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中图分类号：D63 文献标识码：A
摘要：在近年的行政改革浪潮中，政府购买公共服务方兴未艾。西方主流的公共服务购买模式受到了极大推崇。然而，我国政治体制以及社会组织的发展程度与西方有着巨大的差异，实践中出现的模式与西方模式存在很大差异，出现了很多新模式、新现象，我国在学习国外模式的同时又结合了自身的国情，进行了从无到有的制度构建。对于我国公共政策制定来说，既要取其精华，为我所用，同时又要结合我国实际，研究出一套符合我国国情、发挥最大效用的购买公共服务体制。
关键词：政府购买;公共服务;中西方比较
近年来，在我国诸多公共服务领域，兴起了政府购买公共服务的现象。就总体趋势而言，我国的政府购买公共服务，在制度上日益规范，活动领域上日益广泛，规模上日益庞大。
一、概念辨析
政府购买公共服务，西方国家称为“购买服务合同”（Purchase Of Services Contracting，简称POSC），是西方国家公共服务的市场化改革的产物。在这一过程中，政府在公共服务领域中的角色和作用发生了历史性的转型，即政府由自己直接提供公共服务转而与营利、非营利组织或其它政府部门签订契约、由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务，从而间接地提供各种公共服务①。
目前，我国还没有形成关于“政府购买公共服务”概念的统一的说法，但大部分学者比较认同的是“政府购买公共服务”是政府为了履行社会公共服务的职能，通过财政性资金的转移支付方式，把原来由政府直接提供的公共服务和产品，通过立项招标，签订购买合同的形式，把部分公共服务委托给社会上有资质的社会组织来提供，最后政府根据社会组织提供公共服务的质量和数量支付一定的费用的过程。简言之，是一种“政府出资、定向购买、合同管理、评估兑现”②的政府提供公共服务的方式。
二、中西方模式比较
中国政府购买公共服务的体制正经历从无到有的过程。通过向西方国家实地考察学习，网络、书籍等大众媒介的传播，中西方专家的讨论交流，西方主流的公共服务购买模式受到极大推崇。
制度化、竞争性、独立性是政府向社会组织购买公共服务西方模式的三个核心指标。
制度化意味着政府购买服务有章可循能够持续、稳定地运行。西方国家有固定的财政资金和正式制度规定政府向社会组织购买公共服务，具有显著的“制度化”特征。近年来澳大利亚在政府对其公共就业服务体制进行了重大改革，制定了一系列的法律法规，并且制定了政府购买的具体程序来确保这些新制度的运行，如招投标规程、合同绩效评估管理程序、绩效评级标准、付费标准与方式等具体执行程序。实施制定这些新制度，才保证了政府购买公共就业服务的高效、优质，实现了政府制定游戏规则、社会平等参与、市场公平竞争、政府管理和监督的机制。③
购买公共服务的初衷在于提高服务的质量和降低服务的成本，要实现这个目标最重要的手段就是引入市场的竞争机制，竞争性是政府公共服务外包的本质特征。一般情况下，选择承包方的方式有市场机制选择和计划机制强制确定两种。新公共管理思想特别强调市场的作用，主张政府事务通过市场机制来自由选择。市场经济的发育程度影响着选择方式，在市场经济发达的西方国家往往通过竞争来选择承包方。相比由政府垄断提供公共服务而言，通过市场竞争来选择承包方会给政府带来许多好处，可以提高公共服务的质量和数量，同时也降低了公共服务的成本。
独立性指承接购买服务的社会组织独立于委托服务的政府。一般认为，引入竞争就是要引入体制外的主体参与，如果购买主体之间不独立，其本质仍然是在政府体制内运作。在自由主义体制下，西方国家的社会组织具有较大的自主性和独立性，公民社会理论很好地诠释了西方政府与非营利组织的关系，即相互独立、相互制衡。也正是由于这些社会组织具有的独立性特征，保证了招标过程中的竞争性。
同西方相比，中国政府购买公共服务的模式的特征归结为以下两个方面：
（一）借鉴向西方模式，但保留了鲜明的中国特色
1.日益制度化。
