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9月初,跌近70美元关口的国际油价再次把国家发改委推上了舆论的风口浪尖。
按照目前的成品油定价机制,国家发改委负责对成品油的价格进行调控。自6月1日调价后,国内油价已“休眠”三月有余,其间调价条件两次满足,但发改委一直“按兵不动”。随着当前调价窗口的再次临近,市场质疑调价机制名存实亡的声音急剧放大,而《石油价格管理办法(试行)》即将修订的传闻也越来越多。
“管理办法依然在发挥作用。调价不仅要满足规定条件,还需要综合考虑社会各方面的情况而定。”9月3日,发改委内部人士向《财经国家周刊》回应说。该人士还证实:正对《石油价格管理办法(试行)》作出修订评估,但如何修订还未有定论。
记者从参与评估的多位专家处了解到:目前暂定的修订方向是缩短目前22个工作日的计价周期、调整4%的国际油价变动幅度,以使国内成品油价调整更加紧密地接轨国际,灵活反映企业的成本变化。
“总的原则和方向是要更加市场化,这个大方向非常确定。怎么样以及在哪个时间节点上完全走向市场化,这要看各方面的条件准备是否成熟。”上述发改委内部人士表示。
修订启动
“发改委会不会真的调价呢?”每当国际油价大幅变动之时,王华琴常常举棋不定。9月初,市场预期的新一个调价窗口来临,她再次感到焦虑。
王华琴是山东东营一家地方炼油厂的老板。每当国际油价大幅上涨、国内成品油调价窗口临近时,来厂里拉油的车就急剧增多。如果油价上调,这些拉油的司机一车油一夜之间就能投机获利好几万。
“卖还是不卖,是个难题啊!”王华琴告诉《财经国家周刊》,现在要是敞开卖,一旦油价上调就白白损失几百万。但要不卖则容易“憋罐”,涨价预期落空后库存增加更严重,排产计划将受影响。
5月中旬,国际油价上涨幅度已达4.54%,市场分析预期国内油价将上调500元/吨左右。但是,发改委调价令迟迟未出。随后,国际油价就掉头下行,并迅速跌破4%的调价限制。5月31日,发改委发布通知:国内汽、柴油价自6月1日起每吨分别降低230元和220元。
这一戏剧性的变化,让王华琴的厂子损失较重。王华琴向记者抱怨道:油价什么时候调整,真是猜不透的事。想它调的时候不调,不想它调的时候又很准时,不明白这个调价机制到底是怎么运转的。
王华琴的意见代表了市场对调价机制的不满。去年5月份,发改委发布了《石油价格管理办法(试行)》(下称《油价管理办法》),该文件规定,当国际市场原油连续22个工作日平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。但是实际执行中,调与不调却让外界捉摸不定。
调价机制明确了“22工作日+4%变动幅度”的调价公式,但“可相应调整”的表述让“22工作日+4%变动幅度”却成了必要而非充分条件。多加的一个“可”字,为政策的执行留下了空间。
“新机制保持了国内成品油市场的平稳运行,但是也存在着调整不够及时的问题,与国际油价的变动明显滞后,相关规定存在着需要进一步完善的空间。”中石油经济技术研究院副院长刘克雨评价说。
在实施一年多之后,《油价管理办法》面临修订的声音越来越高。8月23日,中石化高层向媒体透露,国家正在对成品油定价机制进行评估、分析和完善,总结实行情况,寻求进一步优化的可能。
《财经国家周刊》获悉,发改委早在今年年初已经确定将对《石油价格管理办法(试行)》进行评估、修订,目前已经邀请多位业内人士座谈以征求意见。
据一位参与意见征求的专家透露,该项工作由发改委价格司主导,征求意见的范围相当广泛。参与意见征求的不仅有上游油气生产企业,还包括下游油气炼化企业的代表以及第三方人士。
