论文部分内容阅读
摘 要 信访制度在我国历史上曾经发挥了重要作用，目前我国的信访制度已发展成为包括人大信访、行政信访、涉法信访以及企事业单位信访的庞大体系。行政信访是信访制度体系的重要组成部分。现阶段行政信访救济面临着现实的困境。行政信访救济制度突出问题在于主体方面，因此对于其主体的法律制度构建至关重要。与信访救济制度比较接近的是国外的行政监察专员制度，尽管由于各国（地区）情况的不同，但作为一种救济制度，域外行政监察专员制度在很多方面是值得我国行政信访救济制度借鉴的。
关键词 行政信访救济 权力配置 行政信访监察专员
中图分类号：D630 文献标识码：A
理论界对行政信访的涵义进行直接、完整界定的比较少。朱应平将《信访条例》第2条所规定的内容称为“行政信访”。豍任光礼从信访机关与信访人互动角度对行政信访的内涵进行了分析，认为“行政信访是指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的多方互动行为。”豎
行政信访是狭义上的信访，其具有信访的一般特征。从行政信访法律关系来看，受理和处理行政信访的国家机关主要是指行政机关，而不包括各级国家权力机关、司法检察机关以及各企事业单位，受理机关不同，受案范围也应与其他机关的信访有明确的界限。从实践来看，行政信访与其他机关受理上访、信访问题的界线并不明显，受案范围不够明确，行政信访人可以就哪些事项提起行政信访，哪些事情不能提起，以及向哪一个信访部门提起等问题并没有明确的可操作性的规定，使得大量不应属于行政机关处理的信访问题涌入行政信访部门，而行政信访机关往往越权处理，这也是我国当前行政信访制度所面临的困境。
一、行政信访救济现状的困境分析
行政信访救济制度作为一项具有中国特色的人权救济方式，长期以来在保障权利，维护稳定等方面发挥着积极作用，但现阶段行政信访救济面临着现实的困境。
（一）行政信访总量高位运行与救济效率偏低。
王学军在全国信访系统高级公务员研讨班上的讲话中指出：“从目前的情况看，全国信访总量虽然下降，但每年仍在1000万件（人）次以上高位运行。”豏信访救济已成为人们实现权利救济主要的途径，那么当前信访功能的有效性如何呢？2005年1月10日，国务院公布了新的《信访条例》，据《中国基层信访问题研究》课题组实证研究，50%的信访人对信访工作人员处理问题和解决问题的结果满意度很低，豐可见信访救济效率偏低。
（二）行政信访问题日益复杂化。
行政信访所反映的问题日益复杂，加剧了转型期信访救济的艰巨性。涉及人民群众政治、经济、生活等切身利益的问题逐年上升，而这些问题大都是因为利益失衡而需要实现权利救济，凸现了转型期中国社会发展过程中出现的新问题。
（三）异常上访频发。
据统计，“在全国，群众采取书信形式信访的约占25%，采取走访形式信访的约占75%。在走访中，集体上访（指5人以上）的人次约占走访总人次的70%”豑。2009年1月至4月批次、人次同比分别上升44.7%和39.5%。”豒目前越级上访逐渐成为信访的主要形式，上访群众往往舍近求远、“赴省进京”。从社会效果来看，越级上访现象的急剧蔓延，已经成为打乱信访工作秩序、误导信访观念最重要的原因之一。
二、域外和我国香港地区行政监察专员制度考察
为解决行政信访所面临的困境，国内学者积极探索借鉴国外相关制度成果。虽然我国的信访制度是一项具有中国特色的行政制度，但是仍然存在与其较为相似的制度，即行政监察专员制度，又称申诉专员制度（ombudsman）。
（一） 域外和我国香港地区行政监察专员制度概况。
监察专员制度（ombudsman system）是指独立的、中立的行政监察官制度，是对不良行政在法律救济手段以外所采取的非法律的救济手段。豓
1、瑞典议会司法专员制度。
瑞典的议会监察专员制度，是世界上最早、最具影响的由议会监督行政和司法的监督救济制度。瑞典议会司法专员公署是一个根据宪法和法律组成的机构，监察专员主要由法官和律师组成，豔瑞典监察专员虽为议会选任，但独立于议会，独立行使职权。瑞典的监察专员能够客观地监督行政从而使公民的权利得到充分保障。
根据瑞典法律规定，瑞典议会行政监察专员监督范围包括一切公共权力机关。议会监察专员虽然可以监督司法机关工作人员的司法行为，但在任何情况下都不能侵犯司法裁判的独立性。瑞典监察专员拥有较为广泛的监督性权力，然而其本身也受到严格的监督。
2、英国议会行政专员制度。
