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摘 要：构建党员领导干部作风建设长效机制，可借鉴吉伯特提出的“正式与非正式、内部与外部”的两个层面理论，对影响党员领导干部作风的因素构建四条控制途径：正式内部控制途径、非正式内部控制途径、正式外部控制途径、非正式外部控制途径。从目前情况看，正式内部控制途径存在着不透明、权力过大、工作负荷过重的问题，造成内外部控制途径不平衡。另外，还存在着党员领导干部权力自我膨胀和扩张问题。要解决这些问题，需要建设透明政府和党务公开制度，党员领导干部作风应由内部控制走向外部控制，并进行行政管理体制改革。
关键词：长效机制；新公共管理；吉伯特；控制途径；不平衡
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0042-09
一、作风建设长效机制研究的进展与不足
在改进党员作风过程中，领导干部起着引领和标杆的作用，他们的一言一行直接影响着群众的情绪和普通党员的作风走向。因此，在改进作风的过程中，必须要紧紧抓牢党员领导干部这个“关键少数”。但是，从党风建设的历史情况看，存在周期性问题。即经过整风之后，党风能好转一段时间，不久之后，作风问题重又出现，然后需要再次整顿，如此循环往复，形成一种怪圈。每次整风之初，群众往往具有较高期望值，随着整风结束，党员领导干部作风问题重又出现，群众情绪又会出现不满和失望。因此，通过研究，找到改进党员领导干部作风的长效机制，意义重大。
自2012年12月中央政治局颁布关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定以来，研究改进党员领导干部作风建设长效机制的文献有不少。从研究人员来看，一类是从事党风廉政建设实践工作的领导干部，主要介绍他们的实践工作经验总结，另外一类来自学术界的探讨。从文献资料看，大家都认识到党员领导干部作风问题具有反复性，不可能一蹴而就，要在“常”、“长”二字上下功夫，做到长期抓、反复抓，实现常态化。他们的研究结果如下：（1）强调相关制度建设。如江金权认为，制度化才能常态化，重点强调七项制度建设。[1]（2）强调群众参与和民主、法治建设的重要性。如陈志刚强调，常态化的制度建设必须要把群众参与、群众监督体现在制度的整体设计之中；[2]甄小英认为，要通过民主、法治和监督健全改进作风常态化制度。[3]顾大松认为要在党内实现“良法之治”，核心是将党内法规的制定工作法治化，以程序正义保障实体正义。同时，党内法规建设的重点是制约和监督权力。[4]（3）强调教育、监督、惩戒、制度相结合。如张亚勇、梅志昇认为，一要健全教育引导制度，增强党员干部改进作风的自觉性；二要健全监督检查制度，增强改进作风常态化制度的严肃性；三要建立健全解决四風问题制度，增强改进作风常态化制度的针对性；四要健全保障落实制度，增强改进作风常态化制度的有效性；[5]王长久认为，应从“立、查、惩、教”入手，探索建立起制度、监督、惩戒、教育“四位一体”的工作机制等。[6]
总的来看，这些研究文献在探讨改进党员领导干部作风建设长效机制时，都意识到了制度建设的重要性，并提出了相应的改进措施。但是，对如何建立健全这些制度，目前研究还不够深入、全面。其次，研究视角较窄。从目前的研究情况看，主要从党史、政治学、马克思主义哲学等学科进行研究，较少从其他学科进行研究，研究视角比较单一。基于此，本文试图借助吉伯特行政责任框架，从公共管理学角度对改进党员领导干部作风建设长效机制进行一些探讨。
二、长效机制构建中的四种控制途径——基于吉伯特行政责任框架理论
构建改进党员领导干部不良作风滋生的长效机制，可以借鉴吉伯特（Charles E. Gilbert）在其著作《行政责任的框架》（Framework of Administrative Responsibility）中提出的两个层面理论：正式与非正式、内部与外部，构建出四种长效控制途径，对党员领导干部作风进行控制。[7]具体控制途径可以用表1表示：
正式的控制途径是指来自宪法、法律、党内法规所明确规定的控制途径，如来自党内颁发的各种规章条例、纪检监察部门的执纪问责等。非正式的控制途径是指通过党员领导干部自身的伦理道德、公民、社会组织、网络和媒体的监督、思想政治教育等方式进行的控制。内、外部的区别在于启动途径的来源不同，如果是来自党组织内部，属于内部途径；如果来自党组织外部，如法院、检察院、新闻媒体等，则属于外部控制途径。正式和非正式，内部和外部，四个维度相互交叉可以分别构成四条党风廉政建设控制途径。构建这些控制途径的目的是为了建设一支负责任的党员领导干部队伍。何谓责任，不同的学者有不同的解释，行政学者费斯勒和凯特（Fesler and Kettl）认为，其一是负责，即忠实地遵守法律、上级命令以及经济和效率的标准。其二是道德的行为，即坚守道德标准，避免出现不符合伦理道德的行为；[8]根据库珀（Cooper，1997）的解释，他把责任分为主观责任和客观责任。主观责任指忠诚、良心以及认同。主观责任来源于公共管理者对责任的感受和信赖；客观责任来自于对法律负责；对组织规划、政策和标准负责；服务于公共利益的义务。本文负责任的党员领导干部队伍是指遵守党纪党规，忠诚于党，全心全意为人民服务，具有良好工作和生活作风，勤政清廉的党员领导干部队伍。下面分别就这四条控制途径进行阐述：
（一）正式内部控制途径
从世界范围看，党风问题作为政党内部事情，主要还是靠政党自己内部控制和解决。中国共产党在长期执政过程中，建立了以党委为领导主体的一套完整的领导体系，对党员领导干部作风问题也建立了一套严格的内部控制途径进行控制。自党的十八大以来，这种正式内部控制途径正在不断完善，从目前情况看，主要由党内立法、执法、党风廉政建设岗位责任、党员领导干部选拔考察、党内民主监督等诸多环节和体制机制构成。由于这些途径来源于党的内部，有党内法规依据，有强制保障力，具有权威性。 1.党内立法机制。进入民主法制社会，要解决党员领导干部作风问题，首先要依靠党内立法机制，实行依法治党。党内立法内容主要涉及党章、党的组织条例、党内政治生活条例、党内监督条例以及党员的各种行为规则及其惩罚制度等诸多方面规定。十八大后，根据党风廉政建设形势发展的需要，我国对以往党内法规文件进行了系统整理、修改和完善。目前党内法规已经比较系统、科学和完善。在党员领导干部作风建设方面已经制定出了一套比较系统化的制度规范。从目前情况看，对党员领导干部作风控制起统领作用的主要包括修改后的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等诸多党内法规。基于预防的目的，抓早抓小，这些党内法规制度对党员领导干部的行为准则规定得十分详细，覆盖面广，涉及到了党员领导干部生活和工作的方方面面，为有效遏制党员领导干部不良作风提供了有效的监督依据。同时，今后还要像习总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上所讲的那样：“要以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，不断制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，不断扎紧党纪党规的笼子。”[9]如，对党员领导干部辞职或退休后经商、个人财产公开申报等群众关心的问题进行规定等。
