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收稿日期：2013-08-20
作者简介：丁元竹（1962-），男，山东日照人，国家行政学院决策咨询部副主任，教授，北京大学政治发展与政府管理研究所教授，博士，北京 100089
[摘 要]中国利益群体的形成是不争的事实，如何在平衡各利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，这是推进基本公共服务体系建设的关键。在“十一五”和“十二五”期间，党和政府对基本公共服务主体责任的认识越来越明晰，各地在实践中不断积极探索政府主导的基本公共服务体系建设。“十三五”时期基本公共服务供给体系建设面临新形势、新挑战，建设可持续、人民满意的基本公共服务体系应汲取国际经验，进一步改革和完善法律体系，建立和完善竞争机制，不断提高政府的监管能力，从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务，培育适应社会创新需要的智库和复合型人才。
[关键词]公共利益；基本公共服务；基本公共服务主体；政府购买公共服务
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0046-14
一、一步之遥的公共利益与集团利益
当前正值国家和地方“十二五”规划中期评估和梳理“十三五”规划思路，这其中包括基本公共服务体系规划。基本公共服务体系建设和基本公共服务均等化正作为推进新型城镇化的重要举措之一出现在各地的文件、学者们的讨论和媒体的宣传中。自从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略和具体政策越来越得到人们的关注，2012年被具体化为《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，纳入发展规划议程。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统研究。当前，人们对于基本公共服务是居民应享有的权利已经没有异议，但对如何实现这个权利有许多问题还需要深入探讨。学界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益途径的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。例如，2013年以来，国务院决定加快推进政府机构改革、转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的下放给社会，把该下放给地方政府的下放给地方政府，实际情况绝没有这么简单。就下放给市场而言，现实的市场不是理论意义的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放给市场权力后如何确保绩效？这就涉及政府如何监督和评估。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么”[1]（P159-160），权力下放给市场政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但工作量可能不相上下。还有，现实中的社会组织也不是纯粹意义上的社会组织，人们经常讲到的志愿性、非营利性等，一旦进入商业领域运作，非营利组织“出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨”[2]（P131）。现实中这类情况已屡见不鲜，从9·11后的美国红十字会，到近几年的中国红十字会，莫不如此，这些都需要在下一步的基本公共体系建设中深入研究。政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病”[1]（P161），过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。为了深入探讨这一问题，我们引入公共利益这一概念。
公共利益一般指公共福利或一般福利，是政策争论、政治学、民主问题和政府本质问题的核心议题。从经济学角度说，它不具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人的使用和获取并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是积极的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，将无济于事。按照兰登书屋词典 （Random House Dictionary） 的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利；二是与平民百姓有关的利益。本文指的公共利益倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民生的利益。一方面，这样界定符合中国自20世纪90年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系的政策脉络的演变；另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合当前我国经济社会发展的阶段性特征。
本文“从明晰公共利益到全面实现公共利益”是想探讨这样一个问题：从20世纪90年代开始，试图通过市场手段来满足人们的公共服务需求，以致提出“卫生产业化”、“教育产业化”并将其作为政策付诸实施，最终导致了人民群众看病难、看病贵，上学难、上学贵等一系列影响至今的问题，为此不得不在21世纪初期提出基本公共服务均等化和建立政府主导、统筹城乡、可持续的基本公共服务体系这一国家战略的重大调整。在公共领域，从老百姓买得起什么由市场决定转向老百姓需要什么由政府确保，也就区别了市场供给与公共福利，前者的目的是利润，后者的目的是公共利益。无论如何，这都是一个根本性的转变。但是，从谋取利润转向公共利益或公共福利，满足老百姓的需求，成了自罗斯福新政以来政府公共服务的核心理念。在20世纪30年代的经济危机前后，罗斯福政府通过税收来提高政府公共服务的能力，从此，“国家作为供应者的角色，预示了它作为筹款人和收税人的功能。在新政的治理下，政府本身开始成为全国无可匹敌的最大企业。”[3]（P91）中国情况略微不同，在转向实现政府公共福利目标和实现老百姓公共利益的过程中曾发生了两件事：一是中央政府把越来越多的公共服务职能交给了地方政府，由地方政府来实现其民生目标；二是地方在税收能力有限的环境下，不得不打土地和银行的主意。于是，在最近几年，地方政府成为全国房地产开发商和最大的银行债主，也就出现了近期各方关注的地方债务问题。纵观历史，这是中国在实现公共利益过程中的“中国特色”。这个“中国特色”在经济下行状态下会显现出社会领域的冲突，对此要引起注意。不论是由政府负责还是由市场负责公共服务供给，实质上都需要明确政府自身是不创造价值的。政府充其量在市场和社会之间扮演财富分配者的角色，人们在通常意义上关注的是，它是否能够扮演一个公正的分配者的角色。纵观历史和现实，由于政治家、政策制定者、政策执行者本身是社会成员的一部分，有着自身的利益和诉求，加上决策过程的复杂性，他们往往或主观上倾向于某一利益群体，或客观上做出不利于某一群体的决策，导致政策的不公平、不公正，缺乏公平性、正义性。美国老百姓从罗斯福的社会福利中尝到了甜头、得到了实惠，最初他们欢呼雀跃，“人们多少有点天真地把山姆大叔视为一个与老百姓的钱袋子完全无关的慈善之源”[3]（P98）。然而，随着时间的推移，特别是随着社会福利刚性特点的显现，人们渴望更高水平的福利，也担心福利体系潜在的问题：政府的官僚作风、对弱势群体的娇纵，联邦政府对地方政府权力的侵蚀而导致州政府的衰弱，等等。在经济大萧条时期，公共服务的效率问题、运行过程中的贪污腐化等问题已经暴露出来了。“在政府充当监管者的体制下，总是潜伏着这样的危险：当做‘公共利益’来夸耀的东西，实际上会变成一个集团的利益——如果不是实业家、银行家或退伍兵的利益，那么便是农民、工会或者一大帮无用之辈的利益。”[3]（P99-100）“他（罗斯福——作者注）致力于通过提升物价和大规模经济扩张，而不是通过降低物价和注销债务来实现复兴。他必须始终让自己的脚踩住加油器，而不是踩住刹车，前方的道路看上去尽管黑暗，但他必须一直向前开。”[4]（P161）罗斯福时期，美国利益集团业已形成，包括那些为政府服务的经济专家、公职人员也没有表现出人们想象的无私和诚实，更不用说那些大企业家了。所以，在公共政策的制定过程中，所有相关利益者都不是生活在真空中，他们都有自己的利益和政治立场。 决策本身也是一个非常复杂的过程，既涉及认识方式问题，也涉及如何把各种认识组合起来形成一个全景式描述和分析。“政策制定的关键问题是信息的系统性和机构问题。碎片化的学术训练和碎片化管理机构阻止了我们系统地去分析问题，这种危机是一个体制问题。如果我们只看问题的一部分，这部分只是一个个人偏好的认识问题。在全球市场和国家规制、国家政策以及国家与全球之间的关系这样一个层面上，个人的碎片化认识将显得微不足道。每个人都认为自己提出的问题很重要，但是现实问题是一个系统性问题。”[5]（P170）这告诉我们，决策的综合性和系统性，也就是如何建立综合决策机制问题。建立综合决策机制十几年前就已经提出来了，关键是如何落实。进一步说，各种不同的认识背后必定牵扯不同的利益群体，综合决策过程不仅是一个通过讨论补充各自不同认识缺陷的方式，而且是一个利益博弈过程。尤其在当下中国，利益群体的形成已是一个不争的事实，如何在平衡各个利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，这是当前推进基本公共服务体系建设的关键。
二、 “十一五”和“十二五”时期明晰公共利益的政策实践
（一）让政府成为基本公共服务的责任主体
2005年，中共中央在关于“十一五”规划的建议中提出：“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”[6]这里的“最关心、最直接、最现实的利益问题”就与公共利益有关。这是从过去把基本公共服务视为私人行为，应该由有偿满足转向发挥政府作用的开始，是认识上的重大转变，也是对“教育产业化”和“医疗卫生产业化”指导思想的一个否定。当然，追溯历史，这个转变真正萌发于2003年的“非典”以及十六届三中全会提出的“五个统筹”。
如何解决“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”？必须“妥善处理不同利益群体关系”。正是基于这点，《“十一五”规划纲要》提出：“加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”[6]最初，人们把各种利益关系集中在财政体制和中央与地方的关系上，希望通过理顺省级以下财政管理体制来实现基本公共服务均等化。随后，基本公共服务均等化成为中央、地方各级政府的政策措施，各种试点和示范也陆续出现，并且学术界已展开了研究。但目前学术界对于基本公共服务均等化的研究，从历史到理论，从现实到政策，从概念到框架，都没有达到实践提出的要求和问题解决需要的水平。
2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中有关基本公共服务均等化的论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制的目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力。换句话说，地方政府在提供公共服务方面应该发挥更加重要的作用。
2007年，党的十七大报告进一步把基本公共服务均等化问题具体化。这主要体现在两个方面：第一，把基本公共服务均等化作为缩小区域差距的手段；第二，把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标。
2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《国家“十二五”规划纲要》）提出“推进基本公共服务均等化”这一基本目标，并围绕提升公共服务水平对建立健全基本公共服务体系、创新公共服务供给方式等进行部署，要求“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距”[7]。值得关注的是，《国家“十二五”规划纲要》把基础设施建设和生态环境保护也作为与人民群众生活息息相关的公共服务问题提出来，相关部门开展了这二者是否是基本公共服务、是否需要纳入国家基本公共服务体系的研究和讨论。生态环境直接关系人民的生活，但政府治理生态环境的方式很多，如污染者付费等，并不一定像失业者暂时需要政府救济、穷人需要社会和政府给予及时帮助这样对待生态和环境问题。同是与人民生活和利益密切相关的问题，处理的方式是不一样的。《国家“十二五”规划纲要》对这个问题的考虑比较清晰，要求积极研究基本公共服务的供给方式。
