款者对银行的信心，从而将挤提控制在最小范围，那么综合性的存款保险制度还包括对有问题银行的处理。问题是如果按照严格的标准要求，中国需要处置的银行数目和规模都超过一家新成立的存款保险机构的能力。
事实上，中国的“存款保险”一直是建立在隐性的国家信用基础上的保险。以往在银行出现局部性支付和清偿危机时，几乎都是由央行通过再贷款和注资的方式解决，央行实际通过事后支付保证的方式独自承担了对所有银行存款的100％的保障。
这种颇具中国特色的“存款保险制度”的弊端在于——
首先，既然是隐性担保，则无法保证央行每次都会出手解救。央行的事后支付保证缺乏明确的规则，而这正是金融稳定的大忌——如果再有银行面临危机，央行给不给再贷款？给多少？又怎么给？所有这一切都缺乏制度保障，也毫无透明性可言；
其次，央行的事后支付保证无助于银行事前监控的加强。虽然中央政府在地方金融机构出问题时屡屡表示“谁的孩子谁来抱”，但结果往往是地方政府无力抱起自己的“坏孩子”，最终要靠央行“埋单”。也正因此，银行和地方政府缺乏事前监控的动力，银行体系内的问责制迟迟无法建立，最终导致无人负责的结果。
隐性的政府事后支付保证固然弊端重重，但显性的存款保险制度亦非包治百病，在二者之间，中国将如何抉择？
最重要的潜台词是退出机制
在一个不完善的金融体系中，究竟是采取隐性还是显性的银行存款保险制度，取决于对储户保护的收益和市场监控降低所造成的损失的权衡。
如采取隐性担保，则储户利益明显缺乏保障，且政府隐性担保本身并不意味着对银行事前监管的加强。在一个市场经济完善的国家，如果未建立显性的银行存款保险制度，储户不能指望自己的存款得到保护，他们还可以在本国的银行体系之外，甚至在国外持有其财富。但在中国，因市场经济远未完善，绝大多数人都只能将其财富存入国内银行。如果不能为其提供显性的担保，则谁来保护其财富？
而如果采取显性担保，储户利益首先得到了保障，此时要加强监管才可将风险降低。当政府采取显性存款保险机制时，它必须责无旁贷地担负起对银行的监管职能。正如Patrick Honohan在世行2001年《金融与增长》报告中指出，这要求具备两个条件：一是透明度，即金融体系必须透明，可迅速发现银行的风险；二是威慑力，即政府必须使银行确信其监管手段将不折不扣地落实。
要加强对银行的监管，必须有一套完善的监管制度，建立银行的退出机制由此成为当务之急。如果银行出现违规行为和支付危机，银行管理层必须对此承担责任，监管机构在必要时应当作为管理人接管问题银行。而如果对问题银行再注资的成本高于其预期收益，则这家银行就应当破产。如果不尽快建立银行退出机制，日本式的“鬼魂银行”可能将在中国大行其道：它们的净资产已经为负值，在技术上已经破产，但由于中央政府实际上进行了100％的担保，一直保护他们免于破产，银行管理层就能以压低利率等方式在市场上进行恶性竞争，扰乱金融市场，结果是该进的进不来，该出的出不去，这种隐性成本甚至远远大于银行破产清算的损失。
无论如何，新一届政府在金融领域的一系列重大动作表明，实质性的金融改革大幕已经拉开。既然决策层已有意采取显性的存款保险制度，则当务之急就是建立起完善的银行监管机制。也许，存款保险制度能够成为中国银行体系整体改革的一个突破口，并由此启动一系列的改革。
周小川说法
“中国的现状是，一方面人们的金融风险意识大大增强，另一方面国家银行体系很不健全，而同时金融改革又正在提速。有鉴于此，从更大的大局来看，有安全网总比没有安全网要好，显性的存款保险制度总比隐性的政府担保要好。” 魏加宁博士表示。
谈论关于存款保险制度的可能方案，还是一件相当冒险的事情。讨论还在围绕着一些基础性问题展开：存款保险是自愿的还是强制的？保险费率如何设定？能不能按照成熟市场经济国家一样基于对银行和地区的风险评估实施差别费率?偿付比率有多高？如何筹集存款保险基金并保值？存款保险管理机构是否应为独立机构?
美国联邦存款保险公司和英国Maxwell Stamp公司对上述问题各有完整建议，但纸上的建议距中国的现实，差距到底有多远?
