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摘要：公益诉讼曾一直遭冷落在诉讼制度的边缘，在我国的诉讼制度中，大多因当事人双方的直接的法律关系而产生的诉讼标的。可是在当事人利益不受到影响的情况下，忽视因此行为会导致公共利益受损，却又不能得到有力的解决，公益诉讼的价值便最大程度的体现出来。
关键词：公益诉讼；权利；公共利益；程序正当
一、社会问题凸显，司法程序有待改善
随着我国改革开放的深入发展，社会交往中经济利益往往占据了主导地位，可是被忽视的环境利益、弱势群体的利益和其他社会公共利益恰恰成为了社会整体发展的短板，反过来阻碍了社会整体的健康高速发展。所以在经济高速的现代文明，人权和公共利益也受到越来越高的重视。
近年来，为此不少地方职能部门以及社会团体甚至个人都积极投身到开展公益诉讼的探索中来，但成效并不显著，往往是热情很高结果却差强人意。这由于在我国的诉讼法领域中该类诉讼主体缺位、司法实践难以操作等问题所导致，公益诉讼难以向深度发展，在突破该类诉讼瓶颈乏力的情况下，公益诉讼的道路越走越窄。“究其原因，主要是立法层面和程序规制方面还有不欠缺。”［1］使得大量有诉讼需求的个体或单位不能得到应有的法律保护,甚至可能导致权力的滥用。
我国现行诉讼法律对原告主体资格限制在“直接利害关系”上，在每一个诉讼关系中，可能存在多层次权利需求，而“直接利害关系”使得在立体层面上的多个权利需求变得分散，进一步发展会使触发该法律关系的事实或者行为不能得到全方面的调整。这样的法律调节机制存在于中国现行的大行政体制下的社会中，不免会带来“后诉讼忧虑”，随之而来的可能就没能及时释放的诉请转变为对政府行政行为不满的上访、控告。这也是我国现在信访数量一直高居不下的又一因素。在这样的背景下，是行政权力的扩大，它剥夺了法律应当承担的社会调节功能，而“法律，以它威严的平等，阻止富人和穷人，睡在桥下，沿街乞讨或偷窃面包。”［2］
法律的担当是社会自我完善的过程，而不单单是行政管理的手段的补充，这就要求现阶段建立起较为完善的诉讼制度来保护当事人的合法权利。可众所周知，我国目前尚未建立完善的宪法审查体制，在行政权力扩张的同时，也最需要对其进行约束。因为我国不同于三权分立制度下的西方法治国家，欠缺的法律制约也不可能在短时间内补齐，所以只能在现有的法律体系下，利用司法资源从诉讼法的救济范围和救济力上做文章。
就当前社会问题分析来看，我国行政行为所管理的对象，恰好与上述的社会公共利益和公民个人利益密不可分。每一个行政行为都可能引发诸多涉及公益的问题，比如环境问题、养老保险问题、外来人员子女教育问题、食品安全问题，在执行行政管理行为时如果忽视了对弱势群体的保护或者严重影响了公众正常的生活，而利益受损者又不能通过严格的行政诉讼原告资格审查时，作为法律监督机关，检察机关是可以就行政行为的合法性、合理性进行立案监督的，这就引起第二个议题——我国检察机关提起公益诉讼的法律依据。
二、我国宪法和行政诉讼法为检察机关提起行政公益诉讼制度提供了法律依据
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。作为国家的法律监督机关，检察机关的职责范围不应仅仅局限于刑事诉讼监督，相应扩展到对行政行为的监督，赋予检察机关更广泛的行政监督权。
从世界的角度看，宪法是在泛原告资格下的立法背景中制定的，使得它成为个人为保证在公众义务履行过程中公众利益的正当性而提起的诉讼的有力支持，扩展的"司法途径"为民众（组织）提供了分享法制的一个必要要素，将建立起一个更有力的保护个人权利的框架。而我国宪法还赋予了检察机关法律监督者的地位，检察机关行使法律监督权，对行政权和审判权进行制约。与此同时，我国《行政诉讼法》确立的行政诉讼基本原则之一便是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则也为检察机关行使行政公益诉讼权提供了法律支持。
根据我国《行政诉讼法》第一条的规定，其立法核心目的是:“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。”所以不论是环境问题还是人权保障问题，这类公益事业必然属于实现保护公民、法人和其他组织的合法权益的范畴。
我国行政诉讼法第十条也规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”这样的监督是广泛的，具有约束力的监督。不仅在实体上可以满足上述实体权利保护的需求，同时在行政诉讼的过程中可以有效的控制诉讼法律的规范性与合法性，将预防和治理能够高效的统一。
检察机关行使法律监督权，监督对象包应括行政行为和司法行为。但在司法实践中，由于长期受“唯刑事论”思想的影响，把宪法关于检察机关的法律监督性质的定位片面的理解为刑事诉讼监督，而对于行政权尤其是因行政行为而产生的行政诉讼及诉讼后执行，并没有努力践行检察机关的监督权。这是与宪法赋予检察机关法律监督权的立法本意不相符的。
