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主任、副主任、秘书长、各位委员:
受省人大环境与资源保护委员会委托,现就《浙江省曹娥江流域水环境保护条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明:
一、制定条例的必要性及起草过程
曹娥江是我省八大水系的第三大河。主流发源于金华市磐安县,自南向北横贯绍兴市全境汇入杭州湾,自上而下有澄潭江、新昌江、长乐江、黄泽江、小舜江等主要支流。干流全长197公里。流域面积6080平方公里,其中绍兴市境内面积5169平方公里,占绍兴市总面积的62.6%。曹娥江是绍兴人民的母亲河,孕育了几千年的古越文明。但是近些年以来。在经济社会快速发展的同时,流域内无序开发、工农业生产污染、河道采砂洗砂、水土流失等现象较为突出,对曹娥江流域水环境安全形成威胁。特别是因浙东引水工程等需要建设曹娥江河口大闸枢纽工程并蓄水以后,曹娥江从原来的入海潮汐河流变成了一条内河,水体自净能力下降,而曹娥江干流作为浙东引水的水源和通道又必须保证引水的质量,因此对曹娥江流域水环境保护提出了更高的要求。为了保护和改善曹娥江生态环境,保障曹娥江流域的经济和社会可持续发展,也为了保证浙东引水工程的顺利实施,使曹娥江能在全省的经济社会发展中起到重要的资源保障作用,有必要对曹娥江流域水环境保护制定专门的法规。
为开展曹娥江流域水环境保护的立法工作,2009年8月,绍兴市专门成立了营娥江流域水环境保护立法准备工作领导小组,代拟了条例草案初稿。今年条例列入省人大常委会立法计划一类项目,在省人大环资委牵头下成立了由省和绍兴市人大、政府及相关部门人员组成的曹娥江流域保护立法起草小组,起草小组先后多次深入流域各地进行调查研究,广泛征求绍兴市、流域内相关县(市、区)政府、有关部门及基层干部群众的意见,修改后的草案初稿再经绍兴市人民政府常务会议讨论,并向省级有关部门和绍兴市区域外的曹娥江源头地区征求意见,作进一步修改完善后形成了条例草案。9月9日条例草案已经环资委全体会议审议通过。
二、立法基本思路和要求
条例草案以水污染防治法等有关法律、行政法规为依据,以促进人和自然的和谐、推动经济社会可持续发展为基本理念,充分体现中央、省委关于生态建设和环境资源保护各项方针、政策的要求,力求通过立法形式,推动建立健全曹娥江流域水环境保护机制,规范流域建设开发,加大河流管理保护力度,促进全面、持续改善曹娥江水环境质量。立法的基本要求:一是进行科学定位。将曹娥江保护目标定位为生态之河、文化之河、景观之河,突破传统的水利工程治水,既突出水污染防治这一重点,又对水生态保护和水资源合理利用等提出要求。二是注重协调性,协调好曹娥江流域水环境保护中各方权利义务的关系,处理好生态环境保护与经济社会发展之间的关系;三是突出地方特色。在维护法制统一的前提下,突出流域水环境保护的特殊性,有针对性地作出规定,使条例草案更加符合实际需要。
三、需要说明的几个主要问题
(一)关于保护范围及分级保护。曹娥江85%的流域面积位于绍兴市境内,仅有支流源头小部分集雨面积位于绍兴市域外,为将流域管理与行政区划管理统一起来,条例草案第二条第二款规定:“本条例所称的曹娥江流域,是指曹娥汪干流和支流汇集、流经的新昌县、嵊州市、上虞市、绍兴县和越城区范围内的区域”。在第三十七条第二款规定:“绍兴市行政区域外的曹娥江源头水环境保护工作参照本条例有关规定执行”。同时条例草案依据突出重点、分级保护的原则。将镜岭大桥以下的澄潭江、嵊州市南津桥到营娥江大闸的曹娥江干流及该两段河流堤岸两侧一定范围的区域划为曹娥江流域水环境重点保护区,并在条例草案第十三条中列举了重点保护区内的部分禁止行为,在第九条第三款、第二十条中对重点保护区内工业企业管理、农业面源污染整治作出有别于一般保护区更为严格的规定。