2.党内执法机制。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”①法规制度的生命力在于执行。所以，有了法规制度之后，关键就要看有没有一个好的执法机制。好的执法机制主要是指执法机构执法时不会遇到阻力，而且高效、公平、公正。目前，我国党内担当执法机构的主要是各级纪律检查委员会（以下简称“纪检”）。打铁还需自身硬，近十年来，纪检机关加强了自身组织机构建设。党的十六大特别是十七大以来，通过《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》、《关于县级纪检监察机关办公办案装备配置标准和实施办法的通知》、《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》、《关于加强和改进中央和国家机关纪检监察组织建设的意见》、《关于加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设的若干意见》等一系列文件的印发和实施，从乡镇到中央机关、企事业单位，已经形成了一支精干的专职纪检干部队伍和能适应新形势执法需要的组织机构，执法办公条件也大有改善。另外，为了实现监督执纪的“四种形态”，使纪检部门能关口前移，抓早抓小，实现预防目的，应该把纪检、监察部门职能分开，各司其职，以便提高监督执纪效率。同时，纪检机构要加强与公安等专业部门联动，以便于查处隐形作风腐败问题，提升执法水平。另外，还要建立公开、公平、公正的执法机制，其核心是建立起严格的执法监督机制，防止执法腐败。主要包括建立相应的执法监督机构和严格的执法程序，执法过程和结果要公开、透明，接受社会监督等。
3.党风廉政建设岗位责任机制。为了更好地做好各级、各部门机关、事业单位和国有企业中党员领导干部作风的内部控制工作，党中央明晰了党风廉政建设中的岗位责任制度。强调中央和地方各级、各部门党委（党组）必须认真履行全面从严治党主体责任，书记必须履行党风廉政建设第一责任人职责。纪检部门应该负起党员领导干部作风监督职责，纪检书记必须负起第一监督责任人职责。这样一个负责作风建设，一个负责监督职责，分工明确，两位书记在党风廉政建设中就会相互配合。同时，为了落实党风廉政建设中的主体责任和监督责任，中央还要求对地方各级各部门的“两位书记”进行党风廉政建设绩效考核。这种考核会直接涉及两位领导干部的政治前途，对他们的工作会有较大激励作用。有了这些激励保障机制，就可以带来“两位书记”在作风建设中的合作，减少纪检机关在作风检查和执法中的阻力。另外，由于目前我国党内执法机制的动力来源是自上而下发动的，如果党的工作重心发生转移，整风工作就会受到影响。采用这种明确划分廉政建设责任的方式，可以很大程度上避免这种周期性整风问题的出现。因为，即使某一时期党的工作重心发生转移，导致党委（党组）书记没有过多精力顾及党员领导干部作风建设问题，但是，由于分工明确，纪检部门还是会主动承担起监督责任的。同时，由于有党风廉政建设绩效考核机制，党委（党组）书记也不会忽视党风廉政建设主体责任，会把各方面工作兼顾好。因此，从这个意义上讲，在党风廉政建设中，明晰岗位责任十分关键，它是实现党风廉政建设总目标的牛鼻子，要紧紧抓住“两个责任”落实不放松。
4.领导干部选拔考察制度。从反腐败的研究结果看，把住用人关，从公务人员的入口，甄别出投机主义者十分关键。2014年1月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党员领导干部设计了严格的选拔考察机制。其中在民主推荐环节，根据十七、十八条规定，必须有纪委领导参与。在考察环节，根据第二十七条规定，要突出考察政治品质和道德品行；考察地方党政领导班子成员，应当把党的建设等作为考核评价的重要内容，考察党政工作部门领导干部，应当把执行政策、维护社会公平正义等作为评价的重要内容。要加强作风考察，强化廉政情况考察等。通过这样一些制度设计，把领导干部政治品质、党性作风、道德品行放在首位，以达到把一些作风不良的领导干部清除出党员领导干部队伍的目的。
5.党内民主监督制度。“党内民主是党的生命线。”党内民主监督首先要发挥民主集中制的作用。这是党章中规定的党的建设必须坚决实现的四项基本要求之一，是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。它综合了民主和集中两种制度的优点。但是，一些党员领导干部却利用目前民主集中制存在的漏洞，搞假民主，真集中，通過操弄民主，达到不可告人的目的，影响恶劣。其次，是党内民主生活制度。《党章》第三条第六款明确规定党员的义务：“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争。”《党章》第八条明确规定：“党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”这些规定都强调了党内民主生活的重要性。开展党内民主生活也是中国共产党在长期的党风建设实践中总结出来的一项十分有用的整风方法。如何保障这些党内民主制度的长久有效实行呢？除了要加强对党员领导干部的纪律规矩教育外，还必须通过不断完善党内民主制度，来加强对党员领导干部特别是主要领导干部的监督。如，纪检监察干部列席民主决策会议和民主生活会议，监督民主集中制的贯彻落实和民主生活会的认真开展。同时，这些活动要有相应的会议档案记录以备今后检查，并把党内民主制度执行情况和民主生活开展情况纳入党内巡视范围和党风廉政建设绩效考核范畴。同时，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，加强对党政机关内部重大决策合法性审查和监督，只有加强这些配套措施的落实执行，才能使党内民主制度真正得到落实。 （二）非正式的内部控制途径
正式的内部控制，由于依靠强制性的党内法规为依据，因此，其本质还是属于他律控制途径。从长期看，要发挥它的控制作用，必须具备高效的执法机制，成本较高，作用有限。因此，为了形成长久有效的控制机制，还必须激发党员领导干部自我控制能力。相对于党内法律法规这种强制性的外部控制途径，党员领导干部自我控制能力本质上属于一种非正式的内部控制途径。在我国，非正式内部控制途径可以通过思想政治教育、组织文化建设和职业伦理建设三方面进行。
1.思想政治教育。从以往党员领导干部作风建设情况看，思想政治教育是一条主要的控制途径，效果也比较好。传统思想政治教育的内容主要包括意识形态教育、党性党风教育、组织纪律教育等。另外，随着法治化时代的到来，加强对党员领导干部党纪党规和法制教育，使他们懂纪守法，做一个合格的党员领导干部也十分重要。随着对外开放，特别是互联网的开通，西方意识形态加强了对我国渗透，对我国一些党员领导干部的思想意识形态构成了很大的冲击，不少人对自己原来的意识形态产生了认同危机。在这种环境下，对党员领导干部的思想政治教育越来越重要，同时难度也越来越大，效果也不尽如人意。当务之急需要加强对网络等新兴媒体的舆论管控，引导社会舆论走向。同时在党员领导干部的选拔任用上，要注重党员领导干部的思想意识形态、政治立场和党性作风的考察，要把那些理想信念和政治立场不坚定、党性作风存在问题的党员领导干部清除出队伍，从而实现党政组织机构和党员领导干部思想意识形态的高度同质化。同时，为了提高思想政治教育效果，应该树立具有正、反面典型性的党员领导干部，通过这些典型案例对党员领导干部进行思想政治教育，使其对党员领导干部产生正面的引导和反面的威慑作用。同时，改变过去那种自上而下的说教教育方式，改为平等的沟通和对话，发展党内民主，开展批评与自我批评教育，把思想政治教育和单位、个人的问题整改结合起来，边学边改。还可以利用新兴媒体，如微信、微博等，开展党风廉政主题教育，使形式尽量活泼多样。在执行机构上，思想政治教育应该由各级各部门党委和党组负责领导，教育内容根据不同时期形势发展的需要进行充实和发展，具体实施可以由党委宣传部门组织开展。同时，党校、行政学院、干部学院应把党规党纪教育作为党员领导干部党性党风教育的重要组成部分。
