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摘 要：行政行为的判断包含着道德标准，公共行政道德人格有两个基本价值取向：权力行使公平公正；勤政为民，廉洁自律。行政道德人格的塑造应通过道德教育，促进道德意识生成，形成基本的道德判断，并通过内省、克己、力行等方法不断完善和成就行政道德人格。服务型政府的公共行政中应建立起道德化的制度体系，以保障权力在运行中接受行政道德的规范和约束。
关键词：公共性；行政道德；道德人格；道德教育；内化
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1002-7408（2011）05-0072-03
当前，我国社会正面临着体制转换过程中行政道德滑坡的严重问题，在我国行政体制改革和服务型政府构建中，我们不能忽视道德约束机制与法律制度的互补性，在公共行政中要将法制建设与道德建设共同推进，在行政体制、行政法律和行政道德的互补中，实现行政行为的廉洁高效。为此，要大力倡导行政道德，并建立行政道德规范体系，让行政道德在反腐倡廉和维护行政体系的健康发展中发挥必要的作用。
一、 公共行政道德人格
“道德人格”是一个伦理学概念，它是指个人具有内在一致性和稳定性的道德自我，是个体特定的道德认识、道德情感、道德意志、道德信念和道德习惯的有机结合，而其中占支配地位的是道德品质。道德人格贯穿、渗透并体现于具体的道德行为之中，在总体上决定和支配着个体的道德行为。[1]在公共行政领域，行政人格具有公共性，公共行政道德人格是指行政人员在行使行政权力履行行政职能的过程中，站在公共利益的原点上体现权力的公共性，自觉坚持公众利益至上的根本准则，坚持全心全意为人民服务的道德品质。当前，行政体系中所进行的一系列改革，其方向就是要使公共权力公共化。在公共行政中应强调公共行政人员的道德约束，使道德约束成为权力约束的辅助力量，从而避免公共权力私人化。行政人员掌握的权力来源于管理公共事务的需要，权力的行使必须以公共利益为中心，市场经济条件下能否代表公众利益服务人民，是当代行政人员拥有健全的行政道德人格的前提。
1. 公共行政道德人格基本价值取向。公共行政道德人格对行政人员提出了两个最基本的要求：一是权力行使公平公正。权力运用的目的决定了权力运行的道德价值，在社会主义社会，社会公正是一个基本的价值取向。市场机制的利益最大化原则将引发集体非理性行为，这种行为与公共利益并非相一致；市场机制还具有分配不公的道德缺陷，并且市场机制在公共产品的供给上也缺乏动力和效率，无法实现公共产品供给。因此，市场本身并不能实现公平正义的道德准则，而政府权力行使的合法性基础是公共利益，公共行政必须担负起促进社会公正实现的使命。通过公正地行使行政权力促使广泛的社会公正的实现是政府无法推卸的责任，公平正义应当成为现代政府的核心价值取向。二是勤政为民，廉洁自律。勤政廉洁也是行政人员不可缺少的价值取向，更是行政人员应有的职责。勤政廉洁作为一种美德，主要是通过行政道德内化而形成的内在人格，也即一种自我道德意识，它是党员干部的立身之本。但是，勤政廉洁不仅仅只是作为行政道德的准则和规范而存在，它还与行政人员个人主体的道德价值和行为方式相联系。孔子说：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”[2]196政者政也，子帅以正，孰敢不正？”[2]195指的就是为政者在道德上要做出表率，从而起到上行下效的作用。在行政体系中，由于行政人员掌握着一定的权力，直接支配着一定社会资源的配置状况。因此，其道德行为和道德风貌为社会大众所关注，直接对社会大众起着示范和导向作用，行政道德状况对整个社会的道德风气的状况有着决定性的影响。
