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摘要：“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响，而大数法的抽样调查方法被公认为是非全面调查中用来推断现象总体的最完善、最科学的方法。2008雪灾事件采用模糊综合评估，可以有效地处理人们在评估过程中本身所带有的主观性。按照模糊综合评估的步骤，采用一级模糊综合评判，尽管存在着主观性，但通过综合评判，仍宜于文章提出构建科学应急管理体系。
关键词：复合突发性事件；应急管理绩效；模糊综合评估
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2009）01-0026-03
2008年1月以来，发生在中国南方的大范围降温降雪造成了严重灾害。国家减灾委、民政部先后启动5次国家四级救灾响应。这次雪灾恰逢遇到春运，两者叠加消极影响更加扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是两种以上低级别的突发事件，如果同时发生，可能就会导致预警级别的提高。笔尝试运用模糊综合评估方法，构建科学的应急管理体系。
一、模糊综合评估的方法
依据应急管理绩效评估方法，对应急管理绩效的综合评估通过模糊综合评估来实现。利用模糊综合评估可以有效地处理人们在评估过程中本身所带有的主观性，以及客观所遇到的模糊性现象。模糊综合评估通常按以下的步骤进行：
二、综合评估分析
数理统计和概率论的大数法则作为理论基础的抽样调查方法被公认为是非全面调查中用来推断现象总体的最完善、最科学的方法。作者通过两位同仁的帮助，以随机抽样的方式分别发放问卷180份，回收有效问卷134份，有效回收率为74.44%。性别、年龄、职业、学历的样本具有代表性，限于篇幅本文不再赘述。
1．对样本的信度分析。信度是指测量数据和结论的可靠程度。对数据进行信度分析，是对数据进行分析前的必要步骤，是测量质量的保证。本文采用克朗巴哈系数法来分析信度。根据以往学者的研究，克朗巴哈系数在0.6以上即可接受，0.7以上为较高信度，大于0.8则说明信度非常好。本文得出各变量的克朗巴哈分析结果见表。
三、结果分析
1．公众满意度的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.3429；“较差”的隶属度次之，为0.2063。这一结果说明了在抗击冰雪和抢险救灾中，我国政府基本上体现了以人为本的理念，正确地树立维护公共利益和公众安全的责任意识和行政道德，真实地向公众发布灾情信息。但是，天气预测信息的准确性不高，正如国家气象中心副主任端义宏坦言，我国在气象预报精细化方面、长时效预测中对灾害性天气的持续性和强度估计方面，与世界先进水平差距较大。
2．资源环境保障角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2703；“较差”的隶属度次之，为0.2186。评估结果反映了我国已经建立了比较全面的法律保障体系，从战略角度上提升了应急管理水平。但是在物资资金保障方面投入力度不够，致使在这次雪灾事件中，出现煤电资源短缺的严重状况。据统计，在我国多数火电厂都以10～12天作为正常电煤库存量，5天作为警戒线。而在美国，火电厂的电煤库存量都保持在40天左右。两相对比，我国抗灾能力差距之大，可见一斑。
3．从组织管理角度看，“较差”的隶属度最大，为0.3097。我国国家级的全面应急管理办公室2005年才成立，全国范围内的应急体系建立的时间还很短。从这次雪灾发生后中央政府回应速度之慢，预定应急方案之无法及时启动以及启动后效果不彰，各部门各地区以至军民协同之困难，说明我国现有应急组织还远远不符合需求。透过这次雪灾事件，我们明显感到，我国传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下，只有自上而下的国家力量和政府总动员，缺乏横向的民间志愿组织的参与。
4．从过程管理的角度来看，“差”的隶属度最大，为0.3086。导致过程管理的低评估主要有两个原因：首先，我国没有建立起科学的预防预警系统，雪灾前期没有识别征兆的严重性，对雪灾爆发的概率及后果没有进行科学分析和判断。而5个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。预警机制的缺位致使交通、电力、车站、群众都没有任何准备，使得政府无法做到快速响应，可以说就是猝不及防。另外，中央垂直管理部门与属地管理之间、政府各职能部门间没有形成权责明晰的突发事件应对协调机制。
5．从人员管理的角度来看，“较差”的隶属度最大，为0.2683。评估结果反映了我国的应急管理工作人员由于没有正规的培训和实践演练，行为缺乏科学化、合理化。例如在雪灾事件中，出现关闭高速公路、机场等一些不利于化解突发事件的决策，这种情况在部分省份发生过，好在当地主要领导有了不能轻易关闭高速公路的明确指示。
