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摘要:2008年奶粉事件作为风险社会的实践后果,不仅危害到国内婴幼儿的生命安全,还波及到国外,造成世界影响。全社会对此引发了深深思考,各责任主体为何不能担当起相应的责任?文章针对这一问题,从奶粉事件出发,深入思考了为什么会出现“有组织的不负责任”及如何构建应对模式。
关键词:风险社会 “有组织的不负责任” 应对模式
Pondering on “Organized Irresponsibility” and Response Mode——Taking the event of milk power in 2008 for example
Huang Jianhong
Abstract:The event of milk power in 2008 is the practical consequence of risk society,which not only harms the lives of domestic infants and children,but also spreads to foreign countries,and has the world influence.The entire society has initiated the deep pondering with respect to this,why can’t various responsibilities take on the corresponding responsibility?The article for this issue,starting from the event of milk power,had pondered thoroughly on why there is “Organized Irresponsibility” and how to build a response model to deal with it.
Keywords:Risk society Organized Irresponsibility Response model
【中图分类号】F019【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)05-0096-03
1.“有组织的不负责任”的理论视野
“有组织的不负责任”是贝克《世界风险社会》一书中的核心概念,其提出有助于理解——为什么风险爆发后,几乎没有一个人或一个机构明确地为任何事负责?与此同时,贝克认为,“有组织的不负责任”的根源来自两方面:一是风险社会的“不确定性”特征;二是模糊的“定义关系”。
1.1 根源一:风险社会的“不确定性”特征。
风险社会与早期传统社会的风险不同。早期传统社会的风险大多是孤立如贫困、饥饿那样只威胁部分群体,且可以预见与统计,而风险社会是现代性意义上的,其特点是不可预测性以及迅速扩散性。风险是全球性的,现代社会通过全球化分工,全球间的流动以及现代通讯工具的运用,使全世界紧密联系,进而伴随风险的全球性,风险一旦爆发,将通过全球链接的纽带迅速扩散到相连的每一个个体。风险社会又具有属人性,人为的行动与决策都参与了风险的制造。概括地说,风险社会的人为不确定性与不可预测性、迅速性及全球性息息相关。以奶粉事件为例,人为的不确定性表现为:一是罪魁祸首的不确定性。尽管奶农被认为是掺入三聚氰胺的元凶。但因此次事件涉及到技术问题使结论受到质疑,至于谁才应被认为直接凶手充满问号?有人说,企业没有承担起相应的社会责任,应负主要责任;也有人说,质检部门没有履行质检职责,责无旁贷。二是危害范围的不确定性,因全球化市场的庞大,其销售点的多而散,很难估算和预测危害范围。仅三鹿奶粉其影响范围就涉及到香港、台湾、新加坡、韩国、日本、美国、欧盟、巴西等等,加上其他有毒奶粉,如广东雅士利、内蒙古伊利、蒙牛集团、青岛圣元、上海熊猫、山西古城、江西光明乳业英雄牌、宝鸡惠民、多加多乳业、湖南南山等22个厂家,那么危害范围就更广。三是危害标准的不确定性。李长江公开表示,中国对婴幼儿配方奶粉的国家标准中没有对有有毒有害的化学物质进行规定,故没有对三聚氰胺进行检测。其实,像三聚氰胺这种化学物质种类有成千上万,根本不可能全部列入标准。如此一来,相关责任主体尤其是各类组织,便会利用风险社会的“不确定性”来转嫁与推卸责任。
1.2 根源二:模糊的“定义关系”。
风险社会的“不确定性”不仅为各组织寻找到借口以转嫁可推卸责任,而且对 “定义关系”概念形成挑战,使得“在特定的文化环境中构成风险识别和评估的特定规则、制度和能力”变得模糊不清。
1.2.1 谁将定义和决定产品的无危害性、危险、风险?责任由谁决定——由制造了风险的人,由从中受益的人,由它们潜在地影响的人还是由公共机构决定?
