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摘 要 农房改造集聚建设是解决农村住房困难，彻底改变农民生产生活方式，改善农村居住环境，集约土地，推进城乡一体化发展重要举措。作为“新事物”，农房改造集聚建设需要一个不断探索完善的过程，本文以浙江省苍南县为例，就当前农房集聚建设的基本现状、存在的主要问题及工作原则与对策作一些初浅的思考与探索。
关键词 农房集聚改造 问题 原则
作者简介：陈忠巢，中共苍南县委党校，中学高级教师，研究方向：农村政策与社会管理。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-206-02
要素集聚问题是当前统筹城市推进城市化、加快转型发展的首要问题。解决要素集聚问题的关键是破除城乡二元结构，把制约要素流动的闸门打开，最大限度的满足农民向城镇集聚的需求，最大限度的促进各类要素在一定的平台上优化配置，从而加快城乡一体化发展步伐。农房集聚改造即是诸类要素集聚当中首当其冲的有效载体，农房集聚改造是一项综合系统工程，不仅涉及到人口、土地、产业等关键性的要素集聚，而且还会延伸到生态环境、公共资源服务、公共设施配套建设、就业保障等一系列的城市发展衍生资源的要素集聚。对统筹城乡发展，显得更为紧迫，其意义不言而喻。本文以浙江省苍南县为例，从当地实际出发，就如何加快农房集聚改造建设步伐进行思考和探讨。
一、苍南县农房集聚改造工作概况及存在问题
2011年以来，苍南县坚持按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的基本原则，以新型城市化和城乡一体化为目标，以改善民生为主线，有序推进农房集聚改造工作，全县上下形成了“精心谋划，迅速行动，齐抓共管，全力推进”的喜人局面，马站镇农房集聚项目、灵溪镇坝头农房集聚项目、龙港松涛路地块农房改造集聚小区、桥墩小沿腾龙小区、金乡镇五星花园等项目正如火如荼地推进。
总体上看，我县农房改造集聚建设取得一定成绩。但由于农房改造集聚建设周期长、投入大，情况复杂，与群众利益息息相关，当前工作依然存在不少困难和问题，突出表现在：
1.农民认识不到位，异地集聚难度大。部分农民认为异地就近安置较大影响了生产生活，小高层住宅生活成本提高，一次性拿出几十万元作为农房拆迁置换费难以承受。甚至部分农民老房子情结较浓，不愿拆除祖屋异地安置。因此，农民对农房改造集聚建设有抵触情绪甚至阻扰，影响了整村和连片搬迁。
2.土地指标稀缺，用地需求紧。农房集聚建设涉及农民住宅的大规模搬迁，新社区用地大量增加，每年省下拨指标不能够满足新社区用地的需求，所以新社区建设大量用地需通过城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治来解决。而土地综合整治项目报批又需要时限，部分项目只能启动计划指标，用地非常紧张。
3.建设资金缺乏，工程持续推进难度大。农房集聚改造工程建设项目需要投入大量的资金，但当前融资环境已经总体上趋向紧缩，虽然我们正在通过多渠道积极与各商业银行接触，商榷融资事宜，但目前大部分资金还没有到位，缺口较大。一方面，各乡镇进一步整合资源，盘活资金，包装项目，多方开辟融资渠道；另一方面，各金融部门给予积极支持，国资公司尽可能提供担保，力争筹措资金早日到位。同时，要加强对资金运作的监管，制定农房改造集聚建设资金管理办法，确保资金运行安全，提高使用效率。
二、农房集聚改造工作应遵循的几项原则
从长远来看，现在农房集聚改造工作还刚刚处于开局阶段，在面临诸多困难的情况下，没有任何可以借鉴的经验，可谓万事开头难。建议工作中要遵循以下几项原则：
1.要积蓄可持续发展的能力。一要适度把握建设规模。建设规模太大，投资数额超出可承受范围，工作便难以如数启动，政府应客观面对，慎重把握。建议适当降低要求，酌量开工。要有意识地创造稀缺状态，营造“此物可贵、难求”的氛围，以此来激发百姓的拆迁安置热情。二是不能急于求成。农房改造集聚建设虽然意义重大，前景美好，但不是一朝一夕就可以完成的，要树立以时间换取空间的观念。只有不断地完善老村庄的改建政策，依法把老村庄的房子控制好，在农房改造集聚建设的推进中依法把置换过来的宅基地管理好，坚持持之以恒的工作态度和热情，以更长的时间换取更大的空间。三要做到先易后难。要准确把握各个点建设和安置的成熟条件，把条件最成熟的点先做成功。
