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【摘要】委托代理关系不仅存在于经济领域，公共政策执行也存在着各种委托代理问题，从而影响政策执行目标的实现。其原因有信息不对称、利益不一致等，可以通过对政策执行代理人的正确选择、完善有关制度安排上来规避政策执行中的困境。
【关键词】委托代理；政策执行；暖房子工程
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2011）04-0089-2
公共政策执行是公共政策过程的中心环节。公共政策执行的好坏，会直接影响政府自身的形象、公民对政府的信任度甚至整个社会的和谐，而在执行公共政策中常会出现敷衍执行、懒惰执行、选择执行等现象。
一、委托代理理论
委托代理理论是研究市场交易中，由于信息不对称，处于信息劣势的委托方与处于信息优势的代理方，相互博弈达成的合同法律关系。该理论倡导所有权和经营权分离，而拥有所有权的委托人和拥有经营权的代理人之间信息是不对称的，但双方有可能都为了自身利益的最大化而采取损害对方的利益。因为代理人比委托人掌握更多的信息，存在信息不对称，委托人也不易了解到代理人的具体行为是否符合自己的利益以及代理人是否努力工作，就会出现委托代理困境。
委托代理的困境主要表现在存在道德风险和逆向选择两个问题。道德风险主要是指代理人利用其拥有的信息优势采取委托人所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的委托人损失或代理人获利的可能性①。逆向选择是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息的情况下与代理人签订合同所面临的对己不利的困境。②
二、公共政策领域中的委托代理关系
公共政策领域也存在着委托代理关系。政府执行公共政策的权力是人民赋予的，而政策的制定权与执行权大多数情况下是相对分离的，这种两权分离的现象也就导致了委托代理问题也会在公共政策执行领域出现。
从而委托代理困境所集中表现的问题也会在政策执行中表现出来。政策执行委托人与代理人之间的利益不一致，当代理人与委托人的利益相冲突，就有可能导致代理人消极执行公共政策，从而导致公共政策执行的结果与政策目标存在偏差。同时委托人相对代理人所掌握的信息并不完全，由于信息的不对称，委托人对代理人执行政策的情况无法得到全面真实的了解和掌握，从而无法对代理人及执行过程进行有效监督。此外政策本身目标实现的过程中有可能会存在降低代理人所追求的自身利益最大化的要求存在，使得代理人在执行政策中缺乏积极的执行动力，即使出现问题也会将责任推卸给政策执行委托人，引发敷衍执行、选择执行之类的问题，影响政策目标效果的实现，使得政策执行委托人以及政策受益者的利益受损。
三、“暖房子工程”案例
笔者就此问题以长春“暖房子工程”③为研究对象，做了200份调查问卷。在2010年7月8日，长春市政府印发了实施“暖房子工程”的工作部署通知。长春各城区、开发区成立了相应的领导小组，下设专门机构负责组织实施，委托多方施工队进行暖房子工程建设。而其中的相关委托代理关系笔者认为有人民授权于政府；政府以其拥有的权力和资源执行切实的民生政策，改善民生；政府为落实此民生政策，将该项目交予专门部门实施；进而委托各施工单位进行项目实施；施工单位由其工人具体实施工程。
笔者做的200份调查问卷中（问卷中允许多项选择），有效问卷196份，在双阳区、南关区、朝阳区、绿园区这4个小区家属楼中对小区居民进行随机调查，在“施工单位工人素质”一题中，2.6%的居民认为施工单位工人素质很高；25.1%的居民认为比较高，有监工，保证了质量；58.1%的居民认为一般，工人不负责，只求速度不顾质量，监工不经常在；14.2%的居民认为工人素质很低，认为工人不专业，专业技能太差，有野蛮施工现象的存在，例如阳台被砸坏、做好的窗户却漏风、玻璃被打碎、空调刮坏等。