2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（简称《规划》）明确了基本公共服务的概念、范围、标准、公共服务体系的基本建设指导思想、基本要求和主要目标，突出强调基本公共服务就是把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供这一核心理念，着力保障城乡居民生存和发展的基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，明确了以人为本、保障基本，政府主导、坚持公益，统筹城乡、强化基层，改革创新、提高效率四项基本要求。这个规划提出了供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意的四个方面的目标取向。这是我国第一部专项基本公共服务规划，是继《北京市“十一五”基本社会公共服务专项规划》之后的国家规划，它突破了传统的带有计划经济色彩的发展规划，把现代政府改革创新理念融入社会事业发展。这主要体现在：一是强调基本公共服务的政府责任，明确了基本公共服务的法定范围；二是把供给方式问题提出来，从可持续的视角加以强调，具有重要的战略意义和前瞻性。
党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。加快完善基本公共服务体系是保障改善民生、推动社会体制改革、完善社会管理体制的重要途径。按照十八大的战略部署，从新时期经济社会发展的实际出发，综合考虑我国人口规模、城乡差别、地区差别和群体差别等因素，加快形成可持续和人民满意的基本公共服务体系，必须在创新基本公共服务供给模式上下工夫。政府主导，主要指政府要制定相关政策法规、明确基本公共服务的范围、标准、责任等；统筹城乡，就是要考虑中国国情，把建设新型城镇化摆在重要位置，从而实现基本公共服务体系建设的动态化和连续性；可持续，就是要借鉴发达国家的经验教训，避免政府和社会负担过大过重等一系列问题。 落实《国家“十二五”规划纲要》、《规划》和十八大报告提出的基本公共服务战略必须回答下列问题。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化，等等。第二，实现基本公共服务均等化和建设主体功能区在财政体制改革建设中的地位与关系如何确定？从深层次看，它们都包含明确各级政府的事权和财权的含义。而主体功能区建设更侧重政府的事权，包含经济建设的布局。基本公共服务均等化是主体功能区建设的制度基础。第三，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金（Equalization Pool）来帮助实现公共服务均等化。第四，我国基本公共服务均等化和主体功能区建设是否是阶段性目标？如何完善基本公共服务的供给方式，增强发挥政府、市场和社会各自不同的作用，形成发展的合力，解决发展中不断出现的人民群众日益增长的基本公共服务需求。第五，地方政府实现基本公共服务目标靠什么？自己生产还是依靠社会组织和企业？我国基本公共服务战略是从基本公共服务均等化着手，引导我国的公共财政体制建立与完善，理顺和调整中央和地方、政府与市场、政府与社会的关系，通过这一系列关系的理顺和调整形成一个适应社会主义市场经济要求的行政体制、社会体制和文化体制，建立具有中国特色的基本公共服务供给模式。
（二）在实践中积极探索政府主导的基本公共服务体系建设
为进一步落实《国家“十二五”规划纲要》，各地根据自己的实际积极落实《规划》，以下是各地创新中的几个具体事例。
1.建立基本医疗卫生制度，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实保障人民群众身体健康。唐山市针对影响居民健康的实际问题，启动实施了“健康唐山，幸福人民”行动。这一行动包括健康教育、健康服务、健康饮食、健康文体、健康环境等五项工程和健康教育进家庭、居民健康信息管理等20个重点项目，以及环境指标、人群指标、服务指标、社会指标、民意指标和特色指标等六类指标。2008年，长沙市在全国率先提出了建设食品安全城市的工作目标，按照政府主导、企业负责、部门联动、公众参与的基本思路，坚持标本兼治、重在治本，防治结合、重在预防的原则，从人民的健康着想，从基本食品着手，从保障体系着力，重点构建食品标准体系、产品检测体系、监管责任体系、诚信社会体系和法规制度体系，突出标准生产工程、放心市场工程和阳光消费工程，使该市的食品安全呈现持续向好、安全可控的局面。
2.建立基本社会服务制度，为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严的生活和平等参与社会发展。近年来，宁波市鄞州区在经济总量快速扩大、发展方式不断优化的基础上，全区上下牢固树立公共财政的理念，深入实施“和谐区创建行动纲领”和“幸福民生40条”，大力加强社会建设，积极构建公共服务体系，着力保障和改善民生，努力促进发展成果全民共享。近三年财政投向民生领域达148亿元，占可用财力70%；在全国率先实施了十二年免费教育、农村医改、文化“天天演”、全覆盖社会保障体系等一系列惠民举措。重庆市把村级公共服务中心建设纳入民心工程，建立了村级公共服务中心，建设联席会议制度，明确了5年建设规划，采取市级补助、区县配套的方式，多方筹集资金，推进建设工作。在建设过程中，明确村级公共服务中心建设的内容、选址要求、建设风格和功能配置，把其建成村级政治、经济、文化中心。2006年以来，全市累计投入资金12.4万元，建成村级公共服务中心8982个，实现了全覆盖，为村级组织办公服务搭建了平台，为丰富农村居民物质文化生活提供了便利。
3. 建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居。“5·12”地震造成都江堰市城镇10.89万家庭、30余万居民住房不同程度损坏，都江堰市用了将近一年的时间完成了约260万平方米的安居住房建设，可满足近2.3万户选择“置换安居房”和租住廉租住房、安居住房的需求。如何让受灾群众早日入住安居住房，如何保障分配过程“公正、公平、公开”，让群众满意，这是个棘手的问题。在广泛听取多方意见并召开听证会的基础上，决定采用电脑公开摇号确定预分配方案，乒乓球摇号机摇号确定唯一分配方案的解决办法，取得了较好效果。
4.探索残疾人服务，为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。成都市在落实以人为本的科学发展观过程中，不断探索并创造性地提出了“量体裁衣”式个性化服务工作方法，实现了为残疾人服务方法上的根本转变，被誉为中国残疾人工作发展历程中里程碑式的变革。
5.创造就业和再就业环境，为全体劳动者就业创造必要条件，加强劳动保护，改善劳动环境，保障合法权益，促进充分就业和构建和谐劳动关系。上海通过政策扶持和支持，鼓励社会组织吸纳大学毕业生，以此搭建平台、为社会组织招聘大学毕业生提供便利，实现了充分吸纳人才，发挥社会组织专业能力，充分利用社会组织平台吸纳就业。
6.根据需求实现便捷高效的公共服务供给方式，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。浦东公益服务园是内地首个公益组织集聚办公并提供多种共享服务的园区，从创建初始就秉持“创新、合作、成长”的宗旨，在功能布局和设计方面遵循环保与公益理念，在管理方面采取社会组织自主管理、自我服务方式，力图打造成新区社会建设创新的实验田、社会组织合作发展的公共平台、公益组织成长的家园。目前该园已有25家公益组织入驻，不仅成为社会组织的集聚基地，更是公益组织的孵化基地、政社合作供需对接的平台、公益成果展示交流的窗口。上述探索为进一步完善社会管理格局提供了生动的实践。一批有使命感的社会企业家会把一个个社会个体与整个社会有机联系起来，极大地激发社会的活力。 三、中国基本公共服务供给体系面临的新形势新挑战
（一）经济社会形势的新特点新要求
1.经济步入中速发展阶段，转型升级进入关键时期
当前，中国经济从高速增长转向中速增长，面临经济下行、产能过剩、投资效率低下等一系列问题。“过去10年中国经济出现了各种不平衡问题，如果中国想要继续保持与近年来持平的经济增长速度，就必须建立根本性的增长模式。这些不平衡问题包括：个人消费占国内生产总值的比重非常低，而投资比重过高；制造业规模太大，服务业规模太小；官方持有前所未有的巨额外汇储备……中国房地产投资规模越来越大，增长速度很可能不可持续。”[8]（P14）尽管就中国经济是否能够一如既往地保持高速发展学界还在争论，但新一届政府以稳增长、调结构为主线的发展思路与2013年以来采取的一系列措施已经彰显把经济发展驶入健康持续轨道的决心。事实上，国内外环境变化要求中国经济必须进入结构调整和健康发展轨道。2008年，中国应对国际金融危机冲击采取了一系列政策措施，经济经历了短暂下滑后迅速回升，到2010年年初达到一个高点，之后又开始下滑，到2012年底出现企稳反弹。2013年的经济总体平稳，但继续下滑，在一季度实现7.6%增长的基础上，二季度实现了7.5%的增长速度。如何看待这一轮经济回落？是短期下滑还是长期趋势？国务院发展研究中心的报告提出：“两年前，我们在研究的基础上，提出了一个基本判断，即中国经济的潜在增长率将会下一个较大台阶，进入由高速增长阶段到中速阶段的转换期。”[9]（P1）目前，这一判断得到了越来越多人的认同，即我国经济正在经历一个由快速增长到稳步增长和结构调整并举时期。“十三五”时期，我国经济社会发展呈现的特点可能包括：经济呈中速增长，大约保持在5%～8%之间；经济结构转型升级加速。中国经济要持续发展，必须摆脱单纯靠打“强心剂”的路径依赖，把深化改革、扩大开放摆在更加突出的位置，实现从粗放型到集约型、从出口导向到内需拉动、从投资推动到消费支撑、从成本优势到市场创新、从政府主导向以市场为基础的经济增长方式转变，从过去的重GDP到更加关注民生。
全球经济正在步入长期的结构调整时期，其实质是酝酿新的产业革命。尽管“经济危机通常会10年发生一次”[5]（P169），但2008年以来的国际金融危机有点特殊，这个阶段的经济转型升级不仅包括由粗放型向集约型的转变，还可能包含新的产业革命的内涵。杰里米·里夫金《第三次工业革命》在世界范围内引起了不小反响，其过人之处在于它不是就经济谈经济，而是把适应新经济模式需要的社会发展模式也描绘出来了。里夫金把21世纪的两种新技术——互联网和再生能源结合起来，探索人类未来新的经济发展模式。他认为，第三次工业革命本身已经包含了正在全球蓬勃发展的社会企业家精神、法人意识和合作精神。这些非经济要素与经济要素密切结合将治理20世纪经济社会发展中形成的种种弊端，尤其是即将打破营利组织和非营利组织各走各的阳关道、营利组织过于强势以致使非营利组织步履维艰的局面。社会创新与新产业革命将结伴而来。目前，全球范围内的社会发展正处在一个新的探索阶段，主要在两个方面酝酿突破：一是针对社会问题，通过各种途径和平台，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，参加交流和碰撞的部门包括非营利组织、企业、政府、专家学者、职业服务供给商、创效评估人员等；二是在传统的金融体制内，植入社会和环境效果评价，引导私人资本进入社会和环境领域，产生了诸如社会创效证券、小额贷款、小额保险等新的金融产品和组织形式。信息化和新媒体引发的公共服务革命日新月异，“由于信息不对称，按需定产而没有库存在工业化时代是可望而不可即的，但在信息化时代，信息的沟通、需求的聚合都因互联网而变得轻而易举”[10]。3D打印植入物已经进入临床阶段，北京大学第三医院团队在脊柱机关节外科领域研发出几十个3D打印脊柱外科植入物[11]。科技部已将3D打印编入《国家高科技支撑计划制造领域2014年度备选项目征集指南》，国家工信部也考虑对3D技术及其发展进行顶层设计、编制发展规划。目前，我国3D打印的产值大约在3亿人民币左右，占世界的3%。考虑和计划开发3D技术和产业的地区却不少，诸如珠海、青岛、成都等[12]。在这样的背景下，中国需要支持新的创新体系，大力发展各类交易市场和交易方式，以及与之相适应的公共服务体系。
2.政府改革继续深化，财税体制改革进入攻坚期和深水区