1.2.2 包括关于原因、范围、行动者等等的哪种知识或无知识?证明和“证据”必须呈送于谁?
1.2.3 在一个关于风险的知识必定带到抗辩和充满盖然主义的世界里,什么才是充分的证据?
1.2.4 谁将决定对受害者的赔偿?对未来损害的限制进行控制和管制的适当方式是什么?[1]
显而易见,以上四点都突显了“定义关系”的模糊性。而这些模糊“定义关系”的实质都针对着一个责任问题——负责对象、负责范围、谁负责及该不该负责等?正因如此,这些模糊的“定义关系”便成为各组织主体不负责任的法宝。正如贝克所言,风险一旦爆发,各责任主体尤其是各类组织将徘徊于“不确定性与模糊定义关系”之间,他们将通过此寻找借口并构建话语权以转嫁或逃避责任,进行“有组织的不负责任”活动。2008年爆发的奶粉事件将此现象体现得淋漓尽致,社会也开始对“有组织的不负责任”进行深深的反思,并提出了许多积极的应对模式。
2.通过奶粉事件透视 “有组织的不负责任”
2008年奶粉事件以首先发现三鹿集团制造的一批婴幼儿奶粉中,含有化工原料三聚氰胺并导致食用该奶粉的婴儿患上肾结石为起点,进而引发愈来愈多制造商的奶制品被揭发也含有三聚氰胺的事件。事件爆发后,立即引起全社会的讨论,其中一个主要话题便是“谁该负责”,因奶粉事件中严重曝露了“有组织的不负责任”。
2.1 谁是责任主体?
经相关单位对奶粉事件启动调查后,检察机构认为该污染事件应由乳品收购站主要责任,并严重逮捕相关当事人,然疑云难消,对于奶粉事件责任主体众说纷纭。
2.1.1 奶农首当其冲。奶粉事件被揭发前夕,三鹿集团就声称,此事件是由于不法奶农为获取更多的利润向鲜牛奶掺入三聚氰胺,随后,石家庄官方也初步认定,三鹿“问题奶粉”为不法分子在原奶收购中添加三聚氰胺所致,已经拘留了19名嫌疑人,传唤了78人。然而,据记者采访,即使掺假确实为奶站人员所为,罪无可赦,也不能意味着三鹿集团是一个简单的受害者,业内人士对于三鹿集团的毫无知情表示质疑。掺入三聚氰胺是技术问题,奶农怎么会知道?企业为什么没有检测出来?故有“奶农成替罪羊”的说法!
2.1.2 企业推卸责任。此次奶粉事件的曝光,显露了企业存在严重的产品质量问题及知名奶制品品牌也存在问题,企业连最基本的经济和法律方面的社会责任都没有做到。曝光前,企业并没有及时承认,曝光后,又极力推卸。首先,三鹿集团声称,掺入三聚氰胺乃不法奶农所为;其次,声称委托甘肃省质量技术监督局进行奶粉检验,均符合国家质量标准,不过事后,甘肃省质量技术监督局召开新闻发布会给予否认;最后,声称早已向卫生部报告了奶粉的质量问题并要求召回,可卫生部召开新闻发布会称,三鹿集团确认奶粉质量出现问题后,在很长一段时间没有向卫生部报告。故有“企业推卸责任”之嫌!
2.1.3 质检部门严重失职。奶粉事件引起轩然大波后,几乎每一条新闻都离不开质检部门,因其并没有担负起监督商家生产、检测产品质量的责任。早在6月份,国家质检总局食品生产监管司网站有消费者指出三鹿奶粉致婴儿肾结石的事件,但并没有获得重视。另有报道称,7月湖北湖南等地多名患儿家长,便已怀疑三鹿的质量问题,向质检部门申诉,但检测结果均合格。甚至在病例各地频频出现时,质检部门仍以“不方便透露”为由拒绝公开涉事奶粉名称。从对消费者投诉的忽视,到检测系统的失灵,预警机制的失声,再到企业汇报的反应迟钝……,在这些责任面前,质检部门想能“没有向政府报告”以推卸责任是行不通的。[2]故有“质检部门严重失职”之说!