1967年英国通过了《议会行政监察专员法》，正式在英国确立了行政监察专员制度。在英国，监察专员主要有三类：议会行政监察专员、地方行政监察专员和卫生行政监察专员。豖英国各部门、各行业、各地区成立的各种不同的监督机构，构成英国多行业、多地区、多层次、多渠道的监督网络。豗英国行政监察专员制度的典型代表是议会行政监察专员制度，议会行政监察专员终身任职。行政监察专员的职责是：受理公民投诉，监督政府机构及其官员依法、合理地办事，保证对受侵害的公民提供必要的补偿。
英国的行政监察专员制度适用于不良的行政行为所产生的侵害而非违法行为产生的侵害。在工作方式方面，议会监察专员的权力只限于调查下议院议员转来的投诉案件。豘根据《议会监察专员法例》，英国议会监察专员有以下权力：（1）受理由议会下议院议员转来的申诉；（2）对申诉案件进行调查。一般来说，监察专员的监督方式主要是调查和建议。
3、我国香港特别行政区申诉专员制度。
香港申诉专员公署是独立于香港政府机构系统以外的机构，申诉专员公署主要处理涉及行政失当事宜的独立投诉和调查，其实行的是首长负责制。申诉专员主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。《申诉专员条例》对行政失当作了尽可能扩大意义上的概括，也对其范围也有限制。 （二）域外和我国香港地区行政监察专员制度的经验借鉴。
经过近两个世纪的发展与完善，监察专员制度已显示出其突出的特点和优势。世界各地区和国家在借鉴别国制度的基础上建立了适合自己国情和地区特点的行政监察制度，作为一种行政救济制度，域外和我国香港地区监察专员制度在很多方面值得我国行政信访制度借鉴。下面从两方面进行评析。
1、机构设置：独立的救济主体机制。
域外行政监察专员制度在机构设置上几乎都强调了其地位的独立性。在瑞典，《政府组织法》规定了必须由议会选出监察专员。监察专员与议员在议会中的委任期是没有任何联系的。豙英国的议会行政监察专员由英王任命，终身任职。豛香港监察专员公署是一个独立于政府部门的处理涉及行政失当事宜的独立投诉渠道和调查法定机构。由此可以看出，域外行政监察机构无论是设在议会中还是设在政府中，无论是由议会设立还是由政府设立，都强调其地位的独立性，独立性和权威性是监察专员制度有效运作的重要保证。
2、职权范围：明确区别于司法。
域外行政监察专员职权范围与司法救济的关系较明确。瑞典议会行政监督专员的监察范围非常广泛，瑞典对权限冲突处理作了专门规定：“对可能提起公诉的案件，由司法法院受理，而不由行政监察专员受理；对不能提起公诉的案件，则由行政监察专员处理。”豜英国议会行政监察专员制度适用于不良的行政行为所产生的侵害而非违法行为产生的侵害。但存在例外，“如果行政监察专员认为在某种情况下受害人向法院或行政裁判起诉行为不合理时，可以对向他申诉的案件进行调查。”豝香港申诉专员的职权范围主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。总得来看，域外行政监察专员制度的职权范围侧重于对政府行为尤其是政府的不良或不当行政行为的监督，无论是权力机关的监督还是行政机关内部的监督都明确划分了其与司法的界限。
三、结语
转型期社会利益分化，利益失衡是不可避免的，需要有与之相适应的矫正机制来对权利进行救济，对利益进行平衡。目前信访已成为公民实现救济的重要渠道，实践中，信访救济为弱势群体实现权利救济发挥了一定的积极作用，但在制度设计层面上依然存在缺陷。总的来说，本文的主要结论如下：（1）解决行政信访救济问题需要厘清其与其他机关信访的关系。目前我国信访主要包括人大信访、行政信访、涉法信访。虽然由于受理机关的不同性质，各类信访的受案范围、受理程序等各不相同，但各种信访的界限并不明显，受案范围也不够明确，造成了大量的信访问题涌入行政信访部门。（2）行政信访救济的本质是通过权利救济，对失衡利益进行矫正。政府在处理信访问题时首先应转变观念，以保护权利为目的。信访救济在体制上存在的主要问题是权力配置失范，集中表现在作为受理机关的各级政府信访机构只是一个监督和指导救济的机关，其职权主要是程序性的权力，对实现救济只能起到间接作用，但在实践中却充当了解决问题的角色。□
（作者：上海大学法律硕士研究生）
注释：
豍朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社，2007年版，第2页.