在2003年11月16日由国际金融协会和中国银行举办的第五届亚洲论坛上，中国人民银行行长周小川作主题发言，识者从中可以约略清理出央行在存款保险制度上的大体思路。
——为防止道德风险，存款保险公司有一系列选择，比如保费可根据金融监管资产质量实行差别费率等。
——为国有银行在过去的改革过程中因承担政策性贷款而背上了历史包袱，导致质产质量问题，因此存在对于按资产质量设定的存保费率的阻力。政府应下决心想办法摘除这些金融机构因过去的政策性业务而背上的历史包袱。
——一开始保费数量可能不足，新设立的存款保险机构一开始要允许贷款。
——必须给出明确的信号：差的金融机构一定会受到惩罚和处置。要控制它们的扩张，甚至要把它们淘汰出局。只有这样，才能有良好的财经纪律。同时，要使储蓄者和投资者知道自己承担的风险，从而作出选择，以加强市场约束的力量。这种市场约束的力量与监管机构的监管以及其他宏观经济政策结合起来，共同打造出一个既能保持金融稳定，又能防范道德风险的新局面。
无法回避的挑战
即便如此，一位银行业资深专家仍然对《财经》表示了对施行存款保险制度的深深忧虑。
他认为，不能指望用存款保险制度（或基金）处置迄今为止发生的银行损失，尤其在有问题银行数目较多的情况下。许多资不抵债的银行得以继续经营，不是因为没有存款保险制度，而是没有一套处置有问题银行的法律框架、战略、政策和机制。这种状况反映的是一系列的弊端，包括缺乏强有力的银行监管当局；缺乏处置有问题银行的专业人员等等。这些问题不是成立了存款保险机构就能解决的。
他进一步指出，存款保险制度之所以迟迟未诞生，原因绝不仅仅是由于国有银行不热心或当局担心道德风险。更重要的原因在于，有了存款保险制度，政府就必须按规则做事（rule－based), 而不是相机抉择（discretionary)。
“中国政府真的准备好要放弃关闭银行和处置责任人的权力，而由法律来决定吗？” 他问。
“这件事”也在央行货币政策委员会委员李扬处得到了印证：央行金融稳定局正在研究存款保险制度方案，势必建立。
此前，一份由原央行监管二司牵头，综合国务院发展研究中心、美国联邦存款保险公司(FDIC)、英国Maxwell Stamp咨询公司、清华大学和北京大学建议的报告——《构建中国存款保险体系的若干思考》已上呈国务院。报告声称，“在经济稳定和银行体系稳定的情况下，一个设计良好的存款保险制度有利于保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心。在处理少数银行的倒闭事件中可以发挥重大作用，安全网的功能可以得到有效发挥。”这些建议单位的分报告分别对“存款保险和道德风险”“商业银行风险识别与预警系统”“中国居民储蓄分布状况”“美国、欧盟储蓄保险制度”等进行了研究。美国联邦存款保险公司与英国Maxwell Stamp公司所提交的报告更对如何在中国建立存款保险制度提出了完整的建议(参见辅文《存款保险制度的可能框架》)。
作为一项旨在稳定银行体系的制度，早于1829年就在美国诞生的存款保险制度将如何在中国“出生”？
动议的由来
“早在上世纪90年代中期就有关于建立存款保险制度的提议。”国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁博士告诉记者。
中国自1992年下半年起出现的经济过热和金融秩序混乱，暴露出中国银行体系在安全性和流动性方面存在巨大风险，这种风险在局部挤兑事件中一度变为现实。尔后，虽然中国宏观经济实现软着陆，但金融体系的风险并无减弱之势。特别是1998年6月21日，国家关闭海南发展银行，此前该行已频繁陷入储户挤兑危机，国务院为此曾紧急调拨34亿元抵御风险，后来又由中国工商银行托管该行全部资产负债。由于公众对工行背后国家信用的信任，这场危机才未继续蔓延。
“但是存款保险制度一直迟迟未能建立起来，原因主要来自于国有银行和监管部门两个方面。”魏加宁博士说。一方面，四大国有商业银行躺在隐性的国家信用全额保险上面，态度不积极；另一方面，在银行监管部门中，有人担心建立存款保险制度会导致道德风险。
魏加宁博士指出，目前这些阻碍因素似乎正在发生变化：一方面，随着国有商业银行的股份制改造和上市计划逐步实现，从某种意义上意味着作为出资人的国家，将从全额担保者的无限责任变为仅限于出资资本的有限责任，即使将来国家在必要时仍然要施以援手，但也主要是从监管者的角度作出判断，而不再是从所有者的角度负理所当然的无限责任；另一方面，从国外经验来看，在美国、日本等发达国家，存款保险制度也有一个演进过程，道德风险有可能通过改进制度设计来加以防范。
