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摘要：为加快推进省、市、县各级重大项目建设，各地政府从政策上着手予以倾斜，制定要素保障措施，但重大项目建设过程中要素保障问题依旧存在。本文对主要制约重大项目建设的土地、资金、前期手续办理等要素进行阐述，同时梳理部分地区采取的相应保障措施，在整理的基础上，提出合理的建议。
关键词：要素保障;重大项目;项目审批
重大项目本身是一个比较宽泛的概念，就各级政府而言，凡是对本地区域经济社会发展有重大影响的项目均可称为重大项目，重大项目名单由各级政府按年印发，并由专门的部门负责日常服务与管理。各级重大项目对稳定投资增长具有关键作用、对推动规划落地落实具有支撑作用、对各项工作具有带动作用、对稳定市场预期具有引导作用。重大项目保障机制是为更加有效的推动项目实施而制定的，这为落实中央部署，做好“六稳”“六保”工作，加快转型升级，增进民生福祉，提高资源配置效率具有重要意义。
为鼓励各行各业积极谋划重大项目建设，各级政府专门印发了针对重大项目推进过程中的绿色政策，开通绿色通道，一方面激励业主更加积极策划重大项目，获得政策红利，另一方面重大项目专项政策出台也为解决项目推进中存在卡点、难点问题提供了新的解决思路和方法。本文从目前制约重大项目推进过程中最普遍的要素出发，即土地、资金、前期手续办理，分析其具体情况，通过梳理部分地区在解决要素保障问题的方法和措施，最终分析给出合理的建议。
一、要素保障存在问题
（一）重大项目建设资金缺口较大
各级重大项目的“重大性”，决定项目总投资一般较大，即“大项目”。在项目建设过程中，往往相关企业自有资金和各级政府自身财力有限，重大项目建设资金匮乏，尤其是一些项目业主为抢抓时间推进项目，在建设资金尚未落实到位的情况下便开工建设，导致资金链断裂，项目建设无法按原定计划推进，项目建设期不断延长，更有甚者成为胡子工程，达不到最初制定的经济效益、社会效益目标。
（二）项目用地协调难度大耗时长
近年来，土地政策更加严格、规范，土地问题已经成为众多项目推进过程中的瓶颈。重大项目用地常涉及征地拆迁、管线迁改、涉军问题、占用绿地、交通转换、港口岸线和航道审批、轨道控保区协调、文物保护、涉铁协调等方方面面，用地协调难度大、耗时长。如征地拆迁，最普遍的是部分拆迁户诉求与现行政策差距极大，导致在征地拆迁过程中形成滞迁户，谈判、磋商极为耗时;事涉大型国企、央企和部分部队用地，其内部审批流程长，且不受地方管理，即使与权属所有者达成共识，到协议正式生效耗时极长;项目前期工作与后期实施衔接不到位，项目规划与电力规划、高速公路规划、铁路规划、电信、天然气等行业规划衔接不够，影响项目实施进度;对于涉及项目用地、施工占地等问题论证不充分，未进行绕避方案论证，引发项目实施过程中的用地协调问题等。
（三）项目审批流程复杂
自工程建设项目审批改革试点以来，针对统一审批流程、精简审批环节、提速审批办理等出台了一系列改革措施，但一些地区由于各部门间缺乏统筹管理、下放权力含金量不足、审批流程设置不规范等问题，行政审批改革在具体执行层面难以取得实质性进展，表面上各项审批环节时效性已达标，但实际成功办结率却较低。在不同审批阶段，审批要求交叉重叠、设置隐性前置条件、审批流程反复等现象仍然存在。
二、部分地区要素保障政策分析
（一）各地多举措并举强化用地保障
