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【摘要】 为进一步探索新时期扶贫开发工作的新机制、新模式,切实解决贫困村、贫困户发展生产自主创业资金短缺问题,提高其自我发展和持续发展的能力,自2007年6月起,山东省沂水县积极开展了贫困村村民发展互助资金试点工作,取得了明显的成效。根据对其调研过程中发现的一些问题,我们从明确“互助资金”协会的法律地位,强化监管,确保“互助资金”高效、规范运转,进一步健全风险规避机制等方面提出建议。
【关键词】贫困村村民 互助资金 协会 规范 发展
为了解掌握和准确评估山东省农村民间组织发展的现实状况,近日,课题组对山东省沂水县的农村专业经济协会(民间组织)进行了实地调研。其中,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的情况引起了我们的兴趣、关注,并引发了我们相关的一些思考。
一、基本概况
山东省沂水县地处沂蒙山区腹地,辖19个乡镇,1040个行政村,总人口112.4万人。近年来,随着沂水县经济的快速发展,沂水县各类社会组织迅速发展壮大。工作中,县委、县政府坚持培育发展与监督管理并重的方针,注重发展农村经济协会。自2007年以来,为进一步探索新时期扶贫开发工作新机制、新模式,切实解决贫困村、贫困户发展生产资金短缺问题,努力提高贫困村、贫困户自我发展和持续发展的能力,根据国家、省、市扶贫和财政部门的统一部署和要求,沂水县积极稳妥地开展了贫困村村民发展互助资金(以下简称“互助资金”)试点工作,取得了明显的成效。所谓“互助资金”就是政府安排一定数量的财政扶贫资金以资助的形式划分到愿意加入互助资金协会的农户,农户再将一定数量的自有资金以入会方式参与,两种资金相加即为“互助资金”。该部分资金的所有权归本村自愿加入协会的全体会员所有,会员需用资金时,可以以有偿借用方式予以使用。这种扶贫互助的新路子,快捷、方便、有效,深受广大农户的欢迎。
互助资金试点工作于2007年6月正式启动,同年8月17日成立了全省第一个国家级“贫困村村民发展互助资金”协会——夏蔚镇连崮峪村村民发展“互助资金”协会,连崮峪村位于沂水县城驻地西北40公里处,全村170户、480口人,2006年人均纯收入1820元。随后,国家级、省级、市级试点工作将陆续展开。
二、操作框架简介
1、“互助资金”协会的审批、成立及合法性
互助资金协会在成立前期,首先向业务主管单位和民政部门提出筹备协会申请。县民政部门根据国务院《社会团体登记管理条例》的规定,经审核符合成立社会团体应具备的条件后,由协会筹备委员会向县民政部门提交相关文件材料,材料审核合格后作出同意筹备决定。筹备成立协会时,召开了会员大会,通过了协会章程,采用无记名投票的方式选举产生了协会理事会和监事会,并报县民政部门申请成立登记。整项工作,民政部门和业务主管单位全程参与监督。
协会成立后,经审核符合规定,准予登记,发给《社会团体法人登记证书》,即确立了协会的合法性。
2、“互助资金”使用的原则、对象和范围
使用的原则:民有、民管、民用、民受益、有偿使用,滚动发展。使用的对象:本村协会全体成员;优先照顾具有一定发展能力的低收入户。使用的范围:主要用于支持本协会会员中贫困农户发展生产经营性项目,包括种植业、养殖业、农副产品加工和营销等。非生产经营性项目、公益设施建设项目、协会理事会、监事会人员的待遇和工作经费不得使用“互助资金”本金。
3、“互助资金”的具体使用
(1)具体来源。财政扶贫资金、村民自有入会资金、接受社会各界以扶贫为宗旨无附加条件的捐赠款。
(2)特困(全额资助)户、低收入(部分资助)户的划分。以试点村2006年度人均纯收入和各户的人均纯收入为基础,通过本户申报,各村民小组评选认定,经村两委审查,再由村民代表大会投票表决,形成本村绝对贫困(全额资助)户、低收入(部分资助)户名单,并由本户签字确认后,张榜公示。