2.要因地制宜、多种形式并存。有些地区就地集聚（旧村改造）是比较可行的路子，尤其是对城郊村和交通比较有优势的村庄，选择在本村改造更易被群众接受；另一个情况，对低收入村和山区村来说，也有相当一部分的老人不愿意离土离乡，不愿意“被上楼”，导致这些村整体集聚率不高；再有一个，集聚点在制作规划设计的时候要充分考虑集聚对象的实际接受情况，做到限价设计或按需设计，不必一味的要求高楼大厦（如金乡镇戴家堡村集聚点限价1500元每平米）。针对这些情况，我们认为除了在“1”里头安排集聚点之外，应就近、就地、就需安排其他集聚点，尽可能做到因地制宜。
3.要突出规范管理。农房集聚点的开发、建设与管理应该吸收有专业资质的中介机构参与全过程运作。乡镇的农投公司成立时间不长，在人员力量、专业水平、管理能力上还跟不上，尤其在成本测算定价、工程现场管理、置换销售方式、前期物业管理等方面均需要专业的团队来承担这些工作。因此建议以招投标的方式引进中介机构参与管理。另外，合法房屋和宅基地的确权工作量大面广，今后农房集聚工作全面铺开的话，这项工作必须走在前头。我们建议国土部门对农村现有的合法房屋和宅基地开展土地确权工作，尤其是涉及集聚置换的村要优先予以安排。
三、今后工作的意见与建议
1.加快规划编制，促进集聚点建设。按照“一镇一规划，一镇一政策，一镇一平台，一镇一试点”的要求，科学规划，整体安排，有序推进农房改造集聚建设。要科学编制“1 X”城乡统筹发展布局规划，注重与土地总体利用规划、中心镇总体规划、社区规划及各项专项规划的衔接。对总规控规未覆盖的集聚点建设项目，应根据项目具体情况和总平方案先出规划设计条件、选址意见书、土地预审等手续，加快集聚点前期工作，促进集聚点建设。 2.切实降低成本，减轻政府和农民的负担。一是集聚点建设要结合十百工程和中心村培育建设，移民扶持政策，小型公益项目等政策，争取上级补助资金用于集聚点公建、道路、绿地等市政配套基础设施。二是建议凡涉及的各项行政事业性、服务性和公共配套设施建设收费，涉及的电力、给排水、燃气、电信、广电等经营性项目建设费用，应坚持“能减则减、能免则免”的原则，力求降低建设成本。在规划编制时，要合理安排集聚建设点内的使用功能，努力减少造价高的使用功能。如目前大部分建设点都有规划设置地下室，经了解地下室每平方米的建设成本高达10000元以上，如果改用楼空架的建设方案来解决区内停车位问题，则每平方米的造价不会超过3000元，建设成本将大大下降。三是建议对符合条件的置换户，给予享受下山移民补助和农村住房困难群众救助政策。
3.努力创新方法，解决“三难”的调和问题。目前最为纠葛的核心问题是“政府难承受，农民难接受，工作难持续”的调和问题。建议政府要适当下调政府指导价，这是调和“三难”问题的关键所在。建议采取下列两种措施：一是安排少量的商住土地指标，通过多途径的运作把多余的资金转化为农房改造集聚建设的补贴资金。二是在集聚建设点的小区内留部分的房子以市场价由被安置户增购，以此来补贴建设资金。要认真制订和落实农房连片拆迁安置的奖励政策，所制定的奖励政策要具有很强的吸引力和感染力，使奖励政策能够起到促进连片拆迁安置的有效作用，从而实现农房改造的可持续发展。
4.广辟融资渠道，保障建设资金需求。一是加强预交定金和房款。在初步达成置换协议的基础上，灵活采用优先选房、优惠价格等办法，在签订置换协议时，要求置换户预交购房定金，并根据施工进度分3-5期预交房款。这样既解决了工程建设资紧缺问题，又能减低房屋综合成本，实现双赢。二是通过县级投资公司融资。在目前银根收紧的大背景下，各大商业银行对镇级投资公司均不太认可，认为抵押能力和还贷能力有限，建议通过县级投融资公司对各镇农房集聚项目进行打包申请贷款，提高融资能力。三是对村级资金的盘活利用。我县大量的村级资金闲置在各商业银行，可以通过定向融资、委托贷款等形式，充分利用村级闲置资金用于农房集聚改造建设。
参考文献：
[1]中共温州市委，温州市人民政府.关于加快城乡统筹综合改革的若干意见.温州市委.[2011]1号文件.
[2]苍南县人民政府办公室.关于印发苍南县农房改造集聚建设暂行规定的通知.苍政办〔2011〕239号文件.
