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【摘要】改革开放后，我国经济建设取得了巨大成就。其中包括一系列的制度改革和结构调整。随着人民生活水平的提高，观念的改变必然对原有的制度带来冲击，宅基地制
度也不例外。本文将从宅基地制度现状、原因分析以及解决方案等方面入手阐述笔者关于宅基地制度改革的若干思考。
【关键词】宅基地制度；现状分析；改革设想
一、改革开放后宅基地制度面临的问题（一）宅基地隐形交易，产权纠纷多
发达地区农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发宅基地隐形市场。由于有关流转法律法规滞后，对宅基地流转条件范围方式期限收益分配及流转后的土地产权关系调
整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。（二）宅
基地规划混乱，土地浪费严重
目前我国的宅基地大都是无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”，对农民没有约束机制，致使宅基地面积不断扩大，大量占用耕地。并且缺少良好的规划，布局凌乱
，分配不均衡，导致浪费耕地现象严重。（三）“空心村，空壳村”现象严重
一方面就单个宅基地自身的发展而言，其用地方式大多以外扩展式为主，而忽视对原有宅基地的内涵挖掘，使宅基地用地规模不断扩大，而老的宅基地在不断荒废，出现了整
片土地外围新房林立，中心旧房破烂不堪，成为“空心村”。另一方面，随着经济发展，地区发展差异拉大，很多人背景离乡，到城市去打拼，并最终在城市落根，使得其在农村
的宅基地荒废，成为“空壳村”。（四）缺乏完整的农村宅基地登记制度
我国城市房屋已经实行一房两证，使得城市房屋产权明晰，交易安全便捷，有章可循。农村宅基地登记制度的缺失会带来一系列的问题。助长乱占耕地，浪费土地资源，最重
要的是不能让宅基地物权化，不能提高农民对宅基地的资产价值。（五）城乡土地不平等
首先，农民无法将宅基地使用权转让给村集体以外的人，宅基地的配置范围有限，其价值无法充分体现。其次，随着工业化、城市化进程的加快，土地迅速增值，这本是集体
和农民分享工业化、城市化带来的好处的重要途径。但现行法律规定农村宅基地无法直接进入建设用地市场（即房地产市场），农村宅基地只有经过征收后才能用于各项建设，而
征地补偿的低廉直接剥夺了农民的利益，致使农民无法凭借土地权利分享工业化、城市化带来的好处，严重损害农民的利益。二、对宅基地制度问题的原因分析
首先，缺乏完整的农村宅基地登记制度。完全是制度设计和行政管理问题，只有建立起完整的农村宅基地使用权登记制度，才能知道宅基地使用权的获得是否有合理根据，是
否有乱占耕地、集体建设用地的情况，才能为以后的改革做好铺垫。
其次，宅基地规划混乱。土地浪费严重主要是由于规划不足，监管不严引起的，这要求国家行政管理部门加强规划引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模，严格标准和规范
，完善宅基地管理制度。在规划控制上，要求国土省级资源行政管理部门统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门，组织编制村土地利用规划，报县级人民政府审批；在布局
上，要求市、县在新一轮土地利用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点和对扩展边界外的村庄，
区分不同情况，科学布局；在计划管理上，要求新增农村宅基地建设用地应纳入利用年度计划，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地计划指标，切实保障农
村住宅建设合理用地需求。
