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摘要：大部制是西方发达国家普遍实施的一种政府管理模式。中国新一轮政府机构改革选择以推行大部制为突破口，有其深刻的背景，但也存在一些阻滞因素。这就要求我们在探索实行大部制进程中，选择正确的路径，科学推进。
关键词：大部制；机构改革；行政效率
一、“大部制”的内涵
所谓大部制，即大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制是一种政府综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强。
最早推行“大部制”的西方国家当属英国。“大部制”作为一种体制在英国推行，是在1970年由英国首相希思领导下的保守党政府完成的。当时，英国政府设立了两个大部：一是环境部，合并了原来的住房和地方政府部、公共建设和工程部及运输部，此外还接管了原属于内阁办公厅的污染控制署；二是贸易和工业部，合并了原来已经属于大部的技术部和贸易委员会，并且从就业和生产力部接管了垄断和兼并事务的职责。此外，政府还在内阁办公厅设立了一个跨领域、跨学科的政策评审小组，称为“核心能力部门”，其使命是把整个政府的注意力聚焦于“事关总体战略”的事务上。至此，英国开始在内阁中组建被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。经过历届内阁的不断调整，到本届布朗内阁，核心机构共设置19个。随后，澳大利亚、日本、美国、法国等国家也都开始了“大部制”改革的尝试，并取得了较好的成绩。
二、我国推行大部制改革的现实背景
从发达市场经济国家的政府管理发展史来看，现代政府大部门体制经过了一个发展和逐步完善的过程。在自由市场经济时期，西方国家政府部门普遍较少。20世纪40年代之后，随着西方国家福利国家的进程，政府从事公共服务的机构剧增，为解决部门过多、协调困难、成本较大的弊端，西方国家普遍开始整合公共服务部门，实施“大部制”。20世纪70年代末期，为进一步提高政府服务质量，增强政府对公众的回应性，西方国家又开始对大部门的运作机制进行深刻变革，采取了决策与执行分开、公共服务宪章、问责等方式，从而最终形成了现代政府大部门体制。因而，大部门体制不是单纯的机构整合，而是一场综合变革。
与计划经济体制下按产品门类实施计划管理的方式相适应，中国政府部门体制沿用的是从前苏联承袭过来的“小部门体制”，这一体制从外观上看是政府部门林立、分工过细，政府机构最高时达100个左右；从运作机制上看，这一小部门体制采取的是部门首长集权、行政官僚决策、决策与执行不分、执行结果缺乏评估、管制导向等方式。在30年的改革开放过程中，虽然先后层进行了5次政府机构改革，但是，对于行政管理体制改革则一直停留在机构撤并层面，还没有深入政府运作机制内部，没有从根本上动摇作为计划经济基础的传统政府部门体制。而之所以要实施大部门体制改革，其实质就是要从根本上改革适应计划经济体制的传统政府部门体制，要在对政府机构实行职能有机整合和机构有机整合的基础上，进行政府部门运行机制的深刻变革，建立适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府体制。具体而言，改革的现实背景包括以下几个方面：
(一)我国政府机构数量臃肿庞杂，行政成本高昂
2003年改革后，我国国务院组成部门有28个，而目前各主要发达国家的内阁机构设置一般在20个以下，其中英国最多为22个，加拿大为19个，美国为15个，日本为12个。机构和人员臃肿不仅带来行政成本的高昂，而且也带来了效率的低下。
(二)我国政府机构内部职能交叉、权责模糊
职能交叉、权责模糊带来了很多问题：第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题难以协调一致；第二，影响国家整体利益实现，容易导致各自为战；第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设，浪费行政资源；第五，部门林立导致审批程序、审批环节过多，办事困难，严重影响行政效率。
(三)“责任政府”和“服务型政府”理念深入人心
改革开放30年来，随着经济全球化和社会民主化等的进一步发展，“责任政府”和“服务型政府”的理念深入人心。我国政府目前还处在由传统政府向现代政府的转型期间，重集权，轻参与；重计划，轻市场；重官本，轻民意。这就要求政府角色尽快实现转变，重塑政府形象。
(四)国内外的改革实践为大部制改革积累了经验
1982年以来的五次政府机构改革实践，取得了成绩，也积累了一些宝贵的经验：包括坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精简机构和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革等等。此外，英美国家的大部制改革也为此次改革提供了经验教训。