(3)入会资金数额和标准的规定。一般情况下,贫困村绝对贫困户(特困户)为全额资助增股户,直接由政府财政扶贫资金给予全额资助1000元;低收入户为部分资助配股户,财政扶贫资金以50%的比例给予资助500元,自交入会资金500元;其他农户为自愿出资参股户,须自交入会资金1000元,国家财政扶贫资金不予资助,自愿出资的农户可最多参入2个出资份额(2000元)。
(4)村民的入会、退会规定。户口在本村,年满18周岁以上的村民,以户为单位向协会筹备小组提出入会申请;协会筹备小组确认和同意;入会农户按规定交纳入会资金;发给会员证;退会时将自有资金自愿入会部分退还农户,政府财政扶贫资金部分不得退给农户。
(5)使用规定。“互助资金”的借款程序:会员写出借款申请(包括借款用途、项目效益、担保人、还款时间、违约保证等);协会理事会、监事会审查,理事长批准并签章;公示;签订借款合同;协会理事会办理借款手续;借款会员到协会开户银行提取借款。
(6)借款担保、数额、期限、使用费。借款担保:借款担保人必须是本村“互助资金”协会的会员,但每个会员在担保期内不得同一时间做重复担保,借款2000元以下者,需2户会员担保;2000元以上至5000元者,需3—5户会员担保;借款数额:原则上每户每次借款2000元以下,特殊情况最多不超过5000元;借款期限:一般为3—6个月,特殊情况最多不得超过一年;借款使用费:协会可向借款农户收取借款使用费,借款使用费可参照国家同期贷款基准利率由协会会员大会或代表大会讨论决定。收取的借款使用费,除扣除必要的运行费用外,剩余部分转作“互助资金”本金和用于协会会员补贴等。
(7)管理规定。“互助资金”存入协会所在乡镇的农村信用社,设立专门“互助资金”账户,由“互助资金”协会独立进行建帐核算;“互助资金”不得以谋取存款利息收入为目的,不得对本协会会员以外的农户借款,不得以付息形式吸收外界存款,不得变成地下钱庄的资金,不得转借他人,更不得私分、平分;“互助资金”的借款发放与回收,由协会理事会具体负责,严格现金管理制度;协会建立“互助资金”专用账目,登记日常账务,严格保管好各类凭证;协会按要求定期向县、乡(镇)“互助资金”领导小组办公室报送财务报表;在村协会未成立之前,其“互助资金”可由村所在乡镇财政所设立专账为其代管。
4、“互助资金”的管理和监督
协会建立健全了“互助资金”组织管理体系,本村入会会员民主选举产生了协会理事会和监事会。其中,协会理事会具体操作和管理“互助資金”;监事会、全体会员及县镇试点工作领导小组办公室、上级扶贫、财政、审计、民政等部门实施内外部监督。
三、成效分析
截至2010年7月底,全县已成立了33个国家级、省级、市级互助资金协会,其中,国家级试点5个,省级试点13个,市级试点15个,有9356户村民入会,入会率达87.3%,绝对贫困户、低收入户入会率达到94%,互助资金规模达到936.31万元,其中会员自有入会资金441.31万元,政府财政扶贫资金495万元,累计借款3093户,1515.98万元,贫困户借款率90.5%,资金周转率1.62次,资金闲置率14%;累计还款1436户,697.68万元,按期还款率100%;资金使用费收入23.7万元,借款使用效益267万元,借款收益率38.3%,借款户户均增收863元。