2.2 如何不负责任?
奶粉事件的爆发,把推卸责任或撇清关系的丑态体现得淋漓尽致,恰好证明了风险社会的来临,责任主体如何通过构建话语辩护或善于挖掘现有责任承担机制漏洞而进行“有组织的不负责任”的活动。
2.2.1 责任主体互相推诿。质检部门把责任推给三鹿集团,声称三鹿没有及时上报给政府,三鹿集团应为此负起责任;而三鹿集团则称,绝对是奶源出的问题,因企业收购奶源的渠道非常广,收上来的奶的质量也会参差不齐,也因此找到了辩护;而奶农则介绍说,一般亲自牵着奶牛来到收奶站,挤完多少斤后,记账便走。显然,相关部门把责任推给企业,企业把责任推给奶农,而奶农通过奶牛把责任推回去。其实,质检部分理应自动地对食品生产环节进行监管和检测,而不是被动地等待报告或者申诉。而企业应具有企业道德,负有社会责任,而奶农在自守本分的同时,善于揭露问题,而不是挤完后不关心收奶站人员的所作所为。任何一方只是在推卸责任而已。
2.2.2 隐瞒真相私下解决。2008年5月20日和21日,网民揭露三鹿奶粉质量问题,因奶粉令他女儿小便异常。后与三鹿集团和县工商局交涉不果。为此,网上发文自力救济,并提出控诉,不过该控诉因三鹿集团的“假货”解释,终获网上删除。8月初,三鹿集团查出了奶粉中含有三聚氰胺物质,开始秘密召回部分奶粉,但未公之于众。此后,在确认三鹿奶粉致婴儿肾结石后,进行危机公关,据称建议与百度合作,屏蔽有关新闻。随后,9月份,面对消费者和各界问询与质疑,三鹿三缄其口,记者会上要么推卸责任,要么高层集体缺席。根据国务院调查组最终认定此次事件瞒报责任归结如下:
——三鹿集团从2007年12月起,在长达八个月的时间内未向政府报告,直至8月2日才上报石家庄市政府。
——8月2日~9月8日长达38天中,石家庄市委、市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府做过任何报告,也未向国务院和国务院有关部门报告,违反了有关重大食品安全事故报告的规定。
——河北省副省长杨崇勇表示,河北省政府在9月9日接到石家庄市政府的书面报告以后,即派人对此事进行查证,“这花去了一天时间”。未在两小时内报告也有一定责任。[3]
2.3 为何不负责任?
此次奶粉事件充分暴露了“有组织的不负责任”,责任主体纷纷为自己推卸责任,其背后的原因引发深深思考。
2.3.1 制度设计的漏洞。从公安部门查处三聚氰胺案件通报的情况看,奶粉污染出在乳液采集环节,采奶站故意添加非食用化工原料所致。显然,对奶制品的生产缺乏全程监管的制度设计,在制度上丢了某一环节。农业部部长孙政才在9月22日公开表示,国家对奶站既没有专门的监管办法,也没有明确的监管部门,原料奶中间收购环节基本处于失控状态。此外,从技术角度上讲,检测技术已十分成熟,能准确、快速地测出食品中的三聚氰胺含量。但早些时候却缺乏制度上的技术检测规定,即使新标准有规定,也没有对技术标准落实的明确制度规定。
2.3.2 条块监管的弊端。对食品的监管涉及多个监管部门,如工商、质监、卫生、农业、药监、商务等。它们有些是垂直管理,与地方政府没有直接关系,有些是属地管理,充当地方政府的职能部门,结果,监管结构错综复杂,缺乏有效整合,职责交叉重叠,看起来是“齐抓共管”,实则却导致“谁都不管”,而且容易导致部门林立,影响信息共享,某一环节发现问题,没有通知其他监管部门。
2.3.3 竞争中的管制弱化。一方面,政府为了维护公众利益而必须加强管制与治理,另一方面,受GDP挂帅影响,政府在吸引外资或稳定当地资本中陷入竞争,为吸引或留住资本需实行治理退让,即政府面临着如何平衡诸目标关系的矛盾。而奶粉事件的爆发,恰恰说明了,政府——资本——居民平衡关系的破坏。资本放纵,标准降低,经济发展置于人民生命安全之上,对奶制品安全生产缺乏管制。
2.3.4 政企没有真正分开。一般而言,政府既然对企业进行监管,须和企业保持一定距离,才能负起监管责任。然而,当地政府部门听到三鹿情况汇报、消费者投诉,反映却很迟钝,暴露了中国某些地方政府和企业并没有真正分开,官商勾结,致使某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命这样的重大问题麻木不仁”,政府职能亟待彻底转变。