在以往的讨论中，“财政预算中没有购买服务的科目”被当作阻碍政府向社会组织购买公共服务大规模展开的主要原因。政府自身也已经逐渐意识到了这个问题，并着手解决。北京市2008年9月颁布的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》指出，购买社会组织公共服务的费用，应当列入有关部门年度预算予以保证。市编制、财政、社会建设等部门要研究制定实施细则。市财政部门要积极研究、明确政府向社会组织委托职能、购买服务中涉及到的有关问题。市社会建设部门要积极协调各有关部门制定和完善相关政策和措施，共同促进社会组织建设与发展。
然而《政府采购法》尚未明确规定政府采购公共服务性产品，政府购买公共服务无法可依，现有的实践更多依据政策文件和政府默许。但已经有一些地方开始了这方面的探索。2009年9月24日，宁波市通过了《宁波市政府服务外包暂行办法》，对政府购买公共服务进行了界定：它是指行政机关将社会管理、公共服务、后勤服务等方面的技术性劳务类事务，委托给具备条件的企业、科研机构、高等院校或其他组织（统称承包商）履行，并支付相应报酬的民事法律行为。与《政府采购法实施条例（征求意见稿）》对服务的界定相比，《宁波市政府服务外包暂行办法》把公共服务纳入到了政府采购中。
2.存在少数竞争性购买，但非竞争性购买较为普遍。
许多政策和实践对政府选择承接组织的程序提出了竞争性要求，强调按照政府采购的要求选择社会组织。
嘉兴市2009年12月5日发布的《关于扶持和促进社会组织发展的若干意见》规定：原来由政府直接举办的，为社会发展和人民群众日常生活提供服务的事项，可通过政府采购，以公开、合理方式确定有资质的社会组织来组织实施，并根据社会组织提供服务的数量和质量，由政府支付相应的服务费用，逐步建立“政府采购、定项委托、合同管理、集中支付”的新型政府提供公共服务方式，重点向行业协会商会从事的政府转移项目、社区公共服务项目等领域购买服务。 尽管政府出台一系列文件强调要按照政府采购的程序选择社会组织，但实际操作中，非竞争性的购买是一种普遍现象。一方面，许多政府部门更愿意向那些依附于自己的社会组织购买服务;另一方面，一些政府部门希望公开招标，却找不到合适的社会组织来承接购买项目。例如，深圳选择了“先倡导成立民间组织社工机构，再由政府开发社工岗位来购买社工机构的社工”的模式。深圳市政府于2007年培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。同年，深圳市开始以每人每年6万元的价格，向两家民间专业社工服务机构“购买”37名社工的服务。
3.部分相对独立的社会组织获得购买项目。
购买服务中有部分相对独立的社会组织获得了购买项目，社会组织与购买服务的政府不存在依附关系，但仍旧获得了政府购买服务项目。我们发现了其中两个明显的特征：
一是彼此信任是进行购买公共服务的前提。政府一直对社会组织，尤其是草根的社会组织保持较高的戒备。许多政府部门一直没有跟社会组织打过交道，突然面临向社会组织提供资金，委托他们提供公共服务，社会组织的不确定性成为了购买的最大阻碍。于是，这些政府部门倾向于选择依附于自己或者自己信任的社会组织。
二是承接购买服务的社会组织满足了政府的需求。北京惠泽人咨询服务中心是一家工商注册的草根社会组织，具有较强的心理咨询专业能力。在与东城区司法局的合作过程中，弥补了政府在社区矫正上专业能力的不足。合作过程中逐步形成的个案辅导、心理治疗的工作模式，将心理矫正与行为矫正有机结合的运作方式，以及创造的“分类管理、分阶段教育”的“二分法”模式被北京市司法局采纳并在全市推广。④
4.形式性购买普遍存在。
形式性购买是当前政府向社会组织购买公共服务的一种常见模式。这种模式有两个特点：一是接受委托的社会的决策与委托服务的政府部门之间不完全具有独立性，二是没有明确的公共服务标的，而是与某政府部门形成对口服务的关系。此种情况下，政府可以随时将自己的意图通过社会组织的形式得以贯彻落实，二者不完全是依据合同达成的购买关系，故而可以称为形式性购买。⑤
依附意味着政府对社会组织的控制，这种购买实质上还是政府垄断，只不过垄断的形式发生了改变：政府借由社会组织间接地控制着社会资源。
（二）没有统一的模式，内部差异明显