2. 公共行政行为的道德判断。现代公共行政的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的基本价值：自由、秩序、正义、公民利益和公共利益。在道德层面上，“公共性”应是每一个行政人员的职业态度、观念和信仰。它要求行政人员以此信念竭诚为公众服务，明确政府组织与行政人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。[4]70因此，行政行为的判断包含着道德标准，道德标准要求行政行为在管理意义上是民主的，对不同的管理对象是公正的，行使公共权力是廉洁的，在社会整体的进步中把人的发展放在首位，从而体现出人道的精神。在现代公共行政中，由于政治判断的弱化也迫切需要得到道德判断的补充，如果道德判断不能够及时地填补政治判断留下的空白，行政权力的腐败就会发生。公共行政的道德判断是对行政人员及其行政行为善恶的裁决，并通过对这种裁决的表达来促使行政人员形成稳定的道德人格，引导行政行为朝着合乎道德标准的方向发展。道德判断为行政人员道德意志的产生和强化提供理性走向，使行政人员在行政行为中把公共利益要求看作至上准则，在整个职业活动中实现“从心所欲不逾矩”的行政自由。行政道德判断对行政行为的理性整合作用表现在：通过基于公共精神对他人或自己行为的评价，在行政人员那里造成道德体验，促使他形成道德观念、荣誉感和羞耻意识，以合乎公共利益的道德行为为荣，以违背公共利益的不道德行为为耻。[5]298-299道德判断的终极目标是生成行政道德人格。
二、 道之以德、齐之以礼：强化行政道德内约
历史上，儒家伦理突出强调人格中的道德内涵，儒家的理想人格实质上就是一种道德理想人格。孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻而且格。”[2]112 “仁”是人格主体的道德自觉；“礼者，人之所履也。”[6] “礼”是具有某种强制性的规范，而当今社会“礼”已成为一种法制化的规则系统。行政道德建设中，“道之以德”就是通过把政府的公共服务性以及公平、正义等价值目标内化为行政人员的职业道德和核心价值观念，使行政人员将自己的行政行为自觉地纳入政府特别是民众所期望的轨道，并以此来控制和规范自己的行政行为，铸就“有耻且格”的行政道德人格。所谓“齐之以礼”，是指行政人格的形成需要行政人员严格遵守行政职业规范。行政道德是行政人员内在的理性，以行政人员的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，它能够担负起对行政行为的理性整合。
1. 行政道德教育促进行政道德意识生成。行政道德包括两个方面的内容：一是行政人员的道德自觉；二是行政道德的规范保障体系，行政的道德化是这两个方面相结合的结果。一般来说，当一个行政体系被建立起来时，作为它的构成部分的行政道德原则和规范体系也会一并生成，而行政人员的道德自觉却不会一并建立。所以促使行政人员道德意识的形成是每个行政体系都必须解决的，而行政道德教育是促进行政人员道德意识生成的一个有效途径。[5]316行政道德教育就是运用一定的职业道德原则，有目的、有计划、有组织地对广大行政人员实施职业道德观念的灌输和影响。但道德人格教育不能仅仅停留在“说教”层面，应将其上升到信念层面，强调道德认识的同时，应注重培养道德情感和道德意志，并在道德人格建构中将道德认识和道德行为相统一。行政道德教育的方式不是使受教育者被动地接受道德的外部灌输，机械地遵从既定规则，而应引导他们积极、主动地对现有价值体系和行为规范作独立思考，并在此基础上做出正确选择。把道德知识和道德要求转化为自己的内在需要，完成外在道德规范向主体意识的内化，应抛弃单调的说教方法，着眼于发展受教育者道德认知能力和情感体验能力。[7]行政人员能否积极主动地利用手中的公共权力为公共利益服务，在很大程度上取决于他的行政道德意识；行政人员在何种程度上依法行政，以及他能否自觉地追求行政行为的科学化，也取决于其道德意识的强弱。道德规范只有与道德主体的道德意识相联系时才能生成道德行为。行政人员能把自己放在公共利益的位置上，自觉地接受公众的监督，自觉地用行政伦理规范来约束自己，养成与公共利益的代表者、维护者的角色相一致的行政人格的前提是他拥有一定的道德意识。[3]297行政道德教育可以使行政人员形成行政道德主体意识和基本的道德观、价值观和道德判断力。