将诉讼权介入到公益诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是监督行政权行使维护国家和人民利益的重要途径。
三、行政公益诉讼制度的法律定性
随着社会法制的进程，程序的价值不再被仅仅定位于效率、稳定和安全,而越来越与法治、民主、自由、人权、正义等价值目标相关联,且联结的关节点正在于现代程序控制权力滥用以保障人权的价值指向。［3］
在我国现行行政诉讼的原告身份局仅限于具体行政行为的相对人，但在实践中，具体行政行为可能会对其他利益相关人和社会的公共利益带来不确定的影响。如何协调难以由行政诉讼调节的利益关系，单靠我国目前推行的信访制度显然不是解决问题的根本办法，甚至可能给司法机关带来不必要的诉讼难题，反观当事人的利益却很难得到及时的保障。
检察机关在行使行政诉讼监督职权时，应有的放矢的对缺乏具体行政行为或者行政干预而导致公民或公共利益受损的事实予以法律保护。检察机关的这种介入不是要取原行政诉讼中行政相对人的地位而代之，却是为了弥补行政诉讼中原覆盖救济对象的不足。在行政诉讼调整范围内引入公益诉讼制度，恰好填补了这一空白。充分保证了社会公共利益和每一项具体行政行为做出后的辐射人群都能有充分的权利诉求。在畅通了利益群体的权利表达途径后，也为曾经缺乏法律支持的很多调查取证、有关部门进行调节和完善涉访涉诉案件经办程序等问题找到了解决答案。权利的保障体现在程序的正当上，相较于我国现行的一些民生和公共利益的保护举措，公益诉讼制度显然更具有其法律的稳定性与合宪性。 现代我国有大量的学者主张建立行政诉讼的法典，未来将会造就行政诉讼制度上原则的统一，程序法中规定有关实体规则。这样一来，把法律监督和程序救济有力的结合起来，公益诉讼正是其中起到重要衔接的一环。塑造健康、公正的程序，所依靠的正是此类看似边缘化的制度。
四、国际上，检察机关在参与行政公益诉讼时的做法
在国外，有检察机关提起行政公益诉讼是大多法制发达国家的做法，检察机关以国家和公共利益代表人的身份参与行政公益诉讼以成为各法系国家的共识。相比较而言，大陆法系国家因具有独立的行政法院系统，其在司法实践中能够形成较为完善的行政诉讼制度，检察官可以作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益参与诉讼活动。
例如法国，依据《联邦行政法》规定，最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼、捍卫公共利益。在美国，检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格”，按照这个理论，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。
五、我国如何由检察机关开启行政公益诉讼制度
作为我国唯一的法律监督机关，人民检察院担负着伟大的历史使命，这不光是完成刑事案件的诉讼或者进行民事抗诉案件的提起，不断完善现有法律制度、维护被忽视的社会利益都需要人民检察的努力进取。
要建立行政公益诉讼，我们不能盲目的选择某一法治发达国家的模式去建立自己的公益诉讼制度，还需要从每一个基层检察机关出发，建立行对应的机制。这将是一个吸收淘汰的过程，做出公益诉讼的选择不能仅由检察机关一家“包办”，从我国的立法到人民法院的受、立按标准以及行政机关的行政规范都会发生类似滚雪球般的效应。
这必然会涉及到对抽象行政的可诉性、办案人员的结构调配、复议主体的内涵和外延的在讨论，以及行政诉讼法律关系的变化，不过这已超了出本文的讨论范围。
注释：
［1］《云南省检察院检察长王田海谈检察机关环境公益诉讼原告资格》，载《检察日报》,2011年3月10日,第002版.
［2］http://www.aphorismsgalore.com/author/Anatole_France.html. Anatole France(1844-1924)，1921年诺贝尔奖获得者.
［3］孙莉：《在“维护”与“监督”之间——<中华人民共和国行政诉讼法>立法目的分析》,载《南京工业大学学报（社会科学版）》D920.0,2007,6(1).
参考文献：
［1］检察机关提起行政公益诉讼的可能性,法制快报［N］.2010年12月, 第008版.
［2］李雄.社会法视野下的公益诉讼,检察日报［N］.2011年5月12日,第003版。
［3］谢永健.谈行政诉讼案件中行民交叉的三种状态及处理,人民法院报［N］.2010年6月2日,第006版.
［4］John E.Bonine.原告资格：接近正义的第一步,李鸻译.最高人民法院行政审判庭编,行政执法与行政审判.法律出版社,2007年4月出版,总第20期.
