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[摘要]冲突主要是从社会成员之间的矛盾这一角度来探讨社会变迁的内在动力。公民的非制度化参与或暴力抗议是因为制度的缺失或制度的不完善导致现实没有规则可循，信访核查终结机制应从制度化层面对信访加以限定和规范，引导人们走制度化的参与路径。把社会冲突理论与信访制度相结合，研究处于转型期的我国社会如何能合理有效地控制社会冲突，尽可能把矛盾冲突解决在萌芽状态，即减少信访，预防重复信访，基于社会冲突提出完善信访核查终结机制的意见与建议的可行性和有效性，维护社会稳定，为社会发展提供良好环境。
信访矛盾和由此引发的群体性事件等问题，是当前社会管理中遇到的一大难题。信访核查终结是指部分信访人未在法定期限内主动申请信访复查复核，或无视复查复核意见的效力持续缠访闹访，因而由行政机关提出申请，对信访事项主动核查，提出终结性处理意见。这种信访核查终结制度对于当前面临的信访困境，提高信访工作效率，及时有效化解信访矛盾来说，是信访工作的重要举措。通过终结的办法，能减少在重复信访上的无效劳动，改变目前极大的精力被极少数信访老户所牵制的被动局面，保证有限的信访资源用于认真处理好每一件信访事项，促进社会和谐稳定。2008年3月，上海市启动信访核查终结制度试点。2009年，上海市委提出的“探索试点、完善操作、稳步推行”的思路与要求。2010年3月，上海市政府颁发《上海市信访事项核查终结暂行办法》，为信访核查终结提供了制度依据。尽管核查终结工作开展时间不长，但也已取得了明显成效。终结对象终结后去京上访次数大幅度下降。中央有关部门也明确，经信访终结备案认可的终结事项，不再受理、交办和统计。[1]但是，理论与实务界存在着信访核查终结违法论、无用论、好处论等观点。笔者从冲突管理理论的视角入手，探讨信访核查终结机制的优化，对正确认识信访核查终结对促进化解工作、促成责任明确、促进工作规范和秩序正常，具有积极的理论意义和现实价值。
一、冲突管理：社会管理创新进程中的基础问题
冲突管理是当代公共管理变革中关注的一个中心问题。[2]冲突作为社会生活中普遍存在的现象，曾受到19世纪末20世纪初许多社会学理论家的广泛关注。群体性事件的理论研究在西方学术界统称为社会冲突理论。作为冲突理论的核心范畴，冲突主要是从社会成员之间的矛盾这一角度来探讨社会变迁的内在动力。在中国，由于人们对与冲突意思相近的“斗争”一词的忌讳，在观念中妨害了对冲突管理的理论探讨。随着我国从经济转型转入到社会转型和政治转型，各类冲突事件也进入相对高发时期，加强对冲突管理的研究也就显得十分必要。
（一）正确区分冲突与解决冲突的方式
冲突是指两个或以上相互关联的主体，因互动行为所导致的不和谐的状态。[3]这种不和谐状态源自人类的本性，也就是说冲突与人类发展相伴随。社会学家和管理学家对冲突的看法在变化。20世纪40年代中期之前，大多数人认为冲突是有害无益的。冲突的存在被认为是管理不善的结果。根据这一传统观点，应当避免冲突。近年来，学者们改变了对冲突的看法。冲突被认为是任何组织都不可避免的。[4]冲突可以促进组织寻找新的策略和方针，帮助克服停滞和自满情绪。所以，冲突应该加以适当处理而不是消除。要想成功地处理冲突，首先要确认一个适宜的冲突水平，然后选择一个减少冲突的策略。
换一个角度讲，冲突的危害不是冲突本身所带来的，而是人们解决冲突方式所造成的。树立科学的冲突观，在中国当前信访问题日益突出的环境下具有相当重要的意义。因为只有把冲突与解决冲突的方式区分开来，才有可能科学讨论冲突，扫除观念上的障碍。一般而言，冲突的来源主要有：价值冲突、利益冲突、权力冲突等。研究冲突管理的学者Christopher W.Moore把冲突的来源分为五种[1]：（1）信息冲突，由于信息不对称、错误信息，对事实的不同解释或判断，从而引发冲突；（2）关系冲突，由于行动者情感上的对立、怀有成见或沟通失败等原因引发的冲突；（3）价值冲突，由于行动者在意识形态、主导价值观或观念上的不同而导致的相互之间的冲突；（4）结构冲突，由于社会各阶层、集团等在权力地位或资源占有方面存在着不平等，从而引发相互之间的冲突；（5）利益冲突，由于各个行动者在利益分配上存在着不公平或者不公正导致相互之间的冲突。学者鲁梅利提出了“冲突周期”观点。他认为冲突过程从平衡与不平衡中间移动，达成一种平衡。一旦一项社会议题循环一周后，社会与文化将会循环另一个潜伏或明显的冲突周期。[2]在公共管理领域，冲突主要来源于价值观的不同、不公正的利益分配、权力和资源占有的不均衡等。