“争论非常激烈,各家的意见都不一样,提出的新设想也很多。但参会的发改委官员并没有明确表态,只是听取大家的意见,没有明确会倾向于哪一方的看法。”上述专家告诉记者。
《财经国家周刊》了解到,截至目前,发改委内部对《石油价格管理办法(试行)》如何修订还没有定论,比较乐观的可能是在今年年底前拿出一份相对成熟的修改意见。在形成最终方案前,还需要与财政部等相关部委进行会商,并征求社会意见以进一步完善。
“社会对油价变动太敏感了,牵涉的利益太多。这件工作不光是发改委的事情,需要联系其他多部委一起来推动。”发改委价格司官员对《财经国家周刊》记者说。
意见分歧
“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格”这条核心条文,将是《油价管理办法》的修订中绕不开的一道坎。参与意见征求的多位人士向记者透露,对一条的争论最激烈。
座谈中,石油企业人士认为该项规定太过透明,在市场上形成了非常强烈的投机预期,不利于市场秩序的平稳运行。在油价上涨之前,市场上囤积油品情况很严重;而预期下跌时中间商大量减少进货,以至于影响到市场供应。
相反意见则认为,该项规定太过模糊,有悖于市场化的改革方向。可调可不调的模糊表述,留下了很大的人为操作空间,不利于规则的公正、有效执行。需要修订该条以进一步明确规定调价条件,在满足条件时即严格执行。
激烈争论让现场的发改委官员陷入两难境地。当初拟定此条的目的,是为调价留下回旋余地,在国际油价和国内油价之间设立一道“防火墙”,避免国际油价的快速上涨冲击到国内经济。
发改委公布的数据显示,2008年底实行新的成品油价格机制以来,国际油价从每桶45美元左右升至今年8月中旬的76美元左右,累计涨幅近70%。而同期国内油价经过六升四降共10次调价,累计涨幅不超过30%。
但是,调价在实际执行中却被市场人士批评为“跟涨不跟跌”、“涨时快跌时慢”,维护了垄断企业的利益。一个广受消费者批评的事实是,中国的油价长期都高过美国1元以上,这与中国消费者的承受能力相比明显偏高。
“不管哪一方,反对的声音都很大,估计这一条修改的可能性比较大。比较多的意见是,应该缩短调价周期、减小参照的国际油价变动幅度。当时提出的意见有将计价周期缩短到14天或者7天,国际油价变动幅度缩小到3%或者2%。”前述参与意见征求的专家告诉记者说。
中国石油和化学工业协会信息与市场部副主任祝昉认为,通过加大调价频率不仅能够更紧密的接轨国际,还能有效减少市场投机行为的发生。如果缩短到6、7天一调,囤积油品获利的空间非常小,再加上油气挥发、保存风险,囤货会得不偿失。
“在当前国情下适度的模糊是有好处的,也是必要的。在现实情况下油价调整还不能做到完全的市场化,政策调控就需要留有一定的变动空间。如果严格按照规定、完全接轨国际油价变动,会给经济运行造成冲击。比如在通胀预期强烈的情况下,如果调高油价会进一步推高居民消费价格指数(CPI)。”祝昉同时指出。
不过,中石油价格处一位了解发改委成品油调价参照体系的人士却告诉记者,现行的机制已经非常清晰,发改委基本是按照“22工作日+4%变动幅度”的调价公式在执行。外界模拟计算的调价时间并不准,因为调价参照的原油价格权重并没有完全对外公开。
“该调未调主要是因为要走报批程序。调价条件满足后发改委相关部门先拿出意见,再一层层报批,各部委会签,最后走完程序就得一个月左右,这时候国际油价很可能变动,调价条件又不满足了。”上述人士表示。
在国家发改委能源研究所高级分析师姜鑫民看来:在目前情况下,定价机制怎么改很难形成统一意见。现实条件下油价脱离不了人为调控,这就不可避免地存在着涨跌不到位、调整滞后的问题,而这些问题即使是缩短到10天周期依然还会存在,定价机制不可能很完美。
接轨国际?