2.3.5 企业道德丧失殆尽。企业知含有三聚氰胺的奶粉对婴儿会造成严重伤害甚至危及生命,可在经济利益的驱使下,对食品安全睁一只眼闭一只眼,明显是一种缺乏道德的违法行为,事情揭穿后,仍有不思悔改之意,竟隐瞒真相,想蒙混过关,且屡次推卸责任,构建辩护话语,为自己的行为过失寻找不尽的借口,这种“有组织的不负责任”与道德教育有直接关系,全社会须再次加强社会主义荣辱观教育,加强企业道德建设。正如温家宝所言,企业要认真贯彻国家政策,关心社会,承担必要社会责任。而企业家不仅要懂经营、会管理,还应流着道德的血液,对人民负责。
3.发挥制度想象力以构建完善的应对模式
奶粉事件曝光后,国务院启动国家安全事故Ⅰ级响应机制处置三鹿奶粉污染事件。有关部门对三鹿婴幼儿奶粉生产和奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各环节开展检查。与此同时,“问责制”旋风再次刮起,三鹿集团董事长和总经理田文华被免职,后并遭刑事居留,石家庄市分管农业生产的副市长张发旺等政府官员、石家庄市委副书记、市长冀纯堂也相继被撤职处理……,随后,李长江引咎辞去国家质检总局局长职务。然而,这种“亡羊补牢”的治理模式受到严重质疑。尽管政府积极治理与整顿,可是雷声大雨点小,效果不明显。仅 “大头娃娃”到“结石娃娃”期间,多起食品安全事件接踵而至。如2004年“龙口毒粉丝事件”,2006年“福寿螺事件”、“山西、广东假酒案” 、“ 毒大米案事件”、“陈化粮(民工粮)事件”、“河南毒面粉事件”、“金华火腿肠事件”、“四川泡菜事件”、“啤酒甲醛事件”、“不粘锅事件”、“雀巢咖啡碘超标事件”、“苏丹红事件”、“色拉油事件”、“光明牛奶事件”,等等。显然,这种以政府为主体的单一治理模式存在着很大局限性,必须发挥制度想象力,从多元的角度探索治理方式的有效性。
3.1 构建无缝的监管体系。
奶粉事件的屡次爆发,曝露了监管体系漏洞百出,条块分割明显,缺乏信息共享及统一行动,边界责任模糊不清,在某些环节上甚至出现“监管真空”,亟需构建无缝的监管体系。
3.1.1 从监管环节角度出发,实行全程监管。从购买到生产甚至消费的全过程都要实行监管,即不仅要把好源头监管,还要做好过程监管及结果监管,避免出现奶粉收购站监管真空的类似事件。
3.1.2 从监管部门的角度看,需加强监管部门间的协调性。看清条块监管的弊端,加强监管部门协调合作,打破信息孤立状态,实现监管信息共享。或者说,整合现有资源,建立统一、集中的食品安全检验检测机构,打破“部门各自为战的小而全”建设格局和“条块分割”局面,实现食品安全监管资源的科学规划、合理配置、统一管理、及时检测,形成检测资源共享、检验数据共用、检测结果互认的高效运转的工作格局,以满足社会需求和保障广大人民群众的健康。[4]与此同时,监管的协调性还包括制定统一的质量安全标准和检验检测体系。
关键词:风险社会 “有组织的不负责任” 应对模式
Pondering on “Organized Irresponsibility” and Response Mode——Taking the event of milk power in 2008 for example
Huang Jianhong
Abstract:The event of milk power in 2008 is the practical consequence of risk society,which not only harms the lives of domestic infants and children,but also spreads to foreign countries,and has the world influence.The entire society has initiated the deep pondering with respect to this,why can’t various responsibilities take on the corresponding responsibility?The article for this issue,starting from the event of milk power,had pondered thoroughly on why there is “Organized Irresponsibility” and how to build a response model to deal with it.