具体归纳分析,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的试点工作具有积极的创新价值和意义,主要表现在:第一,从“输血”到“造血”,提高了农民自我发展能力。“互助资金”把扶贫资金由政府无偿投入转变为有偿周转使用,减轻了贫困户对政府扶持的依赖,增强了农民自主创业意识,提高了农民生产经营的自我发展能力。有了“互助资金”支持,农民敢想能干了,增收能力和信心都明显增强。第二,缓解了贫困农户借款难题,完善了农村金融服务。“互助资金”以互助共济的全新扶贫方式,为广大农户提供短期、小额和有偿借款,帮助协会会员发展生产经营项目,简单、快捷、借款成本低、使用效率高,较好地解决了农村金融市场竞争不充分、信贷产品单一、服务缺失较重、贫困户贷款难的问题。第三,实现了扶贫到户,扩大了扶贫资金规模。“互助资金”以协会为平台,把过去无法细化到户的扶贫资金转变为贫困农民人人享有平等权的资金,使用权和项目选择权由政府转向农民,大大提高了扶贫资金的入户率,较好地促进了农户的增收。同时,扶贫资金由一次性投入转变为长期周转使用,协会还鼓励农户以自有资金入会,积极吸纳社会捐赠,相应的扩大了扶贫资金规模,提高了扶贫资金的使用效益。第四,提高了农民互助合作意识,促进了农村和谐社会建设。“互助资金”协会的民主产生,激发了农户自觉参与村内事务的积极性,增强了农民的现代信用意识,对农村的民主政治建设和治理结构的改善起到了积极有效的作用。借款担保、互助资金的筹集拉近了农户之间的关系,逐步形成了互助共济的和谐社会风气,对新农村建设起到了良好的促进作用。
四、思考与建议
毋庸置疑,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的试点工作,探索了一种新时期扶贫开发工作的新机制、新模式,切实解决了贫困村、贫困户发展生产资金小额贷款难的问题,或者说解决了农户“最直接、最现实、最迫切”的问题,提高了贫困村、贫困户自我发展和持续发展的能力,受到了广大农户的普遍欢迎。但在调研中我们也发现了一些问题。比如,“互助资金”的“融资性质”在其不断发展过程中必然产生的如何有效维护农村金融秩序和规避金融风险等问题。
为此,我们提出如下建议:第一,尽快明确“互助资金”协会的法律地位。这里主要是指依据有关规定,强化“互助资金”协会的社团登记管理工作,使其早日明确身份和具有法律体地位。应本着求实创新的精神,处理好培育发展和规范管理的关系,以逐渐完善“互助资金”协会的自身素质,使其逐步走上制度化、规范化的发展轨道,不断提高其在农村社会的信誉和社会影响力。第二,强化监管,确保“互助资金”高效、规范运转。要确立各级监管主体,明确监管义务和责任,突出“主抓”地位;是建立立体监管体系,充分发挥监事会、乡镇财政所(或经管站)、民政所、县民政局、财政局、扶贫办等部门的监督作用,对“互助资金”实行全方位监管;建立健全监管机制,做到常抓不懈。力求通过有效监管,进一步提高扶贫资金使用效益。第三,进一步健全风险规避机制。目前,各“互助资金”协会都建立了借款担保、额度控制、运作管理等风险控制制度,但农户自身抵押担保能力欠缺,互助资金规模小,没有风险准备金等因素,决定了风险依然存在,应考虑互助资金风险准备金制度,进一步完善担保制度,推进农产品保险制度,多途径、立体化化解风险。第四,加强培训,提高管理人员素质。鉴于“互助资金”试点运行时间短、协会管理人员业务素质不高的实际,应该进一步加强对管理人员的培训,不断提高其的业务技能素质,树立用金融思想抓“互助资金”的理念,为试点工作的进一步规范运转提供人员保障。第五,探索、完善“互助资金”的长效机制。“互助资金”既要体现扶贫宗旨,又要执行银行信贷业务的操作办法,还要实现会员的互助性质,因此,在今后的工作开展过程中应不断探索兼顾服务生产、金融监管、资金流转三个方面的工作机制,加强金融业务培训,促进资金健康流转,切实提高扶贫资金的使用效益,探索、构建和完善“互助资金”的长效运行模式。第六,继续加大政府推动和扶持力度,宣传和推广“互助资金”协会的典型经验。各级政府有关部门应该运用经济的手段和政策的导向作用,繼续完善对“互助资金”协会的指导、协调、服务功能,并充分发挥其示范和带动作用。对“互助资金”试点几年来的工作,应该加强调查研究,进行全面的分析和总结,注意发现、研究和解决新问题,探索出成功的经验,发挥典型示范引路作用,带动农村专业经济协会的整体发展,为扎实推进社会主义新农村建设作出贡献。