(二)关于管理体制。为了达到流域管理与行政区划管理的有机结合,改变一直以来条块分治难成合力的状况,条例草案借鉴太湖流域等国内代表性流域治理的经验,对设立曹娥江流域统一的督政性质的保护管理机构作出规定。条例草案第五条规定:“曹娥江保护管理机构行使绍兴市人民政府依法授予的曹娥江流域水环境保护工作的组织、协调、监督以及其他有关职权”,并列举了五项职责。这一模式下曹娥江管理机构虽然有别于承担具体行政管理职能的实体机构,不履行具体行政执法权,但有统一规划部署和对有关部门及县(市、区)分配任务、督促检查工作并进行考核评价的权责,具有一定的权威性,体现了流域统一规划、综合管理的宗旨。从国内流域立法看,在流域管理体制上有一定突破性。
(三)关于部分针对性条款。条例草案结合曹娥江流域实际,细化了上位法及相关法律法规一些原则性的规定。设置了一些针对性较强的条款。
1 针对流域水质污染的重要原因之一是产业结构和布局不够合理,一些传统产业生产工艺落后,污染物排放总量居高不下的情况,条例草案在第九条对当地政府应当合理规划产业布局、调整产业结构,鼓励企业实施技术改造、进行清洁生产,引导中小企业进入工业园区集中生产、集中治污等作出规定;第十一条要求县级以上政府建立重点排污单位名录、环境保护部门建立节能减排预警制度和企业负责人约谈制度;第十四条对排污口管理作出专门规定。
2 针对曹娥江流域内城镇及农村生活污水处理设施建设的现状,结合近年来省委、省政府对生态省建设要求,条例草案第十七条规定:“绍兴市及流域相关县(市、区)人民政府应当按照统一规划、合理布局的要求,组织有关部门制定本行政区域城镇污水集中处理设施建设专项规划,通过财政预算和社会资金投入等渠道筹集资金,统筹建设污水集中处理设施及配套管网”,第二十一条规定:“各行政村在本条例实施后五年内实现生活污水、生活垃圾无害化处理,并建立长效保洁机制”。第二十七条第二款对流域内旅游观光和家庭餐饮服务等经营场所的垃圾、污水处理也做了相应的规定。
3 针对曹娥江流域内企业或个人租赁厂房、车间从事落后产能生产、易造成水质污染的情况,条例草案第十六条规定:“任何单位和个人不得将厂房、车间或者其他场所出租用于国家和省禁止的生产项目。将厂房、车间或者其他场所出租用于生产项目的,应当在租赁协议中依法明确约定污染物防治的责任。”并在第三十四条对出租人未规范出租设定了相应罚则。
4 曹娥江河砂资源较为丰富,河道采砂、轧砂、洗砂业发达,但违法、违规采砂、洗砂破坏河床河道、污染水体的问题比较突出,为此条例草案第二十四条、第二十五条和第三十五条分别从河道采砂规划、采砂管理、违规采砂洗砂处罚等方面作了较为详细的规定。
5 曹娥江流域历史文化底蕴深厚,从新昌天姥山到嵊州剡溪、绍兴镜湖自古就有“浙东唐诗之路”的美誉,为达到保护和开发利用的有机统一,条例草案第二十七条规定:“保护河流自然景观和沿岸历史文化遗产,建设曹娥江风光带,并因地制宜发展文化旅游和生态旅游”。
(四)关于部分创新性条款。条例草案注意吸收近年来国家和省在水环境保护治理方面的政策精神,学习国内其它流域科学治理的成功经验,并将曹娥江流域近些年治理中好的做法上升为法规。如条案草案第十二条规定:“流域内相关县(市、区)人民政府应当根据主体功能定位建立健全乡镇生态评价考核制度”,并将水质目标考核与工业项目审批和生态补偿挂钩,以加大力度全面推进农村基层水环境保护工作。再如条例草案在第十五条、第三十条和第三十一条分别对工程环境监理、绿色信贷、推行环境污染责任保险制度和跨界协作机制等作出相应的规定,促使曹娥江水环境保护能进一步走上科学管理和机制创新的路子。另外,为了能够对违法排污行为进行及时的严格处置,第十四条第二款规定:“对排污单位擅自设置的排污口,环境保护和水行政部门可以予以封堵”。第十八条规定了因超标排放造成污水集中处理设施损坏的,排污单位应当依法承担赔偿责任。