自1998年推动石油行业管理体制变革以来,国内成品油价格形成机制已经三次改革调整。相比前两次改革,《石油价格管理办法(试行)》的市场化步伐迈得最大,在引进国际油价的参照指标后在一定程度上做到了间接接轨国际油价。
但在2008年,全年仅调价两次,汽油价格在年中上调了1000元/吨,年底又下调了900元/吨,如此大起大落弊端明显。而在推行新定价机制后,仅2009年就有7次调整,调整时机基本跟随国际油价变动幅度。
“现在这个机制推行这一年多来并没有出现大的问题,国内油价没有出现大幅度的波动,基本达到了稳定各方面需求的目的。在未来的改革中,走市场化的方向坚定不动摇,关键看相关方面是不是准备好,需要有步骤地推进。”前述发改委价格司官员告诉记者说。
在市场化的良好预期下,成品油定价机制下一步如何改革是一个需要仔细考量的问题。目前主流看法是,更加紧密地接轨国际是推行市场化改革的明确方向,而实际的改革也是在往这个方向努力。
有专家指出,在油气行业浓厚的国企垄断背景下,单纯的以接轨国际来达到市场化存在着一定的误区。国内、国际同价的做法不太合理,垄断巨头需要更多地让利于民以履行国企义务。
中石油集团2009年年报显示,全年共生产原油10313万吨,全年国内加工原油12512万吨、生产成品油8045万吨,全年销售成品油8875万吨。这意味着,中石油集团生产、销售的成品油油源绝大部分都是依靠国内生产。
中石油等国有大型企业垄断享有油气资源的勘探开采权,依靠着国家政策获取的这些资源,付出的成本要比国际原油价格低。如果这些原油加工为成品油后完全依照国际油价对外销售,有些不合理。
《财经国家周刊》从发改委价格司内部了解到,按照此前惯常的做法,在每次调整成品油价格时都适当有所保留。将国内成品油价格还原为国际油价后,一般要比实际的国际油价每吨大约低7美元左右。
此外,《油价管理办法》还设定了接轨国际的价格区间。当国际市场原油价格低于每桶80美元时,按正常加工利润率计算成品油价格;高于每桶80美元时,开始扣减企业的加工利润率,直至按加工零利润计算成品油价格。
“新修订的成品油定价机制,应该在企业盈利和让利于民之间做出平衡,不能完全盯住国际油价的变动。可以考虑适当压低国内成品油价格,同时对两大石油公司从海外进口的原油给予一定的退税补贴,以平衡海外进口和国内自产油之间的差别。”前述参与意见征求的专家认为。
不过在祝昉看来,国内油价与国际比不能太低,应该增加燃油税以接轨欧美。“石油本身就是一种稀缺资源,价格需要反映出真实价值和稀缺程度,开车的消费者应该接受高价。价格可以调节市场消费,低价会造成过度消费和资源浪费,高价一定程度则有利于低碳生活方式的养成。”
按照目前的成品油定价机制,国家发改委负责对成品油的价格进行调控。自6月1日调价后,国内油价已“休眠”三月有余,其间调价条件两次满足,但发改委一直“按兵不动”。随着当前调价窗口的再次临近,市场质疑调价机制名存实亡的声音急剧放大,而《石油价格管理办法(试行)》即将修订的传闻也越来越多。
“管理办法依然在发挥作用。调价不仅要满足规定条件,还需要综合考虑社会各方面的情况而定。”9月3日,发改委内部人士向《财经国家周刊》回应说。该人士还证实:正对《石油价格管理办法(试行)》作出修订评估,但如何修订还未有定论。
记者从参与评估的多位专家处了解到:目前暂定的修订方向是缩短目前22个工作日的计价周期、调整4%的国际油价变动幅度,以使国内成品油价调整更加紧密地接轨国际,灵活反映企业的成本变化。
“总的原则和方向是要更加市场化,这个大方向非常确定。怎么样以及在哪个时间节点上完全走向市场化,这要看各方面的条件准备是否成熟。”上述发改委内部人士表示。
修订启动
“发改委会不会真的调价呢?”每当国际油价大幅变动之时,王华琴常常举棋不定。9月初,市场预期的新一个调价窗口来临,她再次感到焦虑。
王华琴是山东东营一家地方炼油厂的老板。每当国际油价大幅上涨、国内成品油调价窗口临近时,来厂里拉油的车就急剧增多。如果油价上调,这些拉油的司机一车油一夜之间就能投机获利好几万。
“卖还是不卖,是个难题啊!”王华琴告诉《财经国家周刊》,现在要是敞开卖,一旦油价上调就白白损失几百万。但要不卖则容易“憋罐”,涨价预期落空后库存增加更严重,排产计划将受影响。