全球化时代背景下，我国的政府购买在学习西方模式。但是，现实中的中国模式又与西方模式有着明显差异，而且中国模式内部也存在多元化。不同地区、不同的部门以及不同的购买内容之间都呈现了很大的差异。造成这些差异的最大原因是政府内部利益冲突。改革开放后大量公共服务由社会自身承担，还有少量公共服务由政府部门承担。政府购买公共服务必定损害了原来提供公共服务的政府部门的利益，受损单位与政府决策层之间的利益冲突对购买模式的形成是决定性的。
利益冲突的概念对此具有较强的解释能力：当购买前政府没有利用公共资金提供某种公共服务时，政府购买此种公共服务时没有利益冲突，比较顺畅，政府购买的模式接近于西方模式。当购买前政府已经利用公共资金提供某种公共服务时，政府购买此种公共服务时会遇到相关部门的利益阻扰，政府购买的模式与西方模式存在较大差异。但是，政府能够妥善解决相关部门的利益冲突，也会使政府购买得以实现，此时的政府购买模式比未解决利益冲突时更趋向于西方模式。⑥
在这个渐进式的制度变迁过程中，尽管行政管理制度改革的推动者——政府有向西方学习、与国际接轨的主观意愿，并且实践中其模式也有逐步向西方模式靠拢的趋势，但实际上与西方模式并不完全一致，出现了很多新模式、新现象，中国在学习接收这些“舶来品”的同时又结合了自身的特殊国情，其购买模式带有鲜明的中国特色。政府在其中还展示了其超强的学习能力，政府可以成立依附于自己的组织，然后向其购买公共服务。政府正越来越多、越来越好地运用“非政府方式”完成自己的任务，实现自己的目标。
注解：
①陈晖.论政府购买社区公共服务[J].云南行政学院学报，2009（2）：95-98.
②吴红萱，江大纬，无锡 11 项公共事业实行“政府购买服务”.[J]中国社会报，2006，（2）：19
③马永堂，澳大利亚：政府购买就业服务成果机制[J].中国劳动，2002，（5）.
④蒋金富，国家的烙印：行政吸纳社会实践形态的个案研究[D].北京：中国人民大学，2008.
⑤苏明、贾西津等，中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010，（1）.
⑥杨宝，政府购买公共服务模式的比较及解释：一项制度转型研究[J].中国行政管理，2011，（3）
作者简介：
王汝婷（1989-），女，汉族，湖南岳阳人，研究生，单位：湘潭大学公共管理学院，研究方向：行政管理
摘要：在近年的行政改革浪潮中，政府购买公共服务方兴未艾。西方主流的公共服务购买模式受到了极大推崇。然而，我国政治体制以及社会组织的发展程度与西方有着巨大的差异，实践中出现的模式与西方模式存在很大差异，出现了很多新模式、新现象，我国在学习国外模式的同时又结合了自身的国情，进行了从无到有的制度构建。对于我国公共政策制定来说，既要取其精华，为我所用，同时又要结合我国实际，研究出一套符合我国国情、发挥最大效用的购买公共服务体制。
关键词：政府购买;公共服务;中西方比较
近年来，在我国诸多公共服务领域，兴起了政府购买公共服务的现象。就总体趋势而言，我国的政府购买公共服务，在制度上日益规范，活动领域上日益广泛，规模上日益庞大。
一、概念辨析
政府购买公共服务，西方国家称为“购买服务合同”（Purchase Of Services Contracting，简称POSC），是西方国家公共服务的市场化改革的产物。在这一过程中，政府在公共服务领域中的角色和作用发生了历史性的转型，即政府由自己直接提供公共服务转而与营利、非营利组织或其它政府部门签订契约、由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分公共服务，从而间接地提供各种公共服务①。
目前，我国还没有形成关于“政府购买公共服务”概念的统一的说法，但大部分学者比较认同的是“政府购买公共服务”是政府为了履行社会公共服务的职能，通过财政性资金的转移支付方式，把原来由政府直接提供的公共服务和产品，通过立项招标，签订购买合同的形式，把部分公共服务委托给社会上有资质的社会组织来提供，最后政府根据社会组织提供公共服务的质量和数量支付一定的费用的过程。简言之，是一种“政府出资、定向购买、合同管理、评估兑现”②的政府提供公共服务的方式。
二、中西方模式比较
中国政府购买公共服务的体制正经历从无到有的过程。通过向西方国家实地考察学习，网络、书籍等大众媒介的传播，中西方专家的讨论交流，西方主流的公共服务购买模式受到极大推崇。
