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〔摘要〕 行政主体进行行政决策是行使法定行政权力服务公众的典型行政行为,从“大树进城”项目行政决策立项、实施、完工等基本步骤及其最终效果中可以看出,我国行政项目决策程序控制不够;行政实践中需要制定《行政程序法》,完整地落实法定程序控制行政决策项目,减少决策失误,提高行政项目决策质量。
〔关键词〕 大树进城;行政决策;程序控制
〔中图分类号〕DF3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2010)05-0069-06
“大树进城”工程最先是从上海刮起来的。1997年,上海市政府制定了用5年时间引进10万株胸径15厘米的大树移栽计划(“大树进城”工程是一个民间和网络概括的说法,指城市搞大树绿化的项目,这些项目在政府的正式文件中一般是指城市建设中的“园林城市”、“生态城市”、“森林城市”工程,其中以移栽大树进城市为内容的简称“大树进城”工程)。1998年6月,第一批进城大树引进到上海复兴东路后,陆陆续续、浩浩荡荡、季相明显、郁郁葱葱的大树不断地扮靓上海。①上海的做法引来许多城市的效仿,据笔者在“百度”搜索到的信息来看,全国多数省会城市都在搞“大树进城”工程,太原、西安、贵阳、南京、哈尔滨、长沙、重庆等省会城市及长治、青岛、德州等二线城市都掀起过“大树进城”的高潮,而失误比较大的城市是贵阳和南京。2002年,南京火车站站前广场上新移栽的几百棵榉树、银杏、红果冬青、合欢等大树凋零而死;也是2002年,贵阳斥巨资移栽的进城大树死亡率超过70%,贵阳市至飞机场高速公路两侧800至900株香樟大树70%—80%死亡,造成被移栽的价值不菲大树“客死异乡”。②最近比较著名的是重庆“大树进城”项目,2008年3月21日,重庆市委提出,重庆有条件建成一个大家公认的宜居城市,一个环境优美的城市,甚至变成一个森林城市。同年8月,重庆市政府部署建设“森林重庆”,提出用10年左右时间,把重庆建设成为人居环境优美、生态系统稳定的“森林重庆”。在实际的推进过程中,一些承担移送进城大树任务的区县和单位为加快进程,甚至重金购买野生名木古树移栽进城。(注:“重庆市万盛区园林管理局专门召开会议明确区内八个镇援栽大树栽植任务,只一个月时间,已在城区各交通节点栽植大树24棵,做到‘时间、任务、责任’三落实。”见网页:www.http.F7%BD%F8%B3%C7+%C9%CF%BA%A3&f=8&wd=%B4%F3%CA%F7%BD%F8%B3%C7+%D6%D8%C7%EC,2010年3月8日再次查询。说明重庆市大树进城项目对外研讨不充分,在具体实施中,是采取给下级部门下达任务的方式推进此项目。)大树进城不是坏事,但某些政府简单的行政命令和不计后果的行政行为后面,隐藏的是“绿化大跃进”,增绿工程变成赔了大树又花钱的“劳民伤财”工程。
一、“大树进城”行政决策中的体制解读
在“大树进城”项目中,各个地方政府的决策初衷可谓良苦:中国城市发展异军突起,生气蓬勃,现代城市发展的历史短暂,现代建筑几乎都是为完成容纳更多人口而修建的水泥建筑;原有的树木、花草及园林本就很少,绿地、绿色植被需求量大;城市经济发展取得较大成就导致城市绿色植被需求空间大增。不少城市需要在比较短的时间内,大规模增加城市绿化面积,并形成规模效应;在城市植草受到公众诟病(代价昂贵、管理费用高而且改善生态作用有限),选择种树就是必然的了。笔者就此分析轰轰烈烈的“大树进城”项目决策凸显出的部分问题。
第一,“大树进城”行政决策议案从拟议到确定比较仓促。重大项目的提出到实施过程短暂,主要领导在行政会议上的一个提议,一个说法,就是一个项目,下属就按照领导的提议开展工作。重庆从建设“宜居城市”到“森林城市”再到“大树进城”,时间短暂,目标不断明确、简单、直接;上级官员一个理性的提法和看法,到了某些下级官员行动中就简化为工作目标,甚至不惜层层加码,拔高标准。重庆市委提出要使重庆“甚至变成一个森林城市”的目标,从语义上分析基本不是硬性规定,而是带有商量、思考的余地,至于这个提法在后来是否用文件的形式再次明确为决策意图,目前还不得而知。如果有文件专门规定和指示,则应该是正式的行政决策行为;如果没有文件专门规定指示,则实际实行的“建设森林城市”的行政行为与市委开始的决策目标就有距离,“大树进城”是下级在贯彻市委决策意图中的自作主张。要建成森林城市,措施和手段有多种,可以做一个长远规划,比如在今后的城市发展规划中逐步提高森林覆盖率,城市建设指标中增加绿地面积,城市规划中预留更多的绿地用于栽种树木,设置专门的机构用于建设、管理城市树木,把城市树木数量增加作为长期的政府施政目标,对下级政府的考评指标,发动全体市民为建设森林城市建言献策,群策群力,共同促进等。但市委的一个商榷性的提法立马变成一个必须完成,并且是短期内必须完成的行政目标,一个建议、提议立即成了决策性行为,其变幻时间简短,目标直接。就决策科学而论,该次决策目标确定仓促,把拟决策当成了正式决策。
第二,“大树进城”从拟决策变成正式决策,省略了论证过程。开始的市委的拟决策,一般是提议,这不应该被认为是一个非常准确肯定的认知。至于什么样的拟决策能够变成正式决策,什么样的拟决策最后烟消云散、无影无踪,目前还无法准确得知。从3月份的市委拟议到8月份的政府开大会布置工作,其间在哪个层次、哪些级别的人员、哪些范围的人群中进行过研究论证,目前没有具体信息可以分析,但可以看到的是:即使有研究讨论,也是在政府(党政等公权机构)内部做讨论,对影响甚众、关系密切的普通市民而言,没有机会表达见解。其实,重庆建设森林城市,是对普通市民谋利益,有百利而无一害,基本不会反对。但和很多决策项目一样,很多的政府拟决策行为还没有法定接纳群众意见和建议的常规管道和系统制度。目前的政府体制,地方党政负责人能够任期两届(8年或10年)的就比较少,况且8年、10年后上级政府的考核指挥棒是怎么样的就很难说了。主要领导人的政绩考核,等不及栽种小树并待其长成参天大树而彰显其政绩且得到公众的赞扬;实际的政绩目标,例如国家提出的建设园林城市的城市建设目标对“大树进城”起到推波助澜的作用;大树自然长成需要较长的时期,浮躁的建设心态等不及“十年树木”,就只有搞大树移栽工程。