5月中旬,国际油价上涨幅度已达4.54%,市场分析预期国内油价将上调500元/吨左右。但是,发改委调价令迟迟未出。随后,国际油价就掉头下行,并迅速跌破4%的调价限制。5月31日,发改委发布通知:国内汽、柴油价自6月1日起每吨分别降低230元和220元。
这一戏剧性的变化,让王华琴的厂子损失较重。王华琴向记者抱怨道:油价什么时候调整,真是猜不透的事。想它调的时候不调,不想它调的时候又很准时,不明白这个调价机制到底是怎么运转的。
王华琴的意见代表了市场对调价机制的不满。去年5月份,发改委发布了《石油价格管理办法(试行)》(下称《油价管理办法》),该文件规定,当国际市场原油连续22个工作日平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格。但是实际执行中,调与不调却让外界捉摸不定。
调价机制明确了“22工作日+4%变动幅度”的调价公式,但“可相应调整”的表述让“22工作日+4%变动幅度”却成了必要而非充分条件。多加的一个“可”字,为政策的执行留下了空间。
“新机制保持了国内成品油市场的平稳运行,但是也存在着调整不够及时的问题,与国际油价的变动明显滞后,相关规定存在着需要进一步完善的空间。”中石油经济技术研究院副院长刘克雨评价说。
在实施一年多之后,《油价管理办法》面临修订的声音越来越高。8月23日,中石化高层向媒体透露,国家正在对成品油定价机制进行评估、分析和完善,总结实行情况,寻求进一步优化的可能。
《财经国家周刊》获悉,发改委早在今年年初已经确定将对《石油价格管理办法(试行)》进行评估、修订,目前已经邀请多位业内人士座谈以征求意见。
据一位参与意见征求的专家透露,该项工作由发改委价格司主导,征求意见的范围相当广泛。参与意见征求的不仅有上游油气生产企业,还包括下游油气炼化企业的代表以及第三方人士。
“争论非常激烈,各家的意见都不一样,提出的新设想也很多。但参会的发改委官员并没有明确表态,只是听取大家的意见,没有明确会倾向于哪一方的看法。”上述专家告诉记者。
《财经国家周刊》了解到,截至目前,发改委内部对《石油价格管理办法(试行)》如何修订还没有定论,比较乐观的可能是在今年年底前拿出一份相对成熟的修改意见。在形成最终方案前,还需要与财政部等相关部委进行会商,并征求社会意见以进一步完善。
“社会对油价变动太敏感了,牵涉的利益太多。这件工作不光是发改委的事情,需要联系其他多部委一起来推动。”发改委价格司官员对《财经国家周刊》记者说。
意见分歧
“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格”这条核心条文,将是《油价管理办法》的修订中绕不开的一道坎。参与意见征求的多位人士向记者透露,对一条的争论最激烈。
座谈中,石油企业人士认为该项规定太过透明,在市场上形成了非常强烈的投机预期,不利于市场秩序的平稳运行。在油价上涨之前,市场上囤积油品情况很严重;而预期下跌时中间商大量减少进货,以至于影响到市场供应。
相反意见则认为,该项规定太过模糊,有悖于市场化的改革方向。可调可不调的模糊表述,留下了很大的人为操作空间,不利于规则的公正、有效执行。需要修订该条以进一步明确规定调价条件,在满足条件时即严格执行。
激烈争论让现场的发改委官员陷入两难境地。当初拟定此条的目的,是为调价留下回旋余地,在国际油价和国内油价之间设立一道“防火墙”,避免国际油价的快速上涨冲击到国内经济。
发改委公布的数据显示,2008年底实行新的成品油价格机制以来,国际油价从每桶45美元左右升至今年8月中旬的76美元左右,累计涨幅近70%。而同期国内油价经过六升四降共10次调价,累计涨幅不超过30%。
但是,调价在实际执行中却被市场人士批评为“跟涨不跟跌”、“涨时快跌时慢”,维护了垄断企业的利益。一个广受消费者批评的事实是,中国的油价长期都高过美国1元以上,这与中国消费者的承受能力相比明显偏高。
“不管哪一方,反对的声音都很大,估计这一条修改的可能性比较大。比较多的意见是,应该缩短调价周期、减小参照的国际油价变动幅度。当时提出的意见有将计价周期缩短到14天或者7天,国际油价变动幅度缩小到3%或者2%。”前述参与意见征求的专家告诉记者说。