在“对于您所接受的改造项目，是否达到满意的效果？”一题中，8.7%的居民认为自己所接受的改造项目完全达到满意的效果；64.1%的居民认为基本达到，但仍存在施工队比较拖拉、浪费严重、窗户封不严实、换的防盗门大多不好用、门窗质量不好、苯板贴的不好、容易脱落、屋顶往下漏水、掉墙皮、在收费上经济困不予照顾等现象；23.1%的居民认为未达到，居民表示无奈，存在用竹签替代钉来钉苯板、苯板与防盗门的质量不好、苯板缝隙大、担心易燃、顶楼漏水、对窗框不严的反应后却无人处理、工作草率、偷工减料、工程材料存在安全隐患、工程监理不负责等等众多问题；4.1%的居民认为相差很远，除了前面所述问题，甚至有工程队为了赶工期，苯板没有钉钉儿、涂料脱落、出问题却不知向哪个部门反映的问题存在。
在“整体上讲，您对暖房子工程如何评价？”一题中，49.3%的居民认为暖房子工程事项切实为老百姓着想的惠民工程，事实上也的确解决了相应的民生问题；47.1%的居民认为暖房子工程政策本身是好，只是在落实落实过程中某些细节被扭曲，但整体上还是很得民心的；1%的居民认为暖房子工程虽然解决了一些民生问题，但更大程度上是个别领导人的政绩工程；2.6%的居民认为暖房子工程完全是一项形象工程，没解决任何实质性问题。
在“您觉得暖房子工程哪些方面做的不够好影响您的评价？”一题中，18%的居民认为对工程各方面都比较满意，不存在影响评价的因素，但有居民提出建议：政府、工程队与居民应该各司其责，由工长到户询问，居民如有问题反映给楼长，楼长找施工负责人反映解决，成立包括政府人员、工程监工、居民代表每天亲自监督，做到有问题随时解决；2.7%的居民认为政府有关部门没有宣传好这个项目，居民实施监督缺乏依据；28.1%的居民认为工程选用材料的质量比较差，担心影响长期使用，存在排水管道脱离和断裂、门窗未抹严实，与墙体之间有裂缝等工程问题；27.8%的居民认为没有专门的监督单位，施工单位偷工减料，苯板不钉钉儿，胶刷的薄，没有墙网，有的墙体水泥比较薄，有的已经脱落，露出了墙网；13.2%的居民认为政府缺乏工程检查验收的工作，有的验收工作不细致，只是走过程、走形式，对一些不合格的地方没有全部返工，有的虽已返工，但是质量还是不好，有的居民表示并不知道验收结论；10.2%的居民认为居民有意见时没有反馈渠道和解决的具体办法，即使有来解决问题，也是糊弄了事。
四、“暖房子工程”政策执行中的委托代理问题
长春市政府实施“暖房子工程”政策目标，是解决长春市人民最切身、现实的民生问题的，但在政策执行过程中仍出现了较多的问题，多少影响了政策目标效果的实现。以委托代理理论的视角审视，原因是多方面的。其一，长春“暖房子工程”政策初衷是好的，为民服务，但是政策制定本身是不完备的。政策只是在宏观上做出了方向性的指导和规定，而作为政策执行代理人的工程队在具体执行政策过程中，要追求自身利益的最大化，也就容易或多或少做出一些偏离政策目标的行为。其二，作为政策执行委托人的长春市政府与作为代理人的施工单位之间的利益本身存在不一致。依据委托代理理论，政府与人民之间是一种委托代理关系，人民将权力让渡于政府，政府代表人民利益、为民服务。在这个案例中，人民委托作为代理者的长春市政府管理社会，市政府又将该政策的执行委托于施工单位来具体实施。这其中政府与施工单位之间就不免会存在利益相抵触之处，政府是要切实落实暖房子工程政策的效果，提升冬天室内温度，改善民生。而施工单位要追求自身利益最大化，对在工程实施中存在的不利于实现利益最大化的部分，会敷衍执行或者选择性的执行，从而就导致偷工减料、工程质量问题的存在，以获取自身最大利益，而损害委托人的利益，偏离政府制定政策本身的目标，进而使政策的受益者的利益受损。其三，该政策执行委托人与政策执行代理人之间存在的信息不对称。如上所言，“暖房子工程”政策的制定者与该政策的执行者分属不同的主体，两者利益追求不同，并且作为政策执行代理人的施工单位拥有相比委托人为优势的信息，施工单位对信息拥有较大的自主权，掌握着如何向政府传递工程信息、传递怎样的工程信息、传递多少工程信息的自主权，而作为委托人的政府由于这种明显的信息不对称现象的存在，并不能完全了解或者真实了解该政策的实际执行效果，也就导致无法对施工单位的执行过程进行有效的监控。
五、对策