第三,行政决策项目是选择性落实的。上级的讲话和类似的指示何其多,实际上只有部分得到贯彻落实,部分被忽略,部分被扭曲地落实。以“大树进城”项目为例,重庆市委把重庆“甚至变成森林城市”的提法比较委婉,但政府就直接落实并在短时间内给下级单位下达任务,基本不算是准确、完整、全面地执行市委的决策。既然政府开会布置“大树进城”项目,至少在相关部门相应层面上是经过研究准备的,承办该项目的园林绿化管理局应该是有工作思路的。但从该项目实施中有民主党派人士专门提出对策建议,给人大或者政协提出提案来看,该项目并未进行比较充分的酝酿和讨论,即使是园林与绿化管理局也只是被动地、僵化地落实该项目,目标是“短时间内搞一批大树进城”;不科学的决策行为被盲目地不顾后果地执行。
第四,体制中固有的责任追究制度少有落实。“人挪活,树挪死”,移栽大树必然导致部分大树死亡。承办移栽大树的园林管理局等部门对于其专业内的技术性准备都没有考虑好。显然秋天不是大树移栽的好时节,完全可以在春天来移栽落实。对移栽的大树的成活率、移栽措施的科学性、对大树移栽中可能出现的营私现象、人为损失等没有追责措施和机制。大树进城工程仓促上阵,造成大树死亡几乎是不可避免的。“大树进城”没有通盘考虑,行为粗疏,思想简单,损失巨大,应该承担相应的责任。另外,大树移栽后还可能是假活,一棵大树被移植到城市,验证其是否成活,需要1—3年时间,用行政命令的方式完成任务,对比较长期的工作是不太适合的。昆明、南京的移植大树进城就只让部分大树活了很短时间,具体负责“大树进城”项目的机构是不负责的,但没有人追责,也没有人被追责。承担大树移栽工作的部门对大树移栽后的成活率几乎不负责,在移栽大树进城工作中,没有把大树的移栽死亡率减少到最低作为一项指标贯彻,反倒是移栽速度、种类等短期可视的特点作为考核指标了。移栽大树是一项技术性很强的工作,要做选择时机、树木种类、移栽方式、培育方式等专业性技术性考虑,但大树移栽进城的行政行为中几乎很少考虑大树移植固有的性质,行政方几乎是为完成移栽数量而蛮干、瞎干,最后被移栽的大树不得不死。
第五,行政主体项目决策中少有对决策者本身的约束制度,可能导致决策者权力滥用。移植大树本身就是“拆东墙补西墙”的移动绿色植被的破坏性行为,为了大树进城项目,在全市、全省、全国移植大树,全国的大树数目不会增加,只是把位于偏远山区的大树移栽到大城市,城市建设的这种行为本身的正当性就值得质疑,况且是劳民伤财;不少地方城市的“大树进城”项目都是借助地方政府的领导力量强行给下级布置工作任务,要求下级政府(乡镇、街道)包片完成大树移植任务,这是否是上级政府合理的发挥领导力的范围都值得研究,而地方政府多是采取这种强制手段,强制推行大树进城工作。中国的地方政府的上下级权力边界不甚清晰,也没有法律细化,更没有救济监督机制。下级政府对上级政府的工作布置几乎是无条件地服从和接受,没有什么选择余地。即使是对上级政府的不合理的工作安排,一般都是设法完成,当然可能有软推软磨的应付办法,拖延完成时限,一旦出现上级领导变动、工作重心变动,或者其他力量的干扰影响,某些任务布置就自动作废,不用再继续完成了。但对多数任务,例如“大树移植”任务,上级政府布置工作后,强调重视,强化完成期限,下级政府还是得努力完成。对这种为完成城市绿化,乡村、乡镇买单的政府行为,可以视为权力滥用,下级政府只注重表面效果,而不重视长期效益就理所当然了。
二、“大树进城”行政决策中的问题剖析
没有人否认做出“大树进城”决策者的意愿美好,也无法完全否认“大树进城”项目相应的现实意义:“大树进城”活动既是对我们过去城市建设绿化植被缺少的补充,也是一个赶超式发展的实际行动。许多城市的目标是建设园林城市、森林城市,移栽大树只是建设森林城市的一个举措、一个部分。反思部分城市急功近利贸然行动,好心办坏事,一腔美好的愿望变成移“死”大树的近乎悲剧的结局,笔者思考其根源大概有以下几点:
第一,公共项目决策权、知情权、监督权机制不协调。建设森林城市本身是用公共资金服务公众,政府对公共资金直接有使用权,纳税人对公共资金使用有知情权,民意(代表)机关对公共资金使用有监督权,对使用公共资金建设森林城市(移栽大树),需要政府、公众(纳税人)、民意(代表)机关共同行使、分享决策权力。使用公共资金建设森林城市的决策权力在政府,而公众(纳税人)的知情权、民意(代表)机关的监督权没有发挥作用,政府绿化城市支配公共资金时还不习惯、也没有法定机制让前述三者共同行使决策权力。建设森林城市等用公款服务公众的行政决策行为,怎么实施建设森林城市的权力没有被完全地监督。可见,民众或者民意(代表)机关等相关利益主体相应权力的落实,是民主实践需要继续加强的地方。
第二,行政决策项目相关主体目标不一致。大树进城项目行政决策主体的利益享有者主要是政府(及其相关职能部门),政府决定建设森林城市,大规模绿化城市,政府下属相关职能部门主要采取移栽大树的办法短时间内增加城市森林绿化面积。政府决策主体的利益主要是短时间改变城市绿化落后的面貌,增加城市人均绿化面积;政府职能部门的利益主要是完成上级领导部门的绿化城市的目标,提高城市绿化率。大树进城项目效益享有主体是市民(公众)和供树商,市民对大树进城项目期望值不但是希望增加城市绿化面积,还希望公共(纳税)资金使用效益最大化,公众对移死大树、浪费资金倍感痛心和惋惜;树木运营商主要是希望多卖树,大树价格越高,利润越大,对树木是否移栽致死,移栽的树木成活率高低等基本不关心。大树进城项目的决策主体和享受大树进城效益主体利益有明显冲突。
