论文部分内容阅读
摘 要：面对国内外经济形势发生的新变化，江苏开发区应进一步贯彻落实科学发展观，以整合资源、放大功能为重点率先转型升级、寻求新的发展思路，确立新的发展定位，创造新的发展优势，带动全省开放型经济发展。
关键词：资源整合；开发区；转型升级
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0044-06
江苏作为全国兴办开发区最早的省份之一，近30年来，特别是邓小平视察南方发表重要谈话和中国加入WTO以来，无论在建设速度和规模，还是发展质量和效益，都走在了全国前列，为全省率先发展、科学发展、创新发展等作出了重要贡献，已经成为了经济发展的“火车头”、“发动机”，经济增长的核心区、外商投资的密集区、制造产业的集聚区、出口贸易的主导区和改革创新的先行区。江苏开发区以不到２％的土地面积，创造了1/3的生产总值，1/2的工业增加值，1/3的财政收入。2011年，开发区实际利用外资占江苏的75%左右，进出口总额占江苏的80%左右，其中出口占70%左右。江苏许多市县，讲地方经济很大程度上都讲开发区经济，讲开放型经济更是讲开发区经济。将开发区发展作为江苏经济的“重中之重”（比重大）、“先中之先”（领先增长）、“优中之优”（质量高）、“新中之新”（创新带动），恰如其分，并非虚言。因此，江苏经济以及开放型经济的转型升级，必须充分发挥作为重要载体的开发区的率先示范作用。
一、目前开发区转型升级面临的主要矛盾
江苏各地和各类开发区虽然发展不平衡，但都面临着转型升级的任务，同时也面临转型升级的矛盾。
1.产业发展水平低，多数处于微笑曲线低端
江苏各地各类开发区传统产业和一般制造业比重较大，低端代工性质较多，企业关联度较低，产业链条短，开发区内企业数量上简单汇合多，空间上的地理聚集多，存在着低层次、低水平产业同构和产品重复现象。本来，在市场经济条件下，由于竞争的原因，产业垄断和产品垄断不可能长期存在，一定的产业同构、产品重复是规律性现象。但是如果缺少必要的特色和优势，存在着严重的低水平同构和重复，就是问题。说明地区间错位发展、差别化竞争没有很好形成，科学的分工协作体系很不完善，区域经济的竞争力会明显削弱。在发展新兴产业方面，尽管近几年新兴产业发展很快，但我们在调查中发现，存在着严重的问题。目前，江苏发展新兴产业的显著特点，是在不具备自主技术的前提下，主要靠引进国外技术设备，依靠外部投资，面向国际市场，基本上属于一哄而上，急功近利、急于求成。这样一种发展新兴产业的目的、思路有很大问题。一方面，形成了大量资源消耗和环境损失，另一方面是为了发展新兴产业而发展新兴产业，超前发展的，有可能取得先发效益，跟在别人后面的，很可能得不偿失，甚至会死得很惨。这样一种发展新兴产业的模式亟待深刻反思和调整转换。
2.过度依赖外资，抑制了内生增长和自主创新
最早的开发区雏形，是城市化的发展，“退二进三”、腾笼换鸟，城区工业外迁，还有“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业搞工业集中区。后来随着开放步伐的加快，既有内部的产业重新布局，更有外部产业资本的大规模引进。在利用外资方面，开始是“合资合作”居多，后来则基本上是独资为主。独资投资的好处，是减少了合资合作的利益矛盾纠纷，克服了控制权障碍。特别是外商投资以其独有的资本优势、市场优势、技术优势、管理优势，以及抗风险的优势，牢牢掌握了发展的主导权和控制权，地方政府也乐于从其中分享财政税收、劳动力就业、土地转让、经济增长速度和规模的好处。但是从长远来看，这样一种主要偏重于依赖外资并且是外商独资的开发区发展模式是有问题的。一方面，降低了外资企业的技术溢出效应，另一方面，许多开发区未能很好建立起一整套完善的“引进、吸收、消化、再创新”技术工作程序和机制，缺少本土产业与外资产业的深度融合，开发区成了外商制造业加工区。