（二）对社会冲突进行有效调控
社会冲突是指社会主体之间由于需要、利益、价值观念的差别和对立而引起的相互反对的社会互动行为，它是社会运行中的普遍现象。从20世纪50年代中后期开始，随着第二次世界大战后短暂稳定的消退和冲突现象的普遍增长，社会冲突理论开始受到重视。“冲突理论”这一术语最早由美国社会学家刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》中使用。科塞认为，冲突首先是指不涉及双方关系的基础、不冲击核心价值的对抗；其次是指社会系统内不同部分（如社会集团、社区、政党）之间的对抗而不是指社会系统本身的基本矛盾，不是革命的变革；最后是指制度化了的对抗，即是社会系统可容忍，可以加以利用的对抗。[3]在科塞看來，社会中的压力、冲突是不可避免的，但它并非是“一种破坏性现象”、“一种功能失调的社会现象”。[4]可见，这个意义上的冲突只是内部矛盾，不是基本矛盾。如果冲突发生在群体内部，应当正确认识处理冲突，冲突可以促进内部团结。冲突既可以有效地促进群体内部的团结和增强群体的凝聚力，又可以促进群体之间的联合与结盟。对整个社会来说，冲突可以缓解社会中的不满和矛盾，可以缓解社会对立各方的彼此敌意和紧张状态，保证社会的连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性，促进社会的革新。 学者达伦多夫对社会冲突的调控进行了深入的研究，并首次提出了“社会安全阀”的说法。[5]他认为，压制冲突不可能消除矛盾，只会使冲突隐藏，并因而积聚扩大，一旦爆发，必然更加强烈。在现代社会企图压制和消灭冲突是徒劳的，只能通过制度的方式来调节冲突。因此，应该承认冲突双方利益存在的合理性，并为之提供表达和协商的机会与途径，设立处理争端的公共机构和约定相应的冲突规则，如怎样谈判、怎样达成协议、违规制裁及如何变更规则本身等等，通过制度化来调节冲突。这里的调节是指对冲突的外在表现的调节，而不是对冲突的内在根源的控制，其目的是消除暴力性冲突或降低暴力冲突的程度。[6]锅炉上的“安全阀”、“排气孔”可以使猛烈的蒸汽适时地排泄出去而不会导致锅炉爆炸。“社会安全阀”制度的功能也是这样。作为解决社会冲突的手段，它在不毁坏现有社会结构的前提下，为社会公众提供正常渠道，将其利益和诉求表达，从而维护社会稳定。这种理论为信访核查终结制度提供了理论支撑。
（三）采用合作性问题解决方式进行冲突管理
法治社会解决冲突的方式主要特征是使用非暴力、人性化的管理方式。从一定程度上看，运用暴力或强制力来解决冲突和矛盾，其本身不属于冲突管理研究的内容。冲突管理理论认为解决冲突的方式主要有：谈判（negotiation）、沟通（communication）和调解（mediation），即采用合作型问题解决（cooperative problem-solving）的方式。
谈判是互相磋商，交换意见，自愿解决冲突的主要方式。在公共管理过程中，谈判在解决公共问题冲突方面运用得最多。谈判的实质是冲突的各方寻求解决的途径和达成协议的过程。根据冲突的来源，谈判可以分为立场谈判和利益谈判。立场谈判是指各方提出解决冲突的方案，是一个竞争的过程。利益谈判不涉及到双方依据谈判能力来实现平衡点，而是双方一起合作，找出解决问题的方法，以最大限度地满足所有方的利益。
沟通是冲突双方的一个互相理解的过程。沟通包括语言沟通和非语言沟通。沟通的要素包括沟通的内容、沟通的方法、沟通的动作。从管理理论的角度看，沟通过程中最主要的活动是倾听。倾听事实或信息，倾听感情的表达，倾听他人的基本需要，倾听对方的目标、追求或实现方式。当然，沟通的前提是互相信任，因为它更多涉及到如何实现目标的问题。
调解一般是由第三方提供帮助来解决冲突双方之间的差异的过程。调解的依据一般是国家法律、法规和政策以及社会公德。调解是一个自愿的过程，由各方所认可，具有一定威信的第三方对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷。
二、系统均衡：信访核查终结机制的难点问题
系统理论尽可能把一切组织——公共的和私人的，大和小的——一般化。社会是一个极为复杂的系统，由承担各种不同功能的社会子系统组成的，各个子系统的均衡与协调对社会健康发展极为重要。[1]信访核查终结不是简单的技术问题，而是要协调不同子系统的均衡，通过符合社会发展规律的社会冲突管理，推动社会全面进步与发展。
