[摘 要]突发事件应急管理体系，是指一个国家政府各系统、部门整合各种资源，根据应急法制，针对各类突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，建立起旨在防止或减少危机发生的工作体系。在应急管理体系中，政府负责组织、指挥对突发事件的预防和预警、应急处置、应急保障、事后恢复重建等工作。本文针对我国目前突发事件应急管理体系构建中存在的问题，提出构建应急管理体系的必要性，从而提出构建我国目前突发事件应急管理体系的具体设想。
　　[关键词]突发事件 应急管理 应急管理体系
　　中图分类号：S948 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）08-0372-01
　　2003年7月28日，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上的讲话中指出：“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”
　　一、从国家安全的战略高度认识突发事件，树立综合应急管理观念
　　传统的突发事件主要表现为自然灾害、战争等形式，当前霸权主义、强权政治势力仍然存在，自然灾害发生的频率大为增加。同时非传统的突发事件也日益增多，如国际性公共卫生事件、恐怖主义袭击、网络病毒泛滥、金融危机等等。这些突发事件直接损害了普通民众，也威胁到国家主权或领土完整，更威胁到人类社会的延续与发展。国外有些专家提出警告：一些非传统因素，诸如“传染病和公共卫生危机已取代来自敌对国直接的军事威胁，成为国际社会及各国政府面对的最严峻挑战，是国际安全的最大威胁。”因此，要为我国深化改革开放、构建和谐社会创造安全、稳定的环境，必须高度重视应急管理体系的建设，其中首先就是要从国家安全的战略高度认识突发事件，树立综合应急管理观念。美国和俄罗斯的应急管理体系中的综合性特征正是综合国家安全观的体现，这点值得我们借鉴。
　　二、增强社会整体危机意识
　　增强危机意识主要有两个方面，一是增强政府的危机意识。《中华人民共和国突发事件应对法》第九条明确规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。中国是一个自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件较多的国家，政府作为危机管理的责任主体，首先必须树立危机意识，正确评估可能面临的风险，切实做好预防与应急准备、监测与预警，确保从容应对突发事件。二是增强社会公众的危机意识。政府强化危机管理的目的是为了维护人民的生命财产安全，确保经济和社会的正常运行，与人民群众休戚相关。因此，要进行危机管理，在强调政府责任的前提下，也要强化社会公众的危机意识培养，让每一个公民都认识到，我国在今后较长的一段时期内将面临突发公共事件带来的严峻考验，意识到突发事件具有不确定性和破坏性，往往会严重危害人们的生命财产安全，意识到遭遇突发公共事件时，除了政府的救援，民间的互助互济也是必需的，从而提高公众的自我保护、自救和互救能力，提高社会公众的危机参与度。这样，既可以保障社会公众的知情权，减少决策失误，也可以增强社会公众的危机承受能力，避免引起社会恐慌，造成更严重的后果。
　　三、完善政府应急管理的组织体系
　　突发事件的应急管理工作在很大程度上要依靠经验的积累，因此，笔者认为应建立起一元化领导的应急管理组织体系，确保应急管理工作由一个统一的领导机构来统一指挥，分工协调也是建立在统一指挥基础上的。首先，在中央政府建立高层次的应急管理机构，并赋予其在突发事件中对其他政府系统、部门进行调度、协调的权力。这一机构应是常设、专门机构，在日常负责制定应急管理的战略、政策；组织研究应急管理相关事务等。其次，建立起各层级的应急管理机构。对应中央政府层级的应急管理机构，在省、市及县政府一级设置专门应急管理机构，在该机构的协调下，民政、水利、公安、卫生、环保、电力等部门分工协作，共同作好突发事件的日常预防及应对处置工作。在各级应急管理机构中，要着力加强决策系统、辅助决策系统、执行系统和保障系统的建设。
　　四、健全应急管理的法律体系
　　以法律手段来应对处置突发事件是一些发达国家的共同选择，美国、俄罗斯、日本等国家都有着完备的紧急状态法律法规，这些紧急状态的法律法规有效得引导着政府依据法律制度建立国家安全制度、应对各类突发事件。一方面，必须建立健全国家层面的法律法规：依据宪法制定紧急状态法，并使紧急状态法与《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》、具体灾种法律法规等协调起来；在应急管理法律体系中，必须强调约束公民义务的原则，2003年非典期间一些疑似患者拒绝接受调查、隔离，甚至任意外出、旅行，严重影响了应急管理工作的有效开展。另一方面，必须健全地方应急管理法规体系，充分结合地方实际情况，使涉及应急管理的法律、法规保持协调一致，并作好各类突发事件的预案工作。各类预案要确保操作性、实效性，可以展开定期演练来检验预案效果。
　　五、完善應急管理的预案体系
　　目前，从国家总体应急预案，到国家专项应急预案，到国务院部门应急预案，到地方应急预案，我国突发公共事件预案体系已经基本形成，根据形势需要一些新预案正在制定中，如《国家粮食应急预案》、《国家涉外突发事件应急预案》等都正在制定中。但根据预案举办相应的演习、演练活动，并据此对预案进行修正、完善的工作开展还不够，需进一步加强，高度关注预案的时效性，根据实际情况定期检验、完善、更新。同时，对现有的预案进行梳理，针对一些重要但还是空白的领域宏观地、系统地思考，借鉴外国经验，结合我国实际，制定较为完善的应急预案，如制定公民关注度较高的社会公共安全事件的应急预案等。
　　六、加强安全防范教育宣传
　　处置各类突发事件的有效性，不仅在于是否有强有力的统一管理机构和完备的处置预案，全体公民是否有足够的危机意识、忧患意识以及应对处置能力也十分重要。突发事件不仅是对政府的挑战，更是对社会整体能力的挑战。日本等国家十分重视对国民安全教育培训，使国民树立起防患未然、有备无患的忧患意识，并掌握基本应对处置突发事件的技能，一旦发生突发事件，不仅有可能将影响消除于萌芽阶段，减少不必要的损失，更能有力支持政府的应对处置工作，形成社会整体合力。政府部门在加强安全防范教育宣传的同时，要做好两方面的工作，一是要处理好突发事件状态下和日常状态下应急管理的关系，使全体公民自觉养成人与自然和谐发展的理念，将忧患意识、危机意识体现于生活之中；二是要积极引导民间社会力量参与到政府的应急管理体系中，使民间社会力量成为全民应急管理的重要力量。
　　参考文献
　　[1] 李经中著：《政府危机管理》，中国城市出版社2003年版。
　　[2] 张成福著：《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社1998年版。
　　作者简介
　　张俊秀（1981.6-），女，汉族，大庆人，助教，主要从事个体防护、公共安全、应急演练及应急管理体系等方面的研究。