最后，宅基地隐形交易，产权纠纷多、“空心村，空壳村”现象严重，二者是目前我国宅基地制度面临的主要障碍，要想我国的宅基地制度取得突破性的进展，必须解决好上
述两个问题。三、宅基地制度改革设想
宅基地制度的问题日益突显，宅基地制度改革势在必行，那么究竟该如何改革呢？笔者在此提出自己的几点思考，以供讨论。传统意义上将宅基地划分为：一是城市和郊区的
宅基地，二是城市和郊区的以外的农村宅基地创新模式。而笔者认为，对宅基地的类型划分不能简单的以地域进行划分，还要考虑宅基地的生存保障功能和财产功能。我们首先要
以生存保障功能和财产功能为基础将宅基地分为三类：（一）完全体现生存保障功能的宅基地；（二）完全体现财产功能的宅基地；（三）体现为从生存保障功能到财产功能过渡
的宅基地，进而再根据区域的不同将这三类划分细化。
第一类，完全体现为生存保障功能的宅基地。首先，在审批上，有关部门在审批时应采取更有利于保护耕地和节约土地资源的方式进行审批，并做好备案登记制度。要改变原
来的审批标准，由单纯以批建占地面积为主向建筑面积和占地面积相结合的方式，改变农村宅基地使用的横向发展，实现宅基地横向和纵向相结合的发展模式。还要注重集中审批
，改变千百年来农民独户、封闭、分散的生活方式，为建设新型农民居住社区做好铺垫。其次，在宅基地的利用上，最重要的是占有和使用，至于收益是其次，不必做过多考虑。
第二类，完全体现为财产功能的宅基地。宅基地制度设计之初除了为给农民提供生存保障的基础之外还为适应以农耕为主的就业结构。经过改革开放30多年发展，农村经济结
构和社会结构都发生重大变化。在发达地区，八成以上的农村劳动力已经在二、三产业就业，他们在城市大都拥有住房，但又不愿放弃其在农村宅基地房子。在欠发达地区，由于
劳动力的转移，很多人已迁到城市居住，农村宅基地房屋成为其带不了的财产，既不能为其提供生存保障的功能又不能为其带来财产性的收益。
面对此类宅基地问题如何解决呢？笔者认为：
第一，对于体现为财产功能的宅基地要区别对待，具体情况具体分析，对于那些已不需要宅基地制度为其提供生存保障功能的农民要建立农村宅基地退出和补偿机制。鼓励这 些已不需要宅基地的农户申请退户，并且不再申请宅基地，政府按退出的宅基地面积予以一定的经济补贴，并且对附着于宅基地之上的房屋按一定的征收补偿标准进行征收补偿。
第二，对于那些背景离乡、迫于无奈无法享受到农村宅基地生存保障的福利性质的那部分人，最好的办法不是鼓励其将宅基地使用权进行交易，而是国家要为其创造条件，让
其在他乡也能享受到这项福利性质的权利。具体而言，可以采取置换的方式，如天津的“宅基地换房”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、重庆的“双交换模式”等等。这类措
施共同出发点都是在注重农村宅基地生存保障功能的同时，也注重宅基地财产功能，并且不拘泥于单一的表现方式，敢于尝试不同方法，殊途同归。这样做既有利于保护耕地，开
展农村土地整治；又有利于打破中国城乡分立的二元结构，统筹城乡发展，为建设社会主义和谐社会，促进社会稳定作出有利贡献。
第三类，从生存保障功能到财产功能过度的宅基地。这一类宅基地的特点在于除了能保障宅基地使用权人生存保障之外还有财产价值未被挖掘出来。但随着经济发展，生产水
平和技术水平提高，以及人民对自己财产经济效益的重视，在现有制度内进行合理利用，或者突破传统制度限制在综合改革实验区内进行适当的改革，在不改变原来根本目的前提
下，做适当改革，为其带来更大经济效益，进而为农民增收，提高生活水平，促进农村和谐发展。
这样的宅基地以地域的不同同样可以细分为两类，靠近城市的宅基地和远离城市的宅基地。第一，对于靠近城市的宅基地主要以“入股”方式进行改革。这类农户以宅基地使