在重大项目推进实施过程中，各地千方百计运用各种举措强化用地保障，确保重大项目顺利推进。如宁波奉化大力整治滩涂，拓展工业用地，为工业园区用地提供了有力保障;广州番禺区为确保重大项目落地，整体建设用地指标已经使用到土地利用规划中2030年的规模;湖北实行差异化要素保障，强调用地指标兜底保障，实行用地先建再补的措施;苏州市积极争取使用国家计划和省预留指标，充分利用存量土地，引导市级重大项目优先使用存量建设用地，切实抓好房屋征收工作，全力保障重大项目用地需求，开辟绿色通道，从用地指标落实、招拍挂供地到颁发国有土地使用权证，实行全程跟踪服务，确保重大项目用地及时供应。
（二）各地不断拓宽资金筹措渠道
构建多元化、可持续的资金投入机制，积极争取国家资金投入，充分调动各地区各部门争取国家有关资金的积极性;抢抓国家金融支持重大项目优惠政策的机遇，用好国家专项基金、中央预算内资金和企业债券等对国家战略和重大项目的扶持政策;鼓励企业进行资本运作，着力盘活存量资产，合理引导存量资本的流动，鼓励进行存量资本的再投入和滚动运作，擴大资本效能;利用资本市场扩大直接融资规模，稳步推进资产证券化。如江苏省积极争取中央预算内资金，使用专项债券、发行企业债券，引导各类产业基金按市场化原则投资参与省重大项目;南昌市建设资金、各类产业引导资金向市重大、重点项目倾斜，建立市级PPP项目基金，鼓励引导民间资本参与项目建设，引导金融机构信贷资金优先投向市重大重点项目;四川省鼓励引导各地各部门增加省重点项目前期经费投入，支持符合条件项目采用PPP模式开发建设，在基础设施建设领域开展不动产投资信托基金（REITs）试点，强化政府投融资平台作用，鼓励国有平台公司积极参与项目建设;深圳龙华区对政府投资的项目，财政资金予以优先支持，对社会投资项目，有关行业主管部门通过银企对接会等形式向金融机构推介。
（三）各地区全力做好项目建设服务保障
重大项目审批实行绿色通道办理，实行重大项目审批代办制度，安排代办员全过程跟进代办项目审批事宜。如中山市重点项目审批实行“绿色通道”办理，“导办代办制”，安排导办代办员全程跟进项目审批事宜;东莞市实行重大产业项目预审批和重大项目“绿色通道”审批，要求各审批部门实行“科长服务制度”，实施重大项目“小围合”机制，针对重大项目相关问题要召开会议协调解决，强化项目批后监管，督促完善绿色通道审批后续手续。南昌市提前介入指导项目报建，在非工作时间开展预约服务、延时服务，实行项目容缺受理、限时办结、告知承诺、模拟审批等制度;宁波市实行年度重点建设项目代办经理人制度。 三、意见及建议
重大项目是落实国家重大战略、对接国家支持的重要载体，是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要工具。铁路、轨道交通、高速公路、电力通信、能源水利等基础设施项目和战略性新兴产业、现代服务业等产业项目是国民经济发展的重要引擎，也是推动区域经济高质量发展的重要抓手，教育、卫生、文化、体育等民生类重大项目是社会民生改善的重要保障，也是推動实现高品质生活的重要支撑。充分发挥重大项目的带动示范作用，对实现经济社会高质量发展具有关键支撑作用和重要现实意义。
本文通过分析重大项目推进过程中存在的主要制约要素，整理部分地区为化解制约要素而采取的方法措施，在此基础上，为更好推进重大项目建设，提出以下几点建议。
①多渠道筹集项目建设资金。要运用“挤、贷、吸、争、招、推”等举措解决资金缺口问题。一是“挤”，即严格管控政府资金支出，节约资金并使其投向市级重大项目建设。二是“贷”，即加强与银行等金融机构之间的沟通协调，增加直接融资力度，争取贷款总额和长期贷款额度，提升金融机构对市级重大项目建设资金的扶持力度。三是“吸”，即积极吸收各类社会资金投入重大项目建设。通过深化投融资体制改革，鼓励各类社会资本投入，充分挖掘社会投资的潜力，最大限度放宽民间投资准入领域。四是“争”，即通过向国家以及相关投资公司等积极争取国债资金和建设资金。五是“招”，即招商引资，强化市级重大项目包装和推介工作，充分发挥区位、政策和资源等优势，努力引进优秀企业投资项目建设。六是“推”，即定期向银行推荐一批优秀企业和项目，深入组织开展政、银、企合作对接，加快建设银企增进了解、强化沟通的服务平台。