豎任礼光.行政信访制度研究.2003年苏州大学硕士论文，第11页.
豏豒人民信访.2009年第5期，第5页。
豐张永和，张炜等.临潼信访：中国基层信访问题研究报告.人民出版社，2009年版，第150-152页.
豑中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组.从信访工作中存在的突出问题看和谐社会建设的难点重点.中国党政干部论坛，2007年第3期，第31页.
豓金国华，汤啸天主编.信访制度改革研究.法律出版社，2007年版，第25页.
豔胡建森.比较行政法.法律出版社，1998年版，第473页.
豖张越编著.英国行政法.中国政法大学出版社，2004年版，第628页.
豗陈中泽，何琳.英法行政诉讼外救济手段比较与借鉴.武汉理工大学学报（社会科学版），2002年第6期.
豘王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社，1987年7月版，第251-264页.
豙本特·维斯兰德尔.程洁译.瑞典的议会监察专员.清华大学出版社，2001年版，第5页。
豛王名扬.英国行政法.北京大学出版社，2007年版，第195页.
豜胡建淼.比较行政法——20国行政法评述.法律出版社，1998年版，第473页.
豝A·W布拉德利、K·D尤因.程洁译.宪法与行政法.商务印书馆，2008年版，第655页.
参考文献：
[1]李慕洁.应用信访学.华夏出版社，1991年版.
[2]中央办公厅信访局，国务院办公厅编著.信访学概论.华夏出版社，1991年版.
[3]罗毫才.行政法学.北京大学出版社，2004年.
[4]浦兴祖.中华人民共和国政治制度.上海人民出版社，2005年版.
[5]刁杰成.人民信访史略.北京经济学院出版社，1990年版.
[6]林莉红.中国行政救济理论与实务.武汉大学出版社，2001年版.
[7]朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社，2007年版.
[8]汤唯，孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社，2001年版.
[9]现代汉语词典.商务印书馆，1973年版.
[10]（英）沃克.李双元等译，牛津法律大辞典（英）.法律出版社，2003年版。
[11]Claes Eklundh.瑞典议会监察专员对法院的监督.华东政法学院学报，2004年第l期.
[12]Richard Kirkham， Brian Thompson， Trevor Buck. When Putting Things Right Goes Wrong： Enforcing the Recom-mendations of the Ombudsman. Public Law， 2008，Aut：512， 513，521.
关键词 行政信访救济 权力配置 行政信访监察专员
中图分类号：D630 文献标识码：A
理论界对行政信访的涵义进行直接、完整界定的比较少。朱应平将《信访条例》第2条所规定的内容称为“行政信访”。豍任光礼从信访机关与信访人互动角度对行政信访的内涵进行了分析，认为“行政信访是指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的多方互动行为。”豎
行政信访是狭义上的信访，其具有信访的一般特征。从行政信访法律关系来看，受理和处理行政信访的国家机关主要是指行政机关，而不包括各级国家权力机关、司法检察机关以及各企事业单位，受理机关不同，受案范围也应与其他机关的信访有明确的界限。从实践来看，行政信访与其他机关受理上访、信访问题的界线并不明显，受案范围不够明确，行政信访人可以就哪些事项提起行政信访，哪些事情不能提起，以及向哪一个信访部门提起等问题并没有明确的可操作性的规定，使得大量不应属于行政机关处理的信访问题涌入行政信访部门，而行政信访机关往往越权处理，这也是我国当前行政信访制度所面临的困境。
一、行政信访救济现状的困境分析
行政信访救济制度作为一项具有中国特色的人权救济方式，长期以来在保障权利，维护稳定等方面发挥着积极作用，但现阶段行政信访救济面临着现实的困境。
（一）行政信访总量高位运行与救济效率偏低。
王学军在全国信访系统高级公务员研讨班上的讲话中指出：“从目前的情况看，全国信访总量虽然下降，但每年仍在1000万件（人）次以上高位运行。”豏信访救济已成为人们实现权利救济主要的途径，那么当前信访功能的有效性如何呢？2005年1月10日，国务院公布了新的《信访条例》，据《中国基层信访问题研究》课题组实证研究，50%的信访人对信访工作人员处理问题和解决问题的结果满意度很低，豐可见信访救济效率偏低。