3.某些政策的非统一性，既造成了不平等的竞争环境，又加大了土地、资源、环境等压力
开发区的发展，一直伴随着非统一性的政策竞争。我们在调查中发现，目前这方面的竞争仍在延续。比如在企业和项目引进上，上海、重庆等地的增值税、所得税返还政策明显优越于江苏，同样的项目，在环境评估上这个地方通不过的，另一个地方则开了绿灯。从实践来看，尽管近些年来国家对外资的政策已经做了调整，开始实行基本统一的国民待遇政策。但在现实经济生活中，并且在今后一段时期，地区间通过优惠政策吸收外资的政策不仅不会消失，而且仍存在着激烈的竞争和攀比。实际上，政策优惠形成的竞争，主要取决于不同地区的财政承受能力。越是经济发达、政府财政收入充裕的地区，其政策优惠的力度就越大，越能形成利用外资的优势。不过在客观上，政策不统一的结果，明显增大了交易成本，稀释了经济效益，使土地、资源、环境等过度占用和消耗，潜伏着发展难以持续的隐患。
4.存在体制回归现象，原先的管理体制优势趋于弱化
开发区最早的发展，主要是管理体制灵活，走的是“小政府、大社会”的路子。但是随着开发区范围的扩大，开发区的面积越来越大，特别是一些乡镇相继并入，加之来自上面的婆婆越来越多，开发区行政化倾向相当明显，基本上成了“麻雀虽小、五脏俱全”的行政区，除了特有的产业和经济优势外，其它方面尤其是社会职能方面，与一般的行政区并无多大差异。在现有的大环境下，许多开发区实际上成为了一级政府，类似于一般的行政区。我们分析，随着开发区经济社会方面承担的事务日渐增多，办事难度加大、管理成本增加、服务效率降低的弊端会日趋显现。如果开发区体制出现严重的体制回归，就会改变开发区发展的初衷，有些优势也会逐步丧失。
5.区域发展不平衡，转型升级面临不同的矛盾
区域发展不平衡，是江苏开发区的最大省情。目前，江苏各级各类开发区发展差异很大，既有不同的级别之差，如国家级、省级、非省级；也有规模上的差异，苏南有的县级市的开发区，其经济总量比苏中、苏北市级都要大得多；特别是发展阶段上的差异，苏北开发区仍处于规模扩张阶段，苏南开发区则已经进入能级提升、创新发展阶段。尽管各类开发区都有转型升级的要求和任务，但是发展差异决定了不同的认识和态度，特别是近年来刚刚开始起步的开发区，转型升级难度大、矛盾多，要求实行差别化的政策。 特别需要指出，江苏海关特殊功能区数量居全国第一，加强特殊功能区建设，实现开发区功能的提升，对于提高货物能关便捷效率，降低运营成本，有特殊意义。应加快推进已批准设立的出口加工区等特殊监管区建设，支持有条件的出口加工区、保税物流园区升级为综合保税区。加大对海关特殊监管区的功能整合，加强功能配套，完善功能布局，进一步放大海关特殊监管区域的政策效应。推进开发区与出口加工区、保税区和保税物流园区功能叠加、资源共享和优势再造，拓展各类特殊功能区在保税、通关、物流、商品展示、贸易服务等方面的功能。放大综合保税区的政策效应，积极探索在特殊功能区基础上建设自由贸易园区途径。
6.解放思想、先行先试，为开发区转型升级注入新的活力