三、推行大部制改革的积极意义
按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。
(一)有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委(局)；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，可以大大减少政府部门之间的交叉重叠，改变政出多门、多头管理的现状，从而提高行政效率，降低行政成本。
(二)有利于落实“问责制”，建设责任政府和服务型政府
部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和 综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。
(三)有利于改变决策模式，提高决策科学性和有效性
中国传统的部门决策模式是一种具有明显“禀议制”特征的决策模式，其运作流程是政府有关部门先通过自身行政层级研究和提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成政策共识，再分别由政府首长签发或交人大审议通过颁布。这一决策机制实行单一行政部门决策，导致社会团体、专家、公众、相关企事业单位缺乏参与行政决策的法定、正式的渠道，公众参与、专家咨询难以形成有约束力的决策主体；而且，行政决策的信息收集、调查研究、方案设计、决断环节全部由行政机关的同一批人完成，在实践中，容易受本部门信息有限、调研不够、方案单一的影响，产生凭经验决策的问题，从而导致决策质量不高的问题。同时，这一决策模式也使决策权力高度集中到决策中枢机关，集中到行政首长，并导致决策在行政机关内部封闭式循环，不利于形成开放式的信息输入、监督与纠错机制。大部制下，通过在大部门中设立决策审议会制度，实行委员会制，充分发挥专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径，完善政府决策咨询委员会制度和决策审议会制度，
四、推行大部制改革的需要破除的主要障碍
(一)推行大部制需要法治化的保障
大部制下，部门职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，成为一个难点。从发达国家的经验来看，对大部门的监督主要是靠完善政治问责制与行政组织法律制度的方式来实现的。如英国议会于1979年改革了专门委员会制度，设立了部专门委员会，专门监督政府各部；2001年至2005年间，英国下议院共设18个部专门委员会，如文化、媒体与体育委员会专门监督政府的文化、媒体与体育部，环境、食品和农村事务委员会专门监督政府的环境、食品和农村事务委员会。在我国，实行大部制就应通过完善行政组织法和行政首长问责制来加以保障。行政首长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。
(二)推行大部制需要突破部门利益的阻隔
大部制改革的一个主要内容就是对原有政府机构按照职能进行整合，这就必然涉及到对原有部门利益的冲击，特别是在权力整合、人员分流、机构磨合等方面，都会受到相关部门和人员的阻碍。“三定”方案的迟迟未予公布，也从侧面反映了部门利益整合的困境。因此，在推行大部制改革的过程中，一方面中央政府要坚定有力，保证改革的持续进行；另一方面，也应充分发挥各部门、各地方的积极性。
(三)推行大部制需要实现决策权、执行权、监督权的相互监督与制约
推行大部制的一条重要国际经验，就是实现决策权、执行权、监督权三种权力的适度分离与相互制约。中国传统政府部门体制的一个显著特征就是决策、执行、监督不分，行政决策的主体同时也是行政执行的主体，决策职能与执行职能由同一个机关、同一批公务员来完成。在实践中，公务员在进行决策时，容易受到本部门利益和自身利益的干扰，导致部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高，一些经济调节与社会调控急需的政策不能及时出台，导致屡屡错过进行经济社会调节的最佳时机。我国可借鉴西方国家的经验，将部门的决策权相对集中，成立核心的政策司，专司决策；将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督和制约。
(四)注重大部制改革的策略和方法
任何一次改革都是一次破冰之旅，推行大部制也是一样。在这方面我们的经验尚属欠缺，难度不容置疑，改革的策略和方法就越发显得重要。首先，大部制改革是一个循序渐进的过程，需要先行试点，然后逐步完善。应选择那些职能交叉突出、外部呼声比较大的部门开始，如试点实施“大农业”、“大文化”等，取得经验，然后逐步扩大。其次，改革方案的设计要借助专家的力量，广纳民意，做到科学决策、民主决策，使整合性的大部制方案经过充分论证。再次，加强配套改革，实施系统工程。改革本身就是一项系统工程，这就决定了我们不能为“大部制”而大部制。