以上说明和《浙江省曹娥江流域水环境保护条例(草案)》,请予审议。
受省人大环境与资源保护委员会委托,现就《浙江省曹娥江流域水环境保护条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明:
一、制定条例的必要性及起草过程
曹娥江是我省八大水系的第三大河。主流发源于金华市磐安县,自南向北横贯绍兴市全境汇入杭州湾,自上而下有澄潭江、新昌江、长乐江、黄泽江、小舜江等主要支流。干流全长197公里。流域面积6080平方公里,其中绍兴市境内面积5169平方公里,占绍兴市总面积的62.6%。曹娥江是绍兴人民的母亲河,孕育了几千年的古越文明。但是近些年以来。在经济社会快速发展的同时,流域内无序开发、工农业生产污染、河道采砂洗砂、水土流失等现象较为突出,对曹娥江流域水环境安全形成威胁。特别是因浙东引水工程等需要建设曹娥江河口大闸枢纽工程并蓄水以后,曹娥江从原来的入海潮汐河流变成了一条内河,水体自净能力下降,而曹娥江干流作为浙东引水的水源和通道又必须保证引水的质量,因此对曹娥江流域水环境保护提出了更高的要求。为了保护和改善曹娥江生态环境,保障曹娥江流域的经济和社会可持续发展,也为了保证浙东引水工程的顺利实施,使曹娥江能在全省的经济社会发展中起到重要的资源保障作用,有必要对曹娥江流域水环境保护制定专门的法规。
为开展曹娥江流域水环境保护的立法工作,2009年8月,绍兴市专门成立了营娥江流域水环境保护立法准备工作领导小组,代拟了条例草案初稿。今年条例列入省人大常委会立法计划一类项目,在省人大环资委牵头下成立了由省和绍兴市人大、政府及相关部门人员组成的曹娥江流域保护立法起草小组,起草小组先后多次深入流域各地进行调查研究,广泛征求绍兴市、流域内相关县(市、区)政府、有关部门及基层干部群众的意见,修改后的草案初稿再经绍兴市人民政府常务会议讨论,并向省级有关部门和绍兴市区域外的曹娥江源头地区征求意见,作进一步修改完善后形成了条例草案。9月9日条例草案已经环资委全体会议审议通过。
二、立法基本思路和要求
条例草案以水污染防治法等有关法律、行政法规为依据,以促进人和自然的和谐、推动经济社会可持续发展为基本理念,充分体现中央、省委关于生态建设和环境资源保护各项方针、政策的要求,力求通过立法形式,推动建立健全曹娥江流域水环境保护机制,规范流域建设开发,加大河流管理保护力度,促进全面、持续改善曹娥江水环境质量。立法的基本要求:一是进行科学定位。将曹娥江保护目标定位为生态之河、文化之河、景观之河,突破传统的水利工程治水,既突出水污染防治这一重点,又对水生态保护和水资源合理利用等提出要求。二是注重协调性,协调好曹娥江流域水环境保护中各方权利义务的关系,处理好生态环境保护与经济社会发展之间的关系;三是突出地方特色。在维护法制统一的前提下,突出流域水环境保护的特殊性,有针对性地作出规定,使条例草案更加符合实际需要。
三、需要说明的几个主要问题
(一)关于保护范围及分级保护。曹娥江85%的流域面积位于绍兴市境内,仅有支流源头小部分集雨面积位于绍兴市域外,为将流域管理与行政区划管理统一起来,条例草案第二条第二款规定:“本条例所称的曹娥江流域,是指曹娥汪干流和支流汇集、流经的新昌县、嵊州市、上虞市、绍兴县和越城区范围内的区域”。在第三十七条第二款规定:“绍兴市行政区域外的曹娥江源头水环境保护工作参照本条例有关规定执行”。同时条例草案依据突出重点、分级保护的原则。将镜岭大桥以下的澄潭江、嵊州市南津桥到营娥江大闸的曹娥江干流及该两段河流堤岸两侧一定范围的区域划为曹娥江流域水环境重点保护区,并在条例草案第十三条中列举了重点保护区内的部分禁止行为,在第九条第三款、第二十条中对重点保护区内工业企业管理、农业面源污染整治作出有别于一般保护区更为严格的规定。
