黄河水资源利用率已高达70%，远超40%的国际公认河流水资源开发利用率警戒线，
　　但沿岸缺水省区与富水省区之间围绕黄河水资源分配持续近30年的争夺却并未停止
　　2016年10月，一年一度的黄河水资源调度会议即将召开。
　　尽管还有4个月时间，作为黄河水利委员会（以下简称黄委会）专门负责分水的机构——水资源管理与调度局副局长，裴勇已经感受到了隐隐的压力。他的职责是与黄河沿岸各省区沟通，协调各方就用水指标分配达成一致。
　　这并不是件容易的事，尤其是当黄河来水少的年份，氛围往往不那么平和。
　　“每个省都希望多分一点水，但水就这么多，又不能去造水。”裴勇告诉《瞭望东方周刊》。
　　2016年全国两会上，甘肃代表团以全团名义向全国人大提交了《关于增加甘肃黄河流域耗水指标的建议》（以下简称《建议》），希望国家调整已实施17年之久的“八七”分水方案。
　　沉寂一时的黄河水资源分配争议，由此再度进入公众视野。
　　“在全国两会这样重要的场合，还是以全团名义提出这件事，足见甘肃有多着急。”内蒙古水利厅水资源处处长王宝林对《瞭望东方周刊》说。
　　其实，这已经不是甘肃第一次提出此类建议。两年前，就有甘肃籍全国政协委员建议增加甘肃的黄河流域用水总量控制指标。
　　而更早之前的2012年，宁夏籍的全国政协委员也同样提出过增加宁夏黄河用水指标的诉求。
　　“谁都知道水现在比黄金都值钱，没有水什么都干不成。所以20多年来，沿岸各省区对于黄河水资源的争夺从未停止。”王宝林说。

12年后才落地的分水方案

　　不只是甘肃，实际上，黄河沿岸各省区水利部门对“八七”分水方案几乎都有自己的想法。
　　“但不管我们提多少意见都是白搭。”黄河沿岸某省水利部门内部人士张广福（化名）告诉《瞭望东方周刊》。
　　所谓“八七”分水方案，指的是国务院于1987年批准的《黄河可供水量分配方案》，而这个方案的出台则与上世纪70年代中期建设的小浪底水库渊源颇深。
　　当时，为设计小浪底水库库容，有关部门组织专业人员对黄河的水资源量进行摸底。在调查了1919～1975年这56年间黄河从源头到入海口的水量后，最终得出其年均径流量580亿立方米的结论。
　　这个数字后来即被用作制定“八七”分水方案的依据。
　　而彼时，黄河沿岸各省区都提出了雄心勃勃的经济发展计划，用水需求急切，这令黄河水资源分配成为亟待解决的问题。
　　此后，当时的水电部要求各省区根据实际情况及经济发展需要上报黄河用水量。当时沿岸9省区加上河北、北京、天津，上报的需水总量是747亿立方米。
　　“这个数字比黄河一年的径流量都高，后来被压缩至600亿立方米，也还是太高。”黄河勘测规划设计有限公司规划院总工程师张新海告诉《瞭望东方周刊》，当时各省区对黄河水资源的角力已经开始。
　　1983年，原水电部召集沿岸各省区在北京开会，希望说服各方放弃此前上报的过高的用水指标。但这场连续开了十几天的会议，并未让各方达成共识，各省区都没有从既定立场后退。
　　最终，由于高层领导人出面，争执暂时平息。1987年国家计委、水电部将《黄河可供水量分配方案》报送国务院，这就是“八七”分水方案的原型。
　　不过，该方案只是一个纲领性文件，并未出台后续管理细则对沿岸各省区用水作出约束规定。
　　“一些省区钻了空子。”张广福说，有的省区趁水量分配方案细化前毫无顾忌地用水，致使一些河流出现严重的断流。
　　加上极端干旱天气，到上世纪90年代，黄河几乎年年出现断流情况。
　　“断流带来的负面影响很大，黄委会就此做了细化的年度水量分配和调度计划。”张新海说。
　　于是，1998年国务院批准该方案后，1999年3月1日黄委会第一份水调令终于发出。至此，“八七”分水方案正式落地。