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 300400）
关键词：公益诉讼；权利；公共利益；程序正当
一、社会问题凸显，司法程序有待改善
随着我国改革开放的深入发展，社会交往中经济利益往往占据了主导地位，可是被忽视的环境利益、弱势群体的利益和其他社会公共利益恰恰成为了社会整体发展的短板，反过来阻碍了社会整体的健康高速发展。所以在经济高速的现代文明，人权和公共利益也受到越来越高的重视。
近年来，为此不少地方职能部门以及社会团体甚至个人都积极投身到开展公益诉讼的探索中来，但成效并不显著，往往是热情很高结果却差强人意。这由于在我国的诉讼法领域中该类诉讼主体缺位、司法实践难以操作等问题所导致，公益诉讼难以向深度发展，在突破该类诉讼瓶颈乏力的情况下，公益诉讼的道路越走越窄。“究其原因，主要是立法层面和程序规制方面还有不欠缺。”［1］使得大量有诉讼需求的个体或单位不能得到应有的法律保护,甚至可能导致权力的滥用。
我国现行诉讼法律对原告主体资格限制在“直接利害关系”上，在每一个诉讼关系中，可能存在多层次权利需求，而“直接利害关系”使得在立体层面上的多个权利需求变得分散，进一步发展会使触发该法律关系的事实或者行为不能得到全方面的调整。这样的法律调节机制存在于中国现行的大行政体制下的社会中，不免会带来“后诉讼忧虑”，随之而来的可能就没能及时释放的诉请转变为对政府行政行为不满的上访、控告。这也是我国现在信访数量一直高居不下的又一因素。在这样的背景下，是行政权力的扩大，它剥夺了法律应当承担的社会调节功能，而“法律，以它威严的平等，阻止富人和穷人，睡在桥下，沿街乞讨或偷窃面包。”［2］
法律的担当是社会自我完善的过程，而不单单是行政管理的手段的补充，这就要求现阶段建立起较为完善的诉讼制度来保护当事人的合法权利。可众所周知，我国目前尚未建立完善的宪法审查体制，在行政权力扩张的同时，也最需要对其进行约束。因为我国不同于三权分立制度下的西方法治国家，欠缺的法律制约也不可能在短时间内补齐，所以只能在现有的法律体系下，利用司法资源从诉讼法的救济范围和救济力上做文章。
就当前社会问题分析来看，我国行政行为所管理的对象，恰好与上述的社会公共利益和公民个人利益密不可分。每一个行政行为都可能引发诸多涉及公益的问题，比如环境问题、养老保险问题、外来人员子女教育问题、食品安全问题，在执行行政管理行为时如果忽视了对弱势群体的保护或者严重影响了公众正常的生活，而利益受损者又不能通过严格的行政诉讼原告资格审查时，作为法律监督机关，检察机关是可以就行政行为的合法性、合理性进行立案监督的，这就引起第二个议题——我国检察机关提起公益诉讼的法律依据。
二、我国宪法和行政诉讼法为检察机关提起行政公益诉讼制度提供了法律依据
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的性质决定了国家利益和人民利益的一致性。将公诉权介入到刑事、民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。作为国家的法律监督机关，检察机关的职责范围不应仅仅局限于刑事诉讼监督，相应扩展到对行政行为的监督，赋予检察机关更广泛的行政监督权。
从世界的角度看，宪法是在泛原告资格下的立法背景中制定的，使得它成为个人为保证在公众义务履行过程中公众利益的正当性而提起的诉讼的有力支持，扩展的"司法途径"为民众（组织）提供了分享法制的一个必要要素，将建立起一个更有力的保护个人权利的框架。而我国宪法还赋予了检察机关法律监督者的地位，检察机关行使法律监督权，对行政权和审判权进行制约。与此同时，我国《行政诉讼法》确立的行政诉讼基本原则之一便是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则也为检察机关行使行政公益诉讼权提供了法律支持。
根据我国《行政诉讼法》第一条的规定，其立法核心目的是:“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。”所以不论是环境问题还是人权保障问题，这类公益事业必然属于实现保护公民、法人和其他组织的合法权益的范畴。
我国行政诉讼法第十条也规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”这样的监督是广泛的，具有约束力的监督。不仅在实体上可以满足上述实体权利保护的需求，同时在行政诉讼的过程中可以有效的控制诉讼法律的规范性与合法性，将预防和治理能够高效的统一。
检察机关行使法律监督权，监督对象包应括行政行为和司法行为。但在司法实践中，由于长期受“唯刑事论”思想的影响，把宪法关于检察机关的法律监督性质的定位片面的理解为刑事诉讼监督，而对于行政权尤其是因行政行为而产生的行政诉讼及诉讼后执行，并没有努力践行检察机关的监督权。这是与宪法赋予检察机关法律监督权的立法本意不相符的。