以委托代理理论视角分析“暖房子工程”政策执行中出现的偏差问题，笔者认为可以从以下两大方面进行防止：第一，对作为代理人的施工单位的选择上应该慎重。这就需要工程投标过程中的秉着公平、公正、公开的原则筛选信誉度高、业务过硬的施工单位，相对的避免一些违规操作问题的出现。第二，进行完善的制度设计。其一，作为委托人的政府与作为代理人的施工单位之间在订立协议时，应该明确施工单位的责任、执行标准、目标，并明确规定在政策执行过程中要注意的问题，限制代理人的行为，避免出现文中所出现的问题，尽量契合政策目标效果的实现。其二，加强政策执行委托人对代理人以及政策执行过程的监控。以委托代理关系分析的政策执行中出现各种偏差的一个重要因素是委托人与代理人之间的信息不透明，存在信息不完全和信息不对称现象。要降低这种信息的不对称，就需要建立有效的、完善的监督机制。这就强调政府有关部门、工程监理人落实角色，在日常工程进程中进行监督，及时制止一些违规操作行为，也要注重发挥民众的作用。“暖房子工程”政策的受益者是小区居民，在这其中居民要关注自身现实利益而最具有监督力度，所以要充分发挥居民的监督作用，或选取居民代表，或居民自愿的对执行过程进行监督。政府也可以借助网络、媒体等平台对施工单位以及施工过程进行公开监督，建立积极有效的信息反馈制度，对作为代理方的施工单位的不良行径进行披露。其三，设置有效的激励和责任追究制度。建立有效的激励机制，促使委托人与代理人之间利益趋向一致，提高代理人执行政策过程中的积极主动性。也要进行配套的问责机制，对出现问题的责任进行追究。
【注释】
①道德风险．百度百科：http：//baike.baidu.com/view/ 62012.htm．
②韩建新．信息经济学［M］．北京：北京图书馆出版社，2000．62页．
③长春暖房子工程：是市政府准备利用3年时间，集中解决分散采暖锅炉房多、供热设施老化和集中供热能力不足问题，调整优化城区供热布局，提高集中供热设施承载能力和供热品质，推动节能减排，为市民居住生活和经济建设提供可靠保障。http：//www.cc.jl.gov.cn/wcss/cczf/info/2010-07-08/176 /120264.html．
【参考文献】
［1］韩建新．信息经济学［M］．北京图书馆出版社，2000．
［2］李秀文．构建和谐社会视域中地方政府执行公共政策偏差问题分析—从委托代理角度分析［J］．辽宁经济，2007（12）．
［3］肖飞飞．政策执行的委托代理困境及其化解思路［J］．桂海论丛，2007（5）．
［4］定明捷，刘玉蓉．政策执行的委托代理理论分析［J］．兰州学刊，2003（5）．
［5］忻维波．公共行政学角度下的委托代理理论［J］．法治与社会，2010（31）．
【作者简介】候宁（1986- ）：河南人，东北师范大学政法学院行政管理专业2009级研究生，研究方向：公共政策分析。
【关键词】委托代理；政策执行；暖房子工程
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2011）04-0089-2
公共政策执行是公共政策过程的中心环节。公共政策执行的好坏，会直接影响政府自身的形象、公民对政府的信任度甚至整个社会的和谐，而在执行公共政策中常会出现敷衍执行、懒惰执行、选择执行等现象。
一、委托代理理论
委托代理理论是研究市场交易中，由于信息不对称，处于信息劣势的委托方与处于信息优势的代理方，相互博弈达成的合同法律关系。该理论倡导所有权和经营权分离，而拥有所有权的委托人和拥有经营权的代理人之间信息是不对称的，但双方有可能都为了自身利益的最大化而采取损害对方的利益。因为代理人比委托人掌握更多的信息，存在信息不对称，委托人也不易了解到代理人的具体行为是否符合自己的利益以及代理人是否努力工作，就会出现委托代理困境。
委托代理的困境主要表现在存在道德风险和逆向选择两个问题。道德风险主要是指代理人利用其拥有的信息优势采取委托人所无法观测和监督的隐藏性行动或不行动，从而导致的委托人损失或代理人获利的可能性①。逆向选择是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息的情况下与代理人签订合同所面临的对己不利的困境。②
二、公共政策领域中的委托代理关系
公共政策领域也存在着委托代理关系。政府执行公共政策的权力是人民赋予的，而政策的制定权与执行权大多数情况下是相对分离的，这种两权分离的现象也就导致了委托代理问题也会在公共政策执行领域出现。