国务院机构改革和职能转变方案要求加快行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体和社会主体的活力，增强经济社会发展内生动力，并承诺在本届政府任期内由国务院部门实施的行政审批事项减少1/3以上，彰显了党中央国务院加快推动改革的决心和信心。根据国务院机构改革和转变职能的构想，行政审批权下放、压缩和转移主要是面对市场、社会和地方政府，这就要求厘清政府与市场、政府与社会、中央和地方政府的边界，对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的具体形式、主要内容、服务对象细心研究、精心分类，制定出符合现阶段中国国情的规则和标准，找准切入点。深化政府改革关键在于打破利益格局，就政府来说打破利益格局的核心是财政体制改革，而政府改革关键是从“事”和“财”入手。从“事”入手，就是要进一步明确中央政府与地方政府、政府与企业、政府与社会的边界，明确各自的职责。从“财”入手，就政府本身来说主要是中央和地方政府的财力划分问题，就企业和社会组织与政府来说是政府在公共服务领域如何购买服务问题。“从收入结构看，在取消预算外收入后，地方财政收入包括地方财力、基金收入以及债务收入。基金收入中绝大部分是土地出让收入，以2011年为例，土地出让收入为33477亿元，占全部基金预算收入的75.3%。全部土地出让收入中中央收入305亿元，地方收入33173亿元，占全部土地出让收入的991%，占地方基金收入的86.8%。土地出让收入已经成为地方政府可支配公共收入的重要组成部分。2007年土地出让收入占地方一般预算收入比重为50.9%，2011年这一比例上升到63 .9%，五年间比重值最高的2009年为85%。2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%，2011年这一比例上升到44.2%，五年间比重值最高为2009年的56.8%。”[13]2013年上半年，基于全国经济下行的大环境，地方财政收入增幅均出现不同程度的下滑，尤其是2012年税收增幅较大的省份，下降幅度比较大。不过，受益于年初推出的“国五条”政策，2013年上半年房地产收入异军突起，成为地方财政收入增长的中坚。2013年上半年，中央财政收入32311亿元，同比增长1.5%；地方财政收入（本级）36280亿元，同比增长13.5%。而2012年上半年，地方财政收入增长14.4%，2013年上半年同比下降了0.9个百分点。在财政收入中，中央收入更低于地方收入。从地方财政收入报告可见，地方财政收入大多是两位数增长，而地方财政总收入则大多个位数增长。防范和化解地方政府融资平台债务、房地产泡沫、严重产能过剩和影子银行等重大风险必将对地方财政产生影响，美国著名的“汽车之城”底特律正式申请破产这一事件值得中国引以为戒。底特律申请破产是美国历史上申请破产保护的最大城市，尽管中国地方政府“破产”案例前所未闻，但国内地方政府债台高筑的现象比比皆是，因而要把有效防范地方政府性债务、信贷等存在的风险放在重要位置。各地高耸林立的楼房空空荡荡，这不能不引起人们的高度重视。即使各处楼房有其主，考虑交通便利和公共设置的缺乏，这些房地产何时能得到充分利用值得思考。 3.越来越多的居民将移居城镇，基本公共服务供给面临诸多新要求
纵观历史，基本公共服务体系建设为社会秩序体系继续运转或保持经济体系的运转而建立，前者的典型例证是19世纪后期德国的铁血宰相俾茨麦，后者是20世纪30年代的罗斯福，政治家会着眼于更大的问题来采取具体措施。这既是政治家的过人之处，也是他们的不足之处，因为他们在大多数情况下要首先解决眼前的问题，同时有可能为下一阶段的发展创造出新的问题。当前，我国经济进入新的历史阶段，中长期保持中速或低速发展可能会成为中国经济的常态。在这样的背景下，因经济高速增长不断扩大的财政规模面临萎缩，各种社会矛盾和问题会暴露出来，创新可持续的基本公共服务供给模式必须提上议程。推进新型城镇化不仅要解决好流动人口的市民化问题，还要通过城镇规划和建设提升居民的生活品质。城镇的特性要体现社会安全、社会交往和孩子们的同化。城镇街道的安全一方面需要政府来维持，另一方面更需要形成一种社会氛围和社会风气。即街道也要发挥社会交往的功能，“如果城市人之间有意义的和重要的接触都只能限制在适合私下相识的过程中，那么城市就会失去它的效用，变得迟钝”[14]（P40）。另外，街区公园、城市街区、老建筑等都有其社会功能，这是在推动以人为中心的新型城镇化过程中不能忽视的。毫无疑问，仅注视问题的一面，那就会造成单调、缺乏活力的城市发展，最终会孕育自我毁灭的种子。充满活力、多样化和多种用途的城市是其不断自我发展的内在动力，这是当前推进新型城镇化进程中需要注意的，千万不能以一种倾向掩盖另外一种倾向，现行体制往往会造成这样的结果，新兴城镇化还需要新型思维方式、体制机制和管理模式。以人为中心的城镇化包含更丰富的内容，要求我们有更大的想象力。现代城镇规划还要防止另外一种倾向，就是仓储式超市的激增对于居民参与社会治理、社会交往的摧毁。从经济上说，这类购物方式给人们带来便利、价廉物美，但对就业、社区生活、基层社会特色和环境都带来巨大损害。美国最近的研究发现，“沃尔玛这种大型超市似乎与投票的选民减少有关，标志着民众参与度降低”[15]（P159），并且凡是建立沃尔玛的社区10年内社会资本都会下降。把这个问题延伸到中国情况也不容乐观，中国住房私有化尤其导致大量住房向少数人手中集中，产生了大量的“鬼城”或空房率很高的社区。这样的社区一方面居民参与率低——很多人不来社区或不常住社区，对社区的日常管理事不关己、高高挂起，突出表现是对社区越不熟悉，参与的热情缺乏，社区越来越混乱，居民没有信心，最终导致社区环境恶化、资产贬值，社区走向溃败。另一方面，对于社区生活和环境不熟悉，不知道和无法参与，造成管理上的种种问题。这些告诉我们的道理是：效率不等于有效。20世纪70年代，美国芝加哥的警察启用了巡逻车，但城市犯罪仍居高不下，究其原因，巡逻车和警察虽然可提供震慑性的服务，却无法把分裂的社区凝聚和整合起来。整合起来的社区需要交往、公共参与公共事务，形成对于公共利益的认同。公共利益需要一种“共生”的社会关系来维护，“如果没有普通人积极参与社区活动，为社区贡献时间和精力，政府仅凭制定规范和目标难有作为。”[15]（P165）
问题的实质是，地方政府以高价把土地卖给了开发商，开发商必须以高价把房子卖出去，物业公司是开发商的分支机构，也必须遵循利益最大化原则收取物业管理费，一个个抱着炸药击鼓传花，到了谁的手里都是烫手山药，最终是业主倒霉。中国在过去几十年的土地开发中不仅埋下了地方债的地雷，也埋下了社会冲突的地雷，业主与物业甚至与开发商之间的冲突，最根本来自地方政府谋取高价格土地和暴利般的财政收入。不要低估了土地财政的经济成本，更不应忽视财政的社会成本。土地财政的社会成本分为两部分：一部分是当初为了吸引投资，地方政府不惜强行拆迁引发的社会冲突，另一部分是地方政府以高额地价卖给开发商土地，开发商为了回收高额付出强加给房主的各种成本。这些成本会在居民入住后逐步暴露出来，直接的矛盾是业主与物业公司或开发商之间的矛盾，最终还是要政府通过“维稳”来解决。地方政府在自身的经济社会发展中埋下了短效和长效炸弹，何时引爆要看各种矛盾积累到什么程度，对此要有清醒认识。
4. 基本公共服务的可持续性和居民需求的变迁
2013年7月31日，国务院常务会议做出积极推进政府购买公共服务的决定，要求放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。完善基本公共服务体系的基本目标是要关注民生、惠及人民，为了实现这个目标：一是要靠改革，要改革政府自身，也要改革机构和社会组织；二是要靠开放，要开放国内市场和国际市场，也要开放服务领域，允许国际资本和国际组织参与公共服务的供给，与国内社会组织和机构开展竞争，在竞争过程中提升国内机构和社会组织的服务水平。总体而言，国内能够承接政府服务的机构和社会组织还不能满足人民群众对于基本公共服务的需求，竞争能力也不够强。这些年来，尽管一些社会组织在承接政府社会服务方面做了一些尝试，但真正专业化、成规模的社会组织和机构还不多。这里要特别提出事业单位改革问题，要通过政府购买公共服务加快事业单位改革，逐步把事业单位推入市场和社会。
政府购买公共服务涉及的问题很多，国务院常务会议已经做出了具体规定，要求把适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。一是各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广。二是政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。三是严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计，把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上。四是建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。五是对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。但是，上述具有操作性的问题还需在实践中逐步摸索和研究，尤其涉及社会组织、机构和企业的资质要制定具体标准，特别是要发挥行业组织的作用。要进一步借鉴国际经验，更加丰富和发展政府购买服务的方式方法，逐步从比较单一的购买方式走向更加多元、丰富多彩的购买方式，尤其要结合中国的实际和各地的具体特点，逐步摸索出一套适合国情的政府购买公共服务的方式方法，从人才培养和使用到资金筹措，从机构建设到体制机制完善，等等。完善政府购买公共服务不仅是社会组织、机构和企业的任务，对政府自身也提出了严峻的挑战，这就要求政府加强自身的专业化水平和廉洁自律水平，在此基础上不断提升政府的监管能力。 （二）有关国际经验分析
1.历次基本公共服务改革或多或少都与经济下滑有关
几乎每次基本公共服务体系改革都伴随着经济危机的历史背景。美国从20世纪30年代的经济危机中吸取教训，国会通过了《社会保障法》，罗斯福积极推行新政，到20世纪50年代，尽管遇到不少阻力，美国的福利型政府规模最终还是扩大了，社会保障体系的覆盖范围扩大到了农民和农业工人，60年代～70年代国家福利体系更是发生了显著变化。到70年代，石油危机导致的经济增长速度放缓，迫使里根和撒切尔政府对政府和福利制度改革，于是私有化浪潮兴起。“私有化发端于20世纪70年代末的英国，20世纪80年代在欧洲大陆扩展开来”[16]（P30）。到20世纪90年代，私有化浪潮覆盖主要产品，包括一些公共物品和公共服务，形成了世界上最广泛、最雄心勃勃的私有化运动。当前，中国经济进入了下行轨道，经济发展方式转变要求探索公共服务供给方式。
2.传统意义上的三种供给方式
（1）政府在基本公共服务供给中发挥主要角色。一是政府的财政支持。政府对基本公共服务的财政支持主要表现为补贴、减税、代用券等。二是政府补助，指政府通过给非营利组织补助，确保其向公众提供优质公共产品。政府补助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等。三是政府直接生产。直接生产是政府自己的事情，不涉及非营利组织和其他生产组织。只有当参与直接生产的政府雇员对其服务对象具有强烈的责任感时，或者说具有强烈的公共价值或公共责任时，这种安排才会是有效的。四是政府间联合生产。当一个或多个规模很小的地方政府无法提供一定规模的公共服务时，需要若干个地方政府联合起来生产。五是由准政府性机构生产。美国准政府性机构兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；也受到社会监督，防止其滥用权力。
（2）政府与企业、社会组织的合作方式。作为美国最大的非营利组织，美国联合劝募（The United Way of America）曾因其主要负责人诈取组织的120万美元资金而锒铛入狱和100多名员工失业以及组织的慈善捐款急剧下降，政府中出现的问题同样也可以在非营利组织中出现，其表现是多方面的。一是组织的低效率。这类组织的特点是投入与产出不成比例，过多的投入并没有获得足够的产出，诸如不能为服务对象提供满意的公共服务。二是组织效率低下。美国人认为公立学校是典型，其投入产出不成比例，教育经费连年增加，学生的成绩却不是这样。慈善组织的绩效如何，许多情况下人们并不知晓，只有出现重大丑闻时，人们才加以关注。三是中饱私囊。即非营利组织的领导人过多谋取自己的利益，这比组织效率低下更为可恶。四是过高的风险。产生上述问题的原因很多，既包括非营利组织和政府组织都缺乏明确的个人利益，个人对于组织风险不如私人企业那么关心；又包括缺乏竞争机制，大多数非营利组织基本上垄断经营，一些慈善组织也是如此；还包括缺乏衡量成败的明确指标。