同时，我们应认识到行政道德是来源于行政主体自觉性的道德关注力，是由于这种自觉性的道德关注力而形成的完全属于他的内在存在形态的道德意识。通过教育手段在一定的时期和特定的情况下可以培养起某种道德意识，但这种道德意识直接与人的被动关注力相联系，并不是一种被教育对象完全内化了的意识。由教育所引发的关注力是外在于教育对象的，还不能引起教育对象自觉的道德行为。一个社会不断地通过教育的强化去持续地引起人的道德关注力是不可能的。不仅是因为这样会造成道德关注力的疲劳甚至逆反，而且所带来的成本增长也可能会达到一个社会无法承受的地步。[8]137-138 因此，我们应该构建一种稳定的支持道德主体道德关注力的环境，特别是构建起一种道德制度。
2. 行政道德理性化。我国行政体制改革的方向是建设有中国特色的服务型政府，在服务型政府的构建中公共行政应引进道德因素，建立行政道德制度规范体系。行政道德理性化是指行政道德的体系化，行政道德体系是在公共利益至上的信念下建立起来的维护公共利益的行为准则体系。实践证明，不受道德制约的行政人员和不合乎道德标准的行政行为，必然表现为官僚主义，必然倾向于利用一切机会以权谋私，以致离间公共权力与公众的关系，导致公共行政异化[5]114行政人员人格提升必须有道德制度为其提供客观保障，这种制度保障作用使组织中有道德的成员获得更多的道德利益。道德制度是解决社会公平、平等问题的根本出路，道德制度将为我们提供一种和谐的社会秩序。如果道德不能转化为制度的话，那么它在社会运行的过程中所获得的秩序，就是一种临时性的秩序，是不稳定的，因为缺乏制度支持的道德秩序单凭道德理念必然会表现出保障无力的状况。仅仅要求行政人员提高道德水平以及要求他在行政行为过程中按照道德规范行事不能解决任何一种社会的结构性问题。系统化的矛盾只有通过制度安排才能得以解决和避免，只有制度才能够凝聚出总体性的社会力量。[8]342-343因此，为了确保公共权力的公共性本质，还需要建立起一种道德化的制度体系，以保障权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。行政道德作为行政人员的职业道德是由行政体制决定的，行政道德在何种程度上能够发挥作用取决于制度。我们需要通过道德制度营建一种稳定的支持道德主体道德关注力的环境，以此激励有道德的成员在公共组织中比例的增加。行政道德只有获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为公共行政体系中的一个不可缺少的价值因素。[5]306
三、 克己、内省、践行：铸就行政道德人格
服务型政府强调公共行政的公共精神、公共性质和公共目的。行政的民主化、服务型及行政人员自主人格的塑造是我国服务型政府构建的方向。在服务型政府构建中，政府要践行执政为民的行政理念，要求行政人员必须具备独立的行政道德人格。儒家提倡道德修养要克己内省，身体力行。在公共行政活动中，行政人员应严格依照各种行政规范和行为准则要求自己，忠实于为人民服务的公共行政人角色。“内省”即内心自觉反求诸己，形成良好的道德修养和人格精神。行政人员必须在行政实践中，树立起服务于公众的信念，敢于承担公共责任，竭尽全力为社会公众提供公共产品和公共服务，追求社会公正。正如乔治·弗来德里克森所说:“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[9]