第三,行政决策过程和决策结果混同。各级地方政府和许多部门习惯发放规范性文件作为行政决策依据,使我们国家处于“文件治国”中。据不完全统计,从1987年以来,省级政府共收到报送备案的规范性文件6万余件。“大树进城”项目就是各级政府用规范性文件进行决策和实施的。规范性文件既是行政决策的结果,又是行政管理的依据,制定文件部门又执行文件、监督执行文件落实。行政决策时制定规范性文件的过程一般都是内部运行,从提出问题、论证问题、决定实行等,都没有外部力量观察、监督,行政机关内部的运行秩序,主要强调服从、执行,没有论证探讨的空间。下属以贯彻行政首长的意志为主,行政首长决策项目前,惯有的执行思维不可能希望下级机关(机构)提出什么异议,可能有部分完善方案的程序和职能,但总体方向是论证时间、空间都缺乏。“大树进城”项目一般都是比较高级的地方政府部门提出的,例如,各个省会城市,包括部分副省级城市,决策者权力比较大,中间需要环保、建设部门和下级政府部门执行,但下级部门对该项目实施过程一般是执行而不提质疑。重庆市在2008年3月提出建设森林城市的设想,在9月份召开大会大张旗鼓地实施,开会布置绿化城市是拟决策呢,还是正式实施绿化城市决策?同一行政机关既制定决策又实施决策,既当运动员又当裁判员还当监督员,不能培育决策前反复磋商的决策论证风气。西蒙曾提出“有限理性”的观点,及众多学者提出的各种决策的理论主张,至今没有“能够为解决决策中产生的问题提供万全之策”〔1〕,决策过程与决策结果没有距离,过程即是结果,省略了决策过程中必须有的很多论证、研究、细化的步骤,决策失误无法避免。过程不严格,即使是科学的决策,结果也不一定令人满意。
第四,项目决策和执行监督机制不健全。主要表现在两个方面,一方面是决策者和实施者成同一或是同一利益关系体,二者自然无法实现有效的制约。在“大树进城”项目中,地方政府党政负责决策的事项,基本无另外的机关(机构)监督其实施。党政主要负责人共同决定绿化城市事项,行政负责人负责实施,没有法定的监督或者对决策内容质疑(建议)的权力,没有制度对决策者进行决策制约。另一方面是法定意义上的人大对地方重大问题决策监督不到位。地方人大一般一年开一次全会,人大的常务委员会开会次数比较多,但是否对地方政府的如“大树进城”等项目进行决策和监督没有明文规定,从现有的情况来看,地方人大对地方政府的重大决策几乎没有干预过;地方人大还受到地方党委的影响,如果是地方党委的决策,地方人大几乎就是响应通过而很少独自表决决策和监督;人大代表多数是党政官员,时间和工作精力主要放到各自的党政工作职能上,个人也不独立于党政,更无法独立履行人大代表的法定职权;宪法规定的主要的决策权力、监督权力人大都力不从心,更无时间、空间关心日常性重大决策了。“大树进城项目”至今没有发现地方人大对此有过什么主动影响和发挥法定的决策和监督作用,倒是地方政协及其委员对地方党委和政府的类似“大树进城”重大项目提出过质疑和反应,这与地方政协的功能和人员组成有关:政协委员继续掌管党政职能的比较少,相对于党政官员为主体的人大组织,政协委员的身份更为洒脱和超脱;时间和精力方面可以更为有效地保障政协职能的发挥;政协也更愿意通过政协渠道彰显其参政职能。
第五,程序控制项目的范围窄。目前,我国行政决策事项,没有法律、法规规定具体程序,仅有的是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008年6月发布)的规范性文件,要求各地行政决策中依法行政。我国政府项目决策的基本步骤法定化规章乏善可陈,项目建设随意性大。对“大树进城”项目的考察来看,多数城市对该项目的决策是快速而直接,省略了很多必须的程序;地方政府及其部门之间,各自为政,各司其职,完成重大事项时的协商沟通不够,形成在大树进城项目中,立项前少论证,项目实施规则不完善,对可能出现的坏的结果预计不足;项目建设的拟提议、立项、实施、监督、竣工、验收、评估、问责等基本的步骤没有法定化,项目建设各个步骤程序控制弱。
第六,项目建设的程序工具主义观念突出。程序工具主义又叫结果中心主义,它追求实际结果的真实性、准确性,对其过程、手段不太在意,法律程序直接的、主要的目的是实现实质正义。程序工具主义又有两个重要分支,一是绝对工具主义程序论,二是相对工具主义程序论。绝对工具主义理论可以追溯到边沁,他是功利主义的鼻祖。边沁认为司法追求“最大多数人的最大幸福”,“对于法的实体部分来说,惟一值得捍卫的对象或目的是社会最大多数成员的幸福最大化,而对于法的附属部分,惟一值得捍卫的对象或说目的乃是最大限度地把实体法付诸实施”〔2〕,即:为了达到实现实体法的目的,其附属性的法是可以变动乃至忽略的,这种观点在中国法制发展历史上大有市场。落后的生产力无法支持比较繁琐的程序制度,于是清官廉吏们为达到实现实质正义的目的,便“不择手段”,在落实大树进城决策项目时,追求短时间内提高城市树木覆盖率,对可能出现的大规模“移死”大树、大量浪费公共资金、引起纳税人的质疑等现象基本不予考虑。
三、完善公正程序减少决策失误
依法行政要求行政权及时行使又不侵犯当事人的合法权益,需要及时制定《行政程序法》,在行政项目决策中“嵌”入程序本位主义观。程序本位主义评价法律程序是否实现公正,主要是看它是否具有一种内在的“品德”和“德性”,而不看它是否实现某种外在目的;程序本身是法律关系主体追求的一个目的。所谓程序的德性,是指“使法律程序成为可能与德性相一致从而为人所尊重所接受的品质”〔3〕。这在英美等国家有较为深入系统的研究,实践中也得到贯彻。我国需要逐渐形成程序本位主义价值观,〔4〕在具体的、直接的行政决策中设置程序控制制度,以现有考评责任制度为主,建设行政决策公开、听证和问责制等程序制度有效控制行政项目决策,通过公正程序控制行政权。具体包括以下几个方面的内容:
第一,拟议决策项目公开,拟决策项目相关信息公开。“大树进城”目的是美化和生态化城市,使用税款或者是经过法定程序收取的费用,涉及到几乎所有城市居民的切身利益,行政机关应当将如拟绿化城市类的行政决策项目的事项、依据、条件、数量、程序(步骤)、期限等决策基础信息资料在办公场所和政府的公众信息网络上公示,让公众了解行政主体对决策项目的主要内容、进程及可能结果的基本设想;拟决定绿化城市的信息在决策立项之前发布;发布预立项信息后有让公众理解的时间和接受公众意见的渠道,接纳利益相关人提出的疑问和建议,行政主体有义务对是否采信公众意见做出说明;有关政府行政决策等信息全部上网,没有上网的信息不得作为行政决策的依据;与其他行政机关共享有关行政决策基础信息;上级政府也随时采取网络监督的方式检查督促下级政府的决策电子化办公进程,提高项目决策质量。
第二,发挥人大的代表功能监督重大行政项目。“个体公民极少有人会花费资金和时间去关注和理解绝大多数公共决策所具有的错综复杂的细节和过程。在绝大部分决策中,只有那些与利益存在着最紧密关联的人,才愿意付出时间和金钱去理解并影响决策。这意味着,在那些与决策本身有着共同利益的人所主宰的相对狭小的范围内,最困难的行政决策也能够得以制定。同时,它意味着相对狭小的领域若没有引起公众的重视,行政决策有时也会走向腐化堕落。”〔5〕公民个体没有时间精力完全关注行政决策项目,纳税人通过其代理人行使法定决策职权。人大作为连接公众和政府的法定的渠道,连接公众并收集反馈公众的相关信息给政府部门,担负监督政府行政项目建设的责任。人大法定监督制度可以让很多没有时间和精力直接关注比较专业的政府重大决策的纳税人等有渠道和机制监督政府的决策项目,接纳部分热心关注政府行为的社会公益机构和人士对政府决策项目的积极反应,在政府重大决策立项前后积极有效地收集相关公众的意见和建议,对公众提出的信息和意见要求政府正式地回应并积极地调整。
第三,限制行政决策项目利害关系人不当影响。可能还有与“大树进城”项目有直接关系的部分当事人更积极地活动形成压力(利益)集团,对政府的“大树进城”项目施加影响。例如树木(苗木)种植大户、经销商、承担大树移栽的直接当事人等,如果该项目启动,他们可以获得相应的利润,取得相当可观的经济效益。规范利益集团的活动,也要鼓励公众代表积极参与,以抵消或者减弱利益集团的“集体攻关”等活动。在咨讯相当发达的现代社会,公众积极参与政府决策项目,媒体全面公布相关信息,可以有效地防范部分利益集团的不正常活动带来的负面影响。
第四,重大项目行政决策立项和实施法定听证。“听证是现代行政程序法的核心制度”,〔6〕“行政程序作为一种科学而严格的表示规则,至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度,为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。”〔7〕听证要求相关人员遵循自然公正的基本内容,“做出有影响行政相对人权益的行为是要充分听取当事人的意见”。〔8〕在制定建设森林城市的目标,提出和拟移栽大树的动议提出后,举行公开听证,制定规则限制利益有关方的不正当行为,明确行政机关的办事程序、公众和专家参与项目实施细则等。政府在提出绿化城市目标后,采取听证措施,“大树进城”项目从立项、实施、完成验收都不是行政方单方面的工作任务,应该约请公众各方参与,部分热心的公众通过正式的渠道表达自己的意见和建议。
第五,项目决策救济程序法定。“无救济则无权利”,在行政决策中应该设立问责制。在行政决策责任制中设立救济制度,程序公正的理念要求救济中的裁决机构中立、独立,当公众对某些政府部门在大树移植过程中粗制滥造,造成部分大树死亡问题时,作为纳税人有权直接走司法起诉的途径,要求滥用纳税人钱财的行政行为者承担法律责任。加大对个案的问责力度,例如对大树进城项目的立项、实施、完成验收、社会评价等情况加大对政府执行者的问责力度。每一个重大项目都应该有救济渠道,大树进城立项之初,提出该项目的人对大树进城工作的基本内容要负责;立项工作中,防止绿化城市变异为只移栽大树;项目实施之初,应该有各个部门完成大树进城栽种、移植、运送、培育、成活率控制等相关考核指标,防止短期化地粗制滥造完成城市绿化。对公众公开拟决策项目信息,行政方在众目睽睽之下,可以增强责任心,周密地思考增加移栽大树成活率的措施,减少损失,总之,加大行政决策项目实施中的外部监管制度必不可少。
结语
行政决策中加强体制创新、设置必要的程序制约,监管行政权力的实施;政府行政项目决策要加强程序设置和控制,提高决策科学性,提高行政项目决策质量,促进经济健康发展。
〔参考文献〕
〔1〕〔5〕〔7〕〔美〕詹姆斯•费思乐,唐纳德•凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论〔M〕.陈振明等译.中国人民大学出版社,2002.252,252,252.
〔2〕〔3〕陈端洪.法律程序价值观〔J〕.中外法学,1997,(6).
〔4〕 何正平,胡燕.从西方程序公正的演进逻辑看我国程序公正的制度建设〔J〕.四川师范大学学报(哲社版),2009,(2).
〔6〕 王名扬.美国行政法〔M〕.中国政法大学出版社,1988.152.
〔8〕 叶必丰.公共利益本位论与行政程序〔J〕.政治与法律,1997,(4):6.)