政府与企业、社会组织的主要合作方式包括多种。一是签约外包。指政府与其他政府组织、营利组织或非营利组织签订供给合同，它是政府提供公共服务的常用模式，并随着财政情况、服务要求、服务标准、监督成本、服务市场的成熟程度等情况的变化而变化。政府在考虑合同外包对象时既要考虑效率，也要考虑服务质量和消费者的满意状况。二是特许经营。特许经营是政府赋予某一或某些组织垄断经营权，使这一或这些组织通过向消费者收取使用费来为生产服务提供资金，政府并不直接为公共服务付费，而是特定经营组织在一定时间内享受特许经营权（通常是排他性的权利）直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。三是公私伙伴关系。指地方政府与企业联合生产公共服务的模式。在这种模式中，地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税以及以低于市场价格收购生产商的产品等。立法机构对此类伙伴关系加以限制，避免政府滥用权力。四是混合策略。指地方政府在采用一个公共服务供给模式的同时，不排除使用其他模式。合作生产中的一些涉及人的服务，诸如教育、治安、消防、医疗卫生和社会服务，往往需要服务供给者与消费者之间的密切配合才能达到预期的目标。例如，社区治安需要社区居民与警察的合作才能实现。
（3）社会组织在基本公共服务体系中的角色。一是志愿生产，即由公民自愿地、不为报酬而提供的一些公共服务。典型的是美国和加拿大居民自愿参与消防活动，成为消防志愿者。二是社会企业。慈善组织通过下属服务单位开设各项社会性收费服务，通过社会性服务的盈利来补贴福利性服务，包括运作“社会企业”项目。
3.现代意义上的社会创新
（1）发展社会创新智库。一是社会创新园区。根据社会需求提出新的解决方案，吸纳初创企业、区域和政府组织以及慈善基金会参与、一道工作，在创新的环境中发展。二是社会创新中心。其使命是催化社会创新，精心发展自己的理论，并以这些理论支撑它的大部分工。
（2）努力实现基本公共服务资金的可持续性。一是社会金融。它把拥有金融知识、战略思想和社会经验的专家们聚集在一起，探索具有创新性、可持续和不断发展的投资议题，建立社会投资市场。二是社会责任投资。社会责任投资指可持续、具有社会良知、“绿色”、道德意义上的投资。一般说来，社会责任投资鼓励投资者关注环境改善、保护消费者权益和生物多样性等，避免介入酒精、烟草、博彩、色情、武器等经营活动，其关注的领域大致可归结为环境、社会公正、共同治理等。三是社会创效证券。社会创效证券是基于绩效支付的一种社会金融模式，或者叫做根据结果支付。根据结果支付指在公共服务供给过程中，合同文本要求根据服务供给者提供的服务效果支付资金，达不到预期效果可拒绝支付。四是社会创效企业。它利用市场方法，通过产业开发创造经济效益和社会效益，在实现企业营利和持续发展的同时解决贫困问题。五是社会投资基金。它代表了一种新的社会金融方式：在取得社会和环境目标的同时获得利润回报。社会投资基金为社会企业借贷项目提供抵押贷款、专门为促进社会福利和环境改善设立金融、信贷资金在线服务。六是参与型非营利组织。它是一种“全新的组织”，“这种组织首先是为公共事业服务的，比如运营一所医院，并且不以营利为目的，但是又与传统的非营利组织稍有不同。参与型营利组织可以发行股票，购买这类股票等于向慈善事业捐款，也可以由此享受税收方面的优惠。出售此类股票不用交税，前提是将出售所得全部捐赠给其他慈善事业，比如再次买入其他参与型非营利组织的股票”。“对于做善事的人而言，如果是以传统方式给非营利医院或大学捐款，那么钱捐出去之后就和自己没有关系了，但是如果以购买参与型非营利组织股票的形式捐出资金，那么这个善举和捐赠人之间还会一直维系着关系。购买此类股票的人会对这个组织产生一种心理上的期望，就像普通股东一样。”[17]（P299）参与型非营利组织是对当前非营利组织概念的进一步拓展。七是社会经营。穆罕默德·瑜奴斯（Muhammad Yunus）认为，“经营者的经营活动以造福他人为目的，而不为自己谋利为目的，企业能够自我维持，以其经营收入抵消支出”[18]（P17）。他解释说：“社会经营理念的产生其实非常简单：不管我处理经济问题还是社会问题，都试图采用经济的手段。因为我一直坚信：这是解决经济和社会问题的基本途径。遗憾的是，经济学理论中却没有这样的分析视角。但我坚信，经济学应当也将会包含这样的内容。”[18]（P17） 四、“十三五”时期建设可持续人民满意的基本公共服务体系的基本思路
（一）改革和完善法律体系
有关营利企业和传统非营利组织的法律法规在世界各地已日趋完善，但涉及社会金融、社会经营的法律法规还凤毛麟角、处于空白状态。无论是在现有的法律还是非法律框架内开展社会创新都存在诸多难题。值得欣慰的是，2007年加拿大政府以及美国一些地方政府开始考虑与社会经济有关的法律[18]（PP127-129）。如何通过技术研发提供一些能够解决贫困、饥饿、疾病、健康、失业、遗弃儿童、毒品、住宅、污染、环境的产品，这是社会创新的关键。要建立一个社会创新发展的全球环境，让企业家充分认识社会创新，鼓励非营利组织、非政府组织、基金会以及慈善机构参与这个领域。奥巴马宣布2012财政年度将拨款一亿美元来支持社会创效证券，马萨诸塞州首先响应。2012年1月，马萨诸塞州要求中间组织和非营利组织使用社会创效证券为无家可归者提供稳定住房、为未成年犯罪者提供社会矫正等。其他一些州也纷纷探索社会创效证券。社会创效证券的应用和发行范围因地而异，从无家可归者到未成年犯罪、成年犯罪，以及低收入老年居民都可以成为社会问题解决的受益者。如果政府和社会都承认社会经营将是人类解决面临挑战不可或缺的活动，那么为其立法就需要提到议程上来。社会经营的立法首先涉及如何鼓励企业家在实现推动自己企业正常运行的同时，也考虑一定程度的社会经营，相应的税收、财政和金融政策也需要调整。新兴产业的发展也意味着政府自身的改革和创新需要加快步伐。
（二）建立和完善竞争机制
目前我国的公共服务存在的主要问题是：政府和事业单位提供占主导地位，企业和社会组织参与有限。公办主体的激励机制不足、缺乏竞争、机制体制不灵活，给政府财政带来很大压力。
由于社会金融、社会经营以及企业社会责任的出现，市场与社会的边界也越来越模糊，双轨体制可能会逐步走向综合体制。利用私人部门和资本市场不仅是为了解决资金问题，也发挥它们的社会和环境价值，这代表了当前推动社会发展和公益事业的最新战略构想。一批新兴的企业慈善家、非营利组织、合作社和企业家正在探索经营模式和转向私人投资领域，以获取他们开展项目和进行创新需要的资金，实现自己组织的持续发展和满足更大范围的社区发展需求、推动经济增长，最终使投资者获得更多投资回报和更大的社会、环境效益。
（三）不断提高政府的监管能力
政府对于基本公共服务绩效监管的核心是：必须清晰地知道社会组织和企业承担基本公共服务供给的能力和提供的效果，否则它无疑就会把控制基本公共服务绩效的责任拱手交给社会组织和企业。这就不是一个简单将基本公共服务的供给转移给私人或社会的问题，其中还包含着政府责任遭到破坏的风险，如果社会组织和企业没有足够良知的话。事实上，大部分情况下社会组织和企业都有自己的利益，不仅是市场有自己的利益。
政府把责任和权力交给市场、社会，中央政府把权利和责任交给地方政府，虽然在服务方面的投入减少了，但在监管方面的投入不仅不能随之减少，而且必须增加。从美国的经验看，“大社会”建设的结果之一是许多政府项目的实施效果令人失望[1]（P167）。政府不仅要为社会组织和企业承担政府服务提供环境，也要加强自身内部的建设，包括利用现代信息技术和大量掌控基本公共服务供给的效果，一个精明、让公众满意的政府必须是一个内部运作能力极强的机构。医改的教训是“医疗回扣、腐败窝案，媒体曝出的福建漳州医疗腐败案，内幕惊人。从今年（2013年-笔者注）年初至今，市直区县73家医院涉嫌医疗腐败，包括22家二级以上的医院无一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是医疗购销体制性的问题。以药养医被众多媒体解读为造成药价虚高的根本原因而备受诟病。医院的发展，不是医就是药两条路，政府给的钱有限，医院可能就把它盯在药品上”[19]。
（四）从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务
1.要根据社会问题、社会服务、公共服务的对象、活动类型、评价效果、时限等进行分类，采取不同的处理和解决办法。不同的社会问题需要采取不同解决办法，如针对老年人和残疾人采取慈善办法更好一些，而对于刑释解教人员采取社会经营会更有效。在基本公共服务供给领域也是如此。例如，社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的，这也就要求它的服务对象不能仅依靠捐赠，必须在社会发展中增加帮助穷人和其他人群的就业和增加收入。与社会慈善比较，社会经营鼓励受助者保持个人尊严和自立，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也往往难免使受益者的自我发展动力消失殆尽。以消防为例，作为确保人民生命安全的服务，消防理应划入基本公共服务范畴，但消防有其特殊性，火灾发生的几率不是人们能够预测的，所以消防设施、设备和人员的配置就成了一个难以估算的问题，特别是人员配置多了会浪费，配置少了会在紧急时刻不够用，美国和加拿大针对这种情况，在人员配置上采取政府消防人员与消防志愿者相结合的人事体制安排。这就是所谓公共服务分类的实质和根本之所在，我国在这方面有很多细致工作要做。政府与市场、政府与社会的边界也只有在这样的细化过程才能真正明晰起来。
2.要以人为中心，注重保护农民利益。要从与农业现代化相辅相成的新型城镇化战略出发，注重探索在中小城市促进产业发展、创造就业机会的发展模式，在解决就业的同时解决困扰农民工及其家庭乃至整个社会的留守儿童、留守妇女和留守老人问题，并建立与这种经济发展方式相适应的基本公共服务供给模式。
3.要打破部门分工界限，统一研究公共服务的供给问题。要建立社会工委或社会建设办与发展改革、民政、医疗卫生、公安司法、残联、人力资源和社会保障等部门参与的联席会议制度，一道研究当前政府购买公共服务问题，共同分类和分工、协同推进，使政府购买公共服务工作更加有效。
（五）培育适应社会创新需要的智库和复合型人才 社会创新尤其是金融领域的社会创新需要复合型人才和多部门、跨领域合作的智库。要通过这类人才的培养和智库的建设，打破传统意义上的社会与市场、营利与非营利之间的分界，使社会问题得到全面、彻底解决。以公共精神、企业家精神和慈善精神为价值基础的政府、市场和社会之间的密切合作是实现社会创新的组织基础，在此基础上能够理解公共精神、企业家精神和慈善精神的复合型人才的培育是实现社会创新的关键。
（六）建立和完善实现公共利益的体制机制
1.决策机制。公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如业主委员会等形式的公共参与机制来实现公众意愿表达和公众监督的目的。“十三五”时期基本公共服务规划要在实现公共利益的公共决策机制方面有所创新，就需要跳出单纯就基本公共服务谈基本公共服务的视野，另辟蹊径。
2.评价机制。评价机制的关键是居民的满意度和公共服务达到的实际效果，这就要求客观全面评价公共服务的绩效。所谓客观，就是要真正建立独立的第三方评估机制和机构，使评估方在不受实施方干扰、影响和左右的情况下，能够行使评估职能。所谓全面，就是要从效率、效益、经济和公正四个方面全面评价公共服务发挥的作用，同时既要评估公共服务的直接产出，还要评估公共服务的间接产出或长远影响。要充分认识到，基本公共服务作为政府确保个人实现基本权利的制度安排，更要着眼于长远。例如，政府负责义务教育，不仅是着眼于当前的升学率，更是着眼于国家和民族人口素质以及由这种素质所决定的国家和民族的竞争力。再例如，各地实行的所谓“名校制度”的实际效果到底如何？需要怎样的评价，名校从长期看培养的人才是不是真正成为社会需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育质量、名校的领导与教师的素质还是得益于它吸引的生源的素质、家庭、社会关系？这个问题至今没有研究，但真的需要深入研究，因为它决定着教育改革的方向。
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责任编辑：刘琼莲