开发区是解放思想的产物，唯有继续解放思想，才能真正实现转型升级。尽管目前影响开发区体制机制创新的因素很多，但必须冲破条条框框的束缚，敢试敢闯，努力形成具有创新特点的开发区发展新机制，创造具有开发区特色的“小环境、小气候”，为全社会的体制机制创新发挥示范效应。总的是，坚持“小政府大社会，小机构大服务”的方向不动摇，进一步完善开发区精简高效的公共管理机制。继续深化体制机制改革和市场经济发展，完善与国际接轨的经济运行机制和统一高效的管理机制；面对不断增加的社会职能，继续实施大部制管理体制，保持管理机构精简高效的特点和优势。要重视保持开发区的经济优势和产业集聚特征，防止开发区行政与社会功能泛化，将开发区等同于一般的行政区。在开发区建立体制外投诉、体制内监察、自上而下地问责和自下而上的社会化评估制度推动网上政务处理和政务公开。建成公平竞争的市场环境，规范健全的法制环境、亲商安商的投资环境，优质高效的服务环境，和谐安定的社会环境。具体操作上，（1）继续深化开发区行政管理体制改革和创新。积极探索新形势下与社会转型相适应的行政职能定位。在开发区内市场与社会组织能够发挥作用的领域，开发区政府职能应逐步弱化。法律、法规没有禁止的领域，要放手市场投资主体自主决策，能够借助社会力量发挥作用的领域政府资金要改直接扶持为商业杠杆式推动。能够通过市场竞争实现资源优化配置的公共服务和市政公用事业，要鼓励社会投资经营。认真研究全省开发区管理体制出现的新情况、新问题，国家和省有关政策试点，优先放到开发区先行先试，不断增强开发区的生机和活力。（2）进一步创新开发区开发机制。进一步创新开发区开发机制和投融资体制，发挥财政资金杠杆作用，引导鼓励境内外投资者参与开发区内各类公益性、准公益性基础设施项目建设，构建市场化多元化的投资格局。探索多种形式的资产证券化，积极拓宽开发区融资渠道。通过创新机制，进一步发挥企业和社会组织在招商引资、投资环境建设、资产运营、公共服务代理、公共工程代建等方面的积极性。（3）加快开发区服务型政府和服务型机关建设。进一步转变开发区职能，改变作风，创造公平竞争的市场环境、规范健全的法制环境、亲商安商富商的投资环境、优质高效的服务环境、和谐安定的社会环境。支持开发区构筑“公平、公开、透明、便捷”的综合商务环境，建立完善“一站式”服务体系和“一网式”办公系统。鼓励开发区进行内部管理体制改革，实行“干部能上能下、报酬能高能低、人员能进能出”的管理制度和专业岗位聘任制、工资浮动制、竞争上岗等用人制度。在开发区内试行政府能够事后监管的事项，政府管理职能应由事前审批向事后监管转化，政府必须事前审批的项目，要进一步优化开发区工作流程，提高工作效率。在开发区建立体制外投诉，体制内监察，自上而下地问责和自下而上的社会化评估制度，推动网上办公、政务处理和政务公开。（4）优化开发区公共服务管理机制。积极构建更加合理、更加完善的开发区公共服务体系。注重引导和培育社会力量参与到开发区日常服务当中，让群众成为自我管理、自我教育、自我服务的主体和受益者，不断提高社会参与公共服务的能力。科学合理地配置公共服务资源，更加突出开发区居民的主体地位，更加注重群众对生活的感受和满意度。重视经济社会转型进程中多元化的利益诉求，构建开发区参与型、自治型社会管理格局，切实发挥街道、社区（村）基层组织在深化社会管理和化解基层矛盾中的基础性作用，提高基层组织的公共服务能力和社会信任度，从源头杜绝和防范社会矛盾。
参考文献：
［1］圣西门.圣西门选集：第2卷［M］.北京：商务印书馆,1982.
［2］傅立叶.傅立叶选集：第3卷［M］.北京：商务印书馆,1964.
［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第3卷［M］.北京：人民出版社,2009.
［4］欧文.欧文选集：第1卷［M］.北京：商务印书馆,1979.