关键词：大部制；机构改革；行政效率
一、“大部制”的内涵
所谓大部制，即大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制是一种政府综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强。
最早推行“大部制”的西方国家当属英国。“大部制”作为一种体制在英国推行，是在1970年由英国首相希思领导下的保守党政府完成的。当时，英国政府设立了两个大部：一是环境部，合并了原来的住房和地方政府部、公共建设和工程部及运输部，此外还接管了原属于内阁办公厅的污染控制署；二是贸易和工业部，合并了原来已经属于大部的技术部和贸易委员会，并且从就业和生产力部接管了垄断和兼并事务的职责。此外，政府还在内阁办公厅设立了一个跨领域、跨学科的政策评审小组，称为“核心能力部门”，其使命是把整个政府的注意力聚焦于“事关总体战略”的事务上。至此，英国开始在内阁中组建被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。经过历届内阁的不断调整，到本届布朗内阁，核心机构共设置19个。随后，澳大利亚、日本、美国、法国等国家也都开始了“大部制”改革的尝试，并取得了较好的成绩。
二、我国推行大部制改革的现实背景
从发达市场经济国家的政府管理发展史来看，现代政府大部门体制经过了一个发展和逐步完善的过程。在自由市场经济时期，西方国家政府部门普遍较少。20世纪40年代之后，随着西方国家福利国家的进程，政府从事公共服务的机构剧增，为解决部门过多、协调困难、成本较大的弊端，西方国家普遍开始整合公共服务部门，实施“大部制”。20世纪70年代末期，为进一步提高政府服务质量，增强政府对公众的回应性，西方国家又开始对大部门的运作机制进行深刻变革，采取了决策与执行分开、公共服务宪章、问责等方式，从而最终形成了现代政府大部门体制。因而，大部门体制不是单纯的机构整合，而是一场综合变革。
与计划经济体制下按产品门类实施计划管理的方式相适应，中国政府部门体制沿用的是从前苏联承袭过来的“小部门体制”，这一体制从外观上看是政府部门林立、分工过细，政府机构最高时达100个左右；从运作机制上看，这一小部门体制采取的是部门首长集权、行政官僚决策、决策与执行不分、执行结果缺乏评估、管制导向等方式。在30年的改革开放过程中，虽然先后层进行了5次政府机构改革，但是，对于行政管理体制改革则一直停留在机构撤并层面，还没有深入政府运作机制内部，没有从根本上动摇作为计划经济基础的传统政府部门体制。而之所以要实施大部门体制改革，其实质就是要从根本上改革适应计划经济体制的传统政府部门体制，要在对政府机构实行职能有机整合和机构有机整合的基础上，进行政府部门运行机制的深刻变革，建立适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府体制。具体而言，改革的现实背景包括以下几个方面：
(一)我国政府机构数量臃肿庞杂，行政成本高昂
2003年改革后，我国国务院组成部门有28个，而目前各主要发达国家的内阁机构设置一般在20个以下，其中英国最多为22个，加拿大为19个，美国为15个，日本为12个。机构和人员臃肿不仅带来行政成本的高昂，而且也带来了效率的低下。
(二)我国政府机构内部职能交叉、权责模糊
职能交叉、权责模糊带来了很多问题：第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题难以协调一致；第二，影响国家整体利益实现，容易导致各自为战；第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设，浪费行政资源；第五，部门林立导致审批程序、审批环节过多，办事困难，严重影响行政效率。
(三)“责任政府”和“服务型政府”理念深入人心
改革开放30年来，随着经济全球化和社会民主化等的进一步发展，“责任政府”和“服务型政府”的理念深入人心。我国政府目前还处在由传统政府向现代政府的转型期间，重集权，轻参与；重计划，轻市场；重官本，轻民意。这就要求政府角色尽快实现转变，重塑政府形象。
(四)国内外的改革实践为大部制改革积累了经验
1982年以来的五次政府机构改革实践，取得了成绩，也积累了一些宝贵的经验：包括坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精简机构和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革等等。此外，英美国家的大部制改革也为此次改革提供了经验教训。
三、推行大部制改革的积极意义