1. 公共行政道德人格生成的现实基础。服务行政是以服务社会为宗旨的公共行政，权力主体的服务观念和责任意识取代了对权力的追逐，权力主体的自我能力得到了充分的展现，使自己成为自由、自觉的主体。这就要求作为权力主体的行政人员自身道德意识的增强，在其内心生成权力制约的伦理力量。行政人员只有在充分的自觉和道德完善中，才能生成独立人格。行政人员只是代表社会公众行使权力，必须以公共精神为根本的价值选择，并根据公共利益的要求对自己的公职行为做出判断和选择。由于行政人员在政策执行中拥有一定的自由选择和价值判断的权利，而在服务型政府中由于行政人员独立自主性的增强，行政人员在政策执行中所拥有的自由裁量权也随之增强。在行政行为过程中如果不引入行政人员的伦理因素，不赋予行政人员以自由能动的选择和判断权利，一味抱守法制、法规的外在的“硬”约束途径，最终只能是陷入漫无边际的“硬规则”网中，而各种规则本身又存在逻辑上不能自相一致的缺陷。因此，我们应该强调行政人员主体性的充分发挥和优良行政人格的塑造。可以说，现实中行政人员的具体行政行为实质上就是行政裁量行为,行政裁量是行政道德人格生成的现实基础。当然，我们也不能完全抛弃法律、法规的外在客观强制约束性，因为失去制度规则约束的自由裁量将变成一种任意裁量，会演变为对公权的践踏。制度规则的存在，就是防止这种自主权陷入情感主义。行政裁量任意的控制的切实路径是在确保制度规则之必要的前提下，通过道德的制度化和制度的道德化即“德制”的建构，充分激发行政人员的伦理道德特性,促成行政人员健康人格的形成。[10]因此，不能忽视道德约束机制与法律制度的互补性，要在公共行政中将法制建设与道德建设共同推进。
2. 公共行政道德意识向道德人格升华。我国政府社会治理方式的变革和转型，突出了行政人员的主体性，对行政人员道德人格的形成和发展有着积极的推动作用。行政道德人格的塑造包括外在的行政道德教育与内在的行政道德修养两个方面。行政道德人格的塑造首先应通过行政道德教育,增强行政人员的行政道德认识和道德意识，形成基本的道德判断，使其确立正确的行政道德信念，从而养成良好的行政道德习惯。但是仅仅拥有道德意识只表明行政人员具有明辨是非善恶的能力，能够在外在的监督机制支持下保证行政行为合乎道德的标准。行政人员的道德意识只有升华为行政人员的人格，才能真正发挥自律的功能。因此，还需通过内省、克己、力行等方法增强自身的行政道德修养，从而不断完善和成就其行政道德人格。行政道德规范要发挥实际作用，还需要一个内化过程才获得行政人员主观上的确认并养成文明的道德行为习惯，必须通过道德践行过程的外强化增强主体对道德意识的认同感，使之化为自觉的道德意识，行政道德规范才能普遍地得到遵守。行政规范的道德化过程则是道德主体化、个体化的过程，是将外在的制度、规范内化为个体自身的道德品性、道德素质的过程，它同时也是成就道德自我、实现人格完美的过程。对于行政人员来说，行政道德人格是行政道德他律的自律化，是行政人员把法律、行政道德规范内在化而生成的一种道德品质，是行政人员道德意识的升华，是一种稳定地、持续地发挥作用的道德力量。行政道德内化不仅是形成内在的精神结构，完整的道德内化过程也不仅是道德规则向内心的内化，还包含着通过实践进一步外化为道德行为。行政个体的道德行为也不是道德认知单方面决定的，而是道德认知和道德人格的共同作用。由此可知，强化行政道德建设必须同时强化行政人员的道德意识的养成和道德行为的自觉。行政规范作为一种外在于行政人员的设定，是一种异己的力量，只有当行政人员在道德自觉中把行政规范内化为他的主观构成部分的时候，行政人员才会在行动上自觉地遵守,才能在履行行政职能过程中达到“从心所欲不逾矩”。
行政道德人格塑造应该立足于我国社会转型的现实基础，并在道德规范体系理性化建设的过程中同时注重强制和引导相结合。在公共行政行为模式由管治向服务变革和转型的过程中，我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范,还需要为其建构起伦理观念和道德体系,用理性的力量塑造行政人员的道德人格和服务意识，增强行政人员坚定权力公共性的信念。行政道德规范体系要通过机制运作转化为行政人员的内在品格,使道德自律直接作用于行政行为，达到行政道德知与行的统一。
参考文献：
[1]马建国.社会转型期行政人员道德人格探微[J].理论月刊,2007,(4).
[2]臧知非.注说·论语[M].开封：河南大学出版社,2008.
[3]庄辉明,章义和.颜氏家训译注[M].上海: 上海古籍出版社,1999.