2.组织文化建设。组织文化建设方面主要包括通过开发红色教育资源，树立党员领导干部学习榜样，提倡勤政廉政、全心全意为人民服务、维护公共利益、责任、公平、公正等职业理念。特别要重视廉政文化建设，坚持廉政文化与机关、事业、企业文化相结合，推进廉政文化进机关、进基层、进家庭活动，加大领导干部的家风教育，扩大廉政文化的覆盖面和影响力。
3.职业伦理教育。在西方国家非常注重对公务员进行职业伦理教育和培训，教会他们在遇到职业伦理冲突时如何进行自主伦理决策。按照美国公共行政伦理学家库珀的观点，认为要实现负责任的公共行政，最好实行内外部控制路径的平衡。外部控制是指来自法律法规、行政规章以及社会期望等的控制，内部控制主要指通过职业伦理教育，提高公务员职业道德水平，从而使其达到自我内部控制。这种内部控制有利于公务员在面临公共管理伦理冲突困境时发挥自主性，有利于培养创新型官僚。[10]同时，相对于过去自上而下的思想政治教育，从职业伦理的角度进行培训和教育，这本身是职业主义的要求，也与我国儒家“重德”文化相一致，党员领导干部容易接受，教育效果会更好。目前，在职业伦理准则方面，我国已经出台了《中国共产党廉洁自律准则》，可以根据其开发相应的培训教材对党员领导干部进行教育培训。
（三）正式的外部控制途径
西方英、美等发达国家由于实行的是“三权”分立制度，在建设责任政府过程中，正式的外部控制途径主要是通过议会（立法）和法院（司法）来进行。议会主要是通过行使质询、调查、不信任表决、听证和否决等权力监督政府，司法途径主要是通过政府承担诉讼和侵权赔偿责任来实现。对应于西方这种思路而言，由于我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%，[11]我国也有相应的正式外部控制途径。
1.各级人民代表大会及其常务委员会的监督。按照法律规定，我国各级人民代表大会及其常务委员会对各级人民政府机关的领导及其工作人员的工作情况有进行监督的权力。具体可以通过听取和审议政府工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，审查政府的法规、决定和命令，向有关政府机关进行质询和询问，對有关政府工作情况进行视察和执法检查，就有关工作提出建议、批评和意见，受理公民的申诉和检举，罢黜有关领导职务等方式对政府机关领导和工作人员进行监督。这些监督方式能从外部对政府系统中的党员领导干部工作作风起到一定程度的监督控制作用。
2.司法监督。司法监督主要通过对党员领导干部行政行为的合法性进行审查和审判来进行。随着我国法治化进程的推进，特别是新一届中央政府推进的司法体制改革，实行法官对案件审判的终身负责制，领导干部如果干预司法审判，要实行实名登记制，增强了司法审查和审判的独立性。同时，随着公民维权意识的觉醒，公民通过法院对政府行为的合法性、正当性进行审查、起诉的案件也越来越多，这在一定程度上也压缩了政府机关党员领导干部不作为、乱作为的空间，这也有助于从外部控制途径改进党员领导干部的工作作风。
3.人民政协民主监督。人民政协民主监督是民主党派和无党派人士通过政协这个统一战线的组织形式对执政的共产党实施的政治监督，它不同于人民代表大会的权力监督、不同于人民检察院的行政监督，也不同于一般的群众监督，它具有广泛的代表性、较高的权威性、公正性和客观性、较强的时效性。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针，也是中国共产党和民主党派、无党派人士团结合作的指导方针。邓小平在1956年党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”1979年10月，在全国政协、中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时，邓小平进一步强调了共产党要接受监督的思想。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》再次强调：“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。但是，从目前情况看，政协民主监督效果不显著，监督流于形式，这主要是由于民主监督的社会氛围还没有完全形成，民主监督的运行机制不通畅。今后加强民主监督应该从以下三个方面入手：一是加大宣传力度，为政协民主监督提供浓郁的社会氛围；二是健全工作机制，积极推进民主监督规范化、法制化、程序化进程；三是要加强政协自身建设，主要工作有发挥广大委员的主体作用、明确监督内容、创新监督形式和手段等。[12] （四）非正式的外部控制途径
美国建國时的先哲麦迪逊（James Madison）曾说：“人民是控制政府的主要方式。”因此，党员领导干部作风的好坏，为善与为恶，尽责与失职，在很大程度上与人民是否尽了合理的督促作用有关。这里的人民控制从广义上理解，可以包括非正式外部控制中的传统媒体监督、网络监督、社会舆论监督和公众监督等诸多方面。这些监督方式作为一种外部力量，具有很大的舆论压力，可以很好推动领导干部作风的转变。但是真正要发挥它们的作用，必须具备以下几个条件：
1.建设透明政府和党务公开制度。一个参与监督的公民必须具备公共事务的相关知识和资讯，政府和党务机构应使其能获得相关信息，具备参与监督的能力。如党员领导干部应进行个人财产公示，重大决策和政府财政预、决算的公开透明等。
2.为公民和媒体监督提供渠道。从目前看，我国已经建立了信访、投诉、举报和新闻发布等诸多方便群众监督的渠道，但是，从总体效果看，渠道不够通畅，很多信息不透明，信访、举报和投诉很难获得有效的反馈，监督效果十分有限。
3.为公民建立参政、议政的渠道和途径。如制定相关的法律法规，促进公开听证。特别是在涉及公共利益和公民权益的政策制定上，要举行公开听证会，防止“暗箱操作”；继续完善农村村民自治、城市社区自治和企事业单位的职工代表大会制度；逐步扩大直接选举范围等。
4.构建以互联网等新兴媒体为载体的网络监督渠道。网络监督具有及时性、准确性和公开性的优点。各级政府部门都应该建立自己的门户网站，并经常对网站数据资料进行及时更新。领导干部也要学会通过微博、微信等社交工具上网走群众路线，接受群众对相关问题的咨询和监督。纪检监察部门也要在网络平台上构建相应的投诉和举报平台，方便网民举报党风廉政问题等。
5.设计好保障公民监督权利的法律法规，以鼓励公民对党员领导干部作风进行监督。
三、四种控制途径中存在的主要问题及其对策
目前，四种控制途径中还存在着内部控制途径不透明、内外部控制途径不平衡、党员领导干部权力自我膨胀和扩张等问题，下面将就这几个问题及其解决对策分别加以阐述。
（一）内部控制途径不透明的问题及其对策
目前，四种控制途径中存在的主要问题有：任何一项控制途径，如果要想持久长效，必须坚持民主原则，进行阳光化运作，接受群众监督。从目前情况看，正式内部控制途径虽然属于政党内部控制途径，但是由于我国属于一党执政，党务具有公共性，因此，也应该具有公开透明性。但是，从目前情况看，该控制途径还是存在一些不透明问题。如政府预决算开支和领导干部财产也并没有完全细化、公开。这些信息目前只是掌握在少数部门和少数人手中，这时候难免会引起外界的一些质疑，并影响其合法性。同时，这种不透明性久而久之也会引起内部控制途径的腐败问题。解决这个问题的方法是要建设透明型政府，包括党务公开和政务公开。为了克服阻力，党和政府要制定和颁布相关“阳光”法案，建立详细的规则和程序（如财政预决算应该公开到那一级科目，项目资金违规如何追责等），逐步推进。同时，要通过建立相应的指标体系，评估各级政府透明指数，对透明度不够的政府机构和部门负责人要进行追责等。同时，政府公布的数据，要接受社会监督，保证真实，机构和部门负责人要对社会监督结果负责。建设透明政府还需要推进电子化政府建设，要推进全国政务上网和联网，消除“数字孤岛”，为社会公众监督政府提供技术方便。