［5］城塚登.青年马克思的思想［M］.北京：求实出版社,1988.
责任编辑：浩 宇
关键词：资源整合；开发区；转型升级
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）07-0044-06
江苏作为全国兴办开发区最早的省份之一，近30年来，特别是邓小平视察南方发表重要谈话和中国加入WTO以来，无论在建设速度和规模，还是发展质量和效益，都走在了全国前列，为全省率先发展、科学发展、创新发展等作出了重要贡献，已经成为了经济发展的“火车头”、“发动机”，经济增长的核心区、外商投资的密集区、制造产业的集聚区、出口贸易的主导区和改革创新的先行区。江苏开发区以不到２％的土地面积，创造了1/3的生产总值，1/2的工业增加值，1/3的财政收入。2011年，开发区实际利用外资占江苏的75%左右，进出口总额占江苏的80%左右，其中出口占70%左右。江苏许多市县，讲地方经济很大程度上都讲开发区经济，讲开放型经济更是讲开发区经济。将开发区发展作为江苏经济的“重中之重”（比重大）、“先中之先”（领先增长）、“优中之优”（质量高）、“新中之新”（创新带动），恰如其分，并非虚言。因此，江苏经济以及开放型经济的转型升级，必须充分发挥作为重要载体的开发区的率先示范作用。
一、目前开发区转型升级面临的主要矛盾
江苏各地和各类开发区虽然发展不平衡，但都面临着转型升级的任务，同时也面临转型升级的矛盾。
1.产业发展水平低，多数处于微笑曲线低端
江苏各地各类开发区传统产业和一般制造业比重较大，低端代工性质较多，企业关联度较低，产业链条短，开发区内企业数量上简单汇合多，空间上的地理聚集多，存在着低层次、低水平产业同构和产品重复现象。本来，在市场经济条件下，由于竞争的原因，产业垄断和产品垄断不可能长期存在，一定的产业同构、产品重复是规律性现象。但是如果缺少必要的特色和优势，存在着严重的低水平同构和重复，就是问题。说明地区间错位发展、差别化竞争没有很好形成，科学的分工协作体系很不完善，区域经济的竞争力会明显削弱。在发展新兴产业方面，尽管近几年新兴产业发展很快，但我们在调查中发现，存在着严重的问题。目前，江苏发展新兴产业的显著特点，是在不具备自主技术的前提下，主要靠引进国外技术设备，依靠外部投资，面向国际市场，基本上属于一哄而上，急功近利、急于求成。这样一种发展新兴产业的目的、思路有很大问题。一方面，形成了大量资源消耗和环境损失，另一方面是为了发展新兴产业而发展新兴产业，超前发展的，有可能取得先发效益，跟在别人后面的，很可能得不偿失，甚至会死得很惨。这样一种发展新兴产业的模式亟待深刻反思和调整转换。
2.过度依赖外资，抑制了内生增长和自主创新
最早的开发区雏形，是城市化的发展，“退二进三”、腾笼换鸟，城区工业外迁，还有“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业搞工业集中区。后来随着开放步伐的加快，既有内部的产业重新布局，更有外部产业资本的大规模引进。在利用外资方面，开始是“合资合作”居多，后来则基本上是独资为主。独资投资的好处，是减少了合资合作的利益矛盾纠纷，克服了控制权障碍。特别是外商投资以其独有的资本优势、市场优势、技术优势、管理优势，以及抗风险的优势，牢牢掌握了发展的主导权和控制权，地方政府也乐于从其中分享财政税收、劳动力就业、土地转让、经济增长速度和规模的好处。但是从长远来看，这样一种主要偏重于依赖外资并且是外商独资的开发区发展模式是有问题的。一方面，降低了外资企业的技术溢出效应，另一方面，许多开发区未能很好建立起一整套完善的“引进、吸收、消化、再创新”技术工作程序和机制，缺少本土产业与外资产业的深度融合，开发区成了外商制造业加工区。