(责任编辑:何进平)
注:
①(注:见网页://www.zxhmw.com/news_content-11_1215.html。)
②(注:贵阳市人民广场一株万年青耗资30万元,甲秀广场两株古银杏树耗资120万元,火车站广场一株小叶榕树花去50万元,花溪公园引进名贵的植物耗资80万元,贵阳机场高速公路两侧的普通香樟树,每株树价也高达1000元。见网页//www.baidu.com/s?wd=%B4%F3%CA%F7%BD%F8%B3%C7%20%C9%CF%BA%A3&pn=60&tn=6655com_pg&ch=3。)
〔关键词〕 大树进城;行政决策;程序控制
〔中图分类号〕DF3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2010)05-0069-06
“大树进城”工程最先是从上海刮起来的。1997年,上海市政府制定了用5年时间引进10万株胸径15厘米的大树移栽计划(“大树进城”工程是一个民间和网络概括的说法,指城市搞大树绿化的项目,这些项目在政府的正式文件中一般是指城市建设中的“园林城市”、“生态城市”、“森林城市”工程,其中以移栽大树进城市为内容的简称“大树进城”工程)。1998年6月,第一批进城大树引进到上海复兴东路后,陆陆续续、浩浩荡荡、季相明显、郁郁葱葱的大树不断地扮靓上海。①上海的做法引来许多城市的效仿,据笔者在“百度”搜索到的信息来看,全国多数省会城市都在搞“大树进城”工程,太原、西安、贵阳、南京、哈尔滨、长沙、重庆等省会城市及长治、青岛、德州等二线城市都掀起过“大树进城”的高潮,而失误比较大的城市是贵阳和南京。2002年,南京火车站站前广场上新移栽的几百棵榉树、银杏、红果冬青、合欢等大树凋零而死;也是2002年,贵阳斥巨资移栽的进城大树死亡率超过70%,贵阳市至飞机场高速公路两侧800至900株香樟大树70%—80%死亡,造成被移栽的价值不菲大树“客死异乡”。②最近比较著名的是重庆“大树进城”项目,2008年3月21日,重庆市委提出,重庆有条件建成一个大家公认的宜居城市,一个环境优美的城市,甚至变成一个森林城市。同年8月,重庆市政府部署建设“森林重庆”,提出用10年左右时间,把重庆建设成为人居环境优美、生态系统稳定的“森林重庆”。在实际的推进过程中,一些承担移送进城大树任务的区县和单位为加快进程,甚至重金购买野生名木古树移栽进城。(注:“重庆市万盛区园林管理局专门召开会议明确区内八个镇援栽大树栽植任务,只一个月时间,已在城区各交通节点栽植大树24棵,做到‘时间、任务、责任’三落实。”见网页:www.http.F7%BD%F8%B3%C7+%C9%CF%BA%A3&f=8&wd=%B4%F3%CA%F7%BD%F8%B3%C7+%D6%D8%C7%EC,2010年3月8日再次查询。说明重庆市大树进城项目对外研讨不充分,在具体实施中,是采取给下级部门下达任务的方式推进此项目。)大树进城不是坏事,但某些政府简单的行政命令和不计后果的行政行为后面,隐藏的是“绿化大跃进”,增绿工程变成赔了大树又花钱的“劳民伤财”工程。
一、“大树进城”行政决策中的体制解读
在“大树进城”项目中,各个地方政府的决策初衷可谓良苦:中国城市发展异军突起,生气蓬勃,现代城市发展的历史短暂,现代建筑几乎都是为完成容纳更多人口而修建的水泥建筑;原有的树木、花草及园林本就很少,绿地、绿色植被需求量大;城市经济发展取得较大成就导致城市绿色植被需求空间大增。不少城市需要在比较短的时间内,大规模增加城市绿化面积,并形成规模效应;在城市植草受到公众诟病(代价昂贵、管理费用高而且改善生态作用有限),选择种树就是必然的了。笔者就此分析轰轰烈烈的“大树进城”项目决策凸显出的部分问题。
第一,“大树进城”行政决策议案从拟议到确定比较仓促。重大项目的提出到实施过程短暂,主要领导在行政会议上的一个提议,一个说法,就是一个项目,下属就按照领导的提议开展工作。重庆从建设“宜居城市”到“森林城市”再到“大树进城”,时间短暂,目标不断明确、简单、直接;上级官员一个理性的提法和看法,到了某些下级官员行动中就简化为工作目标,甚至不惜层层加码,拔高标准。重庆市委提出要使重庆“甚至变成一个森林城市”的目标,从语义上分析基本不是硬性规定,而是带有商量、思考的余地,至于这个提法在后来是否用文件的形式再次明确为决策意图,目前还不得而知。如果有文件专门规定和指示,则应该是正式的行政决策行为;如果没有文件专门规定指示,则实际实行的“建设森林城市”的行政行为与市委开始的决策目标就有距离,“大树进城”是下级在贯彻市委决策意图中的自作主张。要建成森林城市,措施和手段有多种,可以做一个长远规划,比如在今后的城市发展规划中逐步提高森林覆盖率,城市建设指标中增加绿地面积,城市规划中预留更多的绿地用于栽种树木,设置专门的机构用于建设、管理城市树木,把城市树木数量增加作为长期的政府施政目标,对下级政府的考评指标,发动全体市民为建设森林城市建言献策,群策群力,共同促进等。但市委的一个商榷性的提法立马变成一个必须完成,并且是短期内必须完成的行政目标,一个建议、提议立即成了决策性行为,其变幻时间简短,目标直接。就决策科学而论,该次决策目标确定仓促,把拟决策当成了正式决策。
第二,“大树进城”从拟决策变成正式决策,省略了论证过程。开始的市委的拟决策,一般是提议,这不应该被认为是一个非常准确肯定的认知。至于什么样的拟决策能够变成正式决策,什么样的拟决策最后烟消云散、无影无踪,目前还无法准确得知。从3月份的市委拟议到8月份的政府开大会布置工作,其间在哪个层次、哪些级别的人员、哪些范围的人群中进行过研究论证,目前没有具体信息可以分析,但可以看到的是:即使有研究讨论,也是在政府(党政等公权机构)内部做讨论,对影响甚众、关系密切的普通市民而言,没有机会表达见解。其实,重庆建设森林城市,是对普通市民谋利益,有百利而无一害,基本不会反对。但和很多决策项目一样,很多的政府拟决策行为还没有法定接纳群众意见和建议的常规管道和系统制度。目前的政府体制,地方党政负责人能够任期两届(8年或10年)的就比较少,况且8年、10年后上级政府的考核指挥棒是怎么样的就很难说了。主要领导人的政绩考核,等不及栽种小树并待其长成参天大树而彰显其政绩且得到公众的赞扬;实际的政绩目标,例如国家提出的建设园林城市的城市建设目标对“大树进城”起到推波助澜的作用;大树自然长成需要较长的时期,浮躁的建设心态等不及“十年树木”,就只有搞大树移栽工程。