（二）内外部控制途径不平衡的问题及其对策
自上个世纪八九十年代以来，我国整风主要采取自上而下的内部自我修正方式进行。这主要是把党风问题看成是一个政党内部自己的事情。同时，由于党员领导干部的人事权力主要控制在各级各部门党委（党组）手中，因此，采用这种控制途径也比较有效。但是，也同时出现了正式的内部控制途径权力越来越大的现象，如纪检监察机关的执法权力，党委（党组）对干部处分的权力都在不断增强，这样容易走向一个自我强化、自我封闭的反腐路线。相反，外部控制途径，如人大、政协、新闻媒体、网络、社会组织以及公民的监督作用在不断弱化。其中像新闻媒体、互联网、社会组织和公民的监督线索，只有被内部正式控制部门采用了之后，才会发挥监督作用，甚至还出现了举报人信息被泄露的现象，这种状况到目前为止并没有得到明显改善。由此导致的第二个问题是正式内部控制部门的超负荷运转，工作压力巨大，难以持续，也容易出现腐败问题。党员领导干部作风应由内部控制走向外部控制，转移一些治理权力给外部控制途径分享。如建立一定的公开参与程序，更多地让人大、政协、社会组织和公众参与治理。尤其要依靠人民群众来治理党风政风，如在党员领导干部述职述廉和党风廉政绩效考核中更多地让人民群众参与考核打分，给群众话语权等。同时，要让这些外部控制部门能更多地决定党员领导干部的政治前途和命运，并把这些规定上升为党内法规，使之能得到长期贯彻执行。另外，还可以发挥现代信息技术在党员领导干部作风改进中的作用，如建立党员领导干部廉政作风信用账户，根据其平时表现进行评价计分，并把他的廉政作风信用情况和他的职务升迁联系起来，这样就可以有效发挥现代信息技术手段在党员领导干部作风治理中的作用。
（三）党员领导干部权力自我膨胀和扩张的问题及其对策
随着社会的发展，政府权力会自我膨胀与扩展，管的范围越来越宽，权力不受约束，最后，形成不健康的政商关系，导致腐败。因此，行政管理体制改革的核心是要划分清楚政府与市场的界限，为建立健康的政商关系打下良好的体制机制基础。在这方面可以先了解一下西方发达国家的相关改革经验。其实，欧美等西方发达国家也曾同样受到过公务人员不良作风的困扰，如官僚主义、低效率、不负责任等。导致这种情况的原因，一方面是由于从上个世纪二三十年代经济大萧条后，欧美等西方发达国家普遍接受了凯恩斯主义的影响，开始对市场和社会进行干预和管制，实行福利国家制度，导致国家职能不断扩张，最后从“市场失灵”走向“政府失灵”。另一方面，这些不良作风也是由官僚制组织本身所派生出来的。由于这种科层制组织本身强调程序、分工和层级节制，具有封闭性，容易导致低效、缺乏弹性、不负责任、形式主义、官僚主义。西方发达国家是如何解决这些问题的呢？自上个世纪八十年代起，西方发达国家为了应对政府财政赤字、全球化竞争压力、公众对政府的信任赤字以及对公共服务品质不断提升的需求，从英国撒切尔夫人开始，掀起了一场席卷英国、美国、新西兰、澳大利亚、加拿大等国的“新公共管理”改革运动。其核心理念是认为公共组织也和私人企业一样，是理性和经济的，可以通过引入竞争机制，借鉴私人企业成功的管理方法，提高政府的管理效率。其核心是要打造具有企业家精神的政府。具体改革举措包括：强调公务员的结果导向、责任导向和绩效考核；公务员不再终身雇佣；强调成本意识、顾客服务意识；政府公共政策制定与执行分离；公共服务的生产和提供引入市场竞争机制等。虽然“新公共管理”改革运动有一些负面影响，如，忽视价值规范的作用等。但是，从治理公务员不良作风的角度看，“新公共管理”改革涉及的是一种大规模、普遍性、彻底性的政府管理改革，关联到政府与公务员、政府与政治、政府与社会、政府与市场等多种内外部环境系统之间关系的重新再造。它对抑制公务员形式主义、官僚主义等不良作风意义重大：第一，新公共管理把公共服务的提供和生产环节分开，把公共政策的制定和执行环节分开，有利于从根本上缩减政府规模，防止产生机构臃肿的老毛病；第二，新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；第三，新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使作风腐败丧失了发生的根据；第四，新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。 目前我国的政府管理体制还在转型中，政府与公务员、政治、社会、市场等多种内外部环境系统之间的关系还没有完全理顺，致使出现机构臃肿、效率低下、职责不清、人浮于事、权责不对等现象，官僚主义严重，权钱交易等诸多问题频发，百姓有严重不满情绪。这点与欧美等发达国家在采取“新公共管理”改革措施之前有点类似。从我国情况看，目前可以从西方发达国家借鉴的经验有：首先，从宏观思路上，可以借鉴“新公共管理”的改革思路，通过简政放权，撤销、合并一些不需要的政府职能机构，由无限型政府向有限型政府转变，减少政府对市场的干预，充分发挥市场自我调节机制的作用。从一些腐败案例看，我国大量的腐败都与经济建设中的工程建设分不开，多环节、多部门腐败已经成为国家主导的工程建设的一个组成部分。政府今后要从基础设施建设、房地产开发、大型工程建设等领域逐步退出，不再担任主要投资方，要逐步引入社会资本投资建设，充分发挥市场竞争机制的作用。在公共服务领域，要通过竞争机制，实现公共服务提供和生产环节的市场化，要注重投入产出效益，由高成本型向高效率型转变，构建市场式政府。其次，要构建参与式政府。构建政府、社会组织、企业和公民共治的社会治理体系，提升社会民主化治理水平。再次，要进行政府流程再造，简化办事程序，建设优质高效的服务型政府，由控制型向服务型转变；要通过电子化政府建设，减少政府管理层次，增加政府管理弹性；通过网络化政府建设，压缩现金周转，扩大现代电子核算手段，实行现代结算方式，实现对预算资金使用的有效监督；要通过网络化政府建设，减少客户、民众和政府工作人员直接接触机会，减少公务员腐败机会。要打破公务员终身雇佣制，厘清岗位责任，强化对党员领导干部的绩效考核和责任导向。最后，要建设解制型政府。减少政府内部规则限制，鼓励领导干部创新，实现由常規型向创新型转变。可以借鉴彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理未来发展形成的四种模式：“一是市场式政府，强调政府管理的市场化；二是参与式政府，即对政府管理有更多的参与；三是弹性化政府，即认为政府需要更多的灵活性；四是解制型政府，即提出减少政府内部规则。”作为未来我国政府管理改革的一个参考方向。
综上所述，党风问题本质是管理问题。因此，可以借鉴西方公共管理学者吉伯特的行政责任框架理论，构建改进党员领导干部作风的四条长效控制途径。从目前情况看，党员领导干部作风正式内部控制途径存在不透明、权力过大和工作负荷过大等问题，造成了内外部控制途径的不平衡。这些问题需要通过建设透明政府和党务公开制度，党员领导干部作风由内部控制走向外部控制的思路来解决。另外，控制的核心问题是要防止党员领导干部权力的自我膨胀与扩张，这需要借鉴西方新公共管理一些基本理念对政府行政管理体制进行改革，从根本上消除党员领导干部不良作风生存的土壤。
参考文献：
[1] 江金权.健全改进作风常态化制度[N].光明日报，2013-11-21（002）.
