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2020年11月23日，随着贵州宣布最后9个深度贫困县退出贫困县序列，标志着全国脱贫攻坚目标任务已经完成。党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展目标中，包括“多层次社会保障体系更加健全……脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”。对处于社会保障体系基础性地位，被誉为“社会保障最后一道安全网”的最低生活保障制度而言，这意味着其在新发展阶段的任务是进一步缩小城乡二元差距，实现城乡一体化发展，为相对贫困人口打造可持续发展的长效机制。重庆市地处我国内陆西南，实行大城市带动大农村的发展战略，研究其最低生活保障制度的统筹发展经验，可以为全国低保制度的统筹城乡改革提供有益借鉴。
我国居民最低生活保障制度是从城市发端，这也为后来低保制度的城乡二元化分割埋下了伏笔。1993年5月，上海市民政局发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起正式开始实施城市居民最低生活保障制度，被视为我国城市居民最低生活保障制度的开端。1997年，国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度在全国得以建立与发展。1999年9月国务院正式出台《城市居民最低生活保障条例》，标志着该制度由地方试点转入中央主导阶段。相较之下，农村的制度建设发展较缓慢。1992年山西省左云县率先开展了农村最低生活保障制度的试点工作，1996年民政部《农村社会保障制度建设指导方案》颁布，农村低保制度开始在全国推广。2007年6月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在年内全面建立农村低保制度，这个时间比城市晚了十年。此外，城乡低保制度在资金投入与保障标准等方面都体现出不均衡。数据显示，1996年至2006年间，各级政府投入城市低保的资金规模累计高达956亿元，其中中央财政523亿。但同期的农村低保仅依靠地方财政投入，累计为113.4亿元，仅为城市的16%，保障人数与城市相比也极其有限。
重庆市地处我国内陆西南。1996年重庆先在11个城区实施最低生活保障制度；1998年扩大到近郊10个县（市）乡镇和万州、涪陵、黔江3个区；1999年再扩大到其它16个贫困县（自治县、市）。2020年2月22日，重庆宣布贫困县“清零”，如期完成了脱贫攻坚目标任务，这其中低保制度的实施在贫困对象识别、基本生活保障、缩小城乡差距实现社会发展成果共享等方面起到了巨大作用；但接下来防止返贫的任务任重而道远，因此有必要对低保制度统筹发展中存在的问题做一梳理，夯实防止返贫的社会保障制度基础，健全脱贫攻坚成果的巩固拓展机制。
制度建设城乡有别
2002年， 重庆市政府出台《重庆市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》，作为对国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》的落实与跟进，是该市首部低保制度的地方立法。比较之下，农村的制度建设起步较晚，直至2006年才出台《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》，原则性地指出全市自2007年起全面建立和实施農村最低生活保障制度，此后并未出台具体措施。2008年《重庆市城乡最低生活保障条例》颁布，首次将农村最低生活保障制度与城市统一纳入法制化轨道。然而，该举措并未解决城乡差距过大和制度设计问题中存在的问题。事实上，这只是全国城乡低保制度发展的一个缩影。自1992年山西左云县率先开展农村低保工作试点以来，民政部先后印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《社会保障制度建设指导方案》，对农村低保制度仅提出了原则性意见。直到2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才对农村低保标准和对象等基本内容作了明确规定。但该通知缺乏法律层面的拘束力，各地农村低保制度的建设主要依靠本地政府的行政指导。
准入标准有待规范