Keywords:Risk society Organized Irresponsibility Response model
【中图分类号】F019【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2009)05-0096-03
1.“有组织的不负责任”的理论视野
“有组织的不负责任”是贝克《世界风险社会》一书中的核心概念,其提出有助于理解——为什么风险爆发后,几乎没有一个人或一个机构明确地为任何事负责?与此同时,贝克认为,“有组织的不负责任”的根源来自两方面:一是风险社会的“不确定性”特征;二是模糊的“定义关系”。
1.1 根源一:风险社会的“不确定性”特征。
风险社会与早期传统社会的风险不同。早期传统社会的风险大多是孤立如贫困、饥饿那样只威胁部分群体,且可以预见与统计,而风险社会是现代性意义上的,其特点是不可预测性以及迅速扩散性。风险是全球性的,现代社会通过全球化分工,全球间的流动以及现代通讯工具的运用,使全世界紧密联系,进而伴随风险的全球性,风险一旦爆发,将通过全球链接的纽带迅速扩散到相连的每一个个体。风险社会又具有属人性,人为的行动与决策都参与了风险的制造。概括地说,风险社会的人为不确定性与不可预测性、迅速性及全球性息息相关。以奶粉事件为例,人为的不确定性表现为:一是罪魁祸首的不确定性。尽管奶农被认为是掺入三聚氰胺的元凶。但因此次事件涉及到技术问题使结论受到质疑,至于谁才应被认为直接凶手充满问号?有人说,企业没有承担起相应的社会责任,应负主要责任;也有人说,质检部门没有履行质检职责,责无旁贷。二是危害范围的不确定性,因全球化市场的庞大,其销售点的多而散,很难估算和预测危害范围。仅三鹿奶粉其影响范围就涉及到香港、台湾、新加坡、韩国、日本、美国、欧盟、巴西等等,加上其他有毒奶粉,如广东雅士利、内蒙古伊利、蒙牛集团、青岛圣元、上海熊猫、山西古城、江西光明乳业英雄牌、宝鸡惠民、多加多乳业、湖南南山等22个厂家,那么危害范围就更广。三是危害标准的不确定性。李长江公开表示,中国对婴幼儿配方奶粉的国家标准中没有对有有毒有害的化学物质进行规定,故没有对三聚氰胺进行检测。其实,像三聚氰胺这种化学物质种类有成千上万,根本不可能全部列入标准。如此一来,相关责任主体尤其是各类组织,便会利用风险社会的“不确定性”来转嫁与推卸责任。
1.2 根源二:模糊的“定义关系”。
风险社会的“不确定性”不仅为各组织寻找到借口以转嫁可推卸责任,而且对 “定义关系”概念形成挑战,使得“在特定的文化环境中构成风险识别和评估的特定规则、制度和能力”变得模糊不清。
1.2.1 谁将定义和决定产品的无危害性、危险、风险?责任由谁决定——由制造了风险的人,由从中受益的人,由它们潜在地影响的人还是由公共机构决定?
1.2.2 包括关于原因、范围、行动者等等的哪种知识或无知识?证明和“证据”必须呈送于谁?
1.2.3 在一个关于风险的知识必定带到抗辩和充满盖然主义的世界里,什么才是充分的证据?