（二）行政信访问题日益复杂化。
行政信访所反映的问题日益复杂，加剧了转型期信访救济的艰巨性。涉及人民群众政治、经济、生活等切身利益的问题逐年上升，而这些问题大都是因为利益失衡而需要实现权利救济，凸现了转型期中国社会发展过程中出现的新问题。
（三）异常上访频发。
据统计，“在全国，群众采取书信形式信访的约占25%，采取走访形式信访的约占75%。在走访中，集体上访（指5人以上）的人次约占走访总人次的70%”豑。2009年1月至4月批次、人次同比分别上升44.7%和39.5%。”豒目前越级上访逐渐成为信访的主要形式，上访群众往往舍近求远、“赴省进京”。从社会效果来看，越级上访现象的急剧蔓延，已经成为打乱信访工作秩序、误导信访观念最重要的原因之一。
二、域外和我国香港地区行政监察专员制度考察
为解决行政信访所面临的困境，国内学者积极探索借鉴国外相关制度成果。虽然我国的信访制度是一项具有中国特色的行政制度，但是仍然存在与其较为相似的制度，即行政监察专员制度，又称申诉专员制度（ombudsman）。
（一） 域外和我国香港地区行政监察专员制度概况。
监察专员制度（ombudsman system）是指独立的、中立的行政监察官制度，是对不良行政在法律救济手段以外所采取的非法律的救济手段。豓
1、瑞典议会司法专员制度。
瑞典的议会监察专员制度，是世界上最早、最具影响的由议会监督行政和司法的监督救济制度。瑞典议会司法专员公署是一个根据宪法和法律组成的机构，监察专员主要由法官和律师组成，豔瑞典监察专员虽为议会选任，但独立于议会，独立行使职权。瑞典的监察专员能够客观地监督行政从而使公民的权利得到充分保障。
根据瑞典法律规定，瑞典议会行政监察专员监督范围包括一切公共权力机关。议会监察专员虽然可以监督司法机关工作人员的司法行为，但在任何情况下都不能侵犯司法裁判的独立性。瑞典监察专员拥有较为广泛的监督性权力，然而其本身也受到严格的监督。
2、英国议会行政专员制度。
1967年英国通过了《议会行政监察专员法》，正式在英国确立了行政监察专员制度。在英国，监察专员主要有三类：议会行政监察专员、地方行政监察专员和卫生行政监察专员。豖英国各部门、各行业、各地区成立的各种不同的监督机构，构成英国多行业、多地区、多层次、多渠道的监督网络。豗英国行政监察专员制度的典型代表是议会行政监察专员制度，议会行政监察专员终身任职。行政监察专员的职责是：受理公民投诉，监督政府机构及其官员依法、合理地办事，保证对受侵害的公民提供必要的补偿。
英国的行政监察专员制度适用于不良的行政行为所产生的侵害而非违法行为产生的侵害。在工作方式方面，议会监察专员的权力只限于调查下议院议员转来的投诉案件。豘根据《议会监察专员法例》，英国议会监察专员有以下权力：（1）受理由议会下议院议员转来的申诉；（2）对申诉案件进行调查。一般来说，监察专员的监督方式主要是调查和建议。
3、我国香港特别行政区申诉专员制度。
香港申诉专员公署是独立于香港政府机构系统以外的机构，申诉专员公署主要处理涉及行政失当事宜的独立投诉和调查，其实行的是首长负责制。申诉专员主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。《申诉专员条例》对行政失当作了尽可能扩大意义上的概括，也对其范围也有限制。 （二）域外和我国香港地区行政监察专员制度的经验借鉴。
经过近两个世纪的发展与完善，监察专员制度已显示出其突出的特点和优势。世界各地区和国家在借鉴别国制度的基础上建立了适合自己国情和地区特点的行政监察制度，作为一种行政救济制度，域外和我国香港地区监察专员制度在很多方面值得我国行政信访制度借鉴。下面从两方面进行评析。
1、机构设置：独立的救济主体机制。
域外行政监察专员制度在机构设置上几乎都强调了其地位的独立性。在瑞典，《政府组织法》规定了必须由议会选出监察专员。监察专员与议员在议会中的委任期是没有任何联系的。豙英国的议会行政监察专员由英王任命，终身任职。豛香港监察专员公署是一个独立于政府部门的处理涉及行政失当事宜的独立投诉渠道和调查法定机构。由此可以看出，域外行政监察机构无论是设在议会中还是设在政府中，无论是由议会设立还是由政府设立，都强调其地位的独立性，独立性和权威性是监察专员制度有效运作的重要保证。
2、职权范围：明确区别于司法。