3.某些政策的非统一性，既造成了不平等的竞争环境，又加大了土地、资源、环境等压力
开发区的发展，一直伴随着非统一性的政策竞争。我们在调查中发现，目前这方面的竞争仍在延续。比如在企业和项目引进上，上海、重庆等地的增值税、所得税返还政策明显优越于江苏，同样的项目，在环境评估上这个地方通不过的，另一个地方则开了绿灯。从实践来看，尽管近些年来国家对外资的政策已经做了调整，开始实行基本统一的国民待遇政策。但在现实经济生活中，并且在今后一段时期，地区间通过优惠政策吸收外资的政策不仅不会消失，而且仍存在着激烈的竞争和攀比。实际上，政策优惠形成的竞争，主要取决于不同地区的财政承受能力。越是经济发达、政府财政收入充裕的地区，其政策优惠的力度就越大，越能形成利用外资的优势。不过在客观上，政策不统一的结果，明显增大了交易成本，稀释了经济效益，使土地、资源、环境等过度占用和消耗，潜伏着发展难以持续的隐患。
4.存在体制回归现象，原先的管理体制优势趋于弱化
开发区最早的发展，主要是管理体制灵活，走的是“小政府、大社会”的路子。但是随着开发区范围的扩大，开发区的面积越来越大，特别是一些乡镇相继并入，加之来自上面的婆婆越来越多，开发区行政化倾向相当明显，基本上成了“麻雀虽小、五脏俱全”的行政区，除了特有的产业和经济优势外，其它方面尤其是社会职能方面，与一般的行政区并无多大差异。在现有的大环境下，许多开发区实际上成为了一级政府，类似于一般的行政区。我们分析，随着开发区经济社会方面承担的事务日渐增多，办事难度加大、管理成本增加、服务效率降低的弊端会日趋显现。如果开发区体制出现严重的体制回归，就会改变开发区发展的初衷，有些优势也会逐步丧失。
5.区域发展不平衡，转型升级面临不同的矛盾
区域发展不平衡，是江苏开发区的最大省情。目前，江苏各级各类开发区发展差异很大，既有不同的级别之差，如国家级、省级、非省级；也有规模上的差异，苏南有的县级市的开发区，其经济总量比苏中、苏北市级都要大得多；特别是发展阶段上的差异，苏北开发区仍处于规模扩张阶段，苏南开发区则已经进入能级提升、创新发展阶段。尽管各类开发区都有转型升级的要求和任务，但是发展差异决定了不同的认识和态度，特别是近年来刚刚开始起步的开发区，转型升级难度大、矛盾多，要求实行差别化的政策。 特别需要指出，江苏海关特殊功能区数量居全国第一，加强特殊功能区建设，实现开发区功能的提升，对于提高货物能关便捷效率，降低运营成本，有特殊意义。应加快推进已批准设立的出口加工区等特殊监管区建设，支持有条件的出口加工区、保税物流园区升级为综合保税区。加大对海关特殊监管区的功能整合，加强功能配套，完善功能布局，进一步放大海关特殊监管区域的政策效应。推进开发区与出口加工区、保税区和保税物流园区功能叠加、资源共享和优势再造，拓展各类特殊功能区在保税、通关、物流、商品展示、贸易服务等方面的功能。放大综合保税区的政策效应，积极探索在特殊功能区基础上建设自由贸易园区途径。
6.解放思想、先行先试，为开发区转型升级注入新的活力