据《重庆市最低生活保障条件认定办法》规定，准入标准包括家庭成员、家庭收入、家庭财产、家庭消费支出四个方面。其中首先在家庭成员方面，对“共同生活”标准的认定存在困难。现实生活中的“共同生活”可能有多种情形，例如子女由于住房问题与父母或亲戚居住在一起；另外随着社会人口流动性增大，人户分离的现象也日益增多，不仅认定起来工作量大，也容易导致漏保、错保或重复救助的现象。其次，家庭收入是保障对象最重要的认定条件，该办法将家庭收入分为工资性收入、家庭经营净收入、财产性收入和转移性收入四部分，虽基本涵盖了城乡居民绝大部分的收入类型；但收入本身就是一个数值变量，受诸多因素影响与条件限制。尤其在农业生产中，居民收入来源具有多样性，再考虑到农作物及牲畜等的生长周期、各种自然灾害及经营风险等因素，农村居民家庭收入的核定更加具体、复杂。此外，家庭收入中还存在一种“隐性收入”，由于缺乏透明度和监督，也难以被掌握。例如，很多低保对象或多或少都有打短工的经历，这部分收入本身不稳定，也很少被公开，成为家庭收入“隐形地带”，影响了低保资格认定的公正性。
保障水平城乡各异
首先在低保标准的制定方法上，城市与农村有不同的情况。据重庆市2016年修订的《重庆市城乡居民最低生活保障条例》规定，“本市居民，共同生活的家庭成员人均收入低于最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，由政府按户给予最低生活保障。”该条规定即是将家庭人均收入作为唯一指标，按照人均数额发放低保金。事实上，农村和城市家庭在家庭规模和家庭结构方面存在较大差异，农村家庭规模相较城市“三口之家”更为复杂，家庭结构差异也较大，仅仅把单个人的最低生活标准同家庭人口的乘积作为一个家庭最低生活保障的标准是不科学的。其次，城乡最低生活保障标准差异较大。根据民政部发布的数据来看，重庆城市低保标准处于全国中下游水平；而同时期的农村低保标准在全国处于中游水平。按照通常的观点，城市生活成本高于农村，因为城市物价高，而农民拥有土地可以满足生存所需，所以城市标准应高于农村。但实际上，低保制度的制定是为了满足困难人群的基本生存条件，这些生存条件就城乡而言并无太大区别。尽管允许差别存在，但必须控制在合理限度内，否则就会衍生出不平等，甚而演化为一种基于身份的社会福利特权。 资金管理不尽合理
《重庆市城乡居民最低生活保障条例》规定，市、区县（自治县）人民政府应当将最低生活保障事业纳入国民经济和社会发展规划，将最低生活保障资金列入财政预算。由于不同区域经济发展水平不同，各地财政支付能力也有区别，如果拨付比例一刀切，可能会导致贫困人口少、经济发展水平高的地区低保金富足有余，而贫困地区僧多粥少的局面。另外，低保资金的筹集渠道有待拓宽。低保资金总体上以财政投入为主，特别是在我国农村，资金筹措中政府占据主导地位，社会力量没有充分地参与进来。应当看到，长期以来虽然中央财政一直对低保资金有所投入，但补助比例始终没有确定；且对地方各级政府财政分担缺乏硬性规定，导致具体执行中弹性较大，资金供需矛盾难以根本解决，不利于低保制度的可持续发展。
加强最低生活保障制度的基本法建设
城乡社会保障制度的建立、发展和完善是社会救助法及相关法律不断完善的结果。我国目前尚未出台《社会救助法》，低保的推进主要依靠国务院的行政法规和民政部相关文件。基本法的缺失使各项救助工作主要依靠政策推行，缺乏稳定性和统一性，阻碍了统筹城乡最低生活保障制度的可持续发展。因此，应该深入贯彻法治原则，将公民基本生存权保障纳入统一的法治轨道，坚持“立法先行”，加强最低生活保障立法，用法律明确各方的权利和义务，解决在资金管理运行的实际操作中出现的问题和纠纷，使城乡最低生活保障在规范化、制度化的道路上深入开展。
规范低保对象准入制度，准确认定低保对象
最低生活保障制度的目标是保证贫困人群的基本生存条件，维持社会公平，为贫困人群提供来自国家和社会的安全感，因此应具有平等性和普惠性，在低保对象的确立上，应改革单一的收入认定标准，对于难以确定的隐性收入部分，通过加强民主评议的方法，在保障低保对象人格尊严的前提下，充分发挥基层民主管理的优势，发动村民参与，实行听证或者走访来综合识别保障对象。同时综合运用多种方式，确立多元、动态准入标准，因地制宜结合各地区经济发展情况，借助银行、税务、工商、房地产管理等部门建立起统一的信息共享系统，准确把握低保对象的财产水平，严格认定程序，加强低保对象的管理。
缩小城乡最低生活保障水平的差距