一年16起突发事件

　　“八七”分水方案规定了正常来水年份黄河天然径流量为580亿立方米，最大可供水量为370亿立方米，并分配到相关省区。
　　其中分配指标最多的前三位是：山东70亿立方米、内蒙古58.6亿立方米、河南55.4亿立方米。
　　由于各年来水有丰枯变化，需根据当年来水和水库蓄水情况，依据“八七”分水方案按照同比例丰增枯减原则确定当年的可供水量及各省区分配指标，也即每年各省区分水指标是变化的，并不一定与“八七”分水方案一致。
　　实际上，1999年实施的不是“八七”分水方案本身，而是为落实该方案并依据该方案制定的年度水量分配和调度计划。
　　1999年实施黄河水量调度伊始，因无法对各省区取水量进行实时监控，一些省区过度引水的情况屡见不鲜。尤其是2003年前后，黄河因缺水导致的水资源纠纷一度引发全国热议。
　　本刊2004年6月的《黄河争水大战》曾报道过当时的情景：
　　“2003年6月下旬，由于内蒙古自治区忽然大规模超计划引水，致使头道拐断面流量6月29日降至每秒45立方米，至7月1日15时，最低降至15立方米每秒，几乎断流。
　　为此，黄委会不得不向内蒙古自治区党委书记、自治区政府主席连夜发出紧急电报，将问题上升至‘讲政治’的高度方才使得内蒙古有所收敛，头道拐断面流量7月2日7时开始有所恢复。
　　而此前，黄委会还曾在一个星期内给宁夏连发9封电报要求其停止超量用水，并把多用的水补上，否则将向全河通报并报送水利部采取进一步措施。”
　　“调度之初的2000年至2003年上半年黄河遇到连续特枯年，加之调度手段有限，多个省份超用水。比如，当时宁夏最多时一年超用了7亿～8亿立方米的黄河水。”一位不愿透露姓名的内部人士告诉本刊记者。 　　“黄河每年向流域外输送的水就有100亿立方米，基本上是可用水总量的三分之一，远超其他河流的域外供水量，但调进来的水却很少。”张新海说。
　　不过，相比地方上来的“要水大军”，更为难的是既要保证黄河不断流、又要尽量满足各省用水需求的裴勇，“黄河水就这么多，不管怎么争、怎么吵，也改变不了。”

彻底没辙了

　　“‘八七’分水方案是以各省区1980年的实际用水量为基础，考虑农业、工业和城市发展用水增长确定的，如今已经过了十几年，各省的用水形势早已发生变化，是时候调整了。”
　　这是王宝林给出的“八七”分水方案调整的理由。在甘肃省代表团在递交给全国两会的《建议》中，也有类似的表述，而他们给出的另一理由是——上游是黄河的主要供水区，理应多享用水指标。
　　“上游来水占黄河总来水量的70%，比例非常大，所以上游省份以此为由请求增加用水是可以理解的。”张新海说，但从实际操作角度来说，“八七”分水方案已无调整可能。
　　裴勇也持同样观点，“黄河的径流量在减少，总用水量已经达到河流所能承受的极限，只能往下降不可能再增加。”这也是一些省区关于“将南水北调受水区用水指标置换给缺水省份”的提议不可能实现的原因。
　　而在用水总量不变的前提下，增加上游省区的用水指标，就意味着缩减下游省份的用水指标，可以预见这必将是一个几近无解且会加剧沿岸各省区矛盾的命题。
　　王宝林也深知这一点，于是想了个迂回的法子——水权转让，“让有水量盈余的省把指标卖给我们这些缺水的省份。”
　　根据黄委会的资料，目前沿岸9省区中，只有中游山西、陕西还有部分剩余指标，其中山西分得的用水指标是43.1亿立方米，现在实际用水只有20多亿立方米，盈余约一半。
　　其实，早在2003年，内蒙古便开展了水权转让试点，但在过去十几年中，水权转让只在内蒙古的盟（市）之间进行，还未出省。
　　“跨省的水权转让涉及太多问题。”裴勇说，内蒙古和山西此前确实就水权转让接触过，但最终没有达成合作。“水被视为攸关未来发展的战略资源，即使现在不用也不代表以后用不着，肯定要给自己留着。”
　　当然，包括内蒙古在内的一些缺水省区还将希望寄托在南水北调西线工程上， 这也被外界看作是诸多建议中最为靠谱的方案。
　　但黄委会南水北调西线项目办副主任杨立彬在接受《瞭望东方周刊》采访时明确表示，西线工程仍处于研究阶段，暂无开工时间表。
　　“基本是没辙了，该想的办法，该提的建议都试过了，只能听天由命。”张广福强调，只要不解决上游省份的缺水问题，黄河水争就不会停止，“从过去持续到现在，还会在未来一段时间长久存在。”