从而委托代理困境所集中表现的问题也会在政策执行中表现出来。政策执行委托人与代理人之间的利益不一致，当代理人与委托人的利益相冲突，就有可能导致代理人消极执行公共政策，从而导致公共政策执行的结果与政策目标存在偏差。同时委托人相对代理人所掌握的信息并不完全，由于信息的不对称，委托人对代理人执行政策的情况无法得到全面真实的了解和掌握，从而无法对代理人及执行过程进行有效监督。此外政策本身目标实现的过程中有可能会存在降低代理人所追求的自身利益最大化的要求存在，使得代理人在执行政策中缺乏积极的执行动力，即使出现问题也会将责任推卸给政策执行委托人，引发敷衍执行、选择执行之类的问题，影响政策目标效果的实现，使得政策执行委托人以及政策受益者的利益受损。
三、“暖房子工程”案例
笔者就此问题以长春“暖房子工程”③为研究对象，做了200份调查问卷。在2010年7月8日，长春市政府印发了实施“暖房子工程”的工作部署通知。长春各城区、开发区成立了相应的领导小组，下设专门机构负责组织实施，委托多方施工队进行暖房子工程建设。而其中的相关委托代理关系笔者认为有人民授权于政府；政府以其拥有的权力和资源执行切实的民生政策，改善民生；政府为落实此民生政策，将该项目交予专门部门实施；进而委托各施工单位进行项目实施；施工单位由其工人具体实施工程。
笔者做的200份调查问卷中（问卷中允许多项选择），有效问卷196份，在双阳区、南关区、朝阳区、绿园区这4个小区家属楼中对小区居民进行随机调查，在“施工单位工人素质”一题中，2.6%的居民认为施工单位工人素质很高；25.1%的居民认为比较高，有监工，保证了质量；58.1%的居民认为一般，工人不负责，只求速度不顾质量，监工不经常在；14.2%的居民认为工人素质很低，认为工人不专业，专业技能太差，有野蛮施工现象的存在，例如阳台被砸坏、做好的窗户却漏风、玻璃被打碎、空调刮坏等。
在“对于您所接受的改造项目，是否达到满意的效果？”一题中，8.7%的居民认为自己所接受的改造项目完全达到满意的效果；64.1%的居民认为基本达到，但仍存在施工队比较拖拉、浪费严重、窗户封不严实、换的防盗门大多不好用、门窗质量不好、苯板贴的不好、容易脱落、屋顶往下漏水、掉墙皮、在收费上经济困不予照顾等现象；23.1%的居民认为未达到，居民表示无奈，存在用竹签替代钉来钉苯板、苯板与防盗门的质量不好、苯板缝隙大、担心易燃、顶楼漏水、对窗框不严的反应后却无人处理、工作草率、偷工减料、工程材料存在安全隐患、工程监理不负责等等众多问题；4.1%的居民认为相差很远，除了前面所述问题，甚至有工程队为了赶工期，苯板没有钉钉儿、涂料脱落、出问题却不知向哪个部门反映的问题存在。
在“整体上讲，您对暖房子工程如何评价？”一题中，49.3%的居民认为暖房子工程事项切实为老百姓着想的惠民工程，事实上也的确解决了相应的民生问题；47.1%的居民认为暖房子工程政策本身是好，只是在落实落实过程中某些细节被扭曲，但整体上还是很得民心的；1%的居民认为暖房子工程虽然解决了一些民生问题，但更大程度上是个别领导人的政绩工程；2.6%的居民认为暖房子工程完全是一项形象工程，没解决任何实质性问题。
在“您觉得暖房子工程哪些方面做的不够好影响您的评价？”一题中，18%的居民认为对工程各方面都比较满意，不存在影响评价的因素，但有居民提出建议：政府、工程队与居民应该各司其责，由工长到户询问，居民如有问题反映给楼长，楼长找施工负责人反映解决，成立包括政府人员、工程监工、居民代表每天亲自监督，做到有问题随时解决；2.7%的居民认为政府有关部门没有宣传好这个项目，居民实施监督缺乏依据；28.1%的居民认为工程选用材料的质量比较差，担心影响长期使用，存在排水管道脱离和断裂、门窗未抹严实，与墙体之间有裂缝等工程问题；27.8%的居民认为没有专门的监督单位，施工单位偷工减料，苯板不钉钉儿，胶刷的薄，没有墙网，有的墙体水泥比较薄，有的已经脱落，露出了墙网；13.2%的居民认为政府缺乏工程检查验收的工作，有的验收工作不细致，只是走过程、走形式，对一些不合格的地方没有全部返工，有的虽已返工，但是质量还是不好，有的居民表示并不知道验收结论；10.2%的居民认为居民有意见时没有反馈渠道和解决的具体办法，即使有来解决问题，也是糊弄了事。
四、“暖房子工程”政策执行中的委托代理问题