开发区是解放思想的产物，唯有继续解放思想，才能真正实现转型升级。尽管目前影响开发区体制机制创新的因素很多，但必须冲破条条框框的束缚，敢试敢闯，努力形成具有创新特点的开发区发展新机制，创造具有开发区特色的“小环境、小气候”，为全社会的体制机制创新发挥示范效应。总的是，坚持“小政府大社会，小机构大服务”的方向不动摇，进一步完善开发区精简高效的公共管理机制。继续深化体制机制改革和市场经济发展，完善与国际接轨的经济运行机制和统一高效的管理机制；面对不断增加的社会职能，继续实施大部制管理体制，保持管理机构精简高效的特点和优势。要重视保持开发区的经济优势和产业集聚特征，防止开发区行政与社会功能泛化，将开发区等同于一般的行政区。在开发区建立体制外投诉、体制内监察、自上而下地问责和自下而上的社会化评估制度推动网上政务处理和政务公开。建成公平竞争的市场环境，规范健全的法制环境、亲商安商的投资环境，优质高效的服务环境，和谐安定的社会环境。具体操作上，（1）继续深化开发区行政管理体制改革和创新。积极探索新形势下与社会转型相适应的行政职能定位。在开发区内市场与社会组织能够发挥作用的领域，开发区政府职能应逐步弱化。法律、法规没有禁止的领域，要放手市场投资主体自主决策，能够借助社会力量发挥作用的领域政府资金要改直接扶持为商业杠杆式推动。能够通过市场竞争实现资源优化配置的公共服务和市政公用事业，要鼓励社会投资经营。认真研究全省开发区管理体制出现的新情况、新问题，国家和省有关政策试点，优先放到开发区先行先试，不断增强开发区的生机和活力。（2）进一步创新开发区开发机制。进一步创新开发区开发机制和投融资体制，发挥财政资金杠杆作用，引导鼓励境内外投资者参与开发区内各类公益性、准公益性基础设施项目建设，构建市场化多元化的投资格局。探索多种形式的资产证券化，积极拓宽开发区融资渠道。通过创新机制，进一步发挥企业和社会组织在招商引资、投资环境建设、资产运营、公共服务代理、公共工程代建等方面的积极性。（3）加快开发区服务型政府和服务型机关建设。进一步转变开发区职能，改变作风，创造公平竞争的市场环境、规范健全的法制环境、亲商安商富商的投资环境、优质高效的服务环境、和谐安定的社会环境。支持开发区构筑“公平、公开、透明、便捷”的综合商务环境，建立完善“一站式”服务体系和“一网式”办公系统。鼓励开发区进行内部管理体制改革，实行“干部能上能下、报酬能高能低、人员能进能出”的管理制度和专业岗位聘任制、工资浮动制、竞争上岗等用人制度。在开发区内试行政府能够事后监管的事项，政府管理职能应由事前审批向事后监管转化，政府必须事前审批的项目，要进一步优化开发区工作流程，提高工作效率。在开发区建立体制外投诉，体制内监察，自上而下地问责和自下而上的社会化评估制度，推动网上办公、政务处理和政务公开。（4）优化开发区公共服务管理机制。积极构建更加合理、更加完善的开发区公共服务体系。注重引导和培育社会力量参与到开发区日常服务当中，让群众成为自我管理、自我教育、自我服务的主体和受益者，不断提高社会参与公共服务的能力。科学合理地配置公共服务资源，更加突出开发区居民的主体地位，更加注重群众对生活的感受和满意度。重视经济社会转型进程中多元化的利益诉求，构建开发区参与型、自治型社会管理格局，切实发挥街道、社区（村）基层组织在深化社会管理和化解基层矛盾中的基础性作用，提高基层组织的公共服务能力和社会信任度，从源头杜绝和防范社会矛盾。
参考文献：
［1］圣西门.圣西门选集：第2卷［M］.北京：商务印书馆,1982.
［2］傅立叶.傅立叶选集：第3卷［M］.北京：商务印书馆,1964.
［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第3卷［M］.北京：人民出版社,2009.
［4］欧文.欧文选集：第1卷［M］.北京：商务印书馆,1979.
［5］城塚登.青年马克思的思想［M］.北京：求实出版社,1988.
责任编辑：浩 宇