第三,行政决策项目是选择性落实的。上级的讲话和类似的指示何其多,实际上只有部分得到贯彻落实,部分被忽略,部分被扭曲地落实。以“大树进城”项目为例,重庆市委把重庆“甚至变成森林城市”的提法比较委婉,但政府就直接落实并在短时间内给下级单位下达任务,基本不算是准确、完整、全面地执行市委的决策。既然政府开会布置“大树进城”项目,至少在相关部门相应层面上是经过研究准备的,承办该项目的园林绿化管理局应该是有工作思路的。但从该项目实施中有民主党派人士专门提出对策建议,给人大或者政协提出提案来看,该项目并未进行比较充分的酝酿和讨论,即使是园林与绿化管理局也只是被动地、僵化地落实该项目,目标是“短时间内搞一批大树进城”;不科学的决策行为被盲目地不顾后果地执行。
第四,体制中固有的责任追究制度少有落实。“人挪活,树挪死”,移栽大树必然导致部分大树死亡。承办移栽大树的园林管理局等部门对于其专业内的技术性准备都没有考虑好。显然秋天不是大树移栽的好时节,完全可以在春天来移栽落实。对移栽的大树的成活率、移栽措施的科学性、对大树移栽中可能出现的营私现象、人为损失等没有追责措施和机制。大树进城工程仓促上阵,造成大树死亡几乎是不可避免的。“大树进城”没有通盘考虑,行为粗疏,思想简单,损失巨大,应该承担相应的责任。另外,大树移栽后还可能是假活,一棵大树被移植到城市,验证其是否成活,需要1—3年时间,用行政命令的方式完成任务,对比较长期的工作是不太适合的。昆明、南京的移植大树进城就只让部分大树活了很短时间,具体负责“大树进城”项目的机构是不负责的,但没有人追责,也没有人被追责。承担大树移栽工作的部门对大树移栽后的成活率几乎不负责,在移栽大树进城工作中,没有把大树的移栽死亡率减少到最低作为一项指标贯彻,反倒是移栽速度、种类等短期可视的特点作为考核指标了。移栽大树是一项技术性很强的工作,要做选择时机、树木种类、移栽方式、培育方式等专业性技术性考虑,但大树移栽进城的行政行为中几乎很少考虑大树移植固有的性质,行政方几乎是为完成移栽数量而蛮干、瞎干,最后被移栽的大树不得不死。
第五,行政主体项目决策中少有对决策者本身的约束制度,可能导致决策者权力滥用。移植大树本身就是“拆东墙补西墙”的移动绿色植被的破坏性行为,为了大树进城项目,在全市、全省、全国移植大树,全国的大树数目不会增加,只是把位于偏远山区的大树移栽到大城市,城市建设的这种行为本身的正当性就值得质疑,况且是劳民伤财;不少地方城市的“大树进城”项目都是借助地方政府的领导力量强行给下级布置工作任务,要求下级政府(乡镇、街道)包片完成大树移植任务,这是否是上级政府合理的发挥领导力的范围都值得研究,而地方政府多是采取这种强制手段,强制推行大树进城工作。中国的地方政府的上下级权力边界不甚清晰,也没有法律细化,更没有救济监督机制。下级政府对上级政府的工作布置几乎是无条件地服从和接受,没有什么选择余地。即使是对上级政府的不合理的工作安排,一般都是设法完成,当然可能有软推软磨的应付办法,拖延完成时限,一旦出现上级领导变动、工作重心变动,或者其他力量的干扰影响,某些任务布置就自动作废,不用再继续完成了。但对多数任务,例如“大树移植”任务,上级政府布置工作后,强调重视,强化完成期限,下级政府还是得努力完成。对这种为完成城市绿化,乡村、乡镇买单的政府行为,可以视为权力滥用,下级政府只注重表面效果,而不重视长期效益就理所当然了。
二、“大树进城”行政决策中的问题剖析
没有人否认做出“大树进城”决策者的意愿美好,也无法完全否认“大树进城”项目相应的现实意义:“大树进城”活动既是对我们过去城市建设绿化植被缺少的补充,也是一个赶超式发展的实际行动。许多城市的目标是建设园林城市、森林城市,移栽大树只是建设森林城市的一个举措、一个部分。反思部分城市急功近利贸然行动,好心办坏事,一腔美好的愿望变成移“死”大树的近乎悲剧的结局,笔者思考其根源大概有以下几点:
第一,公共项目决策权、知情权、监督权机制不协调。建设森林城市本身是用公共资金服务公众,政府对公共资金直接有使用权,纳税人对公共资金使用有知情权,民意(代表)机关对公共资金使用有监督权,对使用公共资金建设森林城市(移栽大树),需要政府、公众(纳税人)、民意(代表)机关共同行使、分享决策权力。使用公共资金建设森林城市的决策权力在政府,而公众(纳税人)的知情权、民意(代表)机关的监督权没有发挥作用,政府绿化城市支配公共资金时还不习惯、也没有法定机制让前述三者共同行使决策权力。建设森林城市等用公款服务公众的行政决策行为,怎么实施建设森林城市的权力没有被完全地监督。可见,民众或者民意(代表)机关等相关利益主体相应权力的落实,是民主实践需要继续加强的地方。
第二,行政决策项目相关主体目标不一致。大树进城项目行政决策主体的利益享有者主要是政府(及其相关职能部门),政府决定建设森林城市,大规模绿化城市,政府下属相关职能部门主要采取移栽大树的办法短时间内增加城市森林绿化面积。政府决策主体的利益主要是短时间改变城市绿化落后的面貌,增加城市人均绿化面积;政府职能部门的利益主要是完成上级领导部门的绿化城市的目标,提高城市绿化率。大树进城项目效益享有主体是市民(公众)和供树商,市民对大树进城项目期望值不但是希望增加城市绿化面积,还希望公共(纳税)资金使用效益最大化,公众对移死大树、浪费资金倍感痛心和惋惜;树木运营商主要是希望多卖树,大树价格越高,利润越大,对树木是否移栽致死,移栽的树木成活率高低等基本不关心。大树进城项目的决策主体和享受大树进城效益主体利益有明显冲突。