要解决城市和农村在保障水平上的差距问题，应提高农村低保标准。具体来说，在标准制定初期，应充分考虑涵盖的项目内容，尽可能细化相关标准，科学制定合理的标准线。尤其是在农村低保標准的制定上，应该坚持统一的的测算方法，使标准能够反映广大农村居民的整体需求。基于各地的经济发展水平和生活方式的差异，一步到位可能有一定难度，可以采取渐进式制定法，在个别区县率先制定统一标准，逐渐过渡到全市。其次，加快建立最低生活保障的动态调整机制。2011年民政部、财政部、国家发改委、国家统计局等部委联合下发了《关于进一歩规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，强调各地在制定、调整城乡最低生活保障标准时，可以采用消费支出比例法、恩格尔系数法或基本生活费用支出法。该《意见》虽从政策层面统一了计算方法，但是对低保标准调整的时间、幅度、频率等未作明确规定。下一步需要细化措施，并将常态调整和及时调整有机结合，合理构建城乡最低生活保障标的准动态调整机制。
建立长效城乡低保财政投入机制
目前的低保财政没有从整体上确定各级政府的负担比例，容易导致财政压力较大的地区提高准入门槛，导致“应保难保”；或者经济发达地区低保财政“无用武之地”等现象。因此，确立合理的低保资金筹措机制和经费分担比例显得尤为重要，这方面重庆的经验值得借鉴。为完善市区政府间低保资金的合理分担机制，重庆市在2009年按照“分区域、保基本、调增量”的原则确定了市对所辖区县的资金补助办法，一定程度缓解了低保资金区域配置不平衡问题。另一方面应加强社会化资金的筹集，鼓励各类民营机构和企业、社会团体和民间组织积极筹资，广泛募集社会资金，以缓解经济欠发达地区的财政压力。当然，农村地区吸引社会资金的能力较弱，社会性资金仅能作为补充性财政收入，城市应当给予农村适当帮扶，可由政府出面一对一绑定城市乡村互助渠道，促进二者协调发展。
[本文系基金项目：重庆市社会科学规划项目“重庆市统筹城乡最低生活保障制度建设研究”（2013YBFX104）研究成果。]
（西南大学）
参考文献：
1.多吉才让 中国最低生活保障制度研究与实践【M】北京：人民出版社，2011：98
2.柳拯 中国农村低生活保障制度政策过程与实施效果研究 【M】北京：中国社会科学版社，2009：82
3.张浩淼 转型期中国最低生活保障制度发展研究 【M】上海交通大学出版社，2010：160-161
4.高绍先、赵泽龙 《重庆市城市居民最低生活保障制度实施情况调查报告》.2001年重庆市人民政府参事室重点研究课题
5.重庆市政府网.”重庆市财政调整完善低保资金分担机制”. 2009年9月21日， http：//www.cq.gov.cn/zwgk/
最低生活保障制度在我国的发展
我国居民最低生活保障制度是从城市发端，这也为后来低保制度的城乡二元化分割埋下了伏笔。1993年5月，上海市民政局发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起正式开始实施城市居民最低生活保障制度，被视为我国城市居民最低生活保障制度的开端。1997年，国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度在全国得以建立与发展。1999年9月国务院正式出台《城市居民最低生活保障条例》，标志着该制度由地方试点转入中央主导阶段。相较之下，农村的制度建设发展较缓慢。1992年山西省左云县率先开展了农村最低生活保障制度的试点工作，1996年民政部《农村社会保障制度建设指导方案》颁布，农村低保制度开始在全国推广。2007年6月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在年内全面建立农村低保制度，这个时间比城市晚了十年。此外，城乡低保制度在资金投入与保障标准等方面都体现出不均衡。数据显示，1996年至2006年间，各级政府投入城市低保的资金规模累计高达956亿元，其中中央财政523亿。但同期的农村低保仅依靠地方财政投入，累计为113.4亿元，仅为城市的16%，保障人数与城市相比也极其有限。
重庆市地处我国内陆西南。1996年重庆先在11个城区实施最低生活保障制度；1998年扩大到近郊10个县（市）乡镇和万州、涪陵、黔江3个区；1999年再扩大到其它16个贫困县（自治县、市）。2020年2月22日，重庆宣布贫困县“清零”，如期完成了脱贫攻坚目标任务，这其中低保制度的实施在贫困对象识别、基本生活保障、缩小城乡差距实现社会发展成果共享等方面起到了巨大作用；但接下来防止返贫的任务任重而道远，因此有必要对低保制度统筹发展中存在的问题做一梳理，夯实防止返贫的社会保障制度基础，健全脱贫攻坚成果的巩固拓展机制。