域外行政监察专员职权范围与司法救济的关系较明确。瑞典议会行政监督专员的监察范围非常广泛，瑞典对权限冲突处理作了专门规定：“对可能提起公诉的案件，由司法法院受理，而不由行政监察专员受理；对不能提起公诉的案件，则由行政监察专员处理。”豜英国议会行政监察专员制度适用于不良的行政行为所产生的侵害而非违法行为产生的侵害。但存在例外，“如果行政监察专员认为在某种情况下受害人向法院或行政裁判起诉行为不合理时，可以对向他申诉的案件进行调查。”豝香港申诉专员的职权范围主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。总得来看，域外行政监察专员制度的职权范围侧重于对政府行为尤其是政府的不良或不当行政行为的监督，无论是权力机关的监督还是行政机关内部的监督都明确划分了其与司法的界限。
三、结语
转型期社会利益分化，利益失衡是不可避免的，需要有与之相适应的矫正机制来对权利进行救济，对利益进行平衡。目前信访已成为公民实现救济的重要渠道，实践中，信访救济为弱势群体实现权利救济发挥了一定的积极作用，但在制度设计层面上依然存在缺陷。总的来说，本文的主要结论如下：（1）解决行政信访救济问题需要厘清其与其他机关信访的关系。目前我国信访主要包括人大信访、行政信访、涉法信访。虽然由于受理机关的不同性质，各类信访的受案范围、受理程序等各不相同，但各种信访的界限并不明显，受案范围也不够明确，造成了大量的信访问题涌入行政信访部门。（2）行政信访救济的本质是通过权利救济，对失衡利益进行矫正。政府在处理信访问题时首先应转变观念，以保护权利为目的。信访救济在体制上存在的主要问题是权力配置失范，集中表现在作为受理机关的各级政府信访机构只是一个监督和指导救济的机关，其职权主要是程序性的权力，对实现救济只能起到间接作用，但在实践中却充当了解决问题的角色。□
（作者：上海大学法律硕士研究生）
注释：
豍朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社，2007年版，第2页.
豎任礼光.行政信访制度研究.2003年苏州大学硕士论文，第11页.
豏豒人民信访.2009年第5期，第5页。
豐张永和，张炜等.临潼信访：中国基层信访问题研究报告.人民出版社，2009年版，第150-152页.
豑中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组.从信访工作中存在的突出问题看和谐社会建设的难点重点.中国党政干部论坛，2007年第3期，第31页.
豓金国华，汤啸天主编.信访制度改革研究.法律出版社，2007年版，第25页.
豔胡建森.比较行政法.法律出版社，1998年版，第473页.
豖张越编著.英国行政法.中国政法大学出版社，2004年版，第628页.
豗陈中泽，何琳.英法行政诉讼外救济手段比较与借鉴.武汉理工大学学报（社会科学版），2002年第6期.
豘王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社，1987年7月版，第251-264页.
豙本特·维斯兰德尔.程洁译.瑞典的议会监察专员.清华大学出版社，2001年版，第5页。
豛王名扬.英国行政法.北京大学出版社，2007年版，第195页.
豜胡建淼.比较行政法——20国行政法评述.法律出版社，1998年版，第473页.
豝A·W布拉德利、K·D尤因.程洁译.宪法与行政法.商务印书馆，2008年版，第655页.
参考文献：
[1]李慕洁.应用信访学.华夏出版社，1991年版.
[2]中央办公厅信访局，国务院办公厅编著.信访学概论.华夏出版社，1991年版.
[3]罗毫才.行政法学.北京大学出版社，2004年.
[4]浦兴祖.中华人民共和国政治制度.上海人民出版社，2005年版.
[5]刁杰成.人民信访史略.北京经济学院出版社，1990年版.
[6]林莉红.中国行政救济理论与实务.武汉大学出版社，2001年版.
[7]朱应平.行政信访若干问题研究.上海人民出版社，2007年版.
[8]汤唯，孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社，2001年版.
[9]现代汉语词典.商务印书馆，1973年版.
[10]（英）沃克.李双元等译，牛津法律大辞典（英）.法律出版社，2003年版。
[11]Claes Eklundh.瑞典议会监察专员对法院的监督.华东政法学院学报，2004年第l期.
[12]Richard Kirkham， Brian Thompson， Trevor Buck. When Putting Things Right Goes Wrong： Enforcing the Recom-mendations of the Ombudsman. Public Law， 2008，Aut：512， 513，521.