[4]王乐夫,陈干全.公共性:公共管理研究的基础与核心[J].社会科学,2003,(4).
[5]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社,2004.
[6]杨朝明.注说·荀子[M].开封：河南大学出版社,2008：351.
[7]胡林英.道德内化论[M].北京：社会科学文献出版社,2007：253.
[8]张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京：中国人民大学出版社,2008.
[9][美]乔治·弗来德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003：13.
[10]杨艳. 论行政裁量之控制与行政人格的建构[J].中国行政管理,2008,(6).
[责任编辑：宇 辉]
关键词：公共性；行政道德；道德人格；道德教育；内化
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1002-7408（2011）05-0072-03
当前，我国社会正面临着体制转换过程中行政道德滑坡的严重问题，在我国行政体制改革和服务型政府构建中，我们不能忽视道德约束机制与法律制度的互补性，在公共行政中要将法制建设与道德建设共同推进，在行政体制、行政法律和行政道德的互补中，实现行政行为的廉洁高效。为此，要大力倡导行政道德，并建立行政道德规范体系，让行政道德在反腐倡廉和维护行政体系的健康发展中发挥必要的作用。
一、 公共行政道德人格
“道德人格”是一个伦理学概念，它是指个人具有内在一致性和稳定性的道德自我，是个体特定的道德认识、道德情感、道德意志、道德信念和道德习惯的有机结合，而其中占支配地位的是道德品质。道德人格贯穿、渗透并体现于具体的道德行为之中，在总体上决定和支配着个体的道德行为。[1]在公共行政领域，行政人格具有公共性，公共行政道德人格是指行政人员在行使行政权力履行行政职能的过程中，站在公共利益的原点上体现权力的公共性，自觉坚持公众利益至上的根本准则，坚持全心全意为人民服务的道德品质。当前，行政体系中所进行的一系列改革，其方向就是要使公共权力公共化。在公共行政中应强调公共行政人员的道德约束，使道德约束成为权力约束的辅助力量，从而避免公共权力私人化。行政人员掌握的权力来源于管理公共事务的需要，权力的行使必须以公共利益为中心，市场经济条件下能否代表公众利益服务人民，是当代行政人员拥有健全的行政道德人格的前提。
1. 公共行政道德人格基本价值取向。公共行政道德人格对行政人员提出了两个最基本的要求：一是权力行使公平公正。权力运用的目的决定了权力运行的道德价值，在社会主义社会，社会公正是一个基本的价值取向。市场机制的利益最大化原则将引发集体非理性行为，这种行为与公共利益并非相一致；市场机制还具有分配不公的道德缺陷，并且市场机制在公共产品的供给上也缺乏动力和效率，无法实现公共产品供给。因此，市场本身并不能实现公平正义的道德准则，而政府权力行使的合法性基础是公共利益，公共行政必须担负起促进社会公正实现的使命。通过公正地行使行政权力促使广泛的社会公正的实现是政府无法推卸的责任，公平正义应当成为现代政府的核心价值取向。二是勤政为民，廉洁自律。勤政廉洁也是行政人员不可缺少的价值取向，更是行政人员应有的职责。勤政廉洁作为一种美德，主要是通过行政道德内化而形成的内在人格，也即一种自我道德意识，它是党员干部的立身之本。但是，勤政廉洁不仅仅只是作为行政道德的准则和规范而存在，它还与行政人员个人主体的道德价值和行为方式相联系。孔子说：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”[2]196政者政也，子帅以正，孰敢不正？”[2]195指的就是为政者在道德上要做出表率，从而起到上行下效的作用。在行政体系中，由于行政人员掌握着一定的权力，直接支配着一定社会资源的配置状况。因此，其道德行为和道德风貌为社会大众所关注，直接对社会大众起着示范和导向作用，行政道德状况对整个社会的道德风气的状况有着决定性的影响。