按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。
(一)有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委(局)；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，可以大大减少政府部门之间的交叉重叠，改变政出多门、多头管理的现状，从而提高行政效率，降低行政成本。
(二)有利于落实“问责制”，建设责任政府和服务型政府
部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和 综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。
(三)有利于改变决策模式，提高决策科学性和有效性
中国传统的部门决策模式是一种具有明显“禀议制”特征的决策模式，其运作流程是政府有关部门先通过自身行政层级研究和提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成政策共识，再分别由政府首长签发或交人大审议通过颁布。这一决策机制实行单一行政部门决策，导致社会团体、专家、公众、相关企事业单位缺乏参与行政决策的法定、正式的渠道，公众参与、专家咨询难以形成有约束力的决策主体；而且，行政决策的信息收集、调查研究、方案设计、决断环节全部由行政机关的同一批人完成，在实践中，容易受本部门信息有限、调研不够、方案单一的影响，产生凭经验决策的问题，从而导致决策质量不高的问题。同时，这一决策模式也使决策权力高度集中到决策中枢机关，集中到行政首长，并导致决策在行政机关内部封闭式循环，不利于形成开放式的信息输入、监督与纠错机制。大部制下，通过在大部门中设立决策审议会制度，实行委员会制，充分发挥专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径，完善政府决策咨询委员会制度和决策审议会制度，
四、推行大部制改革的需要破除的主要障碍
(一)推行大部制需要法治化的保障
大部制下，部门职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，成为一个难点。从发达国家的经验来看，对大部门的监督主要是靠完善政治问责制与行政组织法律制度的方式来实现的。如英国议会于1979年改革了专门委员会制度，设立了部专门委员会，专门监督政府各部；2001年至2005年间，英国下议院共设18个部专门委员会，如文化、媒体与体育委员会专门监督政府的文化、媒体与体育部，环境、食品和农村事务委员会专门监督政府的环境、食品和农村事务委员会。在我国，实行大部制就应通过完善行政组织法和行政首长问责制来加以保障。行政首长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。
(二)推行大部制需要突破部门利益的阻隔
大部制改革的一个主要内容就是对原有政府机构按照职能进行整合，这就必然涉及到对原有部门利益的冲击，特别是在权力整合、人员分流、机构磨合等方面，都会受到相关部门和人员的阻碍。“三定”方案的迟迟未予公布，也从侧面反映了部门利益整合的困境。因此，在推行大部制改革的过程中，一方面中央政府要坚定有力，保证改革的持续进行；另一方面，也应充分发挥各部门、各地方的积极性。
(三)推行大部制需要实现决策权、执行权、监督权的相互监督与制约
推行大部制的一条重要国际经验，就是实现决策权、执行权、监督权三种权力的适度分离与相互制约。中国传统政府部门体制的一个显著特征就是决策、执行、监督不分，行政决策的主体同时也是行政执行的主体，决策职能与执行职能由同一个机关、同一批公务员来完成。在实践中，公务员在进行决策时，容易受到本部门利益和自身利益的干扰，导致部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高，一些经济调节与社会调控急需的政策不能及时出台，导致屡屡错过进行经济社会调节的最佳时机。我国可借鉴西方国家的经验，将部门的决策权相对集中，成立核心的政策司，专司决策；将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督和制约。
(四)注重大部制改革的策略和方法
任何一次改革都是一次破冰之旅，推行大部制也是一样。在这方面我们的经验尚属欠缺，难度不容置疑，改革的策略和方法就越发显得重要。首先，大部制改革是一个循序渐进的过程，需要先行试点，然后逐步完善。应选择那些职能交叉突出、外部呼声比较大的部门开始，如试点实施“大农业”、“大文化”等，取得经验，然后逐步扩大。其次，改革方案的设计要借助专家的力量，广纳民意，做到科学决策、民主决策，使整合性的大部制方案经过充分论证。再次，加强配套改革，实施系统工程。改革本身就是一项系统工程，这就决定了我们不能为“大部制”而大部制。