6．从信息管理的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2673；“较差”的隶属度次之，为0.2626。这说明我国政府外部网，即与公众交流的网络，能顺畅进行，通过媒体、网络技术加快信息的传递，实现信息资源共享；但是，雪灾事件反映了政府内部网络欠缺，远不能借助网络技术增进应急管理的效率。国家信息中心信息化研究部首席工程师单志广指出，这场暴风雪暴露了一个尴尬的危机，那就是我国“信息管理的危机”，我国已经在一些领域的信息化工程中建立了应急指挥平台系统，但其功能还不够完备，且相互孤立和分散，协调联动性差。
7．从创新与学习的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2649；“较差”的隶属度次之，为0.2393。我国政府在创新与学习方面的相对薄弱是由于政府过分相信自己的突发事件处理能力，习惯于“自力更生”，很少借助于外部的智慧。
四、政策建议
结合文章分析，提出如下政策建议：
1．科学预防，切实完善危机预警管理机制。政府应急管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。加强对突发事件的预防、建立突发事件预警机制，对突发事件能否早发现、早报告、早预防有决定性作用。预防预警机制是政府能否及早采取行动、消除危机的关键。切实完善突发事件预警管理机制要形成上下两条线：一方面，政府建立健全突发事件信息汇报制度，明确突发事件信息的界定和分类，各层级汇息的种类和时间限制；另一方面，政府要在占有充分信息的情况下，定期不定期地开展自我诊断，努力在突发事件来临前，尽早发现突发事件的征兆与苗头，对突发事件进行分析，查找原因，出台措施，主动出击，从源头上遏制突发事件的发生和扩大。
2．加大储备力度，增强应急物资保障。充足的物质资源和应急资金是突发事件应急管理的基础。政府的突发事件应急管理如果缺乏必要的和充分的资源支持，就会成为无源之水，充足的资源保障是突发事件应急管理的基础。因此，政府要建立起比较完善的物质资金保障体系：要保证解决应急管理的经济基础，应该把应急管理的预算纳入政府的预算体系当中，在国家和地方的财政预算体系中安排出专款专用的部分设立专门的应急管理预备基金，并且建立相应的制度以确保基金合法、有效地使用；建立健全各种战略性资源的储备制度，明确应急用品的定点生产企业。各级政府要把用于应急管理的预算纳入财政预算体系之中，同时多渠道筹措资金，借助社会保险和商业保险等方式来分担财政压力。
3．健全协调机制，提高应对能力。现代社会突发公共事件发生领域呈现出多元化、复杂化的特征，以部门和专业突发事件处理模式为基础的条块分割问题严重的应急管理机制，在应对复合型突发事件时，就会出现弊端。既不能形成应对突发事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源，一旦爆发重大突发事件或是多种突发事件并发，需要动用各方资源时，会使政府的应急处理政策不能很好地发挥部门沟通和协调作用，从而严重地影响政府处理突发事件的效果。因此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关键环节。政府应抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协调有序地应对各类突发事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。
4．设立专家研究、咨询制度。我国政府部门在处理突发事件时不像西方国家在解决非习惯性矛盾时，喜欢聘请外部的专家顾问，而是习惯“自力更生”，很少借助于外部的智慧。在智能化、精英化的今天，学者、专家的相关研究对政府的决策、行政技术水平会产生越来越重要的影响。政府应该加强和突发事件应急管理方面的专家进行通力合作，实现应急管理从理论到实践的转化，全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案。各领域的专家利用自己的专业特长与决策者进行知识互补，建立起某些专业问题的专家委员会或者首席专家，为决策者提供专业咨询。政府应明确他们在一些专业技术上的判断和决断，改变一切问题泛政治化的思维。通过咨询，决策者获取真实信息，研究和判断各种突发事件发生的可能性，制定应对战略和预案，评估突发事件危害程度，提高决策质量，从而提高应急管理能力。
参考文献
[1]中国军网．新闻中心——国内时事，2008-02-27．解放军报第5版[N/OL]．http://www．pladaily．com．cn/site1/xwpdxw/2008-02/27/content_1139735_8．htm．
[2]中国青年报．北京，2008-02-26．