2. 公共行政行为的道德判断。现代公共行政的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的基本价值：自由、秩序、正义、公民利益和公共利益。在道德层面上，“公共性”应是每一个行政人员的职业态度、观念和信仰。它要求行政人员以此信念竭诚为公众服务，明确政府组织与行政人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。[4]70因此，行政行为的判断包含着道德标准，道德标准要求行政行为在管理意义上是民主的，对不同的管理对象是公正的，行使公共权力是廉洁的，在社会整体的进步中把人的发展放在首位，从而体现出人道的精神。在现代公共行政中，由于政治判断的弱化也迫切需要得到道德判断的补充，如果道德判断不能够及时地填补政治判断留下的空白，行政权力的腐败就会发生。公共行政的道德判断是对行政人员及其行政行为善恶的裁决，并通过对这种裁决的表达来促使行政人员形成稳定的道德人格，引导行政行为朝着合乎道德标准的方向发展。道德判断为行政人员道德意志的产生和强化提供理性走向，使行政人员在行政行为中把公共利益要求看作至上准则，在整个职业活动中实现“从心所欲不逾矩”的行政自由。行政道德判断对行政行为的理性整合作用表现在：通过基于公共精神对他人或自己行为的评价，在行政人员那里造成道德体验，促使他形成道德观念、荣誉感和羞耻意识，以合乎公共利益的道德行为为荣，以违背公共利益的不道德行为为耻。[5]298-299道德判断的终极目标是生成行政道德人格。
二、 道之以德、齐之以礼：强化行政道德内约
历史上，儒家伦理突出强调人格中的道德内涵，儒家的理想人格实质上就是一种道德理想人格。孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻而且格。”[2]112 “仁”是人格主体的道德自觉；“礼者，人之所履也。”[6] “礼”是具有某种强制性的规范，而当今社会“礼”已成为一种法制化的规则系统。行政道德建设中，“道之以德”就是通过把政府的公共服务性以及公平、正义等价值目标内化为行政人员的职业道德和核心价值观念，使行政人员将自己的行政行为自觉地纳入政府特别是民众所期望的轨道，并以此来控制和规范自己的行政行为，铸就“有耻且格”的行政道德人格。所谓“齐之以礼”，是指行政人格的形成需要行政人员严格遵守行政职业规范。行政道德是行政人员内在的理性，以行政人员的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，它能够担负起对行政行为的理性整合。
1. 行政道德教育促进行政道德意识生成。行政道德包括两个方面的内容：一是行政人员的道德自觉；二是行政道德的规范保障体系，行政的道德化是这两个方面相结合的结果。一般来说，当一个行政体系被建立起来时，作为它的构成部分的行政道德原则和规范体系也会一并生成，而行政人员的道德自觉却不会一并建立。所以促使行政人员道德意识的形成是每个行政体系都必须解决的，而行政道德教育是促进行政人员道德意识生成的一个有效途径。[5]316行政道德教育就是运用一定的职业道德原则，有目的、有计划、有组织地对广大行政人员实施职业道德观念的灌输和影响。但道德人格教育不能仅仅停留在“说教”层面，应将其上升到信念层面，强调道德认识的同时，应注重培养道德情感和道德意志，并在道德人格建构中将道德认识和道德行为相统一。行政道德教育的方式不是使受教育者被动地接受道德的外部灌输，机械地遵从既定规则，而应引导他们积极、主动地对现有价值体系和行为规范作独立思考，并在此基础上做出正确选择。把道德知识和道德要求转化为自己的内在需要，完成外在道德规范向主体意识的内化，应抛弃单调的说教方法，着眼于发展受教育者道德认知能力和情感体验能力。[7]行政人员能否积极主动地利用手中的公共权力为公共利益服务，在很大程度上取决于他的行政道德意识；行政人员在何种程度上依法行政，以及他能否自觉地追求行政行为的科学化，也取决于其道德意识的强弱。道德规范只有与道德主体的道德意识相联系时才能生成道德行为。行政人员能把自己放在公共利益的位置上，自觉地接受公众的监督，自觉地用行政伦理规范来约束自己，养成与公共利益的代表者、维护者的角色相一致的行政人格的前提是他拥有一定的道德意识。[3]297行政道德教育可以使行政人员形成行政道德主体意识和基本的道德观、价值观和道德判断力。