（一）以“事要解决”为基础
信访事项的终结应与司法终审有一定的区别，应坚持刚柔结合，耐心疏导，妥善处理，立足息诉罢访，把做好信访事项终结的过程当作解决问题的过程。立足“事要解决”，从信访人的角度思考，把好复查复核的每一个环节，在合法性基础上注重合理性。复查复核机关在受理后，应多考虑原化解方案的合理性，尽量会同原处理单位探究调整切实可行的化解方案，由处理单位再次化解。如信访人愿意接受化解方案，可以向复核机关提出撤销原申请。深入开展上访老户专项治理工作，严格实行一人一案，通過法规政策宣传、耐心细致的思想工作、落实兑现政策和信访听证等方式，减少信访老户，防止形成信访新户。建立有效的工作机制，推动重大疑难信访事项听证终结工作由个体访向群体访延伸。
（二）理顺各方关系
理顺中央与地方的关系。建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利，以达到减少进京上访的目的，地方最终的复核意见应及时主动与中央有关委办局沟通，以求得指导和支持。一部分信访事项的复核权应归属中央各委办局，以做到权力和责任的统一。
理顺上下级的关系。就建立信访事项制度显而易见的效果而言，处理单位、复查单位、复核单位上下形成一致意见、统一口径，可大大减少信访工作系统内部无效的重复劳动，上下的沟通十分重要。上级机关尤其是非垂直领导的上级机关，应从大局出发，严格贯彻执行制度，负责任地搞好相关问题的复查和复核。
理顺部门与部门之间的关系。由于有些疑难的信访事项较为复杂，常有职能交叉的现象。尤其是一些历史遗留的拆迁、企业转制、医患纠纷等矛盾，当事人行政诉讼、民事诉讼，又四处上访，造成较为复杂的情况。建立信访终结制度时，复查复核机构如何界定其职责范围、如何有效运作，各部门之间如何沟通、磨合都是难题。
（三）社会多元力量支持
1.信访事项终结后需要有配套措施。信访事项的三级终结只是就该事项在信访程序中的处理终结，其他救济手段仍依法当用尽用。信访机构、信访事项受理机关应对信访人予以指导；信访人确有其他实际困难的，也应通过合理合法渠道获取救济。对信访人的思想工作也要继续做好，以保证信访终结后的延续帮扶和教育，保持社会稳定。同时，需要设立专用于让不服终结的信访人宣泄情绪的渠道。坚持责任单位原则与属地原则相结合办法解决条块责任交叉问题，保持一种相对的力量平衡。坚持依法、公正、公开和公平原则。通过媒体、借助舆论，贯彻宣传信访终结制度，对信访终结后仍上访不止、蓄意滋事的行为进行披露、批评，给予道德约束。积极取证，对蓄意滋事、闹访的首要分子予以法律制裁。
2.检察机关参与信访终结工作的实践。2011年，上海检察机关积极组建队伍参与全市信访终结工作，做好专题培训，明确职能定位，加强与市信访部门的联系协调及下基层具体指导等工作。各级检察机关注重效果，推动核查终结工作。建言献策、完善程序。如针对相关工作规定就听证会信访代理人和旁听人员要求不明确的情况，结合信访听证实践，积极向听证机关建言，进一步明确信访人委托代理人出席听证会以及申请旁听人员的人数限制和条件，规范听证会程序，维护信访的合法权益。截至2011年12月底，上海检察机关信访终结工作组共参与办理信访件402件，听取信访人诉求523人次，调查核实证据材料1135人次；参与组织召开信访听证会316件，担任主持人113人次，担任听证员102人次，参与制定化解方案221件，参与审查终结报告289份。在检察机关参与的信访件中，已有194起信访件被市信访办批准终结，50起信访件通过终结促使化解息诉。[2]其间，市检察院刊发信访终结专刊8期，做好检察机关参与信访终结工作信息沟通及情况反馈。 三、路径选择：冲突管理视野下信访核查终结的优化问题
完善信访核查终结机制必须明确以下原则：一是信访终结制度必须坚持；二是信访终结制度必须改革；三是信访终结制度的改革必须审慎、稳健；四是信访终结制度的改革必须取得各方面配套措施的支撑。
（一）优化信访终结工作机制
强化信访终结的决策调整机制。加强对有争议的行政行为的审查。加强对行政机关的重大政策措施和行政行为合宪性和合法性的审查，尤其应该结合信访集中反映的具有典型性、普遍性的重大行政争议进行审查，从而从根本上减少、遏制少数行政机关和少数领导干部乱决策、乱作为的现象。建立完善信访终结责任追究机制。责任追究的对象不局限于自然人，应该追究单位、法人和其他组织的信访责任。建立抽象行政行为和行政争议行为的审查和责任追究制度。对于滥用行政机关建章立制的权力，为本部门或某些利益集团谋取利益和规避责任的行为，追究其法律责任。