将诉讼权介入到公益诉讼中，既是检察机关法律监督的自我完善，也是监督行政权行使维护国家和人民利益的重要途径。
三、行政公益诉讼制度的法律定性
随着社会法制的进程，程序的价值不再被仅仅定位于效率、稳定和安全,而越来越与法治、民主、自由、人权、正义等价值目标相关联,且联结的关节点正在于现代程序控制权力滥用以保障人权的价值指向。［3］
在我国现行行政诉讼的原告身份局仅限于具体行政行为的相对人，但在实践中，具体行政行为可能会对其他利益相关人和社会的公共利益带来不确定的影响。如何协调难以由行政诉讼调节的利益关系，单靠我国目前推行的信访制度显然不是解决问题的根本办法，甚至可能给司法机关带来不必要的诉讼难题，反观当事人的利益却很难得到及时的保障。
检察机关在行使行政诉讼监督职权时，应有的放矢的对缺乏具体行政行为或者行政干预而导致公民或公共利益受损的事实予以法律保护。检察机关的这种介入不是要取原行政诉讼中行政相对人的地位而代之，却是为了弥补行政诉讼中原覆盖救济对象的不足。在行政诉讼调整范围内引入公益诉讼制度，恰好填补了这一空白。充分保证了社会公共利益和每一项具体行政行为做出后的辐射人群都能有充分的权利诉求。在畅通了利益群体的权利表达途径后，也为曾经缺乏法律支持的很多调查取证、有关部门进行调节和完善涉访涉诉案件经办程序等问题找到了解决答案。权利的保障体现在程序的正当上，相较于我国现行的一些民生和公共利益的保护举措，公益诉讼制度显然更具有其法律的稳定性与合宪性。 现代我国有大量的学者主张建立行政诉讼的法典，未来将会造就行政诉讼制度上原则的统一，程序法中规定有关实体规则。这样一来，把法律监督和程序救济有力的结合起来，公益诉讼正是其中起到重要衔接的一环。塑造健康、公正的程序，所依靠的正是此类看似边缘化的制度。
四、国际上，检察机关在参与行政公益诉讼时的做法
在国外，有检察机关提起行政公益诉讼是大多法制发达国家的做法，检察机关以国家和公共利益代表人的身份参与行政公益诉讼以成为各法系国家的共识。相比较而言，大陆法系国家因具有独立的行政法院系统，其在司法实践中能够形成较为完善的行政诉讼制度，检察官可以作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益参与诉讼活动。
例如法国，依据《联邦行政法》规定，最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼、捍卫公共利益。在美国，检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格”，按照这个理论，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。
五、我国如何由检察机关开启行政公益诉讼制度
作为我国唯一的法律监督机关，人民检察院担负着伟大的历史使命，这不光是完成刑事案件的诉讼或者进行民事抗诉案件的提起，不断完善现有法律制度、维护被忽视的社会利益都需要人民检察的努力进取。
要建立行政公益诉讼，我们不能盲目的选择某一法治发达国家的模式去建立自己的公益诉讼制度，还需要从每一个基层检察机关出发，建立行对应的机制。这将是一个吸收淘汰的过程，做出公益诉讼的选择不能仅由检察机关一家“包办”，从我国的立法到人民法院的受、立按标准以及行政机关的行政规范都会发生类似滚雪球般的效应。
这必然会涉及到对抽象行政的可诉性、办案人员的结构调配、复议主体的内涵和外延的在讨论，以及行政诉讼法律关系的变化，不过这已超了出本文的讨论范围。
注释：
［1］《云南省检察院检察长王田海谈检察机关环境公益诉讼原告资格》，载《检察日报》,2011年3月10日,第002版.
［2］http://www.aphorismsgalore.com/author/Anatole_France.html. Anatole France(1844-1924)，1921年诺贝尔奖获得者.
［3］孙莉：《在“维护”与“监督”之间——<中华人民共和国行政诉讼法>立法目的分析》,载《南京工业大学学报（社会科学版）》D920.0,2007,6(1).
参考文献：
［1］检察机关提起行政公益诉讼的可能性,法制快报［N］.2010年12月, 第008版.
［2］李雄.社会法视野下的公益诉讼,检察日报［N］.2011年5月12日,第003版。
［3］谢永健.谈行政诉讼案件中行民交叉的三种状态及处理,人民法院报［N］.2010年6月2日,第006版.
［4］John E.Bonine.原告资格：接近正义的第一步,李鸻译.最高人民法院行政审判庭编,行政执法与行政审判.法律出版社,2007年4月出版,总第20期.
（作者通讯地址：天津市北辰区人民检察院，天津市 300400）