1.2.4 谁将决定对受害者的赔偿?对未来损害的限制进行控制和管制的适当方式是什么?[1]
显而易见,以上四点都突显了“定义关系”的模糊性。而这些模糊“定义关系”的实质都针对着一个责任问题——负责对象、负责范围、谁负责及该不该负责等?正因如此,这些模糊的“定义关系”便成为各组织主体不负责任的法宝。正如贝克所言,风险一旦爆发,各责任主体尤其是各类组织将徘徊于“不确定性与模糊定义关系”之间,他们将通过此寻找借口并构建话语权以转嫁或逃避责任,进行“有组织的不负责任”活动。2008年爆发的奶粉事件将此现象体现得淋漓尽致,社会也开始对“有组织的不负责任”进行深深的反思,并提出了许多积极的应对模式。
2.通过奶粉事件透视 “有组织的不负责任”
2008年奶粉事件以首先发现三鹿集团制造的一批婴幼儿奶粉中,含有化工原料三聚氰胺并导致食用该奶粉的婴儿患上肾结石为起点,进而引发愈来愈多制造商的奶制品被揭发也含有三聚氰胺的事件。事件爆发后,立即引起全社会的讨论,其中一个主要话题便是“谁该负责”,因奶粉事件中严重曝露了“有组织的不负责任”。
2.1 谁是责任主体?
经相关单位对奶粉事件启动调查后,检察机构认为该污染事件应由乳品收购站主要责任,并严重逮捕相关当事人,然疑云难消,对于奶粉事件责任主体众说纷纭。
2.1.1 奶农首当其冲。奶粉事件被揭发前夕,三鹿集团就声称,此事件是由于不法奶农为获取更多的利润向鲜牛奶掺入三聚氰胺,随后,石家庄官方也初步认定,三鹿“问题奶粉”为不法分子在原奶收购中添加三聚氰胺所致,已经拘留了19名嫌疑人,传唤了78人。然而,据记者采访,即使掺假确实为奶站人员所为,罪无可赦,也不能意味着三鹿集团是一个简单的受害者,业内人士对于三鹿集团的毫无知情表示质疑。掺入三聚氰胺是技术问题,奶农怎么会知道?企业为什么没有检测出来?故有“奶农成替罪羊”的说法!
2.1.2 企业推卸责任。此次奶粉事件的曝光,显露了企业存在严重的产品质量问题及知名奶制品品牌也存在问题,企业连最基本的经济和法律方面的社会责任都没有做到。曝光前,企业并没有及时承认,曝光后,又极力推卸。首先,三鹿集团声称,掺入三聚氰胺乃不法奶农所为;其次,声称委托甘肃省质量技术监督局进行奶粉检验,均符合国家质量标准,不过事后,甘肃省质量技术监督局召开新闻发布会给予否认;最后,声称早已向卫生部报告了奶粉的质量问题并要求召回,可卫生部召开新闻发布会称,三鹿集团确认奶粉质量出现问题后,在很长一段时间没有向卫生部报告。故有“企业推卸责任”之嫌!
2.1.3 质检部门严重失职。奶粉事件引起轩然大波后,几乎每一条新闻都离不开质检部门,因其并没有担负起监督商家生产、检测产品质量的责任。早在6月份,国家质检总局食品生产监管司网站有消费者指出三鹿奶粉致婴儿肾结石的事件,但并没有获得重视。另有报道称,7月湖北湖南等地多名患儿家长,便已怀疑三鹿的质量问题,向质检部门申诉,但检测结果均合格。甚至在病例各地频频出现时,质检部门仍以“不方便透露”为由拒绝公开涉事奶粉名称。从对消费者投诉的忽视,到检测系统的失灵,预警机制的失声,再到企业汇报的反应迟钝……,在这些责任面前,质检部门想能“没有向政府报告”以推卸责任是行不通的。[2]故有“质检部门严重失职”之说!
2.2 如何不负责任?