长春市政府实施“暖房子工程”政策目标，是解决长春市人民最切身、现实的民生问题的，但在政策执行过程中仍出现了较多的问题，多少影响了政策目标效果的实现。以委托代理理论的视角审视，原因是多方面的。其一，长春“暖房子工程”政策初衷是好的，为民服务，但是政策制定本身是不完备的。政策只是在宏观上做出了方向性的指导和规定，而作为政策执行代理人的工程队在具体执行政策过程中，要追求自身利益的最大化，也就容易或多或少做出一些偏离政策目标的行为。其二，作为政策执行委托人的长春市政府与作为代理人的施工单位之间的利益本身存在不一致。依据委托代理理论，政府与人民之间是一种委托代理关系，人民将权力让渡于政府，政府代表人民利益、为民服务。在这个案例中，人民委托作为代理者的长春市政府管理社会，市政府又将该政策的执行委托于施工单位来具体实施。这其中政府与施工单位之间就不免会存在利益相抵触之处，政府是要切实落实暖房子工程政策的效果，提升冬天室内温度，改善民生。而施工单位要追求自身利益最大化，对在工程实施中存在的不利于实现利益最大化的部分，会敷衍执行或者选择性的执行，从而就导致偷工减料、工程质量问题的存在，以获取自身最大利益，而损害委托人的利益，偏离政府制定政策本身的目标，进而使政策的受益者的利益受损。其三，该政策执行委托人与政策执行代理人之间存在的信息不对称。如上所言，“暖房子工程”政策的制定者与该政策的执行者分属不同的主体，两者利益追求不同，并且作为政策执行代理人的施工单位拥有相比委托人为优势的信息，施工单位对信息拥有较大的自主权，掌握着如何向政府传递工程信息、传递怎样的工程信息、传递多少工程信息的自主权，而作为委托人的政府由于这种明显的信息不对称现象的存在，并不能完全了解或者真实了解该政策的实际执行效果，也就导致无法对施工单位的执行过程进行有效的监控。
五、对策
以委托代理理论视角分析“暖房子工程”政策执行中出现的偏差问题，笔者认为可以从以下两大方面进行防止：第一，对作为代理人的施工单位的选择上应该慎重。这就需要工程投标过程中的秉着公平、公正、公开的原则筛选信誉度高、业务过硬的施工单位，相对的避免一些违规操作问题的出现。第二，进行完善的制度设计。其一，作为委托人的政府与作为代理人的施工单位之间在订立协议时，应该明确施工单位的责任、执行标准、目标，并明确规定在政策执行过程中要注意的问题，限制代理人的行为，避免出现文中所出现的问题，尽量契合政策目标效果的实现。其二，加强政策执行委托人对代理人以及政策执行过程的监控。以委托代理关系分析的政策执行中出现各种偏差的一个重要因素是委托人与代理人之间的信息不透明，存在信息不完全和信息不对称现象。要降低这种信息的不对称，就需要建立有效的、完善的监督机制。这就强调政府有关部门、工程监理人落实角色，在日常工程进程中进行监督，及时制止一些违规操作行为，也要注重发挥民众的作用。“暖房子工程”政策的受益者是小区居民，在这其中居民要关注自身现实利益而最具有监督力度，所以要充分发挥居民的监督作用，或选取居民代表，或居民自愿的对执行过程进行监督。政府也可以借助网络、媒体等平台对施工单位以及施工过程进行公开监督，建立积极有效的信息反馈制度，对作为代理方的施工单位的不良行径进行披露。其三，设置有效的激励和责任追究制度。建立有效的激励机制，促使委托人与代理人之间利益趋向一致，提高代理人执行政策过程中的积极主动性。也要进行配套的问责机制，对出现问题的责任进行追究。
【注释】
①道德风险．百度百科：http：//baike.baidu.com/view/ 62012.htm．
②韩建新．信息经济学［M］．北京：北京图书馆出版社，2000．62页．
③长春暖房子工程：是市政府准备利用3年时间，集中解决分散采暖锅炉房多、供热设施老化和集中供热能力不足问题，调整优化城区供热布局，提高集中供热设施承载能力和供热品质，推动节能减排，为市民居住生活和经济建设提供可靠保障。http：//www.cc.jl.gov.cn/wcss/cczf/info/2010-07-08/176 /120264.html．
【参考文献】
［1］韩建新．信息经济学［M］．北京图书馆出版社，2000．
［2］李秀文．构建和谐社会视域中地方政府执行公共政策偏差问题分析—从委托代理角度分析［J］．辽宁经济，2007（12）．
［3］肖飞飞．政策执行的委托代理困境及其化解思路［J］．桂海论丛，2007（5）．
［4］定明捷，刘玉蓉．政策执行的委托代理理论分析［J］．兰州学刊，2003（5）．
［5］忻维波．公共行政学角度下的委托代理理论［J］．法治与社会，2010（31）．
【作者简介】候宁（1986- ）：河南人，东北师范大学政法学院行政管理专业2009级研究生，研究方向：公共政策分析。