同时，我们应认识到行政道德是来源于行政主体自觉性的道德关注力，是由于这种自觉性的道德关注力而形成的完全属于他的内在存在形态的道德意识。通过教育手段在一定的时期和特定的情况下可以培养起某种道德意识，但这种道德意识直接与人的被动关注力相联系，并不是一种被教育对象完全内化了的意识。由教育所引发的关注力是外在于教育对象的，还不能引起教育对象自觉的道德行为。一个社会不断地通过教育的强化去持续地引起人的道德关注力是不可能的。不仅是因为这样会造成道德关注力的疲劳甚至逆反，而且所带来的成本增长也可能会达到一个社会无法承受的地步。[8]137-138 因此，我们应该构建一种稳定的支持道德主体道德关注力的环境，特别是构建起一种道德制度。
2. 行政道德理性化。我国行政体制改革的方向是建设有中国特色的服务型政府，在服务型政府的构建中公共行政应引进道德因素，建立行政道德制度规范体系。行政道德理性化是指行政道德的体系化，行政道德体系是在公共利益至上的信念下建立起来的维护公共利益的行为准则体系。实践证明，不受道德制约的行政人员和不合乎道德标准的行政行为，必然表现为官僚主义，必然倾向于利用一切机会以权谋私，以致离间公共权力与公众的关系，导致公共行政异化[5]114行政人员人格提升必须有道德制度为其提供客观保障，这种制度保障作用使组织中有道德的成员获得更多的道德利益。道德制度是解决社会公平、平等问题的根本出路，道德制度将为我们提供一种和谐的社会秩序。如果道德不能转化为制度的话，那么它在社会运行的过程中所获得的秩序，就是一种临时性的秩序，是不稳定的，因为缺乏制度支持的道德秩序单凭道德理念必然会表现出保障无力的状况。仅仅要求行政人员提高道德水平以及要求他在行政行为过程中按照道德规范行事不能解决任何一种社会的结构性问题。系统化的矛盾只有通过制度安排才能得以解决和避免，只有制度才能够凝聚出总体性的社会力量。[8]342-343因此，为了确保公共权力的公共性本质，还需要建立起一种道德化的制度体系，以保障权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。行政道德作为行政人员的职业道德是由行政体制决定的，行政道德在何种程度上能够发挥作用取决于制度。我们需要通过道德制度营建一种稳定的支持道德主体道德关注力的环境，以此激励有道德的成员在公共组织中比例的增加。行政道德只有获得了制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为公共行政体系中的一个不可缺少的价值因素。[5]306
三、 克己、内省、践行：铸就行政道德人格
服务型政府强调公共行政的公共精神、公共性质和公共目的。行政的民主化、服务型及行政人员自主人格的塑造是我国服务型政府构建的方向。在服务型政府构建中，政府要践行执政为民的行政理念，要求行政人员必须具备独立的行政道德人格。儒家提倡道德修养要克己内省，身体力行。在公共行政活动中，行政人员应严格依照各种行政规范和行为准则要求自己，忠实于为人民服务的公共行政人角色。“内省”即内心自觉反求诸己，形成良好的道德修养和人格精神。行政人员必须在行政实践中，树立起服务于公众的信念，敢于承担公共责任，竭尽全力为社会公众提供公共产品和公共服务，追求社会公正。正如乔治·弗来德里克森所说:“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[9]