中国石油和化学工业协会信息与市场部副主任祝昉认为,通过加大调价频率不仅能够更紧密的接轨国际,还能有效减少市场投机行为的发生。如果缩短到6、7天一调,囤积油品获利的空间非常小,再加上油气挥发、保存风险,囤货会得不偿失。
“在当前国情下适度的模糊是有好处的,也是必要的。在现实情况下油价调整还不能做到完全的市场化,政策调控就需要留有一定的变动空间。如果严格按照规定、完全接轨国际油价变动,会给经济运行造成冲击。比如在通胀预期强烈的情况下,如果调高油价会进一步推高居民消费价格指数(CPI)。”祝昉同时指出。
不过,中石油价格处一位了解发改委成品油调价参照体系的人士却告诉记者,现行的机制已经非常清晰,发改委基本是按照“22工作日+4%变动幅度”的调价公式在执行。外界模拟计算的调价时间并不准,因为调价参照的原油价格权重并没有完全对外公开。
“该调未调主要是因为要走报批程序。调价条件满足后发改委相关部门先拿出意见,再一层层报批,各部委会签,最后走完程序就得一个月左右,这时候国际油价很可能变动,调价条件又不满足了。”上述人士表示。
在国家发改委能源研究所高级分析师姜鑫民看来:在目前情况下,定价机制怎么改很难形成统一意见。现实条件下油价脱离不了人为调控,这就不可避免地存在着涨跌不到位、调整滞后的问题,而这些问题即使是缩短到10天周期依然还会存在,定价机制不可能很完美。
接轨国际?
自1998年推动石油行业管理体制变革以来,国内成品油价格形成机制已经三次改革调整。相比前两次改革,《石油价格管理办法(试行)》的市场化步伐迈得最大,在引进国际油价的参照指标后在一定程度上做到了间接接轨国际油价。
但在2008年,全年仅调价两次,汽油价格在年中上调了1000元/吨,年底又下调了900元/吨,如此大起大落弊端明显。而在推行新定价机制后,仅2009年就有7次调整,调整时机基本跟随国际油价变动幅度。
“现在这个机制推行这一年多来并没有出现大的问题,国内油价没有出现大幅度的波动,基本达到了稳定各方面需求的目的。在未来的改革中,走市场化的方向坚定不动摇,关键看相关方面是不是准备好,需要有步骤地推进。”前述发改委价格司官员告诉记者说。
在市场化的良好预期下,成品油定价机制下一步如何改革是一个需要仔细考量的问题。目前主流看法是,更加紧密地接轨国际是推行市场化改革的明确方向,而实际的改革也是在往这个方向努力。
有专家指出,在油气行业浓厚的国企垄断背景下,单纯的以接轨国际来达到市场化存在着一定的误区。国内、国际同价的做法不太合理,垄断巨头需要更多地让利于民以履行国企义务。
中石油集团2009年年报显示,全年共生产原油10313万吨,全年国内加工原油12512万吨、生产成品油8045万吨,全年销售成品油8875万吨。这意味着,中石油集团生产、销售的成品油油源绝大部分都是依靠国内生产。
中石油等国有大型企业垄断享有油气资源的勘探开采权,依靠着国家政策获取的这些资源,付出的成本要比国际原油价格低。如果这些原油加工为成品油后完全依照国际油价对外销售,有些不合理。
《财经国家周刊》从发改委价格司内部了解到,按照此前惯常的做法,在每次调整成品油价格时都适当有所保留。将国内成品油价格还原为国际油价后,一般要比实际的国际油价每吨大约低7美元左右。
此外,《油价管理办法》还设定了接轨国际的价格区间。当国际市场原油价格低于每桶80美元时,按正常加工利润率计算成品油价格;高于每桶80美元时,开始扣减企业的加工利润率,直至按加工零利润计算成品油价格。
“新修订的成品油定价机制,应该在企业盈利和让利于民之间做出平衡,不能完全盯住国际油价的变动。可以考虑适当压低国内成品油价格,同时对两大石油公司从海外进口的原油给予一定的退税补贴,以平衡海外进口和国内自产油之间的差别。”前述参与意见征求的专家认为。
不过在祝昉看来,国内油价与国际比不能太低,应该增加燃油税以接轨欧美。“石油本身就是一种稀缺资源,价格需要反映出真实价值和稀缺程度,开车的消费者应该接受高价。价格可以调节市场消费,低价会造成过度消费和资源浪费,高价一定程度则有利于低碳生活方式的养成。”