2012年4月14—15日，第六届美洲国家首脑会议(以下简称“美洲峰会”)在哥伦比亚海滨城市卡塔赫纳举行，峰会主题是“美洲团结：合作繁荣”，31个美洲国家的领导人与会，重点讨论了消除贫困、地区一体化、应对气候变化、改善地区安全形势等议题。由于厄瓜多尔、委内瑞拉和尼加拉瓜与美国在古巴与会问题上存在重大分歧，三国总统未参加会议。阿根廷总统克里斯蒂娜因在马尔维纳斯群岛(英国称福兰克群岛)问题上与美国总统奥巴马意见不一，愤然提前离会。由于美国和拉美国家在一系列重大问题上难以达成共识，峰会未能发表成果文件，不欢而散。虽然哥伦比亚总统桑托斯在会后举行的记者招待会上坚称“会议并未失败”，但外界普遍认为此次美洲峰会无果而终，美拉关系正渐行渐远。
　　
　　鸿沟仍在
　　美洲峰会是西半球最重要的首脑会议，向来被地区各国寄予厚望。此次峰会之所以无果而终，主要缘于美拉之间存在三道难以逾越的鸿沟。
　　一是古巴与会问题。1959年，菲德尔·卡斯特罗率起义军推翻亲美的巴蒂斯塔独裁政权，在古建立革命政府。1961年，古挫败美国组织的雇佣军入侵，并于同年宣布古巴革命具有社会主义性质。此后，美宣布对古实施经济、贸易和金融封锁，长期对古实行孤立政策，并于1962年将古巴驱逐出美洲国家组织。在此前举行的五届美洲峰会中，美国和加拿大均以古不是美洲国家组织成员国且不符合美洲峰会制定的民主标准为由，将古排除在美洲峰会之外。为摆脱外交困境、争取合法权利，古进行了坚持不懈的斗争。劳尔·卡斯特罗主政以来，古推行灵活务实的外交政策，其外部环境大为改善，与拉美国家关系也取得积极进展。随着2009年美洲国家组织决定废除1962年该组织通过的驱逐古巴的决议，拉美国家普遍认为古重返美洲大家庭的时机已经成熟，纷纷支持古参加第六届美洲峰会。在这一背景下，峰会东道国哥伦比亚有意邀请古与会，古也表示愿意应邀参加，但美、加再次以古民主状况不达标为由予以阻止。这一做法遭到拉美国家强烈反对。2月初，厄瓜多尔总统科雷亚提议，如古未受邀请，美洲玻利瓦尔联盟(包括安提瓜和巴布达、玻利维亚、古巴、多米尼加、厄瓜多尔、尼加拉瓜、圣文森特和格林纳丁斯、委内瑞拉等八国)成员国应集体抵制此次峰会。此后，巴西、阿根廷两国外长共同表示支持古与会。巴西总统罗塞芙、墨西哥总统卡尔德龙还相继访古，对古表示声援。但在美压力下，哥伦比亚最终被迫放弃邀请古，桑托斯总统不得不亲赴古巴进行解释。峰会召开当天，美洲玻利瓦尔联盟发表公告称，如美继续执行排斥古巴的政策，该联盟将集体抵制今后的美洲峰会。在峰会开幕式致辞中，桑托斯总统批评美对古立场，认为美“仍在固守早已过时的冷战时期的政策”，表示“古巴被排除在美洲峰会之外是不可接受的”，重申了对古巴的支持。古巴与会问题成为美拉之间难以弥合的一道“裂缝”。
　　二是阿英马岛争端。阿根廷和英国关于马岛主权的争端由来已久，虽目前英国实际占有该岛，但阿根廷从未放弃对马岛主权要求。阿方立场得到了拉美国家的普遍支持，而与英国关系密切的美国在此问题上始终态度模糊。2012年是马岛战争爆发30周年，英方高调纪念，安排威廉王子到马岛服役并派出多艘舰艇前往马岛，以宣示对该岛拥有主权。这些举动招致阿方强烈不满和激烈反应，克里斯蒂娜总统批评英方行动是“新殖民主义”，阿议会通过《马岛宣言》，在国内发起抵制英国航班和货轮等反英行动，阿方还推动其所在的南美国家联盟发表联合声明谴责英国在马岛的军事存在。一时间，阿英马岛争端愈演愈烈。此次峰会召开前夕，由于传闻不会将马岛问题列入讨论议程和成果文件，阿政府表示强烈不满，迟迟不确认克里斯蒂娜总统是否与会。直到哥伦比亚政府明确表示峰会将讨论马岛问题，阿方才确认参会，并强调“终结美洲地区的殖民主义和军事占领”对维护地区和平与安全具有重要意义。峰会期间，拉美国家在马岛问题上继续对阿表示支持和声援。但奥巴马总统和克里斯蒂娜总统举行双边会晤时，虽就双边贸易等议题达成共识，但在马岛问题上分歧严重，遂后克退出峰会以示不满。
　　三是大麻与软性毒品合法化问题。哥伦比亚为世界主要毒品生产国之一，其绝大部分产品销往美国。2002年乌里韦总统上台后，推行“民主安全”政策，加大了对毒品交易的打击力度。此后，毒品集团逐渐将制贩毒活动由哥伦比亚转移至中美洲和墨西哥，并构筑了巨大的毒品网络。虽然美国也加大了对该地区的反毒援助，但效果并不明显，毒品问题始终困扰着上述国家。加之近年来中美洲各国和墨西哥经济低迷，制贩毒活动由于利润丰厚而更加猖獗，并滋生大量腐败现象和凶杀、绑架等恶性案件。联合国报告指出，中美洲国家和墨西哥社会治安形势不断恶化，已成为世界上最不安全的非战争地区。由于现行反毒政策已基本失败，为了更有效地打击制贩毒，危地马拉总统佩雷斯建议将大麻等软性毒品的生产、运输和使用合法化，以便警方投入更多力量打击与海洛因、可卡因等危害性更大毒品有关的犯罪活动。此提议得到部分中美洲国家的支持，但遭到美国的强烈反对。奥巴马总统在峰会上表示，合法化绝不是解决毒品问题的正确途径，只会使毒品交易更加便利，造成更大危害。