（二）优化信访终结具体程序
1.终结程序按照诉讼、行政“两条线”的原则设计。属于行政范围的信访事项需要宣告终结的，由政府信访部门负责；属于人大、法院、检察院职能范围的信访事项，分别由人大、法院和检察院负责。
2.优化行政范围的信访终结听证制度。细化已经听证机制，提高听证公信力。信访复核意见提出前，应当组织公开听证。听证会由信访机构主持为宜，听证人公开选举产生。听证内容事先通知信访人和负责处理信访事项的行政机关，双方具有平等的陈述权、质询劝、辩论权。评议不公开进行，评议结果由投票决定，并公开宣布。负责处理信访事项的行政机关原拟的复核意见和听证评议结果不一致的，以听证评议结果为准。
3.加强疑难信访事项法律援助力度。除了经济困难的当事人外，某些特殊案件也应当提供法律援助。充分发挥法律援助的社会危机化解功能，把疑难信访事项纳入法律援助的范围，既能够使更多的人受益于法律援助，使更多的“维稳”难题化解于法律援助，也能够有效地防止信访人滥用权利。
4.提高信访事项终结结论的效力。信访事项的终结结论应当送达信访人，并由信访人签署意见。信访人拒绝签署意见的，将有关情况记录在案。终结结论作出后，应当在规定的工作时间内通知有关信访机构和相关部门，在信访人所在单位和街道公开宣布。属于上级督办、交办的案件，报送督办、交办机关备案。信访信息系统建立后，信访事项的终结结论输入信访信息系统。
（三）完善公众利益表达机制
建立全面表达社会利益的机制，引导群众以理性、合法的形式表达利益要求，是完善社会利益协调机制的首要环节。必须真正建立公平、开放、多向度的利益表达机制，为不同群体提供公平表达利益的制度性平台，引导他们以理性合法的形式表达利益要求。同时，要完善公共政策平等回应不同群体利益要求的机制，使不同群体共享发展的成果。要依法规范社会各阶层的利益表达，用这样的方式来化解冲突、协调利益要求，也就减少了各利益群体之间的矛盾。要充分发挥人民群众参与社会管理的主体作用。完善和扩展决策听证制度和政务公开制度，建立健全社会协商对话制度，发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助等方面的作用。要支持和帮助社会弱势群体建立正常、规范的利益表达机制。要加强利益表达渠道建设，包括增加表达渠道的数量、种类和延长其开放时间等内容。
（四）建立信访终结信息系统
各级信访机构统一管理、信息共享、协同办公的信访终结信息系统管理模式将极大地提高信访终结运行机制作用的发挥和效率的提高。以数据整合为核心，面向决策支持和公共服务。一是信访终结业务处理子系统。包括登记、流转、审核、维护、形成等业务处理和查询监控。二是数据交换处理子系统。通过数据接口，将各单位的信访数据汇总到一个数据库，同样通过数据接口，将本地区的信访终结数据上传到上级部门，进行集中统一处理。三是信访终结信息公众互动子系统。在对外公众信息門户网站上结合信访服务业务，将信访机构的制度、流程、处理信息、社会热点、案例分析等内容公开发布，同时通过网上搜集信息开展信访终结业务，实现内外互动。四是运转高效安全性高的信息库。信访机构内部的数据、需要特别处理的信息等都可以汇集到信息库进行处理，还能进行信息的归档、存储和管理。
（五）优化信访机构功能
信访机构的功能重心，应立足于作为一个利益表达和内部监督的机制，实现民众与党委、政府机关之间的信息沟通，促使党委、政府机关完善深入了解民情、民意，依靠其行政权威化解信访所涉及的政府与民众的矛盾纠纷，以达到行政系统内部监督和纠纷化解的目的。适当扩大信访机构的沟通职能是必要的。根据党政信访机构承担利益表达、纠纷化解机制的定位，赋予相应的交办权、建议权和监督权。党政信访机构有权对群众投拆的问题在党委、政府的领导下依法进行独立的调查和取证，各职能部门必须予以配合。对调查属实的事项，党政信访机构有权督促有关部门在规定时间内按要求办理；对不予办理或办理不力的单位，可向上级报告，包括经批准后向社会公布。
（六）积极发挥人大作用