重庆市最低生活保障制度城乡统筹发展中的现实困境
制度建设城乡有别
2002年， 重庆市政府出台《重庆市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》，作为对国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》的落实与跟进，是该市首部低保制度的地方立法。比较之下，农村的制度建设起步较晚，直至2006年才出台《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》，原则性地指出全市自2007年起全面建立和实施農村最低生活保障制度，此后并未出台具体措施。2008年《重庆市城乡最低生活保障条例》颁布，首次将农村最低生活保障制度与城市统一纳入法制化轨道。然而，该举措并未解决城乡差距过大和制度设计问题中存在的问题。事实上，这只是全国城乡低保制度发展的一个缩影。自1992年山西左云县率先开展农村低保工作试点以来，民政部先后印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《社会保障制度建设指导方案》，对农村低保制度仅提出了原则性意见。直到2007年国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才对农村低保标准和对象等基本内容作了明确规定。但该通知缺乏法律层面的拘束力，各地农村低保制度的建设主要依靠本地政府的行政指导。
准入标准有待规范
据《重庆市最低生活保障条件认定办法》规定，准入标准包括家庭成员、家庭收入、家庭财产、家庭消费支出四个方面。其中首先在家庭成员方面，对“共同生活”标准的认定存在困难。现实生活中的“共同生活”可能有多种情形，例如子女由于住房问题与父母或亲戚居住在一起；另外随着社会人口流动性增大，人户分离的现象也日益增多，不仅认定起来工作量大，也容易导致漏保、错保或重复救助的现象。其次，家庭收入是保障对象最重要的认定条件，该办法将家庭收入分为工资性收入、家庭经营净收入、财产性收入和转移性收入四部分，虽基本涵盖了城乡居民绝大部分的收入类型；但收入本身就是一个数值变量，受诸多因素影响与条件限制。尤其在农业生产中，居民收入来源具有多样性，再考虑到农作物及牲畜等的生长周期、各种自然灾害及经营风险等因素，农村居民家庭收入的核定更加具体、复杂。此外，家庭收入中还存在一种“隐性收入”，由于缺乏透明度和监督，也难以被掌握。例如，很多低保对象或多或少都有打短工的经历，这部分收入本身不稳定，也很少被公开，成为家庭收入“隐形地带”，影响了低保资格认定的公正性。
保障水平城乡各异
首先在低保标准的制定方法上，城市与农村有不同的情况。据重庆市2016年修订的《重庆市城乡居民最低生活保障条例》规定，“本市居民，共同生活的家庭成员人均收入低于最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，由政府按户给予最低生活保障。”该条规定即是将家庭人均收入作为唯一指标，按照人均数额发放低保金。事实上，农村和城市家庭在家庭规模和家庭结构方面存在较大差异，农村家庭规模相较城市“三口之家”更为复杂，家庭结构差异也较大，仅仅把单个人的最低生活标准同家庭人口的乘积作为一个家庭最低生活保障的标准是不科学的。其次，城乡最低生活保障标准差异较大。根据民政部发布的数据来看，重庆城市低保标准处于全国中下游水平；而同时期的农村低保标准在全国处于中游水平。按照通常的观点，城市生活成本高于农村，因为城市物价高，而农民拥有土地可以满足生存所需，所以城市标准应高于农村。但实际上，低保制度的制定是为了满足困难人群的基本生存条件，这些生存条件就城乡而言并无太大区别。尽管允许差别存在，但必须控制在合理限度内，否则就会衍生出不平等，甚而演化为一种基于身份的社会福利特权。 资金管理不尽合理
《重庆市城乡居民最低生活保障条例》规定，市、区县（自治县）人民政府应当将最低生活保障事业纳入国民经济和社会发展规划，将最低生活保障资金列入财政预算。由于不同区域经济发展水平不同，各地财政支付能力也有区别，如果拨付比例一刀切，可能会导致贫困人口少、经济发展水平高的地区低保金富足有余，而贫困地区僧多粥少的局面。另外，低保资金的筹集渠道有待拓宽。低保资金总体上以财政投入为主，特别是在我国农村，资金筹措中政府占据主导地位，社会力量没有充分地参与进来。应当看到，长期以来虽然中央财政一直对低保资金有所投入，但补助比例始终没有确定；且对地方各级政府财政分担缺乏硬性规定，导致具体执行中弹性较大，资金供需矛盾难以根本解决，不利于低保制度的可持续发展。