②多举措破解土地指标瓶颈。一是优先保证市级重大项目用地需求。二是各级政府要通过土地储备整治等措施，以及地票交易等政策争取用地指标。三要集约利用土地，要充分挖掘现有的土地潜力，盘活闲置用地，切实加强土地的集约利用，防止浪费和闲置，对于确实无力建设的项目，要坚决予以收回。四是创新机制建立，要加大研究力度、对接力度和实践力度，针对土地运作中存在的问题，集中力量进行突破，尽快形成顺利供给、取得收益、滚动收储的土地利用良性机制。
③多形式优化项目建设环境。一是简化、优化服务流程。各部门要在规范行政行为、简化办事流程的同时加强沟通协调，对于高度关联的服务事项，争取做到一站式、并联式审批，提高审批效率。二是提高服务效能。各有关单位要切实履行职责，对明文规定能办的，要积极办理，提高效率;对需要研究请示的，要积极沟通，体现水平;对需要部门之间并联协作的，要积极配合，体现境界;对没有明文规定和明令禁止的，要敢于担当，体现能力。三是要完善公共基础设施建设，谋划项目产业化、规模化、链条化，不断增强项目的承载力和可持续发展的动力。四是要重点围绕项目用工需求，结合本地教育发展抓好用工培训和供需对接服务。
参考文献：
[1]朱珠.重大项目自然资源要素保障的困境与对策[J].中国土地，2021（06）：23-25.
[2]刘学.加强精准监督挺起高质量发展“脊梁”——昌乐县人大常委会依法推动政府重点投资项目建设侧记[J].山东人大工作，2021（05）：36-37.
[3].统一工程建设项目审批制度和管理系统推动全覆盖全流程全要素改革[J].建筑，2021（01）：18-19.
[4]罗育中.城市基础设施建设投融资模式构成要素分析[J].财经界，2020（17）：25-26.
[5]王阳.陕西省政府投资引导基金支持创新创业发展论坛举办[J].西部财会，2021（06）：2.
关键词：要素保障;重大项目;项目审批
重大项目本身是一个比较宽泛的概念，就各级政府而言，凡是对本地区域经济社会发展有重大影响的项目均可称为重大项目，重大项目名单由各级政府按年印发，并由专门的部门负责日常服务与管理。各级重大项目对稳定投资增长具有关键作用、对推动规划落地落实具有支撑作用、对各项工作具有带动作用、对稳定市场预期具有引导作用。重大项目保障机制是为更加有效的推动项目实施而制定的，这为落实中央部署，做好“六稳”“六保”工作，加快转型升级，增进民生福祉，提高资源配置效率具有重要意义。
为鼓励各行各业积极谋划重大项目建设，各级政府专门印发了针对重大项目推进过程中的绿色政策，开通绿色通道，一方面激励业主更加积极策划重大项目，获得政策红利，另一方面重大项目专项政策出台也为解决项目推进中存在卡点、难点问题提供了新的解决思路和方法。本文从目前制约重大项目推进过程中最普遍的要素出发，即土地、资金、前期手续办理，分析其具体情况，通过梳理部分地区在解决要素保障问题的方法和措施，最终分析给出合理的建议。
一、要素保障存在问题
（一）重大项目建设资金缺口较大
各级重大项目的“重大性”，决定项目总投资一般较大，即“大项目”。在项目建设过程中，往往相关企业自有资金和各级政府自身财力有限，重大项目建设资金匮乏，尤其是一些项目业主为抢抓时间推进项目，在建设资金尚未落实到位的情况下便开工建设，导致资金链断裂，项目建设无法按原定计划推进，项目建设期不断延长，更有甚者成为胡子工程，达不到最初制定的经济效益、社会效益目标。
（二）项目用地协调难度大耗时长