[3]温州市人民政府.关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知.
[4]康国晓，张永庆.农房改造集聚建设模式研究.商业经济.2011（24）.
关键词 农房集聚改造 问题 原则
作者简介：陈忠巢，中共苍南县委党校，中学高级教师，研究方向：农村政策与社会管理。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-206-02
要素集聚问题是当前统筹城市推进城市化、加快转型发展的首要问题。解决要素集聚问题的关键是破除城乡二元结构，把制约要素流动的闸门打开，最大限度的满足农民向城镇集聚的需求，最大限度的促进各类要素在一定的平台上优化配置，从而加快城乡一体化发展步伐。农房集聚改造即是诸类要素集聚当中首当其冲的有效载体，农房集聚改造是一项综合系统工程，不仅涉及到人口、土地、产业等关键性的要素集聚，而且还会延伸到生态环境、公共资源服务、公共设施配套建设、就业保障等一系列的城市发展衍生资源的要素集聚。对统筹城乡发展，显得更为紧迫，其意义不言而喻。本文以浙江省苍南县为例，从当地实际出发，就如何加快农房集聚改造建设步伐进行思考和探讨。
一、苍南县农房集聚改造工作概况及存在问题
2011年以来，苍南县坚持按照“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的基本原则，以新型城市化和城乡一体化为目标，以改善民生为主线，有序推进农房集聚改造工作，全县上下形成了“精心谋划，迅速行动，齐抓共管，全力推进”的喜人局面，马站镇农房集聚项目、灵溪镇坝头农房集聚项目、龙港松涛路地块农房改造集聚小区、桥墩小沿腾龙小区、金乡镇五星花园等项目正如火如荼地推进。
总体上看，我县农房改造集聚建设取得一定成绩。但由于农房改造集聚建设周期长、投入大，情况复杂，与群众利益息息相关，当前工作依然存在不少困难和问题，突出表现在：
1.农民认识不到位，异地集聚难度大。部分农民认为异地就近安置较大影响了生产生活，小高层住宅生活成本提高，一次性拿出几十万元作为农房拆迁置换费难以承受。甚至部分农民老房子情结较浓，不愿拆除祖屋异地安置。因此，农民对农房改造集聚建设有抵触情绪甚至阻扰，影响了整村和连片搬迁。
2.土地指标稀缺，用地需求紧。农房集聚建设涉及农民住宅的大规模搬迁，新社区用地大量增加，每年省下拨指标不能够满足新社区用地的需求，所以新社区建设大量用地需通过城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治来解决。而土地综合整治项目报批又需要时限，部分项目只能启动计划指标，用地非常紧张。
3.建设资金缺乏，工程持续推进难度大。农房集聚改造工程建设项目需要投入大量的资金，但当前融资环境已经总体上趋向紧缩，虽然我们正在通过多渠道积极与各商业银行接触，商榷融资事宜，但目前大部分资金还没有到位，缺口较大。一方面，各乡镇进一步整合资源，盘活资金，包装项目，多方开辟融资渠道；另一方面，各金融部门给予积极支持，国资公司尽可能提供担保，力争筹措资金早日到位。同时，要加强对资金运作的监管，制定农房改造集聚建设资金管理办法，确保资金运行安全，提高使用效率。
二、农房集聚改造工作应遵循的几项原则
从长远来看，现在农房集聚改造工作还刚刚处于开局阶段，在面临诸多困难的情况下，没有任何可以借鉴的经验，可谓万事开头难。建议工作中要遵循以下几项原则：
1.要积蓄可持续发展的能力。一要适度把握建设规模。建设规模太大，投资数额超出可承受范围，工作便难以如数启动，政府应客观面对，慎重把握。建议适当降低要求，酌量开工。要有意识地创造稀缺状态，营造“此物可贵、难求”的氛围，以此来激发百姓的拆迁安置热情。二是不能急于求成。农房改造集聚建设虽然意义重大，前景美好，但不是一朝一夕就可以完成的，要树立以时间换取空间的观念。只有不断地完善老村庄的改建政策，依法把老村庄的房子控制好，在农房改造集聚建设的推进中依法把置换过来的宅基地管理好，坚持持之以恒的工作态度和热情，以更长的时间换取更大的空间。三要做到先易后难。要准确把握各个点建设和安置的成熟条件，把条件最成熟的点先做成功。