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[11] 习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话（2016年1月12日）[N].人民日报，2016-05-03（2）.
[12] 张亚光.论中国特色的人民政协民主监督[D].武汉：武汉理工大学，2010：20-34.
责任编校 王学青
关键词：长效机制；新公共管理；吉伯特；控制途径；不平衡
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0042-09
一、作风建设长效机制研究的进展与不足
在改进党员作风过程中，领导干部起着引领和标杆的作用，他们的一言一行直接影响着群众的情绪和普通党员的作风走向。因此，在改进作风的过程中，必须要紧紧抓牢党员领导干部这个“关键少数”。但是，从党风建设的历史情况看，存在周期性问题。即经过整风之后，党风能好转一段时间，不久之后，作风问题重又出现，然后需要再次整顿，如此循环往复，形成一种怪圈。每次整风之初，群众往往具有较高期望值，随着整风结束，党员领导干部作风问题重又出现，群众情绪又会出现不满和失望。因此，通过研究，找到改进党员领导干部作风的长效机制，意义重大。
自2012年12月中央政治局颁布关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定以来，研究改进党员领导干部作风建设长效机制的文献有不少。从研究人员来看，一类是从事党风廉政建设实践工作的领导干部，主要介绍他们的实践工作经验总结，另外一类来自学术界的探讨。从文献资料看，大家都认识到党员领导干部作风问题具有反复性，不可能一蹴而就，要在“常”、“长”二字上下功夫，做到长期抓、反复抓，实现常态化。他们的研究结果如下：（1）强调相关制度建设。如江金权认为，制度化才能常态化，重点强调七项制度建设。[1]（2）强调群众参与和民主、法治建设的重要性。如陈志刚强调，常态化的制度建设必须要把群众参与、群众监督体现在制度的整体设计之中；[2]甄小英认为，要通过民主、法治和监督健全改进作风常态化制度。[3]顾大松认为要在党内实现“良法之治”，核心是将党内法规的制定工作法治化，以程序正义保障实体正义。同时，党内法规建设的重点是制约和监督权力。[4]（3）强调教育、监督、惩戒、制度相结合。如张亚勇、梅志昇认为，一要健全教育引导制度，增强党员干部改进作风的自觉性；二要健全监督检查制度，增强改进作风常态化制度的严肃性；三要建立健全解决四風问题制度，增强改进作风常态化制度的针对性；四要健全保障落实制度，增强改进作风常态化制度的有效性；[5]王长久认为，应从“立、查、惩、教”入手，探索建立起制度、监督、惩戒、教育“四位一体”的工作机制等。[6]
总的来看，这些研究文献在探讨改进党员领导干部作风建设长效机制时，都意识到了制度建设的重要性，并提出了相应的改进措施。但是，对如何建立健全这些制度，目前研究还不够深入、全面。其次，研究视角较窄。从目前的研究情况看，主要从党史、政治学、马克思主义哲学等学科进行研究，较少从其他学科进行研究，研究视角比较单一。基于此，本文试图借助吉伯特行政责任框架，从公共管理学角度对改进党员领导干部作风建设长效机制进行一些探讨。
二、长效机制构建中的四种控制途径——基于吉伯特行政责任框架理论
构建改进党员领导干部不良作风滋生的长效机制，可以借鉴吉伯特（Charles E. Gilbert）在其著作《行政责任的框架》（Framework of Administrative Responsibility）中提出的两个层面理论：正式与非正式、内部与外部，构建出四种长效控制途径，对党员领导干部作风进行控制。[7]具体控制途径可以用表1表示：
正式的控制途径是指来自宪法、法律、党内法规所明确规定的控制途径，如来自党内颁发的各种规章条例、纪检监察部门的执纪问责等。非正式的控制途径是指通过党员领导干部自身的伦理道德、公民、社会组织、网络和媒体的监督、思想政治教育等方式进行的控制。内、外部的区别在于启动途径的来源不同，如果是来自党组织内部，属于内部途径；如果来自党组织外部，如法院、检察院、新闻媒体等，则属于外部控制途径。正式和非正式，内部和外部，四个维度相互交叉可以分别构成四条党风廉政建设控制途径。构建这些控制途径的目的是为了建设一支负责任的党员领导干部队伍。何谓责任，不同的学者有不同的解释，行政学者费斯勒和凯特（Fesler and Kettl）认为，其一是负责，即忠实地遵守法律、上级命令以及经济和效率的标准。其二是道德的行为，即坚守道德标准，避免出现不符合伦理道德的行为；[8]根据库珀（Cooper，1997）的解释，他把责任分为主观责任和客观责任。主观责任指忠诚、良心以及认同。主观责任来源于公共管理者对责任的感受和信赖；客观责任来自于对法律负责；对组织规划、政策和标准负责；服务于公共利益的义务。本文负责任的党员领导干部队伍是指遵守党纪党规，忠诚于党，全心全意为人民服务，具有良好工作和生活作风，勤政清廉的党员领导干部队伍。下面分别就这四条控制途径进行阐述：
（一）正式内部控制途径
从世界范围看，党风问题作为政党内部事情，主要还是靠政党自己内部控制和解决。中国共产党在长期执政过程中，建立了以党委为领导主体的一套完整的领导体系，对党员领导干部作风问题也建立了一套严格的内部控制途径进行控制。自党的十八大以来，这种正式内部控制途径正在不断完善，从目前情况看，主要由党内立法、执法、党风廉政建设岗位责任、党员领导干部选拔考察、党内民主监督等诸多环节和体制机制构成。由于这些途径来源于党的内部，有党内法规依据，有强制保障力，具有权威性。 1.党内立法机制。进入民主法制社会，要解决党员领导干部作风问题，首先要依靠党内立法机制，实行依法治党。党内立法内容主要涉及党章、党的组织条例、党内政治生活条例、党内监督条例以及党员的各种行为规则及其惩罚制度等诸多方面规定。十八大后，根据党风廉政建设形势发展的需要，我国对以往党内法规文件进行了系统整理、修改和完善。目前党内法规已经比较系统、科学和完善。在党员领导干部作风建设方面已经制定出了一套比较系统化的制度规范。从目前情况看，对党员领导干部作风控制起统领作用的主要包括修改后的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内监督条例》以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等诸多党内法规。基于预防的目的，抓早抓小，这些党内法规制度对党员领导干部的行为准则规定得十分详细，覆盖面广，涉及到了党员领导干部生活和工作的方方面面，为有效遏制党员领导干部不良作风提供了有效的监督依据。同时，今后还要像习总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上所讲的那样：“要以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，不断制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，不断扎紧党纪党规的笼子。”[9]如，对党员领导干部辞职或退休后经商、个人财产公开申报等群众关心的问题进行规定等。