用权入股，成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社，将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地用于股份合作社搞商业开发。但是并非所有的宅基地都可以适用
这样的发展模式，这种方式主要适用于距离城镇较近、非农行业对土地需求强烈、但又不具备征地条件的农村。江苏昆山的“富民合作社”和浙江“联众模式”是这方面改革的成
功示范。第二，对于偏远地区可以以联建的方式进行改革，可以参考重庆的地票交易制度。联建的方式是指村民集中居住宅基地复耕节约建设用地，然后出卖建设用地指标筹集部
分建房资金，包括内部联建和外部联建。重庆地票交易制度也是同样道理，即把农村集体建设用地复垦为耕地后，增加等量城镇建设用地，如此，农村建设用地减少，城镇建设用
地增加，而城镇和农村的建设用地总量维持不变。这样对于农村村民来说，可以将多余出来的建设用地指标出资，这样做具有多方面好处。第一，不会使农民丧失生存保障的土地
使用权，使其依然能获得最基本保障；第二，有利于合理规划用地，节约土地资源；第三，有利于农民集中居住，基础设施的完善，生活水平提高。最后，也是最重要的一点，集
中采取联建措施集中居住后，能为以后农民缴纳相应的土地出让金，从而获得和城市房屋一样的条件，进而为进入市场进行交易做好铺垫。
四、结束语
农村宅基地制度已经和现实严重脱轨，如果不进行改革，不仅不能使农民获得应有生存保障甚至还会酿成严重的社会问题，对宅基地制度改革刻不容缓，改革实行越慢，改革
付出的成本就会越大。当然对宅基地制度改革也不是短期内可以完成，改革应该在兼顾效率与公平原则下，一方面承认并坚持它生存保障功能，另一方面更要注重其财产功能，让
宅基地在为农民提供生存保障功能的同时兼具发展基础的功能，通过注重立法和注重市场的多方面努力，将静态的生存保障拓展为动态的生存保障，并深刻挖掘隐藏在宅基地使用
权后面的经济价值。
参考文献
［1］吕军书，冯琳.《保障与效率价值框架下农村宅基地使用权制度探析》；《农业经济》，2011年08期.
［2］曹良明.《关于创新新农村宅基地制度的若干思考》；《宁波经济（三江论坛）》，2008年06期.
［3］陈前虎，吴一洲.《农村宅基地制度及其流转模式》；《江苏农村经济》，2010年05期.
［4］黄善明.《市场经济条件下农村宅基地制度的改革思考》；《农村经济》，2010年05期.
度也不例外。本文将从宅基地制度现状、原因分析以及解决方案等方面入手阐述笔者关于宅基地制度改革的若干思考。
【关键词】宅基地制度；现状分析；改革设想
一、改革开放后宅基地制度面临的问题（一）宅基地隐形交易，产权纠纷多
发达地区农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发宅基地隐形市场。由于有关流转法律法规滞后，对宅基地流转条件范围方式期限收益分配及流转后的土地产权关系调
整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。（二）宅
基地规划混乱，土地浪费严重
目前我国的宅基地大都是无偿取得，由此造成宅基地供应上的“大锅饭”，对农民没有约束机制，致使宅基地面积不断扩大，大量占用耕地。并且缺少良好的规划，布局凌乱
，分配不均衡，导致浪费耕地现象严重。（三）“空心村，空壳村”现象严重
一方面就单个宅基地自身的发展而言，其用地方式大多以外扩展式为主，而忽视对原有宅基地的内涵挖掘，使宅基地用地规模不断扩大，而老的宅基地在不断荒废，出现了整
片土地外围新房林立，中心旧房破烂不堪，成为“空心村”。另一方面，随着经济发展，地区发展差异拉大，很多人背景离乡，到城市去打拼，并最终在城市落根，使得其在农村
的宅基地荒废，成为“空壳村”。（四）缺乏完整的农村宅基地登记制度
我国城市房屋已经实行一房两证，使得城市房屋产权明晰，交易安全便捷，有章可循。农村宅基地登记制度的缺失会带来一系列的问题。助长乱占耕地，浪费土地资源，最重