近年来，土地政策更加严格、规范，土地问题已经成为众多项目推进过程中的瓶颈。重大项目用地常涉及征地拆迁、管线迁改、涉军问题、占用绿地、交通转换、港口岸线和航道审批、轨道控保区协调、文物保护、涉铁协调等方方面面，用地协调难度大、耗时长。如征地拆迁，最普遍的是部分拆迁户诉求与现行政策差距极大，导致在征地拆迁过程中形成滞迁户，谈判、磋商极为耗时;事涉大型国企、央企和部分部队用地，其内部审批流程长，且不受地方管理，即使与权属所有者达成共识，到协议正式生效耗时极长;项目前期工作与后期实施衔接不到位，项目规划与电力规划、高速公路规划、铁路规划、电信、天然气等行业规划衔接不够，影响项目实施进度;对于涉及项目用地、施工占地等问题论证不充分，未进行绕避方案论证，引发项目实施过程中的用地协调问题等。
（三）项目审批流程复杂
自工程建设项目审批改革试点以来，针对统一审批流程、精简审批环节、提速审批办理等出台了一系列改革措施，但一些地区由于各部门间缺乏统筹管理、下放权力含金量不足、审批流程设置不规范等问题，行政审批改革在具体执行层面难以取得实质性进展，表面上各项审批环节时效性已达标，但实际成功办结率却较低。在不同审批阶段，审批要求交叉重叠、设置隐性前置条件、审批流程反复等现象仍然存在。
二、部分地区要素保障政策分析
（一）各地多举措并举强化用地保障
在重大项目推进实施过程中，各地千方百计运用各种举措强化用地保障，确保重大项目顺利推进。如宁波奉化大力整治滩涂，拓展工业用地，为工业园区用地提供了有力保障;广州番禺区为确保重大项目落地，整体建设用地指标已经使用到土地利用规划中2030年的规模;湖北实行差异化要素保障，强调用地指标兜底保障，实行用地先建再补的措施;苏州市积极争取使用国家计划和省预留指标，充分利用存量土地，引导市级重大项目优先使用存量建设用地，切实抓好房屋征收工作，全力保障重大项目用地需求，开辟绿色通道，从用地指标落实、招拍挂供地到颁发国有土地使用权证，实行全程跟踪服务，确保重大项目用地及时供应。
（二）各地不断拓宽资金筹措渠道
构建多元化、可持续的资金投入机制，积极争取国家资金投入，充分调动各地区各部门争取国家有关资金的积极性;抢抓国家金融支持重大项目优惠政策的机遇，用好国家专项基金、中央预算内资金和企业债券等对国家战略和重大项目的扶持政策;鼓励企业进行资本运作，着力盘活存量资产，合理引导存量资本的流动，鼓励进行存量资本的再投入和滚动运作，擴大资本效能;利用资本市场扩大直接融资规模，稳步推进资产证券化。如江苏省积极争取中央预算内资金，使用专项债券、发行企业债券，引导各类产业基金按市场化原则投资参与省重大项目;南昌市建设资金、各类产业引导资金向市重大、重点项目倾斜，建立市级PPP项目基金，鼓励引导民间资本参与项目建设，引导金融机构信贷资金优先投向市重大重点项目;四川省鼓励引导各地各部门增加省重点项目前期经费投入，支持符合条件项目采用PPP模式开发建设，在基础设施建设领域开展不动产投资信托基金（REITs）试点，强化政府投融资平台作用，鼓励国有平台公司积极参与项目建设;深圳龙华区对政府投资的项目，财政资金予以优先支持，对社会投资项目，有关行业主管部门通过银企对接会等形式向金融机构推介。
（三）各地区全力做好项目建设服务保障
重大项目审批实行绿色通道办理，实行重大项目审批代办制度，安排代办员全过程跟进代办项目审批事宜。如中山市重点项目审批实行“绿色通道”办理，“导办代办制”，安排导办代办员全程跟进项目审批事宜;东莞市实行重大产业项目预审批和重大项目“绿色通道”审批，要求各审批部门实行“科长服务制度”，实施重大项目“小围合”机制，针对重大项目相关问题要召开会议协调解决，强化项目批后监管，督促完善绿色通道审批后续手续。南昌市提前介入指导项目报建，在非工作时间开展预约服务、延时服务，实行项目容缺受理、限时办结、告知承诺、模拟审批等制度;宁波市实行年度重点建设项目代办经理人制度。 三、意见及建议