(注:本文为山东省软科学研究计划项目“新农村建设中农村NGO发展的立体性研究”的阶段性研究成果,项目编号:2009RKA134。)
【关键词】贫困村村民 互助资金 协会 规范 发展
为了解掌握和准确评估山东省农村民间组织发展的现实状况,近日,课题组对山东省沂水县的农村专业经济协会(民间组织)进行了实地调研。其中,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的情况引起了我们的兴趣、关注,并引发了我们相关的一些思考。
一、基本概况
山东省沂水县地处沂蒙山区腹地,辖19个乡镇,1040个行政村,总人口112.4万人。近年来,随着沂水县经济的快速发展,沂水县各类社会组织迅速发展壮大。工作中,县委、县政府坚持培育发展与监督管理并重的方针,注重发展农村经济协会。自2007年以来,为进一步探索新时期扶贫开发工作新机制、新模式,切实解决贫困村、贫困户发展生产资金短缺问题,努力提高贫困村、贫困户自我发展和持续发展的能力,根据国家、省、市扶贫和财政部门的统一部署和要求,沂水县积极稳妥地开展了贫困村村民发展互助资金(以下简称“互助资金”)试点工作,取得了明显的成效。所谓“互助资金”就是政府安排一定数量的财政扶贫资金以资助的形式划分到愿意加入互助资金协会的农户,农户再将一定数量的自有资金以入会方式参与,两种资金相加即为“互助资金”。该部分资金的所有权归本村自愿加入协会的全体会员所有,会员需用资金时,可以以有偿借用方式予以使用。这种扶贫互助的新路子,快捷、方便、有效,深受广大农户的欢迎。
互助资金试点工作于2007年6月正式启动,同年8月17日成立了全省第一个国家级“贫困村村民发展互助资金”协会——夏蔚镇连崮峪村村民发展“互助资金”协会,连崮峪村位于沂水县城驻地西北40公里处,全村170户、480口人,2006年人均纯收入1820元。随后,国家级、省级、市级试点工作将陆续展开。
二、操作框架简介
1、“互助资金”协会的审批、成立及合法性
互助资金协会在成立前期,首先向业务主管单位和民政部门提出筹备协会申请。县民政部门根据国务院《社会团体登记管理条例》的规定,经审核符合成立社会团体应具备的条件后,由协会筹备委员会向县民政部门提交相关文件材料,材料审核合格后作出同意筹备决定。筹备成立协会时,召开了会员大会,通过了协会章程,采用无记名投票的方式选举产生了协会理事会和监事会,并报县民政部门申请成立登记。整项工作,民政部门和业务主管单位全程参与监督。
协会成立后,经审核符合规定,准予登记,发给《社会团体法人登记证书》,即确立了协会的合法性。
2、“互助资金”使用的原则、对象和范围
使用的原则:民有、民管、民用、民受益、有偿使用,滚动发展。使用的对象:本村协会全体成员;优先照顾具有一定发展能力的低收入户。使用的范围:主要用于支持本协会会员中贫困农户发展生产经营性项目,包括种植业、养殖业、农副产品加工和营销等。非生产经营性项目、公益设施建设项目、协会理事会、监事会人员的待遇和工作经费不得使用“互助资金”本金。
3、“互助资金”的具体使用
(1)具体来源。财政扶贫资金、村民自有入会资金、接受社会各界以扶贫为宗旨无附加条件的捐赠款。
(2)特困(全额资助)户、低收入(部分资助)户的划分。以试点村2006年度人均纯收入和各户的人均纯收入为基础,通过本户申报,各村民小组评选认定,经村两委审查,再由村民代表大会投票表决,形成本村绝对贫困(全额资助)户、低收入(部分资助)户名单,并由本户签字确认后,张榜公示。