作者简介：丁元竹（1962-），男，山东日照人，国家行政学院决策咨询部副主任，教授，北京大学政治发展与政府管理研究所教授，博士，北京 100089
[摘 要]中国利益群体的形成是不争的事实，如何在平衡各利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，这是推进基本公共服务体系建设的关键。在“十一五”和“十二五”期间，党和政府对基本公共服务主体责任的认识越来越明晰，各地在实践中不断积极探索政府主导的基本公共服务体系建设。“十三五”时期基本公共服务供给体系建设面临新形势、新挑战，建设可持续、人民满意的基本公共服务体系应汲取国际经验，进一步改革和完善法律体系，建立和完善竞争机制，不断提高政府的监管能力，从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务，培育适应社会创新需要的智库和复合型人才。
[关键词]公共利益；基本公共服务；基本公共服务主体；政府购买公共服务
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0046-14
一、一步之遥的公共利益与集团利益
当前正值国家和地方“十二五”规划中期评估和梳理“十三五”规划思路，这其中包括基本公共服务体系规划。基本公共服务体系建设和基本公共服务均等化正作为推进新型城镇化的重要举措之一出现在各地的文件、学者们的讨论和媒体的宣传中。自从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略和具体政策越来越得到人们的关注，2012年被具体化为《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，纳入发展规划议程。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统研究。当前，人们对于基本公共服务是居民应享有的权利已经没有异议，但对如何实现这个权利有许多问题还需要深入探讨。学界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益途径的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。例如，2013年以来，国务院决定加快推进政府机构改革、转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的下放给社会，把该下放给地方政府的下放给地方政府，实际情况绝没有这么简单。就下放给市场而言，现实的市场不是理论意义的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放给市场权力后如何确保绩效？这就涉及政府如何监督和评估。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么”[1]（P159-160），权力下放给市场政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但工作量可能不相上下。还有，现实中的社会组织也不是纯粹意义上的社会组织，人们经常讲到的志愿性、非营利性等，一旦进入商业领域运作，非营利组织“出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨”[2]（P131）。现实中这类情况已屡见不鲜，从9·11后的美国红十字会，到近几年的中国红十字会，莫不如此，这些都需要在下一步的基本公共体系建设中深入研究。政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病”[1]（P161），过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。为了深入探讨这一问题，我们引入公共利益这一概念。
公共利益一般指公共福利或一般福利，是政策争论、政治学、民主问题和政府本质问题的核心议题。从经济学角度说，它不具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人的使用和获取并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是积极的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，将无济于事。按照兰登书屋词典 （Random House Dictionary） 的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利；二是与平民百姓有关的利益。本文指的公共利益倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民生的利益。一方面，这样界定符合中国自20世纪90年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系的政策脉络的演变；另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合当前我国经济社会发展的阶段性特征。
本文“从明晰公共利益到全面实现公共利益”是想探讨这样一个问题：从20世纪90年代开始，试图通过市场手段来满足人们的公共服务需求，以致提出“卫生产业化”、“教育产业化”并将其作为政策付诸实施，最终导致了人民群众看病难、看病贵，上学难、上学贵等一系列影响至今的问题，为此不得不在21世纪初期提出基本公共服务均等化和建立政府主导、统筹城乡、可持续的基本公共服务体系这一国家战略的重大调整。在公共领域，从老百姓买得起什么由市场决定转向老百姓需要什么由政府确保，也就区别了市场供给与公共福利，前者的目的是利润，后者的目的是公共利益。无论如何，这都是一个根本性的转变。但是，从谋取利润转向公共利益或公共福利，满足老百姓的需求，成了自罗斯福新政以来政府公共服务的核心理念。在20世纪30年代的经济危机前后，罗斯福政府通过税收来提高政府公共服务的能力，从此，“国家作为供应者的角色，预示了它作为筹款人和收税人的功能。在新政的治理下，政府本身开始成为全国无可匹敌的最大企业。”[3]（P91）中国情况略微不同，在转向实现政府公共福利目标和实现老百姓公共利益的过程中曾发生了两件事：一是中央政府把越来越多的公共服务职能交给了地方政府，由地方政府来实现其民生目标；二是地方在税收能力有限的环境下，不得不打土地和银行的主意。于是，在最近几年，地方政府成为全国房地产开发商和最大的银行债主，也就出现了近期各方关注的地方债务问题。纵观历史，这是中国在实现公共利益过程中的“中国特色”。这个“中国特色”在经济下行状态下会显现出社会领域的冲突，对此要引起注意。不论是由政府负责还是由市场负责公共服务供给，实质上都需要明确政府自身是不创造价值的。政府充其量在市场和社会之间扮演财富分配者的角色，人们在通常意义上关注的是，它是否能够扮演一个公正的分配者的角色。纵观历史和现实，由于政治家、政策制定者、政策执行者本身是社会成员的一部分，有着自身的利益和诉求，加上决策过程的复杂性，他们往往或主观上倾向于某一利益群体，或客观上做出不利于某一群体的决策，导致政策的不公平、不公正，缺乏公平性、正义性。美国老百姓从罗斯福的社会福利中尝到了甜头、得到了实惠，最初他们欢呼雀跃，“人们多少有点天真地把山姆大叔视为一个与老百姓的钱袋子完全无关的慈善之源”[3]（P98）。然而，随着时间的推移，特别是随着社会福利刚性特点的显现，人们渴望更高水平的福利，也担心福利体系潜在的问题：政府的官僚作风、对弱势群体的娇纵，联邦政府对地方政府权力的侵蚀而导致州政府的衰弱，等等。在经济大萧条时期，公共服务的效率问题、运行过程中的贪污腐化等问题已经暴露出来了。“在政府充当监管者的体制下，总是潜伏着这样的危险：当做‘公共利益’来夸耀的东西，实际上会变成一个集团的利益——如果不是实业家、银行家或退伍兵的利益，那么便是农民、工会或者一大帮无用之辈的利益。”[3]（P99-100）“他（罗斯福——作者注）致力于通过提升物价和大规模经济扩张，而不是通过降低物价和注销债务来实现复兴。他必须始终让自己的脚踩住加油器，而不是踩住刹车，前方的道路看上去尽管黑暗，但他必须一直向前开。”[4]（P161）罗斯福时期，美国利益集团业已形成，包括那些为政府服务的经济专家、公职人员也没有表现出人们想象的无私和诚实，更不用说那些大企业家了。所以，在公共政策的制定过程中，所有相关利益者都不是生活在真空中，他们都有自己的利益和政治立场。 决策本身也是一个非常复杂的过程，既涉及认识方式问题，也涉及如何把各种认识组合起来形成一个全景式描述和分析。“政策制定的关键问题是信息的系统性和机构问题。碎片化的学术训练和碎片化管理机构阻止了我们系统地去分析问题，这种危机是一个体制问题。如果我们只看问题的一部分，这部分只是一个个人偏好的认识问题。在全球市场和国家规制、国家政策以及国家与全球之间的关系这样一个层面上，个人的碎片化认识将显得微不足道。每个人都认为自己提出的问题很重要，但是现实问题是一个系统性问题。”[5]（P170）这告诉我们，决策的综合性和系统性，也就是如何建立综合决策机制问题。建立综合决策机制十几年前就已经提出来了，关键是如何落实。进一步说，各种不同的认识背后必定牵扯不同的利益群体，综合决策过程不仅是一个通过讨论补充各自不同认识缺陷的方式，而且是一个利益博弈过程。尤其在当下中国，利益群体的形成已是一个不争的事实，如何在平衡各个利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化，这是当前推进基本公共服务体系建设的关键。
二、 “十一五”和“十二五”时期明晰公共利益的政策实践
（一）让政府成为基本公共服务的责任主体
2005年，中共中央在关于“十一五”规划的建议中提出：“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”[6]这里的“最关心、最直接、最现实的利益问题”就与公共利益有关。这是从过去把基本公共服务视为私人行为，应该由有偿满足转向发挥政府作用的开始，是认识上的重大转变，也是对“教育产业化”和“医疗卫生产业化”指导思想的一个否定。当然，追溯历史，这个转变真正萌发于2003年的“非典”以及十六届三中全会提出的“五个统筹”。
如何解决“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”？必须“妥善处理不同利益群体关系”。正是基于这点，《“十一五”规划纲要》提出：“加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”[6]最初，人们把各种利益关系集中在财政体制和中央与地方的关系上，希望通过理顺省级以下财政管理体制来实现基本公共服务均等化。随后，基本公共服务均等化成为中央、地方各级政府的政策措施，各种试点和示范也陆续出现，并且学术界已展开了研究。但目前学术界对于基本公共服务均等化的研究，从历史到理论，从现实到政策，从概念到框架，都没有达到实践提出的要求和问题解决需要的水平。
2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中有关基本公共服务均等化的论述至少包含以下几点信息：第一，实现基本公共服务均等化是完善公共财政体制的目标之一；第二，要通过税制改革、加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政体制；第三，当前我国的公共服务包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安；第四，增强公共产品和公共服务供给能力需要通过加大财政投资规模来实现；第五，增强地方政府提供公共服务的能力。换句话说，地方政府在提供公共服务方面应该发挥更加重要的作用。
2007年，党的十七大报告进一步把基本公共服务均等化问题具体化。这主要体现在两个方面：第一，把基本公共服务均等化作为缩小区域差距的手段；第二，把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标。