切实强化人大的监督职能，还原人民代表大会制度的运作模式，充分发挥人民代表的作用，人民代表应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难以解决的问题，或为他们解决问题提供咨询。各级人民代表如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，直接督办信访案件，部分问题就有可能解决。从而在制度上解决人民的利益表达渠道问题，减少非制度化表达的可能性。探索建立人大监察专员制度，强化人大的监督功能。
信访矛盾和由此引发的群体性事件等问题，是当前社会管理中遇到的一大难题。信访核查终结是指部分信访人未在法定期限内主动申请信访复查复核，或无视复查复核意见的效力持续缠访闹访，因而由行政机关提出申请，对信访事项主动核查，提出终结性处理意见。这种信访核查终结制度对于当前面临的信访困境，提高信访工作效率，及时有效化解信访矛盾来说，是信访工作的重要举措。通过终结的办法，能减少在重复信访上的无效劳动，改变目前极大的精力被极少数信访老户所牵制的被动局面，保证有限的信访资源用于认真处理好每一件信访事项，促进社会和谐稳定。2008年3月，上海市启动信访核查终结制度试点。2009年，上海市委提出的“探索试点、完善操作、稳步推行”的思路与要求。2010年3月，上海市政府颁发《上海市信访事项核查终结暂行办法》，为信访核查终结提供了制度依据。尽管核查终结工作开展时间不长，但也已取得了明显成效。终结对象终结后去京上访次数大幅度下降。中央有关部门也明确，经信访终结备案认可的终结事项，不再受理、交办和统计。[1]但是，理论与实务界存在着信访核查终结违法论、无用论、好处论等观点。笔者从冲突管理理论的视角入手，探讨信访核查终结机制的优化，对正确认识信访核查终结对促进化解工作、促成责任明确、促进工作规范和秩序正常，具有积极的理论意义和现实价值。
一、冲突管理：社会管理创新进程中的基础问题
冲突管理是当代公共管理变革中关注的一个中心问题。[2]冲突作为社会生活中普遍存在的现象，曾受到19世纪末20世纪初许多社会学理论家的广泛关注。群体性事件的理论研究在西方学术界统称为社会冲突理论。作为冲突理论的核心范畴，冲突主要是从社会成员之间的矛盾这一角度来探讨社会变迁的内在动力。在中国，由于人们对与冲突意思相近的“斗争”一词的忌讳，在观念中妨害了对冲突管理的理论探讨。随着我国从经济转型转入到社会转型和政治转型，各类冲突事件也进入相对高发时期，加强对冲突管理的研究也就显得十分必要。
（一）正确区分冲突与解决冲突的方式
冲突是指两个或以上相互关联的主体，因互动行为所导致的不和谐的状态。[3]这种不和谐状态源自人类的本性，也就是说冲突与人类发展相伴随。社会学家和管理学家对冲突的看法在变化。20世纪40年代中期之前，大多数人认为冲突是有害无益的。冲突的存在被认为是管理不善的结果。根据这一传统观点，应当避免冲突。近年来，学者们改变了对冲突的看法。冲突被认为是任何组织都不可避免的。[4]冲突可以促进组织寻找新的策略和方针，帮助克服停滞和自满情绪。所以，冲突应该加以适当处理而不是消除。要想成功地处理冲突，首先要确认一个适宜的冲突水平，然后选择一个减少冲突的策略。
换一个角度讲，冲突的危害不是冲突本身所带来的，而是人们解决冲突方式所造成的。树立科学的冲突观，在中国当前信访问题日益突出的环境下具有相当重要的意义。因为只有把冲突与解决冲突的方式区分开来，才有可能科学讨论冲突，扫除观念上的障碍。一般而言，冲突的来源主要有：价值冲突、利益冲突、权力冲突等。研究冲突管理的学者Christopher W.Moore把冲突的来源分为五种[1]：（1）信息冲突，由于信息不对称、错误信息，对事实的不同解释或判断，从而引发冲突；（2）关系冲突，由于行动者情感上的对立、怀有成见或沟通失败等原因引发的冲突；（3）价值冲突，由于行动者在意识形态、主导价值观或观念上的不同而导致的相互之间的冲突；（4）结构冲突，由于社会各阶层、集团等在权力地位或资源占有方面存在着不平等，从而引发相互之间的冲突；（5）利益冲突，由于各个行动者在利益分配上存在着不公平或者不公正导致相互之间的冲突。学者鲁梅利提出了“冲突周期”观点。他认为冲突过程从平衡与不平衡中间移动，达成一种平衡。一旦一项社会议题循环一周后，社会与文化将会循环另一个潜伏或明显的冲突周期。[2]在公共管理领域，冲突主要来源于价值观的不同、不公正的利益分配、权力和资源占有的不均衡等。
（二）对社会冲突进行有效调控