(3)入会资金数额和标准的规定。一般情况下,贫困村绝对贫困户(特困户)为全额资助增股户,直接由政府财政扶贫资金给予全额资助1000元;低收入户为部分资助配股户,财政扶贫资金以50%的比例给予资助500元,自交入会资金500元;其他农户为自愿出资参股户,须自交入会资金1000元,国家财政扶贫资金不予资助,自愿出资的农户可最多参入2个出资份额(2000元)。
(4)村民的入会、退会规定。户口在本村,年满18周岁以上的村民,以户为单位向协会筹备小组提出入会申请;协会筹备小组确认和同意;入会农户按规定交纳入会资金;发给会员证;退会时将自有资金自愿入会部分退还农户,政府财政扶贫资金部分不得退给农户。
(5)使用规定。“互助资金”的借款程序:会员写出借款申请(包括借款用途、项目效益、担保人、还款时间、违约保证等);协会理事会、监事会审查,理事长批准并签章;公示;签订借款合同;协会理事会办理借款手续;借款会员到协会开户银行提取借款。
(6)借款担保、数额、期限、使用费。借款担保:借款担保人必须是本村“互助资金”协会的会员,但每个会员在担保期内不得同一时间做重复担保,借款2000元以下者,需2户会员担保;2000元以上至5000元者,需3—5户会员担保;借款数额:原则上每户每次借款2000元以下,特殊情况最多不超过5000元;借款期限:一般为3—6个月,特殊情况最多不得超过一年;借款使用费:协会可向借款农户收取借款使用费,借款使用费可参照国家同期贷款基准利率由协会会员大会或代表大会讨论决定。收取的借款使用费,除扣除必要的运行费用外,剩余部分转作“互助资金”本金和用于协会会员补贴等。
(7)管理规定。“互助资金”存入协会所在乡镇的农村信用社,设立专门“互助资金”账户,由“互助资金”协会独立进行建帐核算;“互助资金”不得以谋取存款利息收入为目的,不得对本协会会员以外的农户借款,不得以付息形式吸收外界存款,不得变成地下钱庄的资金,不得转借他人,更不得私分、平分;“互助资金”的借款发放与回收,由协会理事会具体负责,严格现金管理制度;协会建立“互助资金”专用账目,登记日常账务,严格保管好各类凭证;协会按要求定期向县、乡(镇)“互助资金”领导小组办公室报送财务报表;在村协会未成立之前,其“互助资金”可由村所在乡镇财政所设立专账为其代管。
4、“互助资金”的管理和监督
协会建立健全了“互助资金”组织管理体系,本村入会会员民主选举产生了协会理事会和监事会。其中,协会理事会具体操作和管理“互助資金”;监事会、全体会员及县镇试点工作领导小组办公室、上级扶贫、财政、审计、民政等部门实施内外部监督。
三、成效分析
截至2010年7月底,全县已成立了33个国家级、省级、市级互助资金协会,其中,国家级试点5个,省级试点13个,市级试点15个,有9356户村民入会,入会率达87.3%,绝对贫困户、低收入户入会率达到94%,互助资金规模达到936.31万元,其中会员自有入会资金441.31万元,政府财政扶贫资金495万元,累计借款3093户,1515.98万元,贫困户借款率90.5%,资金周转率1.62次,资金闲置率14%;累计还款1436户,697.68万元,按期还款率100%;资金使用费收入23.7万元,借款使用效益267万元,借款收益率38.3%,借款户户均增收863元。
具体归纳分析,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的试点工作具有积极的创新价值和意义,主要表现在:第一,从“输血”到“造血”,提高了农民自我发展能力。“互助资金”把扶贫资金由政府无偿投入转变为有偿周转使用,减轻了贫困户对政府扶持的依赖,增强了农民自主创业意识,提高了农民生产经营的自我发展能力。有了“互助资金”支持,农民敢想能干了,增收能力和信心都明显增强。第二,缓解了贫困农户借款难题,完善了农村金融服务。“互助资金”以互助共济的全新扶贫方式,为广大农户提供短期、小额和有偿借款,帮助协会会员发展生产经营项目,简单、快捷、借款成本低、使用效率高,较好地解决了农村金融市场竞争不充分、信贷产品单一、服务缺失较重、贫困户贷款难的问题。