　　
　　美拉关系新变化
　　美洲峰会向来是美洲地区形势和国家关系的“晴雨表”和“风向标”。此次峰会无果而终，似表明新世纪以来，美拉关系正在发生深刻变化，其动向引人关注。
　　首先，拉美联合自强的趋势更加明显。美国向来将拉美视为“后院”，在该地区长期保持着政治、经济和军事控制，但拉美各国追求民族独立、实现联合自强的努力从未停止过。尤其是进入新世纪以来，拉美各国经济快速发展，地区新兴大国巴西、墨西哥、阿根廷广泛参与全球事务，拉美的国际地位和影响力显著提升。2011年底，涵盖所有33个拉美国家、将美国和加拿大排除在外的拉美和加勒比国家共同体正式成立，标志着拉美团结自强、实现真正一体化的进程迈入新纪元。通过此次峰会，拉美国家在古巴与会、阿英马岛争端和软性毒品合法化等问题上协调立场，互相支持，团结自强的趋势进一步增强。
　　其次，美国在拉美的处境更加孤立。2009年奥巴马上台后，美拉关系一度出现缓和。但是，一方面，随着战略重心东移，美对拉关注和投入减少，在拉影响力和控制力持续下降；另一方面，随着自身经济实力和联合自强意识增强，拉美摆脱美国控制的意愿更加强烈，美拉关系渐行渐远。峰会前夕，美国在其2013年财政预算中，全面削减对拉军援和扫毒、社会援助，引起拉美受援国强烈不满。峰会期间，美拉在几乎所有拉美国家关心的问题上均存在重大分歧，不仅玻利维亚等激进左翼国家高调反美，而且连巴西等温和左翼国家屡屡点名批美，甚至部分中美洲国家、墨西哥、哥伦比亚等美国传统盟友也对美颇有微词。正如玻利维亚总统莫拉莱斯所说，美国不仅未能孤立古巴，反而在此次峰会上被拉美国家所孤立。上述表明，美国在拉美的处境更加孤立，美拉关系降至奥巴馬总统上台以来最低点。
　　第三，巴西作为地区“领头羊”地位进一步增强。美国是巴西独立后首个承认巴的国家，巴曾长期奉行亲美政策。近年来，为应对深刻复杂的国际政治和经济形势变化，巴逐渐改变了与美结盟的传统做法，确立了“立足南美，面向世界”的大国外交战略，地区和国际影响力日渐上升。尤其是卢拉和罗塞芙两位总统执政期间，巴经济总量跃居世界第六，实现减贫3000万，成为拉美地区当之无愧的第一大国，并在地区事务中发挥着“领头羊”作用。4月上旬，罗塞芙总统访美期间，一方面强调巴美合作的重要性，另一方面公开指责发达国家实行扩张性货币政策给其他国家造成危害，批美意味浓厚。峰会上，罗塞芙总统明确支持古巴与会和阿根廷对马岛主权要求，强调“平等”是发展当前美拉关系的前提，提醒美国在拉美独霸的日子已经一去不复返。
　　
　　峰会何去何从
　　随着第六届美洲峰会的黯然落幕，峰会前景再度引发关注。1990年，时任美国总统的老布什首次提出要建立一个覆盖整个美洲、世界最大的自由贸易区，这一设想被称为“美洲倡议”。克林顿上台后，为推动“美洲倡议”，于1994年邀请除古巴外的美洲33国领导人在美国迈阿密召开了首届美洲峰会。此次峰会正式确立了建立美洲自由贸易区的规划，并确定2005年为谈判达成协定的最后期限。此后，美洲峰会于1998年在智利圣地亚哥和2001年在加拿大魁北克举行，建立美洲自贸区始终是会议核心议题。2003年，由于美国和阿根廷等南美国家在农产品补贴等问题上各持己见，双方的自贸谈判被迫中断。2005年，在阿根廷马德普拉塔举行的第四届美洲峰会上，各方分歧依旧严重，未能就重启美洲自贸谈判问题达成协议，美洲自贸区计划最终破产。2009年，第五届美洲峰会在加勒比国家特立尼达和多巴哥首都西班牙港举行，各方围绕应对经济危机和古巴问题展开激烈交锋，出现严重对立，峰会历史上首次未能协商一致形成最终成果文件。
　　与此同时，拉美地区一体化进程蓬勃发展，美洲玻利瓦尔联盟、南美国家联盟、拉美和加勒比国家共同体和太平洋联盟等相继成立，与安第斯集团、南方共同市场等既有机制一道共同推动拉美一体化发展。在此背景下，美洲峰会定位更加模糊、作用十分有限。虽然此次峰会涉及议题之广泛为历届之最，但最后无果而终，尤其是美拉立场迥异，与“美洲团结：合作繁荣”的主题背道而驰，凸显了峰会的尴尬处境，也为峰会的前景蒙上了阴影。据称，原定于2015年由巴拿马主办的第七届美洲峰会能否如期举行已成悬念。
　　（作者单位：中共中央对外联络部拉美局）
　　（责任编辑：魏银萍）