完善统筹城乡最低生活保障制度的对策
加强最低生活保障制度的基本法建设
城乡社会保障制度的建立、发展和完善是社会救助法及相关法律不断完善的结果。我国目前尚未出台《社会救助法》，低保的推进主要依靠国务院的行政法规和民政部相关文件。基本法的缺失使各项救助工作主要依靠政策推行，缺乏稳定性和统一性，阻碍了统筹城乡最低生活保障制度的可持续发展。因此，应该深入贯彻法治原则，将公民基本生存权保障纳入统一的法治轨道，坚持“立法先行”，加强最低生活保障立法，用法律明确各方的权利和义务，解决在资金管理运行的实际操作中出现的问题和纠纷，使城乡最低生活保障在规范化、制度化的道路上深入开展。
规范低保对象准入制度，准确认定低保对象
最低生活保障制度的目标是保证贫困人群的基本生存条件，维持社会公平，为贫困人群提供来自国家和社会的安全感，因此应具有平等性和普惠性，在低保对象的确立上，应改革单一的收入认定标准，对于难以确定的隐性收入部分，通过加强民主评议的方法，在保障低保对象人格尊严的前提下，充分发挥基层民主管理的优势，发动村民参与，实行听证或者走访来综合识别保障对象。同时综合运用多种方式，确立多元、动态准入标准，因地制宜结合各地区经济发展情况，借助银行、税务、工商、房地产管理等部门建立起统一的信息共享系统，准确把握低保对象的财产水平，严格认定程序，加强低保对象的管理。
缩小城乡最低生活保障水平的差距
要解决城市和农村在保障水平上的差距问题，应提高农村低保标准。具体来说，在标准制定初期，应充分考虑涵盖的项目内容，尽可能细化相关标准，科学制定合理的标准线。尤其是在农村低保標准的制定上，应该坚持统一的的测算方法，使标准能够反映广大农村居民的整体需求。基于各地的经济发展水平和生活方式的差异，一步到位可能有一定难度，可以采取渐进式制定法，在个别区县率先制定统一标准，逐渐过渡到全市。其次，加快建立最低生活保障的动态调整机制。2011年民政部、财政部、国家发改委、国家统计局等部委联合下发了《关于进一歩规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，强调各地在制定、调整城乡最低生活保障标准时，可以采用消费支出比例法、恩格尔系数法或基本生活费用支出法。该《意见》虽从政策层面统一了计算方法，但是对低保标准调整的时间、幅度、频率等未作明确规定。下一步需要细化措施，并将常态调整和及时调整有机结合，合理构建城乡最低生活保障标的准动态调整机制。
建立长效城乡低保财政投入机制
目前的低保财政没有从整体上确定各级政府的负担比例，容易导致财政压力较大的地区提高准入门槛，导致“应保难保”；或者经济发达地区低保财政“无用武之地”等现象。因此，确立合理的低保资金筹措机制和经费分担比例显得尤为重要，这方面重庆的经验值得借鉴。为完善市区政府间低保资金的合理分担机制，重庆市在2009年按照“分区域、保基本、调增量”的原则确定了市对所辖区县的资金补助办法，一定程度缓解了低保资金区域配置不平衡问题。另一方面应加强社会化资金的筹集，鼓励各类民营机构和企业、社会团体和民间组织积极筹资，广泛募集社会资金，以缓解经济欠发达地区的财政压力。当然，农村地区吸引社会资金的能力较弱，社会性资金仅能作为补充性财政收入，城市应当给予农村适当帮扶，可由政府出面一对一绑定城市乡村互助渠道，促进二者协调发展。
[本文系基金项目：重庆市社会科学规划项目“重庆市统筹城乡最低生活保障制度建设研究”（2013YBFX104）研究成果。]
（西南大学）
参考文献：
1.多吉才让 中国最低生活保障制度研究与实践【M】北京：人民出版社，2011：98
2.柳拯 中国农村低生活保障制度政策过程与实施效果研究 【M】北京：中国社会科学版社，2009：82
3.张浩淼 转型期中国最低生活保障制度发展研究 【M】上海交通大学出版社，2010：160-161
4.高绍先、赵泽龙 《重庆市城市居民最低生活保障制度实施情况调查报告》.2001年重庆市人民政府参事室重点研究课题
5.重庆市政府网.”重庆市财政调整完善低保资金分担机制”. 2009年9月21日， http：//www.cq.gov.cn/zwgk/