2.党内执法机制。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”①法规制度的生命力在于执行。所以，有了法规制度之后，关键就要看有没有一个好的执法机制。好的执法机制主要是指执法机构执法时不会遇到阻力，而且高效、公平、公正。目前，我国党内担当执法机构的主要是各级纪律检查委员会（以下简称“纪检”）。打铁还需自身硬，近十年来，纪检机关加强了自身组织机构建设。党的十六大特别是十七大以来，通过《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》、《关于县级纪检监察机关办公办案装备配置标准和实施办法的通知》、《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》、《关于加强和改进中央和国家机关纪检监察组织建设的意见》、《关于加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设的若干意见》等一系列文件的印发和实施，从乡镇到中央机关、企事业单位，已经形成了一支精干的专职纪检干部队伍和能适应新形势执法需要的组织机构，执法办公条件也大有改善。另外，为了实现监督执纪的“四种形态”，使纪检部门能关口前移，抓早抓小，实现预防目的，应该把纪检、监察部门职能分开，各司其职，以便提高监督执纪效率。同时，纪检机构要加强与公安等专业部门联动，以便于查处隐形作风腐败问题，提升执法水平。另外，还要建立公开、公平、公正的执法机制，其核心是建立起严格的执法监督机制，防止执法腐败。主要包括建立相应的执法监督机构和严格的执法程序，执法过程和结果要公开、透明，接受社会监督等。
3.党风廉政建设岗位责任机制。为了更好地做好各级、各部门机关、事业单位和国有企业中党员领导干部作风的内部控制工作，党中央明晰了党风廉政建设中的岗位责任制度。强调中央和地方各级、各部门党委（党组）必须认真履行全面从严治党主体责任，书记必须履行党风廉政建设第一责任人职责。纪检部门应该负起党员领导干部作风监督职责，纪检书记必须负起第一监督责任人职责。这样一个负责作风建设，一个负责监督职责，分工明确，两位书记在党风廉政建设中就会相互配合。同时，为了落实党风廉政建设中的主体责任和监督责任，中央还要求对地方各级各部门的“两位书记”进行党风廉政建设绩效考核。这种考核会直接涉及两位领导干部的政治前途，对他们的工作会有较大激励作用。有了这些激励保障机制，就可以带来“两位书记”在作风建设中的合作，减少纪检机关在作风检查和执法中的阻力。另外，由于目前我国党内执法机制的动力来源是自上而下发动的，如果党的工作重心发生转移，整风工作就会受到影响。采用这种明确划分廉政建设责任的方式，可以很大程度上避免这种周期性整风问题的出现。因为，即使某一时期党的工作重心发生转移，导致党委（党组）书记没有过多精力顾及党员领导干部作风建设问题，但是，由于分工明确，纪检部门还是会主动承担起监督责任的。同时，由于有党风廉政建设绩效考核机制，党委（党组）书记也不会忽视党风廉政建设主体责任，会把各方面工作兼顾好。因此，从这个意义上讲，在党风廉政建设中，明晰岗位责任十分关键，它是实现党风廉政建设总目标的牛鼻子，要紧紧抓住“两个责任”落实不放松。
4.领导干部选拔考察制度。从反腐败的研究结果看，把住用人关，从公务人员的入口，甄别出投机主义者十分关键。2014年1月中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党员领导干部设计了严格的选拔考察机制。其中在民主推荐环节，根据十七、十八条规定，必须有纪委领导参与。在考察环节，根据第二十七条规定，要突出考察政治品质和道德品行；考察地方党政领导班子成员，应当把党的建设等作为考核评价的重要内容，考察党政工作部门领导干部，应当把执行政策、维护社会公平正义等作为评价的重要内容。要加强作风考察，强化廉政情况考察等。通过这样一些制度设计，把领导干部政治品质、党性作风、道德品行放在首位，以达到把一些作风不良的领导干部清除出党员领导干部队伍的目的。
5.党内民主监督制度。“党内民主是党的生命线。”党内民主监督首先要发挥民主集中制的作用。这是党章中规定的党的建设必须坚决实现的四项基本要求之一，是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。它综合了民主和集中两种制度的优点。但是，一些党员领导干部却利用目前民主集中制存在的漏洞，搞假民主，真集中，通過操弄民主，达到不可告人的目的，影响恶劣。其次，是党内民主生活制度。《党章》第三条第六款明确规定党员的义务：“切实开展批评和自我批评，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误，坚决同消极腐败现象作斗争。”《党章》第八条明确规定：“党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”这些规定都强调了党内民主生活的重要性。开展党内民主生活也是中国共产党在长期的党风建设实践中总结出来的一项十分有用的整风方法。如何保障这些党内民主制度的长久有效实行呢？除了要加强对党员领导干部的纪律规矩教育外，还必须通过不断完善党内民主制度，来加强对党员领导干部特别是主要领导干部的监督。如，纪检监察干部列席民主决策会议和民主生活会议，监督民主集中制的贯彻落实和民主生活会的认真开展。同时，这些活动要有相应的会议档案记录以备今后检查，并把党内民主制度执行情况和民主生活开展情况纳入党内巡视范围和党风廉政建设绩效考核范畴。同时，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，加强对党政机关内部重大决策合法性审查和监督，只有加强这些配套措施的落实执行，才能使党内民主制度真正得到落实。 （二）非正式的内部控制途径
正式的内部控制，由于依靠强制性的党内法规为依据，因此，其本质还是属于他律控制途径。从长期看，要发挥它的控制作用，必须具备高效的执法机制，成本较高，作用有限。因此，为了形成长久有效的控制机制，还必须激发党员领导干部自我控制能力。相对于党内法律法规这种强制性的外部控制途径，党员领导干部自我控制能力本质上属于一种非正式的内部控制途径。在我国，非正式内部控制途径可以通过思想政治教育、组织文化建设和职业伦理建设三方面进行。
1.思想政治教育。从以往党员领导干部作风建设情况看，思想政治教育是一条主要的控制途径，效果也比较好。传统思想政治教育的内容主要包括意识形态教育、党性党风教育、组织纪律教育等。另外，随着法治化时代的到来，加强对党员领导干部党纪党规和法制教育，使他们懂纪守法，做一个合格的党员领导干部也十分重要。随着对外开放，特别是互联网的开通，西方意识形态加强了对我国渗透，对我国一些党员领导干部的思想意识形态构成了很大的冲击，不少人对自己原来的意识形态产生了认同危机。在这种环境下，对党员领导干部的思想政治教育越来越重要，同时难度也越来越大，效果也不尽如人意。当务之急需要加强对网络等新兴媒体的舆论管控，引导社会舆论走向。同时在党员领导干部的选拔任用上，要注重党员领导干部的思想意识形态、政治立场和党性作风的考察，要把那些理想信念和政治立场不坚定、党性作风存在问题的党员领导干部清除出队伍，从而实现党政组织机构和党员领导干部思想意识形态的高度同质化。同时，为了提高思想政治教育效果，应该树立具有正、反面典型性的党员领导干部，通过这些典型案例对党员领导干部进行思想政治教育，使其对党员领导干部产生正面的引导和反面的威慑作用。同时，改变过去那种自上而下的说教教育方式，改为平等的沟通和对话，发展党内民主，开展批评与自我批评教育，把思想政治教育和单位、个人的问题整改结合起来，边学边改。还可以利用新兴媒体，如微信、微博等，开展党风廉政主题教育，使形式尽量活泼多样。在执行机构上，思想政治教育应该由各级各部门党委和党组负责领导，教育内容根据不同时期形势发展的需要进行充实和发展，具体实施可以由党委宣传部门组织开展。同时，党校、行政学院、干部学院应把党规党纪教育作为党员领导干部党性党风教育的重要组成部分。