减少风险还是加大风险？
存款保险制度备受争议的根源在于，它要在促进金融稳定和避免道德风险之间作出微妙权衡：建立存款保险制度固然可保证在发生局部挤兑和流动性危机时，中小存款人的大部分存款能得到偿付，但也可能令银行因仰仗有人“兜底”而疏于风险管理，甚至在出现危机时转嫁损失。
中国建立存款保险制度时机是否成熟，这早有争论。值得注意的是，世界银行虽然为本文开头提及的央行研究提供了资助，但是对于中国是否要在目前建立存款保险制度，则一直持审慎态度。早在2001年9月，世界银行在提交中国政府的政策报告中便指出，在必要的市场基础设施确立和成熟之前，不宜过早建立存款保险制度，此时次年的金融工作会议正在筹备之中。耐人寻味的是，2002年2月5日召开的中央金融工作会议的最后文件也对存款保险制度一事只字未提。
世界银行金融局高级顾问Patrick Honohan及其同事们的研究发现，在那些金融制度建设相对薄弱的国家，存款保险制度反而会加剧银行业的风险。“存款保险制度是一柄双刃剑，” Patrick Honohan就中国建立这一制度的时机问题表示，“。在若干年后我们对时机的判断或许会更容易。”
世界银行高级经济学家王水林也指出，虽然存款保险制度正由发达国家向新兴市场经济国家扩展，但这些国家建立存款保险制度的基础，如银行的监管机制、法人治理结构、风险管理制度远不如发达国家成熟。而要建立存款保险制度，必须有上述制度的保障，“治理和监管比保险更重要。”
国际货币基金组织高级经济学家黄海洲同样认为防范银行道德风险非常重要，但他同时表示为了降低银行系统风险，不应因噎废食，过分担心存款保险制度可能带来的道德风险。“银行中根本性的道德风险是由存款保险制度带来的吗？”黄海洲反诘，“看看这么多不良贷款，就知道根本性的道德风险在哪里了。银行中的道德风险只能通过加强政府监管、改善银行内部治理和推进金融改革来防范。只要设计和操作得当，存款保险制度带来的道德风险相当有限。”
关于风险的争议离不开种种“中国特色”的背景。中国金融体系的现状是：整个金融体系由银行占绝对主导地位，而且有着世界上最高的国有银行比例；银行业官本位的治理结构；表面上最严格的监管和会计标准的背后是强烈的政府干预；利率市场化始终步履蹒跚，使得银行资产和负债的风险定价缺乏基准。显而易见，上述种种弊端都会影响中国推行存款保险制度。更基本的问题是，在巨额不良资产的重压下，存款保险制度能否保证有足够的能力“埋单”？
“如果建立这样一个保险基金，可能在成立的时候它在技术上就已经破产了，因为中国银行业目前如此高额的不良贷款和损失率，没有任何一种存款保险制度能够消化得了。”世界银行高级金融专家王君指出，如果说纯粹的存款保险制度是为了巩固存款者对银行的信心，从而将挤提控制在最小范围，那么综合性的存款保险制度还包括对有问题银行的处理。问题是如果按照严格的标准要求，中国需要处置的银行数目和规模都超过一家新成立的存款保险机构的能力。
事实上，中国的“存款保险”一直是建立在隐性的国家信用基础上的保险。以往在银行出现局部性支付和清偿危机时，几乎都是由央行通过再贷款和注资的方式解决，央行实际通过事后支付保证的方式独自承担了对所有银行存款的100％的保障。
这种颇具中国特色的“存款保险制度”的弊端在于——
首先，既然是隐性担保，则无法保证央行每次都会出手解救。央行的事后支付保证缺乏明确的规则，而这正是金融稳定的大忌——如果再有银行面临危机，央行给不给再贷款？给多少？又怎么给？所有这一切都缺乏制度保障，也毫无透明性可言；
其次，央行的事后支付保证无助于银行事前监控的加强。虽然中央政府在地方金融机构出问题时屡屡表示“谁的孩子谁来抱”，但结果往往是地方政府无力抱起自己的“坏孩子”，最终要靠央行“埋单”。也正因此，银行和地方政府缺乏事前监控的动力，银行体系内的问责制迟迟无法建立，最终导致无人负责的结果。
隐性的政府事后支付保证固然弊端重重，但显性的存款保险制度亦非包治百病，在二者之间，中国将如何抉择？
最重要的潜台词是退出机制
在一个不完善的金融体系中，究竟是采取隐性还是显性的银行存款保险制度，取决于对储户保护的收益和市场监控降低所造成的损失的权衡。