2.要因地制宜、多种形式并存。有些地区就地集聚（旧村改造）是比较可行的路子，尤其是对城郊村和交通比较有优势的村庄，选择在本村改造更易被群众接受；另一个情况，对低收入村和山区村来说，也有相当一部分的老人不愿意离土离乡，不愿意“被上楼”，导致这些村整体集聚率不高；再有一个，集聚点在制作规划设计的时候要充分考虑集聚对象的实际接受情况，做到限价设计或按需设计，不必一味的要求高楼大厦（如金乡镇戴家堡村集聚点限价1500元每平米）。针对这些情况，我们认为除了在“1”里头安排集聚点之外，应就近、就地、就需安排其他集聚点，尽可能做到因地制宜。
3.要突出规范管理。农房集聚点的开发、建设与管理应该吸收有专业资质的中介机构参与全过程运作。乡镇的农投公司成立时间不长，在人员力量、专业水平、管理能力上还跟不上，尤其在成本测算定价、工程现场管理、置换销售方式、前期物业管理等方面均需要专业的团队来承担这些工作。因此建议以招投标的方式引进中介机构参与管理。另外，合法房屋和宅基地的确权工作量大面广，今后农房集聚工作全面铺开的话，这项工作必须走在前头。我们建议国土部门对农村现有的合法房屋和宅基地开展土地确权工作，尤其是涉及集聚置换的村要优先予以安排。
三、今后工作的意见与建议
1.加快规划编制，促进集聚点建设。按照“一镇一规划，一镇一政策，一镇一平台，一镇一试点”的要求，科学规划，整体安排，有序推进农房改造集聚建设。要科学编制“1 X”城乡统筹发展布局规划，注重与土地总体利用规划、中心镇总体规划、社区规划及各项专项规划的衔接。对总规控规未覆盖的集聚点建设项目，应根据项目具体情况和总平方案先出规划设计条件、选址意见书、土地预审等手续，加快集聚点前期工作，促进集聚点建设。 2.切实降低成本，减轻政府和农民的负担。一是集聚点建设要结合十百工程和中心村培育建设，移民扶持政策，小型公益项目等政策，争取上级补助资金用于集聚点公建、道路、绿地等市政配套基础设施。二是建议凡涉及的各项行政事业性、服务性和公共配套设施建设收费，涉及的电力、给排水、燃气、电信、广电等经营性项目建设费用，应坚持“能减则减、能免则免”的原则，力求降低建设成本。在规划编制时，要合理安排集聚建设点内的使用功能，努力减少造价高的使用功能。如目前大部分建设点都有规划设置地下室，经了解地下室每平方米的建设成本高达10000元以上，如果改用楼空架的建设方案来解决区内停车位问题，则每平方米的造价不会超过3000元，建设成本将大大下降。三是建议对符合条件的置换户，给予享受下山移民补助和农村住房困难群众救助政策。
3.努力创新方法，解决“三难”的调和问题。目前最为纠葛的核心问题是“政府难承受，农民难接受，工作难持续”的调和问题。建议政府要适当下调政府指导价，这是调和“三难”问题的关键所在。建议采取下列两种措施：一是安排少量的商住土地指标，通过多途径的运作把多余的资金转化为农房改造集聚建设的补贴资金。二是在集聚建设点的小区内留部分的房子以市场价由被安置户增购，以此来补贴建设资金。要认真制订和落实农房连片拆迁安置的奖励政策，所制定的奖励政策要具有很强的吸引力和感染力，使奖励政策能够起到促进连片拆迁安置的有效作用，从而实现农房改造的可持续发展。
4.广辟融资渠道，保障建设资金需求。一是加强预交定金和房款。在初步达成置换协议的基础上，灵活采用优先选房、优惠价格等办法，在签订置换协议时，要求置换户预交购房定金，并根据施工进度分3-5期预交房款。这样既解决了工程建设资紧缺问题，又能减低房屋综合成本，实现双赢。二是通过县级投资公司融资。在目前银根收紧的大背景下，各大商业银行对镇级投资公司均不太认可，认为抵押能力和还贷能力有限，建议通过县级投融资公司对各镇农房集聚项目进行打包申请贷款，提高融资能力。三是对村级资金的盘活利用。我县大量的村级资金闲置在各商业银行，可以通过定向融资、委托贷款等形式，充分利用村级闲置资金用于农房集聚改造建设。
参考文献：
[1]中共温州市委，温州市人民政府.关于加快城乡统筹综合改革的若干意见.温州市委.[2011]1号文件.
[2]苍南县人民政府办公室.关于印发苍南县农房改造集聚建设暂行规定的通知.苍政办〔2011〕239号文件.
[3]温州市人民政府.关于印发温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知.
[4]康国晓，张永庆.农房改造集聚建设模式研究.商业经济.2011（24）.