第三,实现了扶贫到户,扩大了扶贫资金规模。“互助资金”以协会为平台,把过去无法细化到户的扶贫资金转变为贫困农民人人享有平等权的资金,使用权和项目选择权由政府转向农民,大大提高了扶贫资金的入户率,较好地促进了农户的增收。同时,扶贫资金由一次性投入转变为长期周转使用,协会还鼓励农户以自有资金入会,积极吸纳社会捐赠,相应的扩大了扶贫资金规模,提高了扶贫资金的使用效益。第四,提高了农民互助合作意识,促进了农村和谐社会建设。“互助资金”协会的民主产生,激发了农户自觉参与村内事务的积极性,增强了农民的现代信用意识,对农村的民主政治建设和治理结构的改善起到了积极有效的作用。借款担保、互助资金的筹集拉近了农户之间的关系,逐步形成了互助共济的和谐社会风气,对新农村建设起到了良好的促进作用。
四、思考与建议
毋庸置疑,沂水县“贫困村村民发展互助资金”协会的试点工作,探索了一种新时期扶贫开发工作的新机制、新模式,切实解决了贫困村、贫困户发展生产资金小额贷款难的问题,或者说解决了农户“最直接、最现实、最迫切”的问题,提高了贫困村、贫困户自我发展和持续发展的能力,受到了广大农户的普遍欢迎。但在调研中我们也发现了一些问题。比如,“互助资金”的“融资性质”在其不断发展过程中必然产生的如何有效维护农村金融秩序和规避金融风险等问题。
为此,我们提出如下建议:第一,尽快明确“互助资金”协会的法律地位。这里主要是指依据有关规定,强化“互助资金”协会的社团登记管理工作,使其早日明确身份和具有法律体地位。应本着求实创新的精神,处理好培育发展和规范管理的关系,以逐渐完善“互助资金”协会的自身素质,使其逐步走上制度化、规范化的发展轨道,不断提高其在农村社会的信誉和社会影响力。第二,强化监管,确保“互助资金”高效、规范运转。要确立各级监管主体,明确监管义务和责任,突出“主抓”地位;是建立立体监管体系,充分发挥监事会、乡镇财政所(或经管站)、民政所、县民政局、财政局、扶贫办等部门的监督作用,对“互助资金”实行全方位监管;建立健全监管机制,做到常抓不懈。力求通过有效监管,进一步提高扶贫资金使用效益。第三,进一步健全风险规避机制。目前,各“互助资金”协会都建立了借款担保、额度控制、运作管理等风险控制制度,但农户自身抵押担保能力欠缺,互助资金规模小,没有风险准备金等因素,决定了风险依然存在,应考虑互助资金风险准备金制度,进一步完善担保制度,推进农产品保险制度,多途径、立体化化解风险。第四,加强培训,提高管理人员素质。鉴于“互助资金”试点运行时间短、协会管理人员业务素质不高的实际,应该进一步加强对管理人员的培训,不断提高其的业务技能素质,树立用金融思想抓“互助资金”的理念,为试点工作的进一步规范运转提供人员保障。第五,探索、完善“互助资金”的长效机制。“互助资金”既要体现扶贫宗旨,又要执行银行信贷业务的操作办法,还要实现会员的互助性质,因此,在今后的工作开展过程中应不断探索兼顾服务生产、金融监管、资金流转三个方面的工作机制,加强金融业务培训,促进资金健康流转,切实提高扶贫资金的使用效益,探索、构建和完善“互助资金”的长效运行模式。第六,继续加大政府推动和扶持力度,宣传和推广“互助资金”协会的典型经验。各级政府有关部门应该运用经济的手段和政策的导向作用,繼续完善对“互助资金”协会的指导、协调、服务功能,并充分发挥其示范和带动作用。对“互助资金”试点几年来的工作,应该加强调查研究,进行全面的分析和总结,注意发现、研究和解决新问题,探索出成功的经验,发挥典型示范引路作用,带动农村专业经济协会的整体发展,为扎实推进社会主义新农村建设作出贡献。
(注:本文为山东省软科学研究计划项目“新农村建设中农村NGO发展的立体性研究”的阶段性研究成果,项目编号:2009RKA134。)