如采取隐性担保，则储户利益明显缺乏保障，且政府隐性担保本身并不意味着对银行事前监管的加强。在一个市场经济完善的国家，如果未建立显性的银行存款保险制度，储户不能指望自己的存款得到保护，他们还可以在本国的银行体系之外，甚至在国外持有其财富。但在中国，因市场经济远未完善，绝大多数人都只能将其财富存入国内银行。如果不能为其提供显性的担保，则谁来保护其财富？
而如果采取显性担保，储户利益首先得到了保障，此时要加强监管才可将风险降低。当政府采取显性存款保险机制时，它必须责无旁贷地担负起对银行的监管职能。正如Patrick Honohan在世行2001年《金融与增长》报告中指出，这要求具备两个条件：一是透明度，即金融体系必须透明，可迅速发现银行的风险；二是威慑力，即政府必须使银行确信其监管手段将不折不扣地落实。
要加强对银行的监管，必须有一套完善的监管制度，建立银行的退出机制由此成为当务之急。如果银行出现违规行为和支付危机，银行管理层必须对此承担责任，监管机构在必要时应当作为管理人接管问题银行。而如果对问题银行再注资的成本高于其预期收益，则这家银行就应当破产。如果不尽快建立银行退出机制，日本式的“鬼魂银行”可能将在中国大行其道：它们的净资产已经为负值，在技术上已经破产，但由于中央政府实际上进行了100％的担保，一直保护他们免于破产，银行管理层就能以压低利率等方式在市场上进行恶性竞争，扰乱金融市场，结果是该进的进不来，该出的出不去，这种隐性成本甚至远远大于银行破产清算的损失。
无论如何，新一届政府在金融领域的一系列重大动作表明，实质性的金融改革大幕已经拉开。既然决策层已有意采取显性的存款保险制度，则当务之急就是建立起完善的银行监管机制。也许，存款保险制度能够成为中国银行体系整体改革的一个突破口，并由此启动一系列的改革。
周小川说法
“中国的现状是，一方面人们的金融风险意识大大增强，另一方面国家银行体系很不健全，而同时金融改革又正在提速。有鉴于此，从更大的大局来看，有安全网总比没有安全网要好，显性的存款保险制度总比隐性的政府担保要好。” 魏加宁博士表示。
谈论关于存款保险制度的可能方案，还是一件相当冒险的事情。讨论还在围绕着一些基础性问题展开：存款保险是自愿的还是强制的？保险费率如何设定？能不能按照成熟市场经济国家一样基于对银行和地区的风险评估实施差别费率?偿付比率有多高？如何筹集存款保险基金并保值？存款保险管理机构是否应为独立机构?
美国联邦存款保险公司和英国Maxwell Stamp公司对上述问题各有完整建议，但纸上的建议距中国的现实，差距到底有多远?
在2003年11月16日由国际金融协会和中国银行举办的第五届亚洲论坛上，中国人民银行行长周小川作主题发言，识者从中可以约略清理出央行在存款保险制度上的大体思路。
——为防止道德风险，存款保险公司有一系列选择，比如保费可根据金融监管资产质量实行差别费率等。
——为国有银行在过去的改革过程中因承担政策性贷款而背上了历史包袱，导致质产质量问题，因此存在对于按资产质量设定的存保费率的阻力。政府应下决心想办法摘除这些金融机构因过去的政策性业务而背上的历史包袱。
——一开始保费数量可能不足，新设立的存款保险机构一开始要允许贷款。
——必须给出明确的信号：差的金融机构一定会受到惩罚和处置。要控制它们的扩张，甚至要把它们淘汰出局。只有这样，才能有良好的财经纪律。同时，要使储蓄者和投资者知道自己承担的风险，从而作出选择，以加强市场约束的力量。这种市场约束的力量与监管机构的监管以及其他宏观经济政策结合起来，共同打造出一个既能保持金融稳定，又能防范道德风险的新局面。
无法回避的挑战
即便如此，一位银行业资深专家仍然对《财经》表示了对施行存款保险制度的深深忧虑。
他认为，不能指望用存款保险制度（或基金）处置迄今为止发生的银行损失，尤其在有问题银行数目较多的情况下。许多资不抵债的银行得以继续经营，不是因为没有存款保险制度，而是没有一套处置有问题银行的法律框架、战略、政策和机制。这种状况反映的是一系列的弊端，包括缺乏强有力的银行监管当局；缺乏处置有问题银行的专业人员等等。这些问题不是成立了存款保险机构就能解决的。
他进一步指出，存款保险制度之所以迟迟未诞生，原因绝不仅仅是由于国有银行不热心或当局担心道德风险。更重要的原因在于，有了存款保险制度，政府就必须按规则做事（rule－based), 而不是相机抉择（discretionary)。
“中国政府真的准备好要放弃关闭银行和处置责任人的权力，而由法律来决定吗？” 他问。