2.组织文化建设。组织文化建设方面主要包括通过开发红色教育资源，树立党员领导干部学习榜样，提倡勤政廉政、全心全意为人民服务、维护公共利益、责任、公平、公正等职业理念。特别要重视廉政文化建设，坚持廉政文化与机关、事业、企业文化相结合，推进廉政文化进机关、进基层、进家庭活动，加大领导干部的家风教育，扩大廉政文化的覆盖面和影响力。
3.职业伦理教育。在西方国家非常注重对公务员进行职业伦理教育和培训，教会他们在遇到职业伦理冲突时如何进行自主伦理决策。按照美国公共行政伦理学家库珀的观点，认为要实现负责任的公共行政，最好实行内外部控制路径的平衡。外部控制是指来自法律法规、行政规章以及社会期望等的控制，内部控制主要指通过职业伦理教育，提高公务员职业道德水平，从而使其达到自我内部控制。这种内部控制有利于公务员在面临公共管理伦理冲突困境时发挥自主性，有利于培养创新型官僚。[10]同时，相对于过去自上而下的思想政治教育，从职业伦理的角度进行培训和教育，这本身是职业主义的要求，也与我国儒家“重德”文化相一致，党员领导干部容易接受，教育效果会更好。目前，在职业伦理准则方面，我国已经出台了《中国共产党廉洁自律准则》，可以根据其开发相应的培训教材对党员领导干部进行教育培训。
（三）正式的外部控制途径
西方英、美等发达国家由于实行的是“三权”分立制度，在建设责任政府过程中，正式的外部控制途径主要是通过议会（立法）和法院（司法）来进行。议会主要是通过行使质询、调查、不信任表决、听证和否决等权力监督政府，司法途径主要是通过政府承担诉讼和侵权赔偿责任来实现。对应于西方这种思路而言，由于我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%，[11]我国也有相应的正式外部控制途径。
1.各级人民代表大会及其常务委员会的监督。按照法律规定，我国各级人民代表大会及其常务委员会对各级人民政府机关的领导及其工作人员的工作情况有进行监督的权力。具体可以通过听取和审议政府工作报告，审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，审查政府的法规、决定和命令，向有关政府机关进行质询和询问，對有关政府工作情况进行视察和执法检查，就有关工作提出建议、批评和意见，受理公民的申诉和检举，罢黜有关领导职务等方式对政府机关领导和工作人员进行监督。这些监督方式能从外部对政府系统中的党员领导干部工作作风起到一定程度的监督控制作用。
2.司法监督。司法监督主要通过对党员领导干部行政行为的合法性进行审查和审判来进行。随着我国法治化进程的推进，特别是新一届中央政府推进的司法体制改革，实行法官对案件审判的终身负责制，领导干部如果干预司法审判，要实行实名登记制，增强了司法审查和审判的独立性。同时，随着公民维权意识的觉醒，公民通过法院对政府行为的合法性、正当性进行审查、起诉的案件也越来越多，这在一定程度上也压缩了政府机关党员领导干部不作为、乱作为的空间，这也有助于从外部控制途径改进党员领导干部的工作作风。
3.人民政协民主监督。人民政协民主监督是民主党派和无党派人士通过政协这个统一战线的组织形式对执政的共产党实施的政治监督，它不同于人民代表大会的权力监督、不同于人民检察院的行政监督，也不同于一般的群众监督，它具有广泛的代表性、较高的权威性、公正性和客观性、较强的时效性。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本方针，也是中国共产党和民主党派、无党派人士团结合作的指导方针。邓小平在1956年党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”1979年10月，在全国政协、中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时，邓小平进一步强调了共产党要接受监督的思想。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》再次强调：“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。但是，从目前情况看，政协民主监督效果不显著，监督流于形式，这主要是由于民主监督的社会氛围还没有完全形成，民主监督的运行机制不通畅。今后加强民主监督应该从以下三个方面入手：一是加大宣传力度，为政协民主监督提供浓郁的社会氛围；二是健全工作机制，积极推进民主监督规范化、法制化、程序化进程；三是要加强政协自身建设，主要工作有发挥广大委员的主体作用、明确监督内容、创新监督形式和手段等。[12] （四）非正式的外部控制途径
美国建國时的先哲麦迪逊（James Madison）曾说：“人民是控制政府的主要方式。”因此，党员领导干部作风的好坏，为善与为恶，尽责与失职，在很大程度上与人民是否尽了合理的督促作用有关。这里的人民控制从广义上理解，可以包括非正式外部控制中的传统媒体监督、网络监督、社会舆论监督和公众监督等诸多方面。这些监督方式作为一种外部力量，具有很大的舆论压力，可以很好推动领导干部作风的转变。但是真正要发挥它们的作用，必须具备以下几个条件：
1.建设透明政府和党务公开制度。一个参与监督的公民必须具备公共事务的相关知识和资讯，政府和党务机构应使其能获得相关信息，具备参与监督的能力。如党员领导干部应进行个人财产公示，重大决策和政府财政预、决算的公开透明等。
2.为公民和媒体监督提供渠道。从目前看，我国已经建立了信访、投诉、举报和新闻发布等诸多方便群众监督的渠道，但是，从总体效果看，渠道不够通畅，很多信息不透明，信访、举报和投诉很难获得有效的反馈，监督效果十分有限。
3.为公民建立参政、议政的渠道和途径。如制定相关的法律法规，促进公开听证。特别是在涉及公共利益和公民权益的政策制定上，要举行公开听证会，防止“暗箱操作”；继续完善农村村民自治、城市社区自治和企事业单位的职工代表大会制度；逐步扩大直接选举范围等。
4.构建以互联网等新兴媒体为载体的网络监督渠道。网络监督具有及时性、准确性和公开性的优点。各级政府部门都应该建立自己的门户网站，并经常对网站数据资料进行及时更新。领导干部也要学会通过微博、微信等社交工具上网走群众路线，接受群众对相关问题的咨询和监督。纪检监察部门也要在网络平台上构建相应的投诉和举报平台，方便网民举报党风廉政问题等。
5.设计好保障公民监督权利的法律法规，以鼓励公民对党员领导干部作风进行监督。
三、四种控制途径中存在的主要问题及其对策
目前，四种控制途径中还存在着内部控制途径不透明、内外部控制途径不平衡、党员领导干部权力自我膨胀和扩张等问题，下面将就这几个问题及其解决对策分别加以阐述。
（一）内部控制途径不透明的问题及其对策
目前，四种控制途径中存在的主要问题有：任何一项控制途径，如果要想持久长效，必须坚持民主原则，进行阳光化运作，接受群众监督。从目前情况看，正式内部控制途径虽然属于政党内部控制途径，但是由于我国属于一党执政，党务具有公共性，因此，也应该具有公开透明性。但是，从目前情况看，该控制途径还是存在一些不透明问题。如政府预决算开支和领导干部财产也并没有完全细化、公开。这些信息目前只是掌握在少数部门和少数人手中，这时候难免会引起外界的一些质疑，并影响其合法性。同时，这种不透明性久而久之也会引起内部控制途径的腐败问题。解决这个问题的方法是要建设透明型政府，包括党务公开和政务公开。为了克服阻力，党和政府要制定和颁布相关“阳光”法案，建立详细的规则和程序（如财政预决算应该公开到那一级科目，项目资金违规如何追责等），逐步推进。同时，要通过建立相应的指标体系，评估各级政府透明指数，对透明度不够的政府机构和部门负责人要进行追责等。同时，政府公布的数据，要接受社会监督，保证真实，机构和部门负责人要对社会监督结果负责。建设透明政府还需要推进电子化政府建设，要推进全国政务上网和联网，消除“数字孤岛”，为社会公众监督政府提供技术方便。
