论文部分内容阅读
截至2011年5月1日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已经实施3周年。3年中，政府信息公开工作在制度化轨道上稳步推进，政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等制度得到推行贯彻，主动公开力度不断加大，依申请公开也在磨合中日益为满足公众获取信息、参与管理的需求发挥着作用。但是，不容忽视的是，政府信息的公开程度仍与公众日益增长的信息需求有相当差距，就像隔着一道“玻璃门”，政府信息公开制度对于公众而言，总有一种看得见、摸不着的感觉。
第一，不少政府机关工作人员政府信息公开意识不强。有的政府机关工作人员对政府信息公开制度的意义理解不到位，不愿意甚至畏惧公开政府信息，不了解如何公开政府信息，不懂得政府信息公开目录、指南、年度报告等的具体编制标准等。我们在调研中就发现，有个别政府机关的工作人员面对电话咨询，仍以不熟悉情况、不分管工作为由进行推脱，甚至有人表示不知道政府信息公开制度。而且，有的政府机关存在错误理解政府信息公开制度的地位与作用、“政府信息”的范围、依申请公开制度与主动公开制度的关系、依申请公开的申请人资格与处理程序等问题。
第二，《条例》中各项制度的落实情况欠佳。未依法编制和公开政府信息公开目录、未提供政府信息公开指南、未按时公开政府信息公开年度报告的情况依然存在。个别地方政府提供的目录和指南仅仅涉及所属部门、下属区县，而不涉及本级政府。有不少政府机关提出，只有以正式公文形式制作的信息才属于应公开的政府信息，不当缩小了“政府信息”的范围。
第三，一些政府部门的做法人为地增加了公众获取信息的难度和成本，导致公众获取信息的权利无法得到落实。不少政府机关要求公众必须说明申请公开的理由、提供与政府信息公开无关的个人信息。要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件，有的政府机关还要求申请人必须打印申请表、亲笔签名，在扫描后以照片格式作为附件发送申请，有的甚至要求上传证明其申请用途的文件，有的要求申请人提供相关部门出具的盖有公章的证明及其申请用途的文件，有的则要求申请人签署不滥用信息的保证。为达到这些要求，申请人须拥有打印机、扫描仪、数码照相机等设备，并熟悉相应的信息处理技术。这为公众获取信息设置了非制度性障碍，导致很多对信息有正当需求，但不具备相应工具、能力的公众无法依照《条例》获取信息。这也背离了《条例》旨在方便公众获取信息的本意。
第四，作为公开政府信息的重要平台，政府网站公开政府信息公开的情况不尽理想。这主要表现在以下几个方面：其一，部分政府网站运行情况不理想，不能承载公开信息这一基本功能。有的政府网站运行速度慢，长时间无法打开网页；有的政府网站运行不稳定，部分时间可以打开，个别网站出现平时可以打开而周末无法打开的现象。少数政府部门的网站在长达数月的时间内一直处于系统建设状态，让人无法获取相关信息。其二，网站信息更新不及时。部分网站信息滞后，几个月甚至一两年前的信息还列在最新信息一栏中，网站部分栏目乃至整个网站基本处于休眠状态。部分地方政府的拆迁主管部门的网站、食品安全监管部门的网站明显存在此类问题。其三，政府网站在信息公开的编排运行上缺乏便民性。有的地方政府和部门未提供具备信息链接的目录，使公众难以直接便捷地获取主动公开的信息；有些不提供在线提交政府信息公开申请的专门系统，只允许通过电子邮件提交或者当面提交，导致公众获取信息缺乏便利性。部分政府网站“政务公开”或者“政府信息公开”栏目标志不醒目、位置隐蔽，有的甚至被放置在网页的第二屏以下，不方便公众查找。有不少网站上提供的信息多是关于领导活动的新闻类信息，涉及民众切身利益或者部门管理方面的信息比较少。有的政府网站相关栏目要么链接无法打开，要么打开后没有信息，或者提供的检索、在线申请等功能无法使用。还有的网站信息编排混乱，在有关栏目中找不到相关信息，甚至有的政府信息只可以通过搜索引擎查找到，有些通过搜索引擎查找到的信息却隐藏在网站的其他栏目中。
因此，提升政府信息公开工作的实施效果，满足公众的信息需求，必须多管齐下，彻底打破政府信息公开的“玻璃门”。
提高各级政府机关尤其是政府信息公开主管部门及其工作人员的公开意识刻不容缓。近几年，我国开展政府信息公开工作的实践已经证明，政府管理越透明，越有助于把握话语权，越能提升政府管理的公信力，越容易提高公众对政府管理的配合，降低管理的成本，实现政府管理的良性运转。这就必须彻底扭转各级各类政府机关对政府信息公开的认识，引导他们善用信息这一政府治理手段，做到信息公开的准确、全面、及时、有效。要走出开个大会、念念文件的固有模式，对各级政府机关的工作人员开展更加务实、深入和有针对性的培训，提升其政府信息公开的意识和能力。