要的是不能让宅基地物权化，不能提高农民对宅基地的资产价值。（五）城乡土地不平等
首先，农民无法将宅基地使用权转让给村集体以外的人，宅基地的配置范围有限，其价值无法充分体现。其次，随着工业化、城市化进程的加快，土地迅速增值，这本是集体
和农民分享工业化、城市化带来的好处的重要途径。但现行法律规定农村宅基地无法直接进入建设用地市场（即房地产市场），农村宅基地只有经过征收后才能用于各项建设，而
征地补偿的低廉直接剥夺了农民的利益，致使农民无法凭借土地权利分享工业化、城市化带来的好处，严重损害农民的利益。二、对宅基地制度问题的原因分析
首先，缺乏完整的农村宅基地登记制度。完全是制度设计和行政管理问题，只有建立起完整的农村宅基地使用权登记制度，才能知道宅基地使用权的获得是否有合理根据，是
否有乱占耕地、集体建设用地的情况，才能为以后的改革做好铺垫。
其次，宅基地规划混乱。土地浪费严重主要是由于规划不足，监管不严引起的，这要求国家行政管理部门加强规划引导，合理确定村庄宅基地用地布局规模，严格标准和规范
，完善宅基地管理制度。在规划控制上，要求国土省级资源行政管理部门统筹安排并指导市、县国土资源行政管理部门，组织编制村土地利用规划，报县级人民政府审批；在布局
上，要求市、县在新一轮土地利用总体规划修编中，要按照城乡一体化的要求，对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点和对扩展边界外的村庄，
区分不同情况，科学布局；在计划管理上，要求新增农村宅基地建设用地应纳入利用年度计划，各地在下达年度土地利用计划指标时应优先安排农村宅基地计划指标，切实保障农
村住宅建设合理用地需求。
最后，宅基地隐形交易，产权纠纷多、“空心村，空壳村”现象严重，二者是目前我国宅基地制度面临的主要障碍，要想我国的宅基地制度取得突破性的进展，必须解决好上
述两个问题。三、宅基地制度改革设想
宅基地制度的问题日益突显，宅基地制度改革势在必行，那么究竟该如何改革呢？笔者在此提出自己的几点思考，以供讨论。传统意义上将宅基地划分为：一是城市和郊区的
宅基地，二是城市和郊区的以外的农村宅基地创新模式。而笔者认为，对宅基地的类型划分不能简单的以地域进行划分，还要考虑宅基地的生存保障功能和财产功能。我们首先要
以生存保障功能和财产功能为基础将宅基地分为三类：（一）完全体现生存保障功能的宅基地；（二）完全体现财产功能的宅基地；（三）体现为从生存保障功能到财产功能过渡
的宅基地，进而再根据区域的不同将这三类划分细化。
第一类，完全体现为生存保障功能的宅基地。首先，在审批上，有关部门在审批时应采取更有利于保护耕地和节约土地资源的方式进行审批，并做好备案登记制度。要改变原
来的审批标准，由单纯以批建占地面积为主向建筑面积和占地面积相结合的方式，改变农村宅基地使用的横向发展，实现宅基地横向和纵向相结合的发展模式。还要注重集中审批
，改变千百年来农民独户、封闭、分散的生活方式，为建设新型农民居住社区做好铺垫。其次，在宅基地的利用上，最重要的是占有和使用，至于收益是其次，不必做过多考虑。
第二类，完全体现为财产功能的宅基地。宅基地制度设计之初除了为给农民提供生存保障的基础之外还为适应以农耕为主的就业结构。经过改革开放30多年发展，农村经济结
构和社会结构都发生重大变化。在发达地区，八成以上的农村劳动力已经在二、三产业就业，他们在城市大都拥有住房，但又不愿放弃其在农村宅基地房子。在欠发达地区，由于
劳动力的转移，很多人已迁到城市居住，农村宅基地房屋成为其带不了的财产，既不能为其提供生存保障的功能又不能为其带来财产性的收益。
面对此类宅基地问题如何解决呢？笔者认为：
第一，对于体现为财产功能的宅基地要区别对待，具体情况具体分析，对于那些已不需要宅基地制度为其提供生存保障功能的农民要建立农村宅基地退出和补偿机制。鼓励这 些已不需要宅基地的农户申请退户，并且不再申请宅基地，政府按退出的宅基地面积予以一定的经济补贴，并且对附着于宅基地之上的房屋按一定的征收补偿标准进行征收补偿。