2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《国家“十二五”规划纲要》）提出“推进基本公共服务均等化”这一基本目标，并围绕提升公共服务水平对建立健全基本公共服务体系、创新公共服务供给方式等进行部署，要求“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距”[7]。值得关注的是，《国家“十二五”规划纲要》把基础设施建设和生态环境保护也作为与人民群众生活息息相关的公共服务问题提出来，相关部门开展了这二者是否是基本公共服务、是否需要纳入国家基本公共服务体系的研究和讨论。生态环境直接关系人民的生活，但政府治理生态环境的方式很多，如污染者付费等，并不一定像失业者暂时需要政府救济、穷人需要社会和政府给予及时帮助这样对待生态和环境问题。同是与人民生活和利益密切相关的问题，处理的方式是不一样的。《国家“十二五”规划纲要》对这个问题的考虑比较清晰，要求积极研究基本公共服务的供给方式。
2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（简称《规划》）明确了基本公共服务的概念、范围、标准、公共服务体系的基本建设指导思想、基本要求和主要目标，突出强调基本公共服务就是把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供这一核心理念，着力保障城乡居民生存和发展的基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，明确了以人为本、保障基本，政府主导、坚持公益，统筹城乡、强化基层，改革创新、提高效率四项基本要求。这个规划提出了供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意的四个方面的目标取向。这是我国第一部专项基本公共服务规划，是继《北京市“十一五”基本社会公共服务专项规划》之后的国家规划，它突破了传统的带有计划经济色彩的发展规划，把现代政府改革创新理念融入社会事业发展。这主要体现在：一是强调基本公共服务的政府责任，明确了基本公共服务的法定范围；二是把供给方式问题提出来，从可持续的视角加以强调，具有重要的战略意义和前瞻性。
党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。加快完善基本公共服务体系是保障改善民生、推动社会体制改革、完善社会管理体制的重要途径。按照十八大的战略部署，从新时期经济社会发展的实际出发，综合考虑我国人口规模、城乡差别、地区差别和群体差别等因素，加快形成可持续和人民满意的基本公共服务体系，必须在创新基本公共服务供给模式上下工夫。政府主导，主要指政府要制定相关政策法规、明确基本公共服务的范围、标准、责任等；统筹城乡，就是要考虑中国国情，把建设新型城镇化摆在重要位置，从而实现基本公共服务体系建设的动态化和连续性；可持续，就是要借鉴发达国家的经验教训，避免政府和社会负担过大过重等一系列问题。 落实《国家“十二五”规划纲要》、《规划》和十八大报告提出的基本公共服务战略必须回答下列问题。第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？根据国际经验，基本公共服务均等化的基础和基本实现手段是财政能力均等化，各个国家在实现基本公共服务均等化过程中采取的财政体制是不一样的，如财政能力均等化、税收均等化、财政需求均等化，等等。第二，实现基本公共服务均等化和建设主体功能区在财政体制改革建设中的地位与关系如何确定？从深层次看，它们都包含明确各级政府的事权和财权的含义。而主体功能区建设更侧重政府的事权，包含经济建设的布局。基本公共服务均等化是主体功能区建设的制度基础。第三，在基本公共服务提供中，中央政府和地方政府的分工是什么？是否可以理解地方政府更具有公共服务的提供能力，因为他们更直接理解居民需求，中央政府主要负担转移支付，或建立均等化的项目基金（Equalization Pool）来帮助实现公共服务均等化。第四，我国基本公共服务均等化和主体功能区建设是否是阶段性目标？如何完善基本公共服务的供给方式，增强发挥政府、市场和社会各自不同的作用，形成发展的合力，解决发展中不断出现的人民群众日益增长的基本公共服务需求。第五，地方政府实现基本公共服务目标靠什么？自己生产还是依靠社会组织和企业？我国基本公共服务战略是从基本公共服务均等化着手，引导我国的公共财政体制建立与完善，理顺和调整中央和地方、政府与市场、政府与社会的关系，通过这一系列关系的理顺和调整形成一个适应社会主义市场经济要求的行政体制、社会体制和文化体制，建立具有中国特色的基本公共服务供给模式。
（二）在实践中积极探索政府主导的基本公共服务体系建设
为进一步落实《国家“十二五”规划纲要》，各地根据自己的实际积极落实《规划》，以下是各地创新中的几个具体事例。
1.建立基本医疗卫生制度，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实保障人民群众身体健康。唐山市针对影响居民健康的实际问题，启动实施了“健康唐山，幸福人民”行动。这一行动包括健康教育、健康服务、健康饮食、健康文体、健康环境等五项工程和健康教育进家庭、居民健康信息管理等20个重点项目，以及环境指标、人群指标、服务指标、社会指标、民意指标和特色指标等六类指标。2008年，长沙市在全国率先提出了建设食品安全城市的工作目标，按照政府主导、企业负责、部门联动、公众参与的基本思路，坚持标本兼治、重在治本，防治结合、重在预防的原则，从人民的健康着想，从基本食品着手，从保障体系着力，重点构建食品标准体系、产品检测体系、监管责任体系、诚信社会体系和法规制度体系，突出标准生产工程、放心市场工程和阳光消费工程，使该市的食品安全呈现持续向好、安全可控的局面。
2.建立基本社会服务制度，为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严的生活和平等参与社会发展。近年来，宁波市鄞州区在经济总量快速扩大、发展方式不断优化的基础上，全区上下牢固树立公共财政的理念，深入实施“和谐区创建行动纲领”和“幸福民生40条”，大力加强社会建设，积极构建公共服务体系，着力保障和改善民生，努力促进发展成果全民共享。近三年财政投向民生领域达148亿元，占可用财力70%；在全国率先实施了十二年免费教育、农村医改、文化“天天演”、全覆盖社会保障体系等一系列惠民举措。重庆市把村级公共服务中心建设纳入民心工程，建立了村级公共服务中心，建设联席会议制度，明确了5年建设规划，采取市级补助、区县配套的方式，多方筹集资金，推进建设工作。在建设过程中，明确村级公共服务中心建设的内容、选址要求、建设风格和功能配置，把其建成村级政治、经济、文化中心。2006年以来，全市累计投入资金12.4万元，建成村级公共服务中心8982个，实现了全覆盖，为村级组织办公服务搭建了平台，为丰富农村居民物质文化生活提供了便利。
3. 建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居。“5·12”地震造成都江堰市城镇10.89万家庭、30余万居民住房不同程度损坏，都江堰市用了将近一年的时间完成了约260万平方米的安居住房建设，可满足近2.3万户选择“置换安居房”和租住廉租住房、安居住房的需求。如何让受灾群众早日入住安居住房，如何保障分配过程“公正、公平、公开”，让群众满意，这是个棘手的问题。在广泛听取多方意见并召开听证会的基础上，决定采用电脑公开摇号确定预分配方案，乒乓球摇号机摇号确定唯一分配方案的解决办法，取得了较好效果。
4.探索残疾人服务，为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。成都市在落实以人为本的科学发展观过程中，不断探索并创造性地提出了“量体裁衣”式个性化服务工作方法，实现了为残疾人服务方法上的根本转变，被誉为中国残疾人工作发展历程中里程碑式的变革。
5.创造就业和再就业环境，为全体劳动者就业创造必要条件，加强劳动保护，改善劳动环境，保障合法权益，促进充分就业和构建和谐劳动关系。上海通过政策扶持和支持，鼓励社会组织吸纳大学毕业生，以此搭建平台、为社会组织招聘大学毕业生提供便利，实现了充分吸纳人才，发挥社会组织专业能力，充分利用社会组织平台吸纳就业。
6.根据需求实现便捷高效的公共服务供给方式，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。浦东公益服务园是内地首个公益组织集聚办公并提供多种共享服务的园区，从创建初始就秉持“创新、合作、成长”的宗旨，在功能布局和设计方面遵循环保与公益理念，在管理方面采取社会组织自主管理、自我服务方式，力图打造成新区社会建设创新的实验田、社会组织合作发展的公共平台、公益组织成长的家园。目前该园已有25家公益组织入驻，不仅成为社会组织的集聚基地，更是公益组织的孵化基地、政社合作供需对接的平台、公益成果展示交流的窗口。上述探索为进一步完善社会管理格局提供了生动的实践。一批有使命感的社会企业家会把一个个社会个体与整个社会有机联系起来，极大地激发社会的活力。 三、中国基本公共服务供给体系面临的新形势新挑战
（一）经济社会形势的新特点新要求
1.经济步入中速发展阶段，转型升级进入关键时期
当前，中国经济从高速增长转向中速增长，面临经济下行、产能过剩、投资效率低下等一系列问题。“过去10年中国经济出现了各种不平衡问题，如果中国想要继续保持与近年来持平的经济增长速度，就必须建立根本性的增长模式。这些不平衡问题包括：个人消费占国内生产总值的比重非常低，而投资比重过高；制造业规模太大，服务业规模太小；官方持有前所未有的巨额外汇储备……中国房地产投资规模越来越大，增长速度很可能不可持续。”[8]（P14）尽管就中国经济是否能够一如既往地保持高速发展学界还在争论，但新一届政府以稳增长、调结构为主线的发展思路与2013年以来采取的一系列措施已经彰显把经济发展驶入健康持续轨道的决心。事实上，国内外环境变化要求中国经济必须进入结构调整和健康发展轨道。2008年，中国应对国际金融危机冲击采取了一系列政策措施，经济经历了短暂下滑后迅速回升，到2010年年初达到一个高点，之后又开始下滑，到2012年底出现企稳反弹。2013年的经济总体平稳，但继续下滑，在一季度实现7.6%增长的基础上，二季度实现了7.5%的增长速度。如何看待这一轮经济回落？是短期下滑还是长期趋势？国务院发展研究中心的报告提出：“两年前，我们在研究的基础上，提出了一个基本判断，即中国经济的潜在增长率将会下一个较大台阶，进入由高速增长阶段到中速阶段的转换期。”[9]（P1）目前，这一判断得到了越来越多人的认同，即我国经济正在经历一个由快速增长到稳步增长和结构调整并举时期。“十三五”时期，我国经济社会发展呈现的特点可能包括：经济呈中速增长，大约保持在5%～8%之间；经济结构转型升级加速。中国经济要持续发展，必须摆脱单纯靠打“强心剂”的路径依赖，把深化改革、扩大开放摆在更加突出的位置，实现从粗放型到集约型、从出口导向到内需拉动、从投资推动到消费支撑、从成本优势到市场创新、从政府主导向以市场为基础的经济增长方式转变，从过去的重GDP到更加关注民生。
全球经济正在步入长期的结构调整时期，其实质是酝酿新的产业革命。尽管“经济危机通常会10年发生一次”[5]（P169），但2008年以来的国际金融危机有点特殊，这个阶段的经济转型升级不仅包括由粗放型向集约型的转变，还可能包含新的产业革命的内涵。杰里米·里夫金《第三次工业革命》在世界范围内引起了不小反响，其过人之处在于它不是就经济谈经济，而是把适应新经济模式需要的社会发展模式也描绘出来了。里夫金把21世纪的两种新技术——互联网和再生能源结合起来，探索人类未来新的经济发展模式。他认为，第三次工业革命本身已经包含了正在全球蓬勃发展的社会企业家精神、法人意识和合作精神。这些非经济要素与经济要素密切结合将治理20世纪经济社会发展中形成的种种弊端，尤其是即将打破营利组织和非营利组织各走各的阳关道、营利组织过于强势以致使非营利组织步履维艰的局面。社会创新与新产业革命将结伴而来。目前，全球范围内的社会发展正处在一个新的探索阶段，主要在两个方面酝酿突破：一是针对社会问题，通过各种途径和平台，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，参加交流和碰撞的部门包括非营利组织、企业、政府、专家学者、职业服务供给商、创效评估人员等；二是在传统的金融体制内，植入社会和环境效果评价，引导私人资本进入社会和环境领域，产生了诸如社会创效证券、小额贷款、小额保险等新的金融产品和组织形式。信息化和新媒体引发的公共服务革命日新月异，“由于信息不对称，按需定产而没有库存在工业化时代是可望而不可即的，但在信息化时代，信息的沟通、需求的聚合都因互联网而变得轻而易举”[10]。3D打印植入物已经进入临床阶段，北京大学第三医院团队在脊柱机关节外科领域研发出几十个3D打印脊柱外科植入物[11]。科技部已将3D打印编入《国家高科技支撑计划制造领域2014年度备选项目征集指南》，国家工信部也考虑对3D技术及其发展进行顶层设计、编制发展规划。目前，我国3D打印的产值大约在3亿人民币左右，占世界的3%。考虑和计划开发3D技术和产业的地区却不少，诸如珠海、青岛、成都等[12]。在这样的背景下，中国需要支持新的创新体系，大力发展各类交易市场和交易方式，以及与之相适应的公共服务体系。