完善电子政务与政府信息公开制度的绩效评估机制。电子政务建设与政府信息公开制度的推行，离不开必要的人力与财力投入。要加强对各级政府机关电子政务、实施政府信息公开制度的人员、资金投入与其实际运行效果的绩效评估，对于人员、资金保障确实不到位的，必须加强保障力度；对于保障较好的，则要确保所投入的人力、财力发挥最大的效用。
尽快制定细致且具操作性的政府信息公开工作标准。实践证明，政府信息公开对于政府管理者而言仍旧是一个全新事物，如何公开、怎么才能公开得更好，其相关标准不明晰，这也导致管理者一时无所适从。因此，应依据《条例》，结合各级各类政府机关的有益实践，借鉴国外实施政府信息公开的经验，制定和明确政府信息公开工作的标准。这既可以指导各级各类政府机关的实际工作，推进落实政府信息公开制度，又可以用于对政府机关工作人员进行培训，并作为绩效评估的主要依据。
加强各政府机关门户网站的自我检查、清理，完善信息公开栏目和内容。不少政府机关的网站建设存在的问题在于，从形式上看，政府机关该公开的信息已经公开了，但公众却得不到这些信息。政府机关门户网站就像一个门面，其中的信息就像政府机关提供给公众的产品，其质量好不好，必须从公众的角度来判断。因此，各级政府机关还应进一步转变工作的出发点和落脚点，将定期检查网站运行情况、信息公开效果作为工作的新内容，将保证公众有效获取政府信息作为评价工作好坏的最重要标准，并可以考虑建立公众的意见反馈机制，帮助政府机关不断提升政府信息公开质量。
不断消除公众获取信息的非制度性障碍。在信息化发展过程中，因信息技术而产生的信息鸿沟，会导致部分人群因此不能共享信息化成果。而作为政府的信息公开制度则应该消除公众获取信息的非制度性障碍。政府机关在实施信息公开过程中，应注重运用先进的技术手段，提高公开效果，方便公众获取信息。同时，应注意避免增加公众获取信息的时间成本、经济成本，尤其是要避免公众因不熟悉、不掌握相应的信息化手段而无法分享政府公开信息好处的做法。
细化并落实政府信息公开的问责机制。《条例》规定了不依法履行政府信息公开义务的法律责任，但是，从政府信息公开制度的实施情况看，政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等制度，都尚未得到全面、有效实施。不依法履行政府信息公开义务的法律责任，既存在规定不细、不具体的问题，也存在有关部门未依法考核、追究责任的问题。今后，加大政府信息公开的推进力度，还应进一步明确政府信息公开制度的实施标准，细化不依法履行政府信息公开义务的相关法律责任的构成要件，加大责任追究力度。
作者单位：中国社会科学院法学研究所
（责编/朱艳秋）
第一，不少政府机关工作人员政府信息公开意识不强。有的政府机关工作人员对政府信息公开制度的意义理解不到位，不愿意甚至畏惧公开政府信息，不了解如何公开政府信息，不懂得政府信息公开目录、指南、年度报告等的具体编制标准等。我们在调研中就发现，有个别政府机关的工作人员面对电话咨询，仍以不熟悉情况、不分管工作为由进行推脱，甚至有人表示不知道政府信息公开制度。而且，有的政府机关存在错误理解政府信息公开制度的地位与作用、“政府信息”的范围、依申请公开制度与主动公开制度的关系、依申请公开的申请人资格与处理程序等问题。
第二，《条例》中各项制度的落实情况欠佳。未依法编制和公开政府信息公开目录、未提供政府信息公开指南、未按时公开政府信息公开年度报告的情况依然存在。个别地方政府提供的目录和指南仅仅涉及所属部门、下属区县，而不涉及本级政府。有不少政府机关提出，只有以正式公文形式制作的信息才属于应公开的政府信息，不当缩小了“政府信息”的范围。
第三，一些政府部门的做法人为地增加了公众获取信息的难度和成本，导致公众获取信息的权利无法得到落实。不少政府机关要求公众必须说明申请公开的理由、提供与政府信息公开无关的个人信息。要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件，有的政府机关还要求申请人必须打印申请表、亲笔签名，在扫描后以照片格式作为附件发送申请，有的甚至要求上传证明其申请用途的文件，有的要求申请人提供相关部门出具的盖有公章的证明及其申请用途的文件，有的则要求申请人签署不滥用信息的保证。为达到这些要求，申请人须拥有打印机、扫描仪、数码照相机等设备，并熟悉相应的信息处理技术。这为公众获取信息设置了非制度性障碍，导致很多对信息有正当需求，但不具备相应工具、能力的公众无法依照《条例》获取信息。这也背离了《条例》旨在方便公众获取信息的本意。