第二，对于那些背景离乡、迫于无奈无法享受到农村宅基地生存保障的福利性质的那部分人，最好的办法不是鼓励其将宅基地使用权进行交易，而是国家要为其创造条件，让
其在他乡也能享受到这项福利性质的权利。具体而言，可以采取置换的方式，如天津的“宅基地换房”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、重庆的“双交换模式”等等。这类措
施共同出发点都是在注重农村宅基地生存保障功能的同时，也注重宅基地财产功能，并且不拘泥于单一的表现方式，敢于尝试不同方法，殊途同归。这样做既有利于保护耕地，开
展农村土地整治；又有利于打破中国城乡分立的二元结构，统筹城乡发展，为建设社会主义和谐社会，促进社会稳定作出有利贡献。
第三类，从生存保障功能到财产功能过度的宅基地。这一类宅基地的特点在于除了能保障宅基地使用权人生存保障之外还有财产价值未被挖掘出来。但随着经济发展，生产水
平和技术水平提高，以及人民对自己财产经济效益的重视，在现有制度内进行合理利用，或者突破传统制度限制在综合改革实验区内进行适当的改革，在不改变原来根本目的前提
下，做适当改革，为其带来更大经济效益，进而为农民增收，提高生活水平，促进农村和谐发展。
这样的宅基地以地域的不同同样可以细分为两类，靠近城市的宅基地和远离城市的宅基地。第一，对于靠近城市的宅基地主要以“入股”方式进行改革。这类农户以宅基地使
用权入股，成立具有“集体土地资产经营管理公司”性质的股份合作社，将农民集中居住后原有宅基地腾出的土地用于股份合作社搞商业开发。但是并非所有的宅基地都可以适用
这样的发展模式，这种方式主要适用于距离城镇较近、非农行业对土地需求强烈、但又不具备征地条件的农村。江苏昆山的“富民合作社”和浙江“联众模式”是这方面改革的成
功示范。第二，对于偏远地区可以以联建的方式进行改革，可以参考重庆的地票交易制度。联建的方式是指村民集中居住宅基地复耕节约建设用地，然后出卖建设用地指标筹集部
分建房资金，包括内部联建和外部联建。重庆地票交易制度也是同样道理，即把农村集体建设用地复垦为耕地后，增加等量城镇建设用地，如此，农村建设用地减少，城镇建设用
地增加，而城镇和农村的建设用地总量维持不变。这样对于农村村民来说，可以将多余出来的建设用地指标出资，这样做具有多方面好处。第一，不会使农民丧失生存保障的土地
使用权，使其依然能获得最基本保障；第二，有利于合理规划用地，节约土地资源；第三，有利于农民集中居住，基础设施的完善，生活水平提高。最后，也是最重要的一点，集
中采取联建措施集中居住后，能为以后农民缴纳相应的土地出让金，从而获得和城市房屋一样的条件，进而为进入市场进行交易做好铺垫。
四、结束语
农村宅基地制度已经和现实严重脱轨，如果不进行改革，不仅不能使农民获得应有生存保障甚至还会酿成严重的社会问题，对宅基地制度改革刻不容缓，改革实行越慢，改革
付出的成本就会越大。当然对宅基地制度改革也不是短期内可以完成，改革应该在兼顾效率与公平原则下，一方面承认并坚持它生存保障功能，另一方面更要注重其财产功能，让
宅基地在为农民提供生存保障功能的同时兼具发展基础的功能，通过注重立法和注重市场的多方面努力，将静态的生存保障拓展为动态的生存保障，并深刻挖掘隐藏在宅基地使用
权后面的经济价值。
参考文献
［1］吕军书，冯琳.《保障与效率价值框架下农村宅基地使用权制度探析》；《农业经济》，2011年08期.
［2］曹良明.《关于创新新农村宅基地制度的若干思考》；《宁波经济（三江论坛）》，2008年06期.
［3］陈前虎，吴一洲.《农村宅基地制度及其流转模式》；《江苏农村经济》，2010年05期.
［4］黄善明.《市场经济条件下农村宅基地制度的改革思考》；《农村经济》，2010年05期.