1. 公共行政道德人格生成的现实基础。服务行政是以服务社会为宗旨的公共行政，权力主体的服务观念和责任意识取代了对权力的追逐，权力主体的自我能力得到了充分的展现，使自己成为自由、自觉的主体。这就要求作为权力主体的行政人员自身道德意识的增强，在其内心生成权力制约的伦理力量。行政人员只有在充分的自觉和道德完善中，才能生成独立人格。行政人员只是代表社会公众行使权力，必须以公共精神为根本的价值选择，并根据公共利益的要求对自己的公职行为做出判断和选择。由于行政人员在政策执行中拥有一定的自由选择和价值判断的权利，而在服务型政府中由于行政人员独立自主性的增强，行政人员在政策执行中所拥有的自由裁量权也随之增强。在行政行为过程中如果不引入行政人员的伦理因素，不赋予行政人员以自由能动的选择和判断权利，一味抱守法制、法规的外在的“硬”约束途径，最终只能是陷入漫无边际的“硬规则”网中，而各种规则本身又存在逻辑上不能自相一致的缺陷。因此，我们应该强调行政人员主体性的充分发挥和优良行政人格的塑造。可以说，现实中行政人员的具体行政行为实质上就是行政裁量行为,行政裁量是行政道德人格生成的现实基础。当然，我们也不能完全抛弃法律、法规的外在客观强制约束性，因为失去制度规则约束的自由裁量将变成一种任意裁量，会演变为对公权的践踏。制度规则的存在，就是防止这种自主权陷入情感主义。行政裁量任意的控制的切实路径是在确保制度规则之必要的前提下，通过道德的制度化和制度的道德化即“德制”的建构，充分激发行政人员的伦理道德特性,促成行政人员健康人格的形成。[10]因此，不能忽视道德约束机制与法律制度的互补性，要在公共行政中将法制建设与道德建设共同推进。
2. 公共行政道德意识向道德人格升华。我国政府社会治理方式的变革和转型，突出了行政人员的主体性，对行政人员道德人格的形成和发展有着积极的推动作用。行政道德人格的塑造包括外在的行政道德教育与内在的行政道德修养两个方面。行政道德人格的塑造首先应通过行政道德教育,增强行政人员的行政道德认识和道德意识，形成基本的道德判断，使其确立正确的行政道德信念，从而养成良好的行政道德习惯。但是仅仅拥有道德意识只表明行政人员具有明辨是非善恶的能力，能够在外在的监督机制支持下保证行政行为合乎道德的标准。行政人员的道德意识只有升华为行政人员的人格，才能真正发挥自律的功能。因此，还需通过内省、克己、力行等方法增强自身的行政道德修养，从而不断完善和成就其行政道德人格。行政道德规范要发挥实际作用，还需要一个内化过程才获得行政人员主观上的确认并养成文明的道德行为习惯，必须通过道德践行过程的外强化增强主体对道德意识的认同感，使之化为自觉的道德意识，行政道德规范才能普遍地得到遵守。行政规范的道德化过程则是道德主体化、个体化的过程，是将外在的制度、规范内化为个体自身的道德品性、道德素质的过程，它同时也是成就道德自我、实现人格完美的过程。对于行政人员来说，行政道德人格是行政道德他律的自律化，是行政人员把法律、行政道德规范内在化而生成的一种道德品质，是行政人员道德意识的升华，是一种稳定地、持续地发挥作用的道德力量。行政道德内化不仅是形成内在的精神结构，完整的道德内化过程也不仅是道德规则向内心的内化，还包含着通过实践进一步外化为道德行为。行政个体的道德行为也不是道德认知单方面决定的，而是道德认知和道德人格的共同作用。由此可知，强化行政道德建设必须同时强化行政人员的道德意识的养成和道德行为的自觉。行政规范作为一种外在于行政人员的设定，是一种异己的力量，只有当行政人员在道德自觉中把行政规范内化为他的主观构成部分的时候，行政人员才会在行动上自觉地遵守,才能在履行行政职能过程中达到“从心所欲不逾矩”。
行政道德人格塑造应该立足于我国社会转型的现实基础，并在道德规范体系理性化建设的过程中同时注重强制和引导相结合。在公共行政行为模式由管治向服务变革和转型的过程中，我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范,还需要为其建构起伦理观念和道德体系,用理性的力量塑造行政人员的道德人格和服务意识，增强行政人员坚定权力公共性的信念。行政道德规范体系要通过机制运作转化为行政人员的内在品格,使道德自律直接作用于行政行为，达到行政道德知与行的统一。
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[10]杨艳. 论行政裁量之控制与行政人格的建构[J].中国行政管理,2008,(6).
[责任编辑：宇 辉]