第三,行政决策过程和决策结果混同。各级地方政府和许多部门习惯发放规范性文件作为行政决策依据,使我们国家处于“文件治国”中。据不完全统计,从1987年以来,省级政府共收到报送备案的规范性文件6万余件。“大树进城”项目就是各级政府用规范性文件进行决策和实施的。规范性文件既是行政决策的结果,又是行政管理的依据,制定文件部门又执行文件、监督执行文件落实。行政决策时制定规范性文件的过程一般都是内部运行,从提出问题、论证问题、决定实行等,都没有外部力量观察、监督,行政机关内部的运行秩序,主要强调服从、执行,没有论证探讨的空间。下属以贯彻行政首长的意志为主,行政首长决策项目前,惯有的执行思维不可能希望下级机关(机构)提出什么异议,可能有部分完善方案的程序和职能,但总体方向是论证时间、空间都缺乏。“大树进城”项目一般都是比较高级的地方政府部门提出的,例如,各个省会城市,包括部分副省级城市,决策者权力比较大,中间需要环保、建设部门和下级政府部门执行,但下级部门对该项目实施过程一般是执行而不提质疑。重庆市在2008年3月提出建设森林城市的设想,在9月份召开大会大张旗鼓地实施,开会布置绿化城市是拟决策呢,还是正式实施绿化城市决策?同一行政机关既制定决策又实施决策,既当运动员又当裁判员还当监督员,不能培育决策前反复磋商的决策论证风气。西蒙曾提出“有限理性”的观点,及众多学者提出的各种决策的理论主张,至今没有“能够为解决决策中产生的问题提供万全之策”〔1〕,决策过程与决策结果没有距离,过程即是结果,省略了决策过程中必须有的很多论证、研究、细化的步骤,决策失误无法避免。过程不严格,即使是科学的决策,结果也不一定令人满意。
第四,项目决策和执行监督机制不健全。主要表现在两个方面,一方面是决策者和实施者成同一或是同一利益关系体,二者自然无法实现有效的制约。在“大树进城”项目中,地方政府党政负责决策的事项,基本无另外的机关(机构)监督其实施。党政主要负责人共同决定绿化城市事项,行政负责人负责实施,没有法定的监督或者对决策内容质疑(建议)的权力,没有制度对决策者进行决策制约。另一方面是法定意义上的人大对地方重大问题决策监督不到位。地方人大一般一年开一次全会,人大的常务委员会开会次数比较多,但是否对地方政府的如“大树进城”等项目进行决策和监督没有明文规定,从现有的情况来看,地方人大对地方政府的重大决策几乎没有干预过;地方人大还受到地方党委的影响,如果是地方党委的决策,地方人大几乎就是响应通过而很少独自表决决策和监督;人大代表多数是党政官员,时间和工作精力主要放到各自的党政工作职能上,个人也不独立于党政,更无法独立履行人大代表的法定职权;宪法规定的主要的决策权力、监督权力人大都力不从心,更无时间、空间关心日常性重大决策了。“大树进城项目”至今没有发现地方人大对此有过什么主动影响和发挥法定的决策和监督作用,倒是地方政协及其委员对地方党委和政府的类似“大树进城”重大项目提出过质疑和反应,这与地方政协的功能和人员组成有关:政协委员继续掌管党政职能的比较少,相对于党政官员为主体的人大组织,政协委员的身份更为洒脱和超脱;时间和精力方面可以更为有效地保障政协职能的发挥;政协也更愿意通过政协渠道彰显其参政职能。
第五,程序控制项目的范围窄。目前,我国行政决策事项,没有法律、法规规定具体程序,仅有的是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008年6月发布)的规范性文件,要求各地行政决策中依法行政。我国政府项目决策的基本步骤法定化规章乏善可陈,项目建设随意性大。对“大树进城”项目的考察来看,多数城市对该项目的决策是快速而直接,省略了很多必须的程序;地方政府及其部门之间,各自为政,各司其职,完成重大事项时的协商沟通不够,形成在大树进城项目中,立项前少论证,项目实施规则不完善,对可能出现的坏的结果预计不足;项目建设的拟提议、立项、实施、监督、竣工、验收、评估、问责等基本的步骤没有法定化,项目建设各个步骤程序控制弱。
第六,项目建设的程序工具主义观念突出。程序工具主义又叫结果中心主义,它追求实际结果的真实性、准确性,对其过程、手段不太在意,法律程序直接的、主要的目的是实现实质正义。程序工具主义又有两个重要分支,一是绝对工具主义程序论,二是相对工具主义程序论。绝对工具主义理论可以追溯到边沁,他是功利主义的鼻祖。边沁认为司法追求“最大多数人的最大幸福”,“对于法的实体部分来说,惟一值得捍卫的对象或目的是社会最大多数成员的幸福最大化,而对于法的附属部分,惟一值得捍卫的对象或说目的乃是最大限度地把实体法付诸实施”〔2〕,即:为了达到实现实体法的目的,其附属性的法是可以变动乃至忽略的,这种观点在中国法制发展历史上大有市场。落后的生产力无法支持比较繁琐的程序制度,于是清官廉吏们为达到实现实质正义的目的,便“不择手段”,在落实大树进城决策项目时,追求短时间内提高城市树木覆盖率,对可能出现的大规模“移死”大树、大量浪费公共资金、引起纳税人的质疑等现象基本不予考虑。
三、完善公正程序减少决策失误
依法行政要求行政权及时行使又不侵犯当事人的合法权益,需要及时制定《行政程序法》,在行政项目决策中“嵌”入程序本位主义观。程序本位主义评价法律程序是否实现公正,主要是看它是否具有一种内在的“品德”和“德性”,而不看它是否实现某种外在目的;程序本身是法律关系主体追求的一个目的。所谓程序的德性,是指“使法律程序成为可能与德性相一致从而为人所尊重所接受的品质”〔3〕。这在英美等国家有较为深入系统的研究,实践中也得到贯彻。我国需要逐渐形成程序本位主义价值观,〔4〕在具体的、直接的行政决策中设置程序控制制度,以现有考评责任制度为主,建设行政决策公开、听证和问责制等程序制度有效控制行政项目决策,通过公正程序控制行政权。具体包括以下几个方面的内容:
第一,拟议决策项目公开,拟决策项目相关信息公开。“大树进城”目的是美化和生态化城市,使用税款或者是经过法定程序收取的费用,涉及到几乎所有城市居民的切身利益,行政机关应当将如拟绿化城市类的行政决策项目的事项、依据、条件、数量、程序(步骤)、期限等决策基础信息资料在办公场所和政府的公众信息网络上公示,让公众了解行政主体对决策项目的主要内容、进程及可能结果的基本设想;拟决定绿化城市的信息在决策立项之前发布;发布预立项信息后有让公众理解的时间和接受公众意见的渠道,接纳利益相关人提出的疑问和建议,行政主体有义务对是否采信公众意见做出说明;有关政府行政决策等信息全部上网,没有上网的信息不得作为行政决策的依据;与其他行政机关共享有关行政决策基础信息;上级政府也随时采取网络监督的方式检查督促下级政府的决策电子化办公进程,提高项目决策质量。
第二,发挥人大的代表功能监督重大行政项目。“个体公民极少有人会花费资金和时间去关注和理解绝大多数公共决策所具有的错综复杂的细节和过程。在绝大部分决策中,只有那些与利益存在着最紧密关联的人,才愿意付出时间和金钱去理解并影响决策。这意味着,在那些与决策本身有着共同利益的人所主宰的相对狭小的范围内,最困难的行政决策也能够得以制定。同时,它意味着相对狭小的领域若没有引起公众的重视,行政决策有时也会走向腐化堕落。”〔5〕公民个体没有时间精力完全关注行政决策项目,纳税人通过其代理人行使法定决策职权。人大作为连接公众和政府的法定的渠道,连接公众并收集反馈公众的相关信息给政府部门,担负监督政府行政项目建设的责任。人大法定监督制度可以让很多没有时间和精力直接关注比较专业的政府重大决策的纳税人等有渠道和机制监督政府的决策项目,接纳部分热心关注政府行为的社会公益机构和人士对政府决策项目的积极反应,在政府重大决策立项前后积极有效地收集相关公众的意见和建议,对公众提出的信息和意见要求政府正式地回应并积极地调整。
第三,限制行政决策项目利害关系人不当影响。可能还有与“大树进城”项目有直接关系的部分当事人更积极地活动形成压力(利益)集团,对政府的“大树进城”项目施加影响。例如树木(苗木)种植大户、经销商、承担大树移栽的直接当事人等,如果该项目启动,他们可以获得相应的利润,取得相当可观的经济效益。规范利益集团的活动,也要鼓励公众代表积极参与,以抵消或者减弱利益集团的“集体攻关”等活动。在咨讯相当发达的现代社会,公众积极参与政府决策项目,媒体全面公布相关信息,可以有效地防范部分利益集团的不正常活动带来的负面影响。
第四,重大项目行政决策立项和实施法定听证。“听证是现代行政程序法的核心制度”,〔6〕“行政程序作为一种科学而严格的表示规则,至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度,为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。”〔7〕听证要求相关人员遵循自然公正的基本内容,“做出有影响行政相对人权益的行为是要充分听取当事人的意见”。〔8〕在制定建设森林城市的目标,提出和拟移栽大树的动议提出后,举行公开听证,制定规则限制利益有关方的不正当行为,明确行政机关的办事程序、公众和专家参与项目实施细则等。政府在提出绿化城市目标后,采取听证措施,“大树进城”项目从立项、实施、完成验收都不是行政方单方面的工作任务,应该约请公众各方参与,部分热心的公众通过正式的渠道表达自己的意见和建议。
第五,项目决策救济程序法定。“无救济则无权利”,在行政决策中应该设立问责制。在行政决策责任制中设立救济制度,程序公正的理念要求救济中的裁决机构中立、独立,当公众对某些政府部门在大树移植过程中粗制滥造,造成部分大树死亡问题时,作为纳税人有权直接走司法起诉的途径,要求滥用纳税人钱财的行政行为者承担法律责任。加大对个案的问责力度,例如对大树进城项目的立项、实施、完成验收、社会评价等情况加大对政府执行者的问责力度。每一个重大项目都应该有救济渠道,大树进城立项之初,提出该项目的人对大树进城工作的基本内容要负责;立项工作中,防止绿化城市变异为只移栽大树;项目实施之初,应该有各个部门完成大树进城栽种、移植、运送、培育、成活率控制等相关考核指标,防止短期化地粗制滥造完成城市绿化。对公众公开拟决策项目信息,行政方在众目睽睽之下,可以增强责任心,周密地思考增加移栽大树成活率的措施,减少损失,总之,加大行政决策项目实施中的外部监管制度必不可少。
结语
行政决策中加强体制创新、设置必要的程序制约,监管行政权力的实施;政府行政项目决策要加强程序设置和控制,提高决策科学性,提高行政项目决策质量,促进经济健康发展。
〔参考文献〕
〔1〕〔5〕〔7〕〔美〕詹姆斯•费思乐,唐纳德•凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论〔M〕.陈振明等译.中国人民大学出版社,2002.252,252,252.
〔2〕〔3〕陈端洪.法律程序价值观〔J〕.中外法学,1997,(6).
〔4〕 何正平,胡燕.从西方程序公正的演进逻辑看我国程序公正的制度建设〔J〕.四川师范大学学报(哲社版),2009,(2).
〔6〕 王名扬.美国行政法〔M〕.中国政法大学出版社,1988.152.
〔8〕 叶必丰.公共利益本位论与行政程序〔J〕.政治与法律,1997,(4):6.)
(责任编辑:何进平)
注:
①(注:见网页://www.zxhmw.com/news_content-11_1215.html。)
②(注:贵阳市人民广场一株万年青耗资30万元,甲秀广场两株古银杏树耗资120万元,火车站广场一株小叶榕树花去50万元,花溪公园引进名贵的植物耗资80万元,贵阳机场高速公路两侧的普通香樟树,每株树价也高达1000元。见网页//www.baidu.com/s?wd=%B4%F3%CA%F7%BD%F8%B3%C7%20%C9%CF%BA%A3&pn=60&tn=6655com_pg&ch=3。)