重大项目是落实国家重大战略、对接国家支持的重要载体，是稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要工具。铁路、轨道交通、高速公路、电力通信、能源水利等基础设施项目和战略性新兴产业、现代服务业等产业项目是国民经济发展的重要引擎，也是推动区域经济高质量发展的重要抓手，教育、卫生、文化、体育等民生类重大项目是社会民生改善的重要保障，也是推動实现高品质生活的重要支撑。充分发挥重大项目的带动示范作用，对实现经济社会高质量发展具有关键支撑作用和重要现实意义。
本文通过分析重大项目推进过程中存在的主要制约要素，整理部分地区为化解制约要素而采取的方法措施，在此基础上，为更好推进重大项目建设，提出以下几点建议。
①多渠道筹集项目建设资金。要运用“挤、贷、吸、争、招、推”等举措解决资金缺口问题。一是“挤”，即严格管控政府资金支出，节约资金并使其投向市级重大项目建设。二是“贷”，即加强与银行等金融机构之间的沟通协调，增加直接融资力度，争取贷款总额和长期贷款额度，提升金融机构对市级重大项目建设资金的扶持力度。三是“吸”，即积极吸收各类社会资金投入重大项目建设。通过深化投融资体制改革，鼓励各类社会资本投入，充分挖掘社会投资的潜力，最大限度放宽民间投资准入领域。四是“争”，即通过向国家以及相关投资公司等积极争取国债资金和建设资金。五是“招”，即招商引资，强化市级重大项目包装和推介工作，充分发挥区位、政策和资源等优势，努力引进优秀企业投资项目建设。六是“推”，即定期向银行推荐一批优秀企业和项目，深入组织开展政、银、企合作对接，加快建设银企增进了解、强化沟通的服务平台。
②多举措破解土地指标瓶颈。一是优先保证市级重大项目用地需求。二是各级政府要通过土地储备整治等措施，以及地票交易等政策争取用地指标。三要集约利用土地，要充分挖掘现有的土地潜力，盘活闲置用地，切实加强土地的集约利用，防止浪费和闲置，对于确实无力建设的项目，要坚决予以收回。四是创新机制建立，要加大研究力度、对接力度和实践力度，针对土地运作中存在的问题，集中力量进行突破，尽快形成顺利供给、取得收益、滚动收储的土地利用良性机制。
③多形式优化项目建设环境。一是简化、优化服务流程。各部门要在规范行政行为、简化办事流程的同时加强沟通协调，对于高度关联的服务事项，争取做到一站式、并联式审批，提高审批效率。二是提高服务效能。各有关单位要切实履行职责，对明文规定能办的，要积极办理，提高效率;对需要研究请示的，要积极沟通，体现水平;对需要部门之间并联协作的，要积极配合，体现境界;对没有明文规定和明令禁止的，要敢于担当，体现能力。三是要完善公共基础设施建设，谋划项目产业化、规模化、链条化，不断增强项目的承载力和可持续发展的动力。四是要重点围绕项目用工需求，结合本地教育发展抓好用工培训和供需对接服务。
参考文献：
[1]朱珠.重大项目自然资源要素保障的困境与对策[J].中国土地，2021（06）：23-25.
[2]刘学.加强精准监督挺起高质量发展“脊梁”——昌乐县人大常委会依法推动政府重点投资项目建设侧记[J].山东人大工作，2021（05）：36-37.
[3].统一工程建设项目审批制度和管理系统推动全覆盖全流程全要素改革[J].建筑，2021（01）：18-19.
[4]罗育中.城市基础设施建设投融资模式构成要素分析[J].财经界，2020（17）：25-26.
[5]王阳.陕西省政府投资引导基金支持创新创业发展论坛举办[J].西部财会，2021（06）：2.