[3]赵红，汪亮．从美国联邦应急计划看美国国家应急管理运行机制[J]．项目管理技术，2004，(1)．
[4]费祥俊，舒安平．泥石流运动机理与灾难防治[M]．北京:清华大学出版社，2004．
[5]李明强，张凯，岳晓．突发事件的负责科学理论研究[J]．中南财经政法大学学报，2005，(6)．
作者简介：同宇（1971- ），陕西延安人，延安职业技术学院讲师，研究方向：经济法、财政经融、西方经济学。
关键词：复合突发性事件；应急管理绩效；模糊综合评估
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2009）01-0026-03
2008年1月以来，发生在中国南方的大范围降温降雪造成了严重灾害。国家减灾委、民政部先后启动5次国家四级救灾响应。这次雪灾恰逢遇到春运，两者叠加消极影响更加扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是两种以上低级别的突发事件，如果同时发生，可能就会导致预警级别的提高。笔尝试运用模糊综合评估方法，构建科学的应急管理体系。
一、模糊综合评估的方法
依据应急管理绩效评估方法，对应急管理绩效的综合评估通过模糊综合评估来实现。利用模糊综合评估可以有效地处理人们在评估过程中本身所带有的主观性，以及客观所遇到的模糊性现象。模糊综合评估通常按以下的步骤进行：
二、综合评估分析
数理统计和概率论的大数法则作为理论基础的抽样调查方法被公认为是非全面调查中用来推断现象总体的最完善、最科学的方法。作者通过两位同仁的帮助，以随机抽样的方式分别发放问卷180份，回收有效问卷134份，有效回收率为74.44%。性别、年龄、职业、学历的样本具有代表性，限于篇幅本文不再赘述。
1．对样本的信度分析。信度是指测量数据和结论的可靠程度。对数据进行信度分析，是对数据进行分析前的必要步骤，是测量质量的保证。本文采用克朗巴哈系数法来分析信度。根据以往学者的研究，克朗巴哈系数在0.6以上即可接受，0.7以上为较高信度，大于0.8则说明信度非常好。本文得出各变量的克朗巴哈分析结果见表。
三、结果分析
1．公众满意度的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.3429；“较差”的隶属度次之，为0.2063。这一结果说明了在抗击冰雪和抢险救灾中，我国政府基本上体现了以人为本的理念，正确地树立维护公共利益和公众安全的责任意识和行政道德，真实地向公众发布灾情信息。但是，天气预测信息的准确性不高，正如国家气象中心副主任端义宏坦言，我国在气象预报精细化方面、长时效预测中对灾害性天气的持续性和强度估计方面，与世界先进水平差距较大。
2．资源环境保障角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2703；“较差”的隶属度次之，为0.2186。评估结果反映了我国已经建立了比较全面的法律保障体系，从战略角度上提升了应急管理水平。但是在物资资金保障方面投入力度不够，致使在这次雪灾事件中，出现煤电资源短缺的严重状况。据统计，在我国多数火电厂都以10～12天作为正常电煤库存量，5天作为警戒线。而在美国，火电厂的电煤库存量都保持在40天左右。两相对比，我国抗灾能力差距之大，可见一斑。
3．从组织管理角度看，“较差”的隶属度最大，为0.3097。我国国家级的全面应急管理办公室2005年才成立，全国范围内的应急体系建立的时间还很短。从这次雪灾发生后中央政府回应速度之慢，预定应急方案之无法及时启动以及启动后效果不彰，各部门各地区以至军民协同之困难，说明我国现有应急组织还远远不符合需求。透过这次雪灾事件，我们明显感到，我国传统的救灾抗灾方式仍处在“强政府—弱社会”模式之下，只有自上而下的国家力量和政府总动员，缺乏横向的民间志愿组织的参与。
4．从过程管理的角度来看，“差”的隶属度最大，为0.3086。导致过程管理的低评估主要有两个原因：首先，我国没有建立起科学的预防预警系统，雪灾前期没有识别征兆的严重性，对雪灾爆发的概率及后果没有进行科学分析和判断。而5个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。预警机制的缺位致使交通、电力、车站、群众都没有任何准备，使得政府无法做到快速响应，可以说就是猝不及防。另外，中央垂直管理部门与属地管理之间、政府各职能部门间没有形成权责明晰的突发事件应对协调机制。
5．从人员管理的角度来看，“较差”的隶属度最大，为0.2683。评估结果反映了我国的应急管理工作人员由于没有正规的培训和实践演练，行为缺乏科学化、合理化。例如在雪灾事件中，出现关闭高速公路、机场等一些不利于化解突发事件的决策，这种情况在部分省份发生过，好在当地主要领导有了不能轻易关闭高速公路的明确指示。