(二)关于管理体制。为了达到流域管理与行政区划管理的有机结合,改变一直以来条块分治难成合力的状况,条例草案借鉴太湖流域等国内代表性流域治理的经验,对设立曹娥江流域统一的督政性质的保护管理机构作出规定。条例草案第五条规定:“曹娥江保护管理机构行使绍兴市人民政府依法授予的曹娥江流域水环境保护工作的组织、协调、监督以及其他有关职权”,并列举了五项职责。这一模式下曹娥江管理机构虽然有别于承担具体行政管理职能的实体机构,不履行具体行政执法权,但有统一规划部署和对有关部门及县(市、区)分配任务、督促检查工作并进行考核评价的权责,具有一定的权威性,体现了流域统一规划、综合管理的宗旨。从国内流域立法看,在流域管理体制上有一定突破性。
(三)关于部分针对性条款。条例草案结合曹娥江流域实际,细化了上位法及相关法律法规一些原则性的规定。设置了一些针对性较强的条款。
1 针对流域水质污染的重要原因之一是产业结构和布局不够合理,一些传统产业生产工艺落后,污染物排放总量居高不下的情况,条例草案在第九条对当地政府应当合理规划产业布局、调整产业结构,鼓励企业实施技术改造、进行清洁生产,引导中小企业进入工业园区集中生产、集中治污等作出规定;第十一条要求县级以上政府建立重点排污单位名录、环境保护部门建立节能减排预警制度和企业负责人约谈制度;第十四条对排污口管理作出专门规定。
2 针对曹娥江流域内城镇及农村生活污水处理设施建设的现状,结合近年来省委、省政府对生态省建设要求,条例草案第十七条规定:“绍兴市及流域相关县(市、区)人民政府应当按照统一规划、合理布局的要求,组织有关部门制定本行政区域城镇污水集中处理设施建设专项规划,通过财政预算和社会资金投入等渠道筹集资金,统筹建设污水集中处理设施及配套管网”,第二十一条规定:“各行政村在本条例实施后五年内实现生活污水、生活垃圾无害化处理,并建立长效保洁机制”。第二十七条第二款对流域内旅游观光和家庭餐饮服务等经营场所的垃圾、污水处理也做了相应的规定。
3 针对曹娥江流域内企业或个人租赁厂房、车间从事落后产能生产、易造成水质污染的情况,条例草案第十六条规定:“任何单位和个人不得将厂房、车间或者其他场所出租用于国家和省禁止的生产项目。将厂房、车间或者其他场所出租用于生产项目的,应当在租赁协议中依法明确约定污染物防治的责任。”并在第三十四条对出租人未规范出租设定了相应罚则。
4 曹娥江河砂资源较为丰富,河道采砂、轧砂、洗砂业发达,但违法、违规采砂、洗砂破坏河床河道、污染水体的问题比较突出,为此条例草案第二十四条、第二十五条和第三十五条分别从河道采砂规划、采砂管理、违规采砂洗砂处罚等方面作了较为详细的规定。
5 曹娥江流域历史文化底蕴深厚,从新昌天姥山到嵊州剡溪、绍兴镜湖自古就有“浙东唐诗之路”的美誉,为达到保护和开发利用的有机统一,条例草案第二十七条规定:“保护河流自然景观和沿岸历史文化遗产,建设曹娥江风光带,并因地制宜发展文化旅游和生态旅游”。
(四)关于部分创新性条款。条例草案注意吸收近年来国家和省在水环境保护治理方面的政策精神,学习国内其它流域科学治理的成功经验,并将曹娥江流域近些年治理中好的做法上升为法规。如条案草案第十二条规定:“流域内相关县(市、区)人民政府应当根据主体功能定位建立健全乡镇生态评价考核制度”,并将水质目标考核与工业项目审批和生态补偿挂钩,以加大力度全面推进农村基层水环境保护工作。再如条例草案在第十五条、第三十条和第三十一条分别对工程环境监理、绿色信贷、推行环境污染责任保险制度和跨界协作机制等作出相应的规定,促使曹娥江水环境保护能进一步走上科学管理和机制创新的路子。另外,为了能够对违法排污行为进行及时的严格处置,第十四条第二款规定:“对排污单位擅自设置的排污口,环境保护和水行政部门可以予以封堵”。第十八条规定了因超标排放造成污水集中处理设施损坏的,排污单位应当依法承担赔偿责任。
以上说明和《浙江省曹娥江流域水环境保护条例(草案)》,请予审议。