2.政府改革继续深化，财税体制改革进入攻坚期和深水区
国务院机构改革和职能转变方案要求加快行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体和社会主体的活力，增强经济社会发展内生动力，并承诺在本届政府任期内由国务院部门实施的行政审批事项减少1/3以上，彰显了党中央国务院加快推动改革的决心和信心。根据国务院机构改革和转变职能的构想，行政审批权下放、压缩和转移主要是面对市场、社会和地方政府，这就要求厘清政府与市场、政府与社会、中央和地方政府的边界，对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的具体形式、主要内容、服务对象细心研究、精心分类，制定出符合现阶段中国国情的规则和标准，找准切入点。深化政府改革关键在于打破利益格局，就政府来说打破利益格局的核心是财政体制改革，而政府改革关键是从“事”和“财”入手。从“事”入手，就是要进一步明确中央政府与地方政府、政府与企业、政府与社会的边界，明确各自的职责。从“财”入手，就政府本身来说主要是中央和地方政府的财力划分问题，就企业和社会组织与政府来说是政府在公共服务领域如何购买服务问题。“从收入结构看，在取消预算外收入后，地方财政收入包括地方财力、基金收入以及债务收入。基金收入中绝大部分是土地出让收入，以2011年为例，土地出让收入为33477亿元，占全部基金预算收入的75.3%。全部土地出让收入中中央收入305亿元，地方收入33173亿元，占全部土地出让收入的991%，占地方基金收入的86.8%。土地出让收入已经成为地方政府可支配公共收入的重要组成部分。2007年土地出让收入占地方一般预算收入比重为50.9%，2011年这一比例上升到63 .9%，五年间比重值最高的2009年为85%。2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%，2011年这一比例上升到44.2%，五年间比重值最高为2009年的56.8%。”[13]2013年上半年，基于全国经济下行的大环境，地方财政收入增幅均出现不同程度的下滑，尤其是2012年税收增幅较大的省份，下降幅度比较大。不过，受益于年初推出的“国五条”政策，2013年上半年房地产收入异军突起，成为地方财政收入增长的中坚。2013年上半年，中央财政收入32311亿元，同比增长1.5%；地方财政收入（本级）36280亿元，同比增长13.5%。而2012年上半年，地方财政收入增长14.4%，2013年上半年同比下降了0.9个百分点。在财政收入中，中央收入更低于地方收入。从地方财政收入报告可见，地方财政收入大多是两位数增长，而地方财政总收入则大多个位数增长。防范和化解地方政府融资平台债务、房地产泡沫、严重产能过剩和影子银行等重大风险必将对地方财政产生影响，美国著名的“汽车之城”底特律正式申请破产这一事件值得中国引以为戒。底特律申请破产是美国历史上申请破产保护的最大城市，尽管中国地方政府“破产”案例前所未闻，但国内地方政府债台高筑的现象比比皆是，因而要把有效防范地方政府性债务、信贷等存在的风险放在重要位置。各地高耸林立的楼房空空荡荡，这不能不引起人们的高度重视。即使各处楼房有其主，考虑交通便利和公共设置的缺乏，这些房地产何时能得到充分利用值得思考。 3.越来越多的居民将移居城镇，基本公共服务供给面临诸多新要求
纵观历史，基本公共服务体系建设为社会秩序体系继续运转或保持经济体系的运转而建立，前者的典型例证是19世纪后期德国的铁血宰相俾茨麦，后者是20世纪30年代的罗斯福，政治家会着眼于更大的问题来采取具体措施。这既是政治家的过人之处，也是他们的不足之处，因为他们在大多数情况下要首先解决眼前的问题，同时有可能为下一阶段的发展创造出新的问题。当前，我国经济进入新的历史阶段，中长期保持中速或低速发展可能会成为中国经济的常态。在这样的背景下，因经济高速增长不断扩大的财政规模面临萎缩，各种社会矛盾和问题会暴露出来，创新可持续的基本公共服务供给模式必须提上议程。推进新型城镇化不仅要解决好流动人口的市民化问题，还要通过城镇规划和建设提升居民的生活品质。城镇的特性要体现社会安全、社会交往和孩子们的同化。城镇街道的安全一方面需要政府来维持，另一方面更需要形成一种社会氛围和社会风气。即街道也要发挥社会交往的功能，“如果城市人之间有意义的和重要的接触都只能限制在适合私下相识的过程中，那么城市就会失去它的效用，变得迟钝”[14]（P40）。另外，街区公园、城市街区、老建筑等都有其社会功能，这是在推动以人为中心的新型城镇化过程中不能忽视的。毫无疑问，仅注视问题的一面，那就会造成单调、缺乏活力的城市发展，最终会孕育自我毁灭的种子。充满活力、多样化和多种用途的城市是其不断自我发展的内在动力，这是当前推进新型城镇化进程中需要注意的，千万不能以一种倾向掩盖另外一种倾向，现行体制往往会造成这样的结果，新兴城镇化还需要新型思维方式、体制机制和管理模式。以人为中心的城镇化包含更丰富的内容，要求我们有更大的想象力。现代城镇规划还要防止另外一种倾向，就是仓储式超市的激增对于居民参与社会治理、社会交往的摧毁。从经济上说，这类购物方式给人们带来便利、价廉物美，但对就业、社区生活、基层社会特色和环境都带来巨大损害。美国最近的研究发现，“沃尔玛这种大型超市似乎与投票的选民减少有关，标志着民众参与度降低”[15]（P159），并且凡是建立沃尔玛的社区10年内社会资本都会下降。把这个问题延伸到中国情况也不容乐观，中国住房私有化尤其导致大量住房向少数人手中集中，产生了大量的“鬼城”或空房率很高的社区。这样的社区一方面居民参与率低——很多人不来社区或不常住社区，对社区的日常管理事不关己、高高挂起，突出表现是对社区越不熟悉，参与的热情缺乏，社区越来越混乱，居民没有信心，最终导致社区环境恶化、资产贬值，社区走向溃败。另一方面，对于社区生活和环境不熟悉，不知道和无法参与，造成管理上的种种问题。这些告诉我们的道理是：效率不等于有效。20世纪70年代，美国芝加哥的警察启用了巡逻车，但城市犯罪仍居高不下，究其原因，巡逻车和警察虽然可提供震慑性的服务，却无法把分裂的社区凝聚和整合起来。整合起来的社区需要交往、公共参与公共事务，形成对于公共利益的认同。公共利益需要一种“共生”的社会关系来维护，“如果没有普通人积极参与社区活动，为社区贡献时间和精力，政府仅凭制定规范和目标难有作为。”[15]（P165）
问题的实质是，地方政府以高价把土地卖给了开发商，开发商必须以高价把房子卖出去，物业公司是开发商的分支机构，也必须遵循利益最大化原则收取物业管理费，一个个抱着炸药击鼓传花，到了谁的手里都是烫手山药，最终是业主倒霉。中国在过去几十年的土地开发中不仅埋下了地方债的地雷，也埋下了社会冲突的地雷，业主与物业甚至与开发商之间的冲突，最根本来自地方政府谋取高价格土地和暴利般的财政收入。不要低估了土地财政的经济成本，更不应忽视财政的社会成本。土地财政的社会成本分为两部分：一部分是当初为了吸引投资，地方政府不惜强行拆迁引发的社会冲突，另一部分是地方政府以高额地价卖给开发商土地，开发商为了回收高额付出强加给房主的各种成本。这些成本会在居民入住后逐步暴露出来，直接的矛盾是业主与物业公司或开发商之间的矛盾，最终还是要政府通过“维稳”来解决。地方政府在自身的经济社会发展中埋下了短效和长效炸弹，何时引爆要看各种矛盾积累到什么程度，对此要有清醒认识。
4. 基本公共服务的可持续性和居民需求的变迁
2013年7月31日，国务院常务会议做出积极推进政府购买公共服务的决定，要求放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。完善基本公共服务体系的基本目标是要关注民生、惠及人民，为了实现这个目标：一是要靠改革，要改革政府自身，也要改革机构和社会组织；二是要靠开放，要开放国内市场和国际市场，也要开放服务领域，允许国际资本和国际组织参与公共服务的供给，与国内社会组织和机构开展竞争，在竞争过程中提升国内机构和社会组织的服务水平。总体而言，国内能够承接政府服务的机构和社会组织还不能满足人民群众对于基本公共服务的需求，竞争能力也不够强。这些年来，尽管一些社会组织在承接政府社会服务方面做了一些尝试，但真正专业化、成规模的社会组织和机构还不多。这里要特别提出事业单位改革问题，要通过政府购买公共服务加快事业单位改革，逐步把事业单位推入市场和社会。
政府购买公共服务涉及的问题很多，国务院常务会议已经做出了具体规定，要求把适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。一是各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广。二是政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。三是严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计，把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上。四是建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，评价结果向社会公布。五是对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。但是，上述具有操作性的问题还需在实践中逐步摸索和研究，尤其涉及社会组织、机构和企业的资质要制定具体标准，特别是要发挥行业组织的作用。要进一步借鉴国际经验，更加丰富和发展政府购买服务的方式方法，逐步从比较单一的购买方式走向更加多元、丰富多彩的购买方式，尤其要结合中国的实际和各地的具体特点，逐步摸索出一套适合国情的政府购买公共服务的方式方法，从人才培养和使用到资金筹措，从机构建设到体制机制完善，等等。完善政府购买公共服务不仅是社会组织、机构和企业的任务，对政府自身也提出了严峻的挑战，这就要求政府加强自身的专业化水平和廉洁自律水平，在此基础上不断提升政府的监管能力。 （二）有关国际经验分析
1.历次基本公共服务改革或多或少都与经济下滑有关
几乎每次基本公共服务体系改革都伴随着经济危机的历史背景。美国从20世纪30年代的经济危机中吸取教训，国会通过了《社会保障法》，罗斯福积极推行新政，到20世纪50年代，尽管遇到不少阻力，美国的福利型政府规模最终还是扩大了，社会保障体系的覆盖范围扩大到了农民和农业工人，60年代～70年代国家福利体系更是发生了显著变化。到70年代，石油危机导致的经济增长速度放缓，迫使里根和撒切尔政府对政府和福利制度改革，于是私有化浪潮兴起。“私有化发端于20世纪70年代末的英国，20世纪80年代在欧洲大陆扩展开来”[16]（P30）。到20世纪90年代，私有化浪潮覆盖主要产品，包括一些公共物品和公共服务，形成了世界上最广泛、最雄心勃勃的私有化运动。当前，中国经济进入了下行轨道，经济发展方式转变要求探索公共服务供给方式。
2.传统意义上的三种供给方式
（1）政府在基本公共服务供给中发挥主要角色。一是政府的财政支持。政府对基本公共服务的财政支持主要表现为补贴、减税、代用券等。二是政府补助，指政府通过给非营利组织补助，确保其向公众提供优质公共产品。政府补助的形式包括直接拨款、免税、税收优惠、低息贷款、贷款担保等。三是政府直接生产。直接生产是政府自己的事情，不涉及非营利组织和其他生产组织。只有当参与直接生产的政府雇员对其服务对象具有强烈的责任感时，或者说具有强烈的公共价值或公共责任时，这种安排才会是有效的。四是政府间联合生产。当一个或多个规模很小的地方政府无法提供一定规模的公共服务时，需要若干个地方政府联合起来生产。五是由准政府性机构生产。美国准政府性机构兼有政府和私人的法律特征，可以得到政府的支持；也受到社会监督，防止其滥用权力。
（2）政府与企业、社会组织的合作方式。作为美国最大的非营利组织，美国联合劝募（The United Way of America）曾因其主要负责人诈取组织的120万美元资金而锒铛入狱和100多名员工失业以及组织的慈善捐款急剧下降，政府中出现的问题同样也可以在非营利组织中出现，其表现是多方面的。一是组织的低效率。这类组织的特点是投入与产出不成比例，过多的投入并没有获得足够的产出，诸如不能为服务对象提供满意的公共服务。二是组织效率低下。美国人认为公立学校是典型，其投入产出不成比例，教育经费连年增加，学生的成绩却不是这样。慈善组织的绩效如何，许多情况下人们并不知晓，只有出现重大丑闻时，人们才加以关注。三是中饱私囊。即非营利组织的领导人过多谋取自己的利益，这比组织效率低下更为可恶。四是过高的风险。产生上述问题的原因很多，既包括非营利组织和政府组织都缺乏明确的个人利益，个人对于组织风险不如私人企业那么关心；又包括缺乏竞争机制，大多数非营利组织基本上垄断经营，一些慈善组织也是如此；还包括缺乏衡量成败的明确指标。