6．从信息管理的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2673；“较差”的隶属度次之，为0.2626。这说明我国政府外部网，即与公众交流的网络，能顺畅进行，通过媒体、网络技术加快信息的传递，实现信息资源共享；但是，雪灾事件反映了政府内部网络欠缺，远不能借助网络技术增进应急管理的效率。国家信息中心信息化研究部首席工程师单志广指出，这场暴风雪暴露了一个尴尬的危机，那就是我国“信息管理的危机”，我国已经在一些领域的信息化工程中建立了应急指挥平台系统，但其功能还不够完备，且相互孤立和分散，协调联动性差。
7．从创新与学习的角度来看，“一般”的隶属度最大，为0.2649；“较差”的隶属度次之，为0.2393。我国政府在创新与学习方面的相对薄弱是由于政府过分相信自己的突发事件处理能力，习惯于“自力更生”，很少借助于外部的智慧。
四、政策建议
结合文章分析，提出如下政策建议：
1．科学预防，切实完善危机预警管理机制。政府应急管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。加强对突发事件的预防、建立突发事件预警机制，对突发事件能否早发现、早报告、早预防有决定性作用。预防预警机制是政府能否及早采取行动、消除危机的关键。切实完善突发事件预警管理机制要形成上下两条线：一方面，政府建立健全突发事件信息汇报制度，明确突发事件信息的界定和分类，各层级汇息的种类和时间限制；另一方面，政府要在占有充分信息的情况下，定期不定期地开展自我诊断，努力在突发事件来临前，尽早发现突发事件的征兆与苗头，对突发事件进行分析，查找原因，出台措施，主动出击，从源头上遏制突发事件的发生和扩大。
2．加大储备力度，增强应急物资保障。充足的物质资源和应急资金是突发事件应急管理的基础。政府的突发事件应急管理如果缺乏必要的和充分的资源支持，就会成为无源之水，充足的资源保障是突发事件应急管理的基础。因此，政府要建立起比较完善的物质资金保障体系：要保证解决应急管理的经济基础，应该把应急管理的预算纳入政府的预算体系当中，在国家和地方的财政预算体系中安排出专款专用的部分设立专门的应急管理预备基金，并且建立相应的制度以确保基金合法、有效地使用；建立健全各种战略性资源的储备制度，明确应急用品的定点生产企业。各级政府要把用于应急管理的预算纳入财政预算体系之中，同时多渠道筹措资金，借助社会保险和商业保险等方式来分担财政压力。
3．健全协调机制，提高应对能力。现代社会突发公共事件发生领域呈现出多元化、复杂化的特征，以部门和专业突发事件处理模式为基础的条块分割问题严重的应急管理机制，在应对复合型突发事件时，就会出现弊端。既不能形成应对突发事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源，一旦爆发重大突发事件或是多种突发事件并发，需要动用各方资源时，会使政府的应急处理政策不能很好地发挥部门沟通和协调作用，从而严重地影响政府处理突发事件的效果。因此，建立统一高效的应急协调联动机制是应急管理工作的关键环节。政府应抓紧建立和完善部门之间的有效沟通和协作机制，实现各部门间资源的整合共享与综合利用，以协调有序地应对各类突发事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件。
4．设立专家研究、咨询制度。我国政府部门在处理突发事件时不像西方国家在解决非习惯性矛盾时，喜欢聘请外部的专家顾问，而是习惯“自力更生”，很少借助于外部的智慧。在智能化、精英化的今天，学者、专家的相关研究对政府的决策、行政技术水平会产生越来越重要的影响。政府应该加强和突发事件应急管理方面的专家进行通力合作，实现应急管理从理论到实践的转化，全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案。各领域的专家利用自己的专业特长与决策者进行知识互补，建立起某些专业问题的专家委员会或者首席专家，为决策者提供专业咨询。政府应明确他们在一些专业技术上的判断和决断，改变一切问题泛政治化的思维。通过咨询，决策者获取真实信息，研究和判断各种突发事件发生的可能性，制定应对战略和预案，评估突发事件危害程度，提高决策质量，从而提高应急管理能力。
参考文献
[1]中国军网．新闻中心——国内时事，2008-02-27．解放军报第5版[N/OL]．http://www．pladaily．com．cn/site1/xwpdxw/2008-02/27/content_1139735_8．htm．
[2]中国青年报．北京，2008-02-26．
[3]赵红，汪亮．从美国联邦应急计划看美国国家应急管理运行机制[J]．项目管理技术，2004，(1)．
[4]费祥俊，舒安平．泥石流运动机理与灾难防治[M]．北京:清华大学出版社，2004．
[5]李明强，张凯，岳晓．突发事件的负责科学理论研究[J]．中南财经政法大学学报，2005，(6)．
作者简介：同宇（1971- ），陕西延安人，延安职业技术学院讲师，研究方向：经济法、财政经融、西方经济学。