社会冲突是指社会主体之间由于需要、利益、价值观念的差别和对立而引起的相互反对的社会互动行为，它是社会运行中的普遍现象。从20世纪50年代中后期开始，随着第二次世界大战后短暂稳定的消退和冲突现象的普遍增长，社会冲突理论开始受到重视。“冲突理论”这一术语最早由美国社会学家刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》中使用。科塞认为，冲突首先是指不涉及双方关系的基础、不冲击核心价值的对抗；其次是指社会系统内不同部分（如社会集团、社区、政党）之间的对抗而不是指社会系统本身的基本矛盾，不是革命的变革；最后是指制度化了的对抗，即是社会系统可容忍，可以加以利用的对抗。[3]在科塞看來，社会中的压力、冲突是不可避免的，但它并非是“一种破坏性现象”、“一种功能失调的社会现象”。[4]可见，这个意义上的冲突只是内部矛盾，不是基本矛盾。如果冲突发生在群体内部，应当正确认识处理冲突，冲突可以促进内部团结。冲突既可以有效地促进群体内部的团结和增强群体的凝聚力，又可以促进群体之间的联合与结盟。对整个社会来说，冲突可以缓解社会中的不满和矛盾，可以缓解社会对立各方的彼此敌意和紧张状态，保证社会的连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性，促进社会的革新。 学者达伦多夫对社会冲突的调控进行了深入的研究，并首次提出了“社会安全阀”的说法。[5]他认为，压制冲突不可能消除矛盾，只会使冲突隐藏，并因而积聚扩大，一旦爆发，必然更加强烈。在现代社会企图压制和消灭冲突是徒劳的，只能通过制度的方式来调节冲突。因此，应该承认冲突双方利益存在的合理性，并为之提供表达和协商的机会与途径，设立处理争端的公共机构和约定相应的冲突规则，如怎样谈判、怎样达成协议、违规制裁及如何变更规则本身等等，通过制度化来调节冲突。这里的调节是指对冲突的外在表现的调节，而不是对冲突的内在根源的控制，其目的是消除暴力性冲突或降低暴力冲突的程度。[6]锅炉上的“安全阀”、“排气孔”可以使猛烈的蒸汽适时地排泄出去而不会导致锅炉爆炸。“社会安全阀”制度的功能也是这样。作为解决社会冲突的手段，它在不毁坏现有社会结构的前提下，为社会公众提供正常渠道，将其利益和诉求表达，从而维护社会稳定。这种理论为信访核查终结制度提供了理论支撑。
（三）采用合作性问题解决方式进行冲突管理
法治社会解决冲突的方式主要特征是使用非暴力、人性化的管理方式。从一定程度上看，运用暴力或强制力来解决冲突和矛盾，其本身不属于冲突管理研究的内容。冲突管理理论认为解决冲突的方式主要有：谈判（negotiation）、沟通（communication）和调解（mediation），即采用合作型问题解决（cooperative problem-solving）的方式。
谈判是互相磋商，交换意见，自愿解决冲突的主要方式。在公共管理过程中，谈判在解决公共问题冲突方面运用得最多。谈判的实质是冲突的各方寻求解决的途径和达成协议的过程。根据冲突的来源，谈判可以分为立场谈判和利益谈判。立场谈判是指各方提出解决冲突的方案，是一个竞争的过程。利益谈判不涉及到双方依据谈判能力来实现平衡点，而是双方一起合作，找出解决问题的方法，以最大限度地满足所有方的利益。
沟通是冲突双方的一个互相理解的过程。沟通包括语言沟通和非语言沟通。沟通的要素包括沟通的内容、沟通的方法、沟通的动作。从管理理论的角度看，沟通过程中最主要的活动是倾听。倾听事实或信息，倾听感情的表达，倾听他人的基本需要，倾听对方的目标、追求或实现方式。当然，沟通的前提是互相信任，因为它更多涉及到如何实现目标的问题。
调解一般是由第三方提供帮助来解决冲突双方之间的差异的过程。调解的依据一般是国家法律、法规和政策以及社会公德。调解是一个自愿的过程，由各方所认可，具有一定威信的第三方对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷。
二、系统均衡：信访核查终结机制的难点问题
系统理论尽可能把一切组织——公共的和私人的，大和小的——一般化。社会是一个极为复杂的系统，由承担各种不同功能的社会子系统组成的，各个子系统的均衡与协调对社会健康发展极为重要。[1]信访核查终结不是简单的技术问题，而是要协调不同子系统的均衡，通过符合社会发展规律的社会冲突管理，推动社会全面进步与发展。
（一）以“事要解决”为基础