制度化、竞争性、独立性是政府向社会组织购买公共服务西方模式的三个核心指标。
制度化意味着政府购买服务有章可循能够持续、稳定地运行。西方国家有固定的财政资金和正式制度规定政府向社会组织购买公共服务，具有显著的“制度化”特征。近年来澳大利亚在政府对其公共就业服务体制进行了重大改革，制定了一系列的法律法规，并且制定了政府购买的具体程序来确保这些新制度的运行，如招投标规程、合同绩效评估管理程序、绩效评级标准、付费标准与方式等具体执行程序。实施制定这些新制度，才保证了政府购买公共就业服务的高效、优质，实现了政府制定游戏规则、社会平等参与、市场公平竞争、政府管理和监督的机制。③
购买公共服务的初衷在于提高服务的质量和降低服务的成本，要实现这个目标最重要的手段就是引入市场的竞争机制，竞争性是政府公共服务外包的本质特征。一般情况下，选择承包方的方式有市场机制选择和计划机制强制确定两种。新公共管理思想特别强调市场的作用，主张政府事务通过市场机制来自由选择。市场经济的发育程度影响着选择方式，在市场经济发达的西方国家往往通过竞争来选择承包方。相比由政府垄断提供公共服务而言，通过市场竞争来选择承包方会给政府带来许多好处，可以提高公共服务的质量和数量，同时也降低了公共服务的成本。
独立性指承接购买服务的社会组织独立于委托服务的政府。一般认为，引入竞争就是要引入体制外的主体参与，如果购买主体之间不独立，其本质仍然是在政府体制内运作。在自由主义体制下，西方国家的社会组织具有较大的自主性和独立性，公民社会理论很好地诠释了西方政府与非营利组织的关系，即相互独立、相互制衡。也正是由于这些社会组织具有的独立性特征，保证了招标过程中的竞争性。
同西方相比，中国政府购买公共服务的模式的特征归结为以下两个方面：
（一）借鉴向西方模式，但保留了鲜明的中国特色
1.日益制度化。
在以往的讨论中，“财政预算中没有购买服务的科目”被当作阻碍政府向社会组织购买公共服务大规模展开的主要原因。政府自身也已经逐渐意识到了这个问题，并着手解决。北京市2008年9月颁布的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》指出，购买社会组织公共服务的费用，应当列入有关部门年度预算予以保证。市编制、财政、社会建设等部门要研究制定实施细则。市财政部门要积极研究、明确政府向社会组织委托职能、购买服务中涉及到的有关问题。市社会建设部门要积极协调各有关部门制定和完善相关政策和措施，共同促进社会组织建设与发展。
然而《政府采购法》尚未明确规定政府采购公共服务性产品，政府购买公共服务无法可依，现有的实践更多依据政策文件和政府默许。但已经有一些地方开始了这方面的探索。2009年9月24日，宁波市通过了《宁波市政府服务外包暂行办法》，对政府购买公共服务进行了界定：它是指行政机关将社会管理、公共服务、后勤服务等方面的技术性劳务类事务，委托给具备条件的企业、科研机构、高等院校或其他组织（统称承包商）履行，并支付相应报酬的民事法律行为。与《政府采购法实施条例（征求意见稿）》对服务的界定相比，《宁波市政府服务外包暂行办法》把公共服务纳入到了政府采购中。
2.存在少数竞争性购买，但非竞争性购买较为普遍。
许多政策和实践对政府选择承接组织的程序提出了竞争性要求，强调按照政府采购的要求选择社会组织。
嘉兴市2009年12月5日发布的《关于扶持和促进社会组织发展的若干意见》规定：原来由政府直接举办的，为社会发展和人民群众日常生活提供服务的事项，可通过政府采购，以公开、合理方式确定有资质的社会组织来组织实施，并根据社会组织提供服务的数量和质量，由政府支付相应的服务费用，逐步建立“政府采购、定项委托、合同管理、集中支付”的新型政府提供公共服务方式，重点向行业协会商会从事的政府转移项目、社区公共服务项目等领域购买服务。 尽管政府出台一系列文件强调要按照政府采购的程序选择社会组织，但实际操作中，非竞争性的购买是一种普遍现象。一方面，许多政府部门更愿意向那些依附于自己的社会组织购买服务;另一方面，一些政府部门希望公开招标，却找不到合适的社会组织来承接购买项目。例如，深圳选择了“先倡导成立民间组织社工机构，再由政府开发社工岗位来购买社工机构的社工”的模式。深圳市政府于2007年培育了鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进购买社工服务的试点。同年，深圳市开始以每人每年6万元的价格，向两家民间专业社工服务机构“购买”37名社工的服务。