第四，作为公开政府信息的重要平台，政府网站公开政府信息公开的情况不尽理想。这主要表现在以下几个方面：其一，部分政府网站运行情况不理想，不能承载公开信息这一基本功能。有的政府网站运行速度慢，长时间无法打开网页；有的政府网站运行不稳定，部分时间可以打开，个别网站出现平时可以打开而周末无法打开的现象。少数政府部门的网站在长达数月的时间内一直处于系统建设状态，让人无法获取相关信息。其二，网站信息更新不及时。部分网站信息滞后，几个月甚至一两年前的信息还列在最新信息一栏中，网站部分栏目乃至整个网站基本处于休眠状态。部分地方政府的拆迁主管部门的网站、食品安全监管部门的网站明显存在此类问题。其三，政府网站在信息公开的编排运行上缺乏便民性。有的地方政府和部门未提供具备信息链接的目录，使公众难以直接便捷地获取主动公开的信息；有些不提供在线提交政府信息公开申请的专门系统，只允许通过电子邮件提交或者当面提交，导致公众获取信息缺乏便利性。部分政府网站“政务公开”或者“政府信息公开”栏目标志不醒目、位置隐蔽，有的甚至被放置在网页的第二屏以下，不方便公众查找。有不少网站上提供的信息多是关于领导活动的新闻类信息，涉及民众切身利益或者部门管理方面的信息比较少。有的政府网站相关栏目要么链接无法打开，要么打开后没有信息，或者提供的检索、在线申请等功能无法使用。还有的网站信息编排混乱，在有关栏目中找不到相关信息，甚至有的政府信息只可以通过搜索引擎查找到，有些通过搜索引擎查找到的信息却隐藏在网站的其他栏目中。
因此，提升政府信息公开工作的实施效果，满足公众的信息需求，必须多管齐下，彻底打破政府信息公开的“玻璃门”。
提高各级政府机关尤其是政府信息公开主管部门及其工作人员的公开意识刻不容缓。近几年，我国开展政府信息公开工作的实践已经证明，政府管理越透明，越有助于把握话语权，越能提升政府管理的公信力，越容易提高公众对政府管理的配合，降低管理的成本，实现政府管理的良性运转。这就必须彻底扭转各级各类政府机关对政府信息公开的认识，引导他们善用信息这一政府治理手段，做到信息公开的准确、全面、及时、有效。要走出开个大会、念念文件的固有模式，对各级政府机关的工作人员开展更加务实、深入和有针对性的培训，提升其政府信息公开的意识和能力。
完善电子政务与政府信息公开制度的绩效评估机制。电子政务建设与政府信息公开制度的推行，离不开必要的人力与财力投入。要加强对各级政府机关电子政务、实施政府信息公开制度的人员、资金投入与其实际运行效果的绩效评估，对于人员、资金保障确实不到位的，必须加强保障力度；对于保障较好的，则要确保所投入的人力、财力发挥最大的效用。
尽快制定细致且具操作性的政府信息公开工作标准。实践证明，政府信息公开对于政府管理者而言仍旧是一个全新事物，如何公开、怎么才能公开得更好，其相关标准不明晰，这也导致管理者一时无所适从。因此，应依据《条例》，结合各级各类政府机关的有益实践，借鉴国外实施政府信息公开的经验，制定和明确政府信息公开工作的标准。这既可以指导各级各类政府机关的实际工作，推进落实政府信息公开制度，又可以用于对政府机关工作人员进行培训，并作为绩效评估的主要依据。
加强各政府机关门户网站的自我检查、清理，完善信息公开栏目和内容。不少政府机关的网站建设存在的问题在于，从形式上看，政府机关该公开的信息已经公开了，但公众却得不到这些信息。政府机关门户网站就像一个门面，其中的信息就像政府机关提供给公众的产品，其质量好不好，必须从公众的角度来判断。因此，各级政府机关还应进一步转变工作的出发点和落脚点，将定期检查网站运行情况、信息公开效果作为工作的新内容，将保证公众有效获取政府信息作为评价工作好坏的最重要标准，并可以考虑建立公众的意见反馈机制，帮助政府机关不断提升政府信息公开质量。
不断消除公众获取信息的非制度性障碍。在信息化发展过程中，因信息技术而产生的信息鸿沟，会导致部分人群因此不能共享信息化成果。而作为政府的信息公开制度则应该消除公众获取信息的非制度性障碍。政府机关在实施信息公开过程中，应注重运用先进的技术手段，提高公开效果，方便公众获取信息。同时，应注意避免增加公众获取信息的时间成本、经济成本，尤其是要避免公众因不熟悉、不掌握相应的信息化手段而无法分享政府公开信息好处的做法。
细化并落实政府信息公开的问责机制。《条例》规定了不依法履行政府信息公开义务的法律责任，但是，从政府信息公开制度的实施情况看，政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等制度，都尚未得到全面、有效实施。不依法履行政府信息公开义务的法律责任，既存在规定不细、不具体的问题，也存在有关部门未依法考核、追究责任的问题。今后，加大政府信息公开的推进力度，还应进一步明确政府信息公开制度的实施标准，细化不依法履行政府信息公开义务的相关法律责任的构成要件，加大责任追究力度。
作者单位：中国社会科学院法学研究所
（责编/朱艳秋）