政府与企业、社会组织的主要合作方式包括多种。一是签约外包。指政府与其他政府组织、营利组织或非营利组织签订供给合同，它是政府提供公共服务的常用模式，并随着财政情况、服务要求、服务标准、监督成本、服务市场的成熟程度等情况的变化而变化。政府在考虑合同外包对象时既要考虑效率，也要考虑服务质量和消费者的满意状况。二是特许经营。特许经营是政府赋予某一或某些组织垄断经营权，使这一或这些组织通过向消费者收取使用费来为生产服务提供资金，政府并不直接为公共服务付费，而是特定经营组织在一定时间内享受特许经营权（通常是排他性的权利）直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。三是公私伙伴关系。指地方政府与企业联合生产公共服务的模式。在这种模式中，地方政府为生产商提供土地、政策优惠、拨款、贷款、免税以及以低于市场价格收购生产商的产品等。立法机构对此类伙伴关系加以限制，避免政府滥用权力。四是混合策略。指地方政府在采用一个公共服务供给模式的同时，不排除使用其他模式。合作生产中的一些涉及人的服务，诸如教育、治安、消防、医疗卫生和社会服务，往往需要服务供给者与消费者之间的密切配合才能达到预期的目标。例如，社区治安需要社区居民与警察的合作才能实现。
（3）社会组织在基本公共服务体系中的角色。一是志愿生产，即由公民自愿地、不为报酬而提供的一些公共服务。典型的是美国和加拿大居民自愿参与消防活动，成为消防志愿者。二是社会企业。慈善组织通过下属服务单位开设各项社会性收费服务，通过社会性服务的盈利来补贴福利性服务，包括运作“社会企业”项目。
3.现代意义上的社会创新
（1）发展社会创新智库。一是社会创新园区。根据社会需求提出新的解决方案，吸纳初创企业、区域和政府组织以及慈善基金会参与、一道工作，在创新的环境中发展。二是社会创新中心。其使命是催化社会创新，精心发展自己的理论，并以这些理论支撑它的大部分工。
（2）努力实现基本公共服务资金的可持续性。一是社会金融。它把拥有金融知识、战略思想和社会经验的专家们聚集在一起，探索具有创新性、可持续和不断发展的投资议题，建立社会投资市场。二是社会责任投资。社会责任投资指可持续、具有社会良知、“绿色”、道德意义上的投资。一般说来，社会责任投资鼓励投资者关注环境改善、保护消费者权益和生物多样性等，避免介入酒精、烟草、博彩、色情、武器等经营活动，其关注的领域大致可归结为环境、社会公正、共同治理等。三是社会创效证券。社会创效证券是基于绩效支付的一种社会金融模式，或者叫做根据结果支付。根据结果支付指在公共服务供给过程中，合同文本要求根据服务供给者提供的服务效果支付资金，达不到预期效果可拒绝支付。四是社会创效企业。它利用市场方法，通过产业开发创造经济效益和社会效益，在实现企业营利和持续发展的同时解决贫困问题。五是社会投资基金。它代表了一种新的社会金融方式：在取得社会和环境目标的同时获得利润回报。社会投资基金为社会企业借贷项目提供抵押贷款、专门为促进社会福利和环境改善设立金融、信贷资金在线服务。六是参与型非营利组织。它是一种“全新的组织”，“这种组织首先是为公共事业服务的，比如运营一所医院，并且不以营利为目的，但是又与传统的非营利组织稍有不同。参与型营利组织可以发行股票，购买这类股票等于向慈善事业捐款，也可以由此享受税收方面的优惠。出售此类股票不用交税，前提是将出售所得全部捐赠给其他慈善事业，比如再次买入其他参与型非营利组织的股票”。“对于做善事的人而言，如果是以传统方式给非营利医院或大学捐款，那么钱捐出去之后就和自己没有关系了，但是如果以购买参与型非营利组织股票的形式捐出资金，那么这个善举和捐赠人之间还会一直维系着关系。购买此类股票的人会对这个组织产生一种心理上的期望，就像普通股东一样。”[17]（P299）参与型非营利组织是对当前非营利组织概念的进一步拓展。七是社会经营。穆罕默德·瑜奴斯（Muhammad Yunus）认为，“经营者的经营活动以造福他人为目的，而不为自己谋利为目的，企业能够自我维持，以其经营收入抵消支出”[18]（P17）。他解释说：“社会经营理念的产生其实非常简单：不管我处理经济问题还是社会问题，都试图采用经济的手段。因为我一直坚信：这是解决经济和社会问题的基本途径。遗憾的是，经济学理论中却没有这样的分析视角。但我坚信，经济学应当也将会包含这样的内容。”[18]（P17） 四、“十三五”时期建设可持续人民满意的基本公共服务体系的基本思路
（一）改革和完善法律体系
有关营利企业和传统非营利组织的法律法规在世界各地已日趋完善，但涉及社会金融、社会经营的法律法规还凤毛麟角、处于空白状态。无论是在现有的法律还是非法律框架内开展社会创新都存在诸多难题。值得欣慰的是，2007年加拿大政府以及美国一些地方政府开始考虑与社会经济有关的法律[18]（PP127-129）。如何通过技术研发提供一些能够解决贫困、饥饿、疾病、健康、失业、遗弃儿童、毒品、住宅、污染、环境的产品，这是社会创新的关键。要建立一个社会创新发展的全球环境，让企业家充分认识社会创新，鼓励非营利组织、非政府组织、基金会以及慈善机构参与这个领域。奥巴马宣布2012财政年度将拨款一亿美元来支持社会创效证券，马萨诸塞州首先响应。2012年1月，马萨诸塞州要求中间组织和非营利组织使用社会创效证券为无家可归者提供稳定住房、为未成年犯罪者提供社会矫正等。其他一些州也纷纷探索社会创效证券。社会创效证券的应用和发行范围因地而异，从无家可归者到未成年犯罪、成年犯罪，以及低收入老年居民都可以成为社会问题解决的受益者。如果政府和社会都承认社会经营将是人类解决面临挑战不可或缺的活动，那么为其立法就需要提到议程上来。社会经营的立法首先涉及如何鼓励企业家在实现推动自己企业正常运行的同时，也考虑一定程度的社会经营，相应的税收、财政和金融政策也需要调整。新兴产业的发展也意味着政府自身的改革和创新需要加快步伐。
（二）建立和完善竞争机制
目前我国的公共服务存在的主要问题是：政府和事业单位提供占主导地位，企业和社会组织参与有限。公办主体的激励机制不足、缺乏竞争、机制体制不灵活，给政府财政带来很大压力。
由于社会金融、社会经营以及企业社会责任的出现，市场与社会的边界也越来越模糊，双轨体制可能会逐步走向综合体制。利用私人部门和资本市场不仅是为了解决资金问题，也发挥它们的社会和环境价值，这代表了当前推动社会发展和公益事业的最新战略构想。一批新兴的企业慈善家、非营利组织、合作社和企业家正在探索经营模式和转向私人投资领域，以获取他们开展项目和进行创新需要的资金，实现自己组织的持续发展和满足更大范围的社区发展需求、推动经济增长，最终使投资者获得更多投资回报和更大的社会、环境效益。
（三）不断提高政府的监管能力
政府对于基本公共服务绩效监管的核心是：必须清晰地知道社会组织和企业承担基本公共服务供给的能力和提供的效果，否则它无疑就会把控制基本公共服务绩效的责任拱手交给社会组织和企业。这就不是一个简单将基本公共服务的供给转移给私人或社会的问题，其中还包含着政府责任遭到破坏的风险，如果社会组织和企业没有足够良知的话。事实上，大部分情况下社会组织和企业都有自己的利益，不仅是市场有自己的利益。
政府把责任和权力交给市场、社会，中央政府把权利和责任交给地方政府，虽然在服务方面的投入减少了，但在监管方面的投入不仅不能随之减少，而且必须增加。从美国的经验看，“大社会”建设的结果之一是许多政府项目的实施效果令人失望[1]（P167）。政府不仅要为社会组织和企业承担政府服务提供环境，也要加强自身内部的建设，包括利用现代信息技术和大量掌控基本公共服务供给的效果，一个精明、让公众满意的政府必须是一个内部运作能力极强的机构。医改的教训是“医疗回扣、腐败窝案，媒体曝出的福建漳州医疗腐败案，内幕惊人。从今年（2013年-笔者注）年初至今，市直区县73家医院涉嫌医疗腐败，包括22家二级以上的医院无一幸免，全部涉案。案件背后涉及的是医疗购销体制性的问题。以药养医被众多媒体解读为造成药价虚高的根本原因而备受诟病。医院的发展，不是医就是药两条路，政府给的钱有限，医院可能就把它盯在药品上”[19]。
（四）从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务
1.要根据社会问题、社会服务、公共服务的对象、活动类型、评价效果、时限等进行分类，采取不同的处理和解决办法。不同的社会问题需要采取不同解决办法，如针对老年人和残疾人采取慈善办法更好一些，而对于刑释解教人员采取社会经营会更有效。在基本公共服务供给领域也是如此。例如，社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的，这也就要求它的服务对象不能仅依靠捐赠，必须在社会发展中增加帮助穷人和其他人群的就业和增加收入。与社会慈善比较，社会经营鼓励受助者保持个人尊严和自立，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也往往难免使受益者的自我发展动力消失殆尽。以消防为例，作为确保人民生命安全的服务，消防理应划入基本公共服务范畴，但消防有其特殊性，火灾发生的几率不是人们能够预测的，所以消防设施、设备和人员的配置就成了一个难以估算的问题，特别是人员配置多了会浪费，配置少了会在紧急时刻不够用，美国和加拿大针对这种情况，在人员配置上采取政府消防人员与消防志愿者相结合的人事体制安排。这就是所谓公共服务分类的实质和根本之所在，我国在这方面有很多细致工作要做。政府与市场、政府与社会的边界也只有在这样的细化过程才能真正明晰起来。
2.要以人为中心，注重保护农民利益。要从与农业现代化相辅相成的新型城镇化战略出发，注重探索在中小城市促进产业发展、创造就业机会的发展模式，在解决就业的同时解决困扰农民工及其家庭乃至整个社会的留守儿童、留守妇女和留守老人问题，并建立与这种经济发展方式相适应的基本公共服务供给模式。
3.要打破部门分工界限，统一研究公共服务的供给问题。要建立社会工委或社会建设办与发展改革、民政、医疗卫生、公安司法、残联、人力资源和社会保障等部门参与的联席会议制度，一道研究当前政府购买公共服务问题，共同分类和分工、协同推进，使政府购买公共服务工作更加有效。
（五）培育适应社会创新需要的智库和复合型人才 社会创新尤其是金融领域的社会创新需要复合型人才和多部门、跨领域合作的智库。要通过这类人才的培养和智库的建设，打破传统意义上的社会与市场、营利与非营利之间的分界，使社会问题得到全面、彻底解决。以公共精神、企业家精神和慈善精神为价值基础的政府、市场和社会之间的密切合作是实现社会创新的组织基础，在此基础上能够理解公共精神、企业家精神和慈善精神的复合型人才的培育是实现社会创新的关键。
（六）建立和完善实现公共利益的体制机制
1.决策机制。公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如业主委员会等形式的公共参与机制来实现公众意愿表达和公众监督的目的。“十三五”时期基本公共服务规划要在实现公共利益的公共决策机制方面有所创新，就需要跳出单纯就基本公共服务谈基本公共服务的视野，另辟蹊径。
2.评价机制。评价机制的关键是居民的满意度和公共服务达到的实际效果，这就要求客观全面评价公共服务的绩效。所谓客观，就是要真正建立独立的第三方评估机制和机构，使评估方在不受实施方干扰、影响和左右的情况下，能够行使评估职能。所谓全面，就是要从效率、效益、经济和公正四个方面全面评价公共服务发挥的作用，同时既要评估公共服务的直接产出，还要评估公共服务的间接产出或长远影响。要充分认识到，基本公共服务作为政府确保个人实现基本权利的制度安排，更要着眼于长远。例如，政府负责义务教育，不仅是着眼于当前的升学率，更是着眼于国家和民族人口素质以及由这种素质所决定的国家和民族的竞争力。再例如，各地实行的所谓“名校制度”的实际效果到底如何？需要怎样的评价，名校从长期看培养的人才是不是真正成为社会需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育质量、名校的领导与教师的素质还是得益于它吸引的生源的素质、家庭、社会关系？这个问题至今没有研究，但真的需要深入研究，因为它决定着教育改革的方向。
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责任编辑：刘琼莲