奶粉事件的爆发,把推卸责任或撇清关系的丑态体现得淋漓尽致,恰好证明了风险社会的来临,责任主体如何通过构建话语辩护或善于挖掘现有责任承担机制漏洞而进行“有组织的不负责任”的活动。
2.2.1 责任主体互相推诿。质检部门把责任推给三鹿集团,声称三鹿没有及时上报给政府,三鹿集团应为此负起责任;而三鹿集团则称,绝对是奶源出的问题,因企业收购奶源的渠道非常广,收上来的奶的质量也会参差不齐,也因此找到了辩护;而奶农则介绍说,一般亲自牵着奶牛来到收奶站,挤完多少斤后,记账便走。显然,相关部门把责任推给企业,企业把责任推给奶农,而奶农通过奶牛把责任推回去。其实,质检部分理应自动地对食品生产环节进行监管和检测,而不是被动地等待报告或者申诉。而企业应具有企业道德,负有社会责任,而奶农在自守本分的同时,善于揭露问题,而不是挤完后不关心收奶站人员的所作所为。任何一方只是在推卸责任而已。
2.2.2 隐瞒真相私下解决。2008年5月20日和21日,网民揭露三鹿奶粉质量问题,因奶粉令他女儿小便异常。后与三鹿集团和县工商局交涉不果。为此,网上发文自力救济,并提出控诉,不过该控诉因三鹿集团的“假货”解释,终获网上删除。8月初,三鹿集团查出了奶粉中含有三聚氰胺物质,开始秘密召回部分奶粉,但未公之于众。此后,在确认三鹿奶粉致婴儿肾结石后,进行危机公关,据称建议与百度合作,屏蔽有关新闻。随后,9月份,面对消费者和各界问询与质疑,三鹿三缄其口,记者会上要么推卸责任,要么高层集体缺席。根据国务院调查组最终认定此次事件瞒报责任归结如下:
——三鹿集团从2007年12月起,在长达八个月的时间内未向政府报告,直至8月2日才上报石家庄市政府。
——8月2日~9月8日长达38天中,石家庄市委、市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府做过任何报告,也未向国务院和国务院有关部门报告,违反了有关重大食品安全事故报告的规定。
——河北省副省长杨崇勇表示,河北省政府在9月9日接到石家庄市政府的书面报告以后,即派人对此事进行查证,“这花去了一天时间”。未在两小时内报告也有一定责任。[3]
2.3 为何不负责任?
此次奶粉事件充分暴露了“有组织的不负责任”,责任主体纷纷为自己推卸责任,其背后的原因引发深深思考。
2.3.1 制度设计的漏洞。从公安部门查处三聚氰胺案件通报的情况看,奶粉污染出在乳液采集环节,采奶站故意添加非食用化工原料所致。显然,对奶制品的生产缺乏全程监管的制度设计,在制度上丢了某一环节。农业部部长孙政才在9月22日公开表示,国家对奶站既没有专门的监管办法,也没有明确的监管部门,原料奶中间收购环节基本处于失控状态。此外,从技术角度上讲,检测技术已十分成熟,能准确、快速地测出食品中的三聚氰胺含量。但早些时候却缺乏制度上的技术检测规定,即使新标准有规定,也没有对技术标准落实的明确制度规定。
2.3.2 条块监管的弊端。对食品的监管涉及多个监管部门,如工商、质监、卫生、农业、药监、商务等。它们有些是垂直管理,与地方政府没有直接关系,有些是属地管理,充当地方政府的职能部门,结果,监管结构错综复杂,缺乏有效整合,职责交叉重叠,看起来是“齐抓共管”,实则却导致“谁都不管”,而且容易导致部门林立,影响信息共享,某一环节发现问题,没有通知其他监管部门。