信访事项的终结应与司法终审有一定的区别，应坚持刚柔结合，耐心疏导，妥善处理，立足息诉罢访，把做好信访事项终结的过程当作解决问题的过程。立足“事要解决”，从信访人的角度思考，把好复查复核的每一个环节，在合法性基础上注重合理性。复查复核机关在受理后，应多考虑原化解方案的合理性，尽量会同原处理单位探究调整切实可行的化解方案，由处理单位再次化解。如信访人愿意接受化解方案，可以向复核机关提出撤销原申请。深入开展上访老户专项治理工作，严格实行一人一案，通過法规政策宣传、耐心细致的思想工作、落实兑现政策和信访听证等方式，减少信访老户，防止形成信访新户。建立有效的工作机制，推动重大疑难信访事项听证终结工作由个体访向群体访延伸。
（二）理顺各方关系
理顺中央与地方的关系。建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利，以达到减少进京上访的目的，地方最终的复核意见应及时主动与中央有关委办局沟通，以求得指导和支持。一部分信访事项的复核权应归属中央各委办局，以做到权力和责任的统一。
理顺上下级的关系。就建立信访事项制度显而易见的效果而言，处理单位、复查单位、复核单位上下形成一致意见、统一口径，可大大减少信访工作系统内部无效的重复劳动，上下的沟通十分重要。上级机关尤其是非垂直领导的上级机关，应从大局出发，严格贯彻执行制度，负责任地搞好相关问题的复查和复核。
理顺部门与部门之间的关系。由于有些疑难的信访事项较为复杂，常有职能交叉的现象。尤其是一些历史遗留的拆迁、企业转制、医患纠纷等矛盾，当事人行政诉讼、民事诉讼，又四处上访，造成较为复杂的情况。建立信访终结制度时，复查复核机构如何界定其职责范围、如何有效运作，各部门之间如何沟通、磨合都是难题。
（三）社会多元力量支持
1.信访事项终结后需要有配套措施。信访事项的三级终结只是就该事项在信访程序中的处理终结，其他救济手段仍依法当用尽用。信访机构、信访事项受理机关应对信访人予以指导；信访人确有其他实际困难的，也应通过合理合法渠道获取救济。对信访人的思想工作也要继续做好，以保证信访终结后的延续帮扶和教育，保持社会稳定。同时，需要设立专用于让不服终结的信访人宣泄情绪的渠道。坚持责任单位原则与属地原则相结合办法解决条块责任交叉问题，保持一种相对的力量平衡。坚持依法、公正、公开和公平原则。通过媒体、借助舆论，贯彻宣传信访终结制度，对信访终结后仍上访不止、蓄意滋事的行为进行披露、批评，给予道德约束。积极取证，对蓄意滋事、闹访的首要分子予以法律制裁。
2.检察机关参与信访终结工作的实践。2011年，上海检察机关积极组建队伍参与全市信访终结工作，做好专题培训，明确职能定位，加强与市信访部门的联系协调及下基层具体指导等工作。各级检察机关注重效果，推动核查终结工作。建言献策、完善程序。如针对相关工作规定就听证会信访代理人和旁听人员要求不明确的情况，结合信访听证实践，积极向听证机关建言，进一步明确信访人委托代理人出席听证会以及申请旁听人员的人数限制和条件，规范听证会程序，维护信访的合法权益。截至2011年12月底，上海检察机关信访终结工作组共参与办理信访件402件，听取信访人诉求523人次，调查核实证据材料1135人次；参与组织召开信访听证会316件，担任主持人113人次，担任听证员102人次，参与制定化解方案221件，参与审查终结报告289份。在检察机关参与的信访件中，已有194起信访件被市信访办批准终结，50起信访件通过终结促使化解息诉。[2]其间，市检察院刊发信访终结专刊8期，做好检察机关参与信访终结工作信息沟通及情况反馈。 三、路径选择：冲突管理视野下信访核查终结的优化问题
完善信访核查终结机制必须明确以下原则：一是信访终结制度必须坚持；二是信访终结制度必须改革；三是信访终结制度的改革必须审慎、稳健；四是信访终结制度的改革必须取得各方面配套措施的支撑。
（一）优化信访终结工作机制
强化信访终结的决策调整机制。加强对有争议的行政行为的审查。加强对行政机关的重大政策措施和行政行为合宪性和合法性的审查，尤其应该结合信访集中反映的具有典型性、普遍性的重大行政争议进行审查，从而从根本上减少、遏制少数行政机关和少数领导干部乱决策、乱作为的现象。建立完善信访终结责任追究机制。责任追究的对象不局限于自然人，应该追究单位、法人和其他组织的信访责任。建立抽象行政行为和行政争议行为的审查和责任追究制度。对于滥用行政机关建章立制的权力，为本部门或某些利益集团谋取利益和规避责任的行为，追究其法律责任。
（二）优化信访终结具体程序