（二）内外部控制途径不平衡的问题及其对策
自上个世纪八九十年代以来，我国整风主要采取自上而下的内部自我修正方式进行。这主要是把党风问题看成是一个政党内部自己的事情。同时，由于党员领导干部的人事权力主要控制在各级各部门党委（党组）手中，因此，采用这种控制途径也比较有效。但是，也同时出现了正式的内部控制途径权力越来越大的现象，如纪检监察机关的执法权力，党委（党组）对干部处分的权力都在不断增强，这样容易走向一个自我强化、自我封闭的反腐路线。相反，外部控制途径，如人大、政协、新闻媒体、网络、社会组织以及公民的监督作用在不断弱化。其中像新闻媒体、互联网、社会组织和公民的监督线索，只有被内部正式控制部门采用了之后，才会发挥监督作用，甚至还出现了举报人信息被泄露的现象，这种状况到目前为止并没有得到明显改善。由此导致的第二个问题是正式内部控制部门的超负荷运转，工作压力巨大，难以持续，也容易出现腐败问题。党员领导干部作风应由内部控制走向外部控制，转移一些治理权力给外部控制途径分享。如建立一定的公开参与程序，更多地让人大、政协、社会组织和公众参与治理。尤其要依靠人民群众来治理党风政风，如在党员领导干部述职述廉和党风廉政绩效考核中更多地让人民群众参与考核打分，给群众话语权等。同时，要让这些外部控制部门能更多地决定党员领导干部的政治前途和命运，并把这些规定上升为党内法规，使之能得到长期贯彻执行。另外，还可以发挥现代信息技术在党员领导干部作风改进中的作用，如建立党员领导干部廉政作风信用账户，根据其平时表现进行评价计分，并把他的廉政作风信用情况和他的职务升迁联系起来，这样就可以有效发挥现代信息技术手段在党员领导干部作风治理中的作用。
（三）党员领导干部权力自我膨胀和扩张的问题及其对策
随着社会的发展，政府权力会自我膨胀与扩展，管的范围越来越宽，权力不受约束，最后，形成不健康的政商关系，导致腐败。因此，行政管理体制改革的核心是要划分清楚政府与市场的界限，为建立健康的政商关系打下良好的体制机制基础。在这方面可以先了解一下西方发达国家的相关改革经验。其实，欧美等西方发达国家也曾同样受到过公务人员不良作风的困扰，如官僚主义、低效率、不负责任等。导致这种情况的原因，一方面是由于从上个世纪二三十年代经济大萧条后，欧美等西方发达国家普遍接受了凯恩斯主义的影响，开始对市场和社会进行干预和管制，实行福利国家制度，导致国家职能不断扩张，最后从“市场失灵”走向“政府失灵”。另一方面，这些不良作风也是由官僚制组织本身所派生出来的。由于这种科层制组织本身强调程序、分工和层级节制，具有封闭性，容易导致低效、缺乏弹性、不负责任、形式主义、官僚主义。西方发达国家是如何解决这些问题的呢？自上个世纪八十年代起，西方发达国家为了应对政府财政赤字、全球化竞争压力、公众对政府的信任赤字以及对公共服务品质不断提升的需求，从英国撒切尔夫人开始，掀起了一场席卷英国、美国、新西兰、澳大利亚、加拿大等国的“新公共管理”改革运动。其核心理念是认为公共组织也和私人企业一样，是理性和经济的，可以通过引入竞争机制，借鉴私人企业成功的管理方法，提高政府的管理效率。其核心是要打造具有企业家精神的政府。具体改革举措包括：强调公务员的结果导向、责任导向和绩效考核；公务员不再终身雇佣；强调成本意识、顾客服务意识；政府公共政策制定与执行分离；公共服务的生产和提供引入市场竞争机制等。虽然“新公共管理”改革运动有一些负面影响，如，忽视价值规范的作用等。但是，从治理公务员不良作风的角度看，“新公共管理”改革涉及的是一种大规模、普遍性、彻底性的政府管理改革，关联到政府与公务员、政府与政治、政府与社会、政府与市场等多种内外部环境系统之间关系的重新再造。它对抑制公务员形式主义、官僚主义等不良作风意义重大：第一，新公共管理把公共服务的提供和生产环节分开，把公共政策的制定和执行环节分开，有利于从根本上缩减政府规模，防止产生机构臃肿的老毛病；第二，新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；第三，新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使作风腐败丧失了发生的根据；第四，新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。 目前我国的政府管理体制还在转型中，政府与公务员、政治、社会、市场等多种内外部环境系统之间的关系还没有完全理顺，致使出现机构臃肿、效率低下、职责不清、人浮于事、权责不对等现象，官僚主义严重，权钱交易等诸多问题频发，百姓有严重不满情绪。这点与欧美等发达国家在采取“新公共管理”改革措施之前有点类似。从我国情况看，目前可以从西方发达国家借鉴的经验有：首先，从宏观思路上，可以借鉴“新公共管理”的改革思路，通过简政放权，撤销、合并一些不需要的政府职能机构，由无限型政府向有限型政府转变，减少政府对市场的干预，充分发挥市场自我调节机制的作用。从一些腐败案例看，我国大量的腐败都与经济建设中的工程建设分不开，多环节、多部门腐败已经成为国家主导的工程建设的一个组成部分。政府今后要从基础设施建设、房地产开发、大型工程建设等领域逐步退出，不再担任主要投资方，要逐步引入社会资本投资建设，充分发挥市场竞争机制的作用。在公共服务领域，要通过竞争机制，实现公共服务提供和生产环节的市场化，要注重投入产出效益，由高成本型向高效率型转变，构建市场式政府。其次，要构建参与式政府。构建政府、社会组织、企业和公民共治的社会治理体系，提升社会民主化治理水平。再次，要进行政府流程再造，简化办事程序，建设优质高效的服务型政府，由控制型向服务型转变；要通过电子化政府建设，减少政府管理层次，增加政府管理弹性；通过网络化政府建设，压缩现金周转，扩大现代电子核算手段，实行现代结算方式，实现对预算资金使用的有效监督；要通过网络化政府建设，减少客户、民众和政府工作人员直接接触机会，减少公务员腐败机会。要打破公务员终身雇佣制，厘清岗位责任，强化对党员领导干部的绩效考核和责任导向。最后，要建设解制型政府。减少政府内部规则限制，鼓励领导干部创新，实现由常規型向创新型转变。可以借鉴彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理未来发展形成的四种模式：“一是市场式政府，强调政府管理的市场化；二是参与式政府，即对政府管理有更多的参与；三是弹性化政府，即认为政府需要更多的灵活性；四是解制型政府，即提出减少政府内部规则。”作为未来我国政府管理改革的一个参考方向。
综上所述，党风问题本质是管理问题。因此，可以借鉴西方公共管理学者吉伯特的行政责任框架理论，构建改进党员领导干部作风的四条长效控制途径。从目前情况看，党员领导干部作风正式内部控制途径存在不透明、权力过大和工作负荷过大等问题，造成了内外部控制途径的不平衡。这些问题需要通过建设透明政府和党务公开制度，党员领导干部作风由内部控制走向外部控制的思路来解决。另外，控制的核心问题是要防止党员领导干部权力的自我膨胀与扩张，这需要借鉴西方新公共管理一些基本理念对政府行政管理体制进行改革，从根本上消除党员领导干部不良作风生存的土壤。
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责任编校 王学青