2.3.3 竞争中的管制弱化。一方面,政府为了维护公众利益而必须加强管制与治理,另一方面,受GDP挂帅影响,政府在吸引外资或稳定当地资本中陷入竞争,为吸引或留住资本需实行治理退让,即政府面临着如何平衡诸目标关系的矛盾。而奶粉事件的爆发,恰恰说明了,政府——资本——居民平衡关系的破坏。资本放纵,标准降低,经济发展置于人民生命安全之上,对奶制品安全生产缺乏管制。
2.3.4 政企没有真正分开。一般而言,政府既然对企业进行监管,须和企业保持一定距离,才能负起监管责任。然而,当地政府部门听到三鹿情况汇报、消费者投诉,反映却很迟钝,暴露了中国某些地方政府和企业并没有真正分开,官商勾结,致使某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命这样的重大问题麻木不仁”,政府职能亟待彻底转变。
2.3.5 企业道德丧失殆尽。企业知含有三聚氰胺的奶粉对婴儿会造成严重伤害甚至危及生命,可在经济利益的驱使下,对食品安全睁一只眼闭一只眼,明显是一种缺乏道德的违法行为,事情揭穿后,仍有不思悔改之意,竟隐瞒真相,想蒙混过关,且屡次推卸责任,构建辩护话语,为自己的行为过失寻找不尽的借口,这种“有组织的不负责任”与道德教育有直接关系,全社会须再次加强社会主义荣辱观教育,加强企业道德建设。正如温家宝所言,企业要认真贯彻国家政策,关心社会,承担必要社会责任。而企业家不仅要懂经营、会管理,还应流着道德的血液,对人民负责。
3.发挥制度想象力以构建完善的应对模式
奶粉事件曝光后,国务院启动国家安全事故Ⅰ级响应机制处置三鹿奶粉污染事件。有关部门对三鹿婴幼儿奶粉生产和奶牛养殖、原料奶收购、乳品加工等各环节开展检查。与此同时,“问责制”旋风再次刮起,三鹿集团董事长和总经理田文华被免职,后并遭刑事居留,石家庄市分管农业生产的副市长张发旺等政府官员、石家庄市委副书记、市长冀纯堂也相继被撤职处理……,随后,李长江引咎辞去国家质检总局局长职务。然而,这种“亡羊补牢”的治理模式受到严重质疑。尽管政府积极治理与整顿,可是雷声大雨点小,效果不明显。仅 “大头娃娃”到“结石娃娃”期间,多起食品安全事件接踵而至。如2004年“龙口毒粉丝事件”,2006年“福寿螺事件”、“山西、广东假酒案” 、“ 毒大米案事件”、“陈化粮(民工粮)事件”、“河南毒面粉事件”、“金华火腿肠事件”、“四川泡菜事件”、“啤酒甲醛事件”、“不粘锅事件”、“雀巢咖啡碘超标事件”、“苏丹红事件”、“色拉油事件”、“光明牛奶事件”,等等。显然,这种以政府为主体的单一治理模式存在着很大局限性,必须发挥制度想象力,从多元的角度探索治理方式的有效性。
3.1 构建无缝的监管体系。
奶粉事件的屡次爆发,曝露了监管体系漏洞百出,条块分割明显,缺乏信息共享及统一行动,边界责任模糊不清,在某些环节上甚至出现“监管真空”,亟需构建无缝的监管体系。
3.1.1 从监管环节角度出发,实行全程监管。从购买到生产甚至消费的全过程都要实行监管,即不仅要把好源头监管,还要做好过程监管及结果监管,避免出现奶粉收购站监管真空的类似事件。
3.1.2 从监管部门的角度看,需加强监管部门间的协调性。看清条块监管的弊端,加强监管部门协调合作,打破信息孤立状态,实现监管信息共享。或者说,整合现有资源,建立统一、集中的食品安全检验检测机构,打破“部门各自为战的小而全”建设格局和“条块分割”局面,实现食品安全监管资源的科学规划、合理配置、统一管理、及时检测,形成检测资源共享、检验数据共用、检测结果互认的高效运转的工作格局,以满足社会需求和保障广大人民群众的健康。[4]与此同时,监管的协调性还包括制定统一的质量安全标准和检验检测体系。