3.部分相对独立的社会组织获得购买项目。
购买服务中有部分相对独立的社会组织获得了购买项目，社会组织与购买服务的政府不存在依附关系，但仍旧获得了政府购买服务项目。我们发现了其中两个明显的特征：
一是彼此信任是进行购买公共服务的前提。政府一直对社会组织，尤其是草根的社会组织保持较高的戒备。许多政府部门一直没有跟社会组织打过交道，突然面临向社会组织提供资金，委托他们提供公共服务，社会组织的不确定性成为了购买的最大阻碍。于是，这些政府部门倾向于选择依附于自己或者自己信任的社会组织。
二是承接购买服务的社会组织满足了政府的需求。北京惠泽人咨询服务中心是一家工商注册的草根社会组织，具有较强的心理咨询专业能力。在与东城区司法局的合作过程中，弥补了政府在社区矫正上专业能力的不足。合作过程中逐步形成的个案辅导、心理治疗的工作模式，将心理矫正与行为矫正有机结合的运作方式，以及创造的“分类管理、分阶段教育”的“二分法”模式被北京市司法局采纳并在全市推广。④
4.形式性购买普遍存在。
形式性购买是当前政府向社会组织购买公共服务的一种常见模式。这种模式有两个特点：一是接受委托的社会的决策与委托服务的政府部门之间不完全具有独立性，二是没有明确的公共服务标的，而是与某政府部门形成对口服务的关系。此种情况下，政府可以随时将自己的意图通过社会组织的形式得以贯彻落实，二者不完全是依据合同达成的购买关系，故而可以称为形式性购买。⑤
依附意味着政府对社会组织的控制，这种购买实质上还是政府垄断，只不过垄断的形式发生了改变：政府借由社会组织间接地控制着社会资源。
（二）没有统一的模式，内部差异明显
全球化时代背景下，我国的政府购买在学习西方模式。但是，现实中的中国模式又与西方模式有着明显差异，而且中国模式内部也存在多元化。不同地区、不同的部门以及不同的购买内容之间都呈现了很大的差异。造成这些差异的最大原因是政府内部利益冲突。改革开放后大量公共服务由社会自身承担，还有少量公共服务由政府部门承担。政府购买公共服务必定损害了原来提供公共服务的政府部门的利益，受损单位与政府决策层之间的利益冲突对购买模式的形成是决定性的。
利益冲突的概念对此具有较强的解释能力：当购买前政府没有利用公共资金提供某种公共服务时，政府购买此种公共服务时没有利益冲突，比较顺畅，政府购买的模式接近于西方模式。当购买前政府已经利用公共资金提供某种公共服务时，政府购买此种公共服务时会遇到相关部门的利益阻扰，政府购买的模式与西方模式存在较大差异。但是，政府能够妥善解决相关部门的利益冲突，也会使政府购买得以实现，此时的政府购买模式比未解决利益冲突时更趋向于西方模式。⑥
在这个渐进式的制度变迁过程中，尽管行政管理制度改革的推动者——政府有向西方学习、与国际接轨的主观意愿，并且实践中其模式也有逐步向西方模式靠拢的趋势，但实际上与西方模式并不完全一致，出现了很多新模式、新现象，中国在学习接收这些“舶来品”的同时又结合了自身的特殊国情，其购买模式带有鲜明的中国特色。政府在其中还展示了其超强的学习能力，政府可以成立依附于自己的组织，然后向其购买公共服务。政府正越来越多、越来越好地运用“非政府方式”完成自己的任务，实现自己的目标。
注解：
①陈晖.论政府购买社区公共服务[J].云南行政学院学报，2009（2）：95-98.
②吴红萱，江大纬，无锡 11 项公共事业实行“政府购买服务”.[J]中国社会报，2006，（2）：19
③马永堂，澳大利亚：政府购买就业服务成果机制[J].中国劳动，2002，（5）.
④蒋金富，国家的烙印：行政吸纳社会实践形态的个案研究[D].北京：中国人民大学，2008.
⑤苏明、贾西津等，中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010，（1）.
⑥杨宝，政府购买公共服务模式的比较及解释：一项制度转型研究[J].中国行政管理，2011，（3）
作者简介：
王汝婷（1989-），女，汉族，湖南岳阳人，研究生，单位：湘潭大学公共管理学院，研究方向：行政管理