1.终结程序按照诉讼、行政“两条线”的原则设计。属于行政范围的信访事项需要宣告终结的，由政府信访部门负责；属于人大、法院、检察院职能范围的信访事项，分别由人大、法院和检察院负责。
2.优化行政范围的信访终结听证制度。细化已经听证机制，提高听证公信力。信访复核意见提出前，应当组织公开听证。听证会由信访机构主持为宜，听证人公开选举产生。听证内容事先通知信访人和负责处理信访事项的行政机关，双方具有平等的陈述权、质询劝、辩论权。评议不公开进行，评议结果由投票决定，并公开宣布。负责处理信访事项的行政机关原拟的复核意见和听证评议结果不一致的，以听证评议结果为准。
3.加强疑难信访事项法律援助力度。除了经济困难的当事人外，某些特殊案件也应当提供法律援助。充分发挥法律援助的社会危机化解功能，把疑难信访事项纳入法律援助的范围，既能够使更多的人受益于法律援助，使更多的“维稳”难题化解于法律援助，也能够有效地防止信访人滥用权利。
4.提高信访事项终结结论的效力。信访事项的终结结论应当送达信访人，并由信访人签署意见。信访人拒绝签署意见的，将有关情况记录在案。终结结论作出后，应当在规定的工作时间内通知有关信访机构和相关部门，在信访人所在单位和街道公开宣布。属于上级督办、交办的案件，报送督办、交办机关备案。信访信息系统建立后，信访事项的终结结论输入信访信息系统。
（三）完善公众利益表达机制
建立全面表达社会利益的机制，引导群众以理性、合法的形式表达利益要求，是完善社会利益协调机制的首要环节。必须真正建立公平、开放、多向度的利益表达机制，为不同群体提供公平表达利益的制度性平台，引导他们以理性合法的形式表达利益要求。同时，要完善公共政策平等回应不同群体利益要求的机制，使不同群体共享发展的成果。要依法规范社会各阶层的利益表达，用这样的方式来化解冲突、协调利益要求，也就减少了各利益群体之间的矛盾。要充分发挥人民群众参与社会管理的主体作用。完善和扩展决策听证制度和政务公开制度，建立健全社会协商对话制度，发挥其表达民意、解释政策、提供决策帮助等方面的作用。要支持和帮助社会弱势群体建立正常、规范的利益表达机制。要加强利益表达渠道建设，包括增加表达渠道的数量、种类和延长其开放时间等内容。
（四）建立信访终结信息系统
各级信访机构统一管理、信息共享、协同办公的信访终结信息系统管理模式将极大地提高信访终结运行机制作用的发挥和效率的提高。以数据整合为核心，面向决策支持和公共服务。一是信访终结业务处理子系统。包括登记、流转、审核、维护、形成等业务处理和查询监控。二是数据交换处理子系统。通过数据接口，将各单位的信访数据汇总到一个数据库，同样通过数据接口，将本地区的信访终结数据上传到上级部门，进行集中统一处理。三是信访终结信息公众互动子系统。在对外公众信息門户网站上结合信访服务业务，将信访机构的制度、流程、处理信息、社会热点、案例分析等内容公开发布，同时通过网上搜集信息开展信访终结业务，实现内外互动。四是运转高效安全性高的信息库。信访机构内部的数据、需要特别处理的信息等都可以汇集到信息库进行处理，还能进行信息的归档、存储和管理。
（五）优化信访机构功能
信访机构的功能重心，应立足于作为一个利益表达和内部监督的机制，实现民众与党委、政府机关之间的信息沟通，促使党委、政府机关完善深入了解民情、民意，依靠其行政权威化解信访所涉及的政府与民众的矛盾纠纷，以达到行政系统内部监督和纠纷化解的目的。适当扩大信访机构的沟通职能是必要的。根据党政信访机构承担利益表达、纠纷化解机制的定位，赋予相应的交办权、建议权和监督权。党政信访机构有权对群众投拆的问题在党委、政府的领导下依法进行独立的调查和取证，各职能部门必须予以配合。对调查属实的事项，党政信访机构有权督促有关部门在规定时间内按要求办理；对不予办理或办理不力的单位，可向上级报告，包括经批准后向社会公布。
（六）积极发挥人大作用
切实强化人大的监督职能，还原人民代表大会制度的运作模式，充分发挥人民代表的作用，人民代表应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难以解决的问题，或为他们解决问题提供咨询。各级人民代表如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，直接督办信访案件，部分问题就有可能解决。从而在制度上解决人民的利益表达渠道问题，减少非制度化表达的可能性。探索建立人大监察专员制度，强化人大的监督功能。