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市场化的核心在于政府与市场功能的合理划分
政府与市场的关系问题是一个与市场经济发展如影随形的实践问题。在市场经济发展的不同阶段,政府与市场的关系具有明显不同的特征,从而决定了不同时期的政府理念,形成不同的“主流理论”。现代市场经济的政府理念是在市场经济长期发展中形成的。
市场经济萌芽于中世纪后期,封建专制统治对经济的控制和对市场主体的盘剥成为市场经济进一步发展的主要障碍。在这样的背景下,市场经济发展所面临的主要问题,不是政府要不要“干预”和如何“干预”的问题,而是必须排除政府阻力的问题。古典自由主义经济理论鼓吹“看不见的手”的神奇力量,强烈地反对政府“干预”,恰恰反映了市场经济发展的现实要求,至于“看不见的手”发挥作用的约束条件是否可以“忽略不计”(如“经济人”是否真的那么理性?现实中是否存在完全充分的竞争? 等),在当时并不重要。曾经被马克思给予高度评价的“自由市场经济”(资本主义)的巨大发展,足以证明政府成为“守夜人”之后,市场机制的神奇力量。
然而,随着市场经济的高度发展,技术进步和分工引起的生产社会化程度的普遍提高,市场在全球范围内的不断扩大,原来可以“忽略不计”的市场机制“约束条件”越来越重要,并最终引发了市场经济(资本主义)的危机。这是主张政府干预的宏观经济理论产生的历史背景,第二次世界大战之后现代市场经济的快速发展,为政府干预经济的必要性提供了有力的依据。
不过,政府干预经济的弊端也在不同方面表现出来。政府直接控制经济的计划经济国家普遍出现了效率低下、增长乏力的情况,政府过度干预也使一些“新兴市场经济”国家先后出现了经济危机,最严重的莫过于希特勒法西斯主义对经济的全面控制使德国一度成为战争机器。因此,现代市场经济理论在原则上并不排斥政府干预,分歧主要在于政府干预的“边界”划分和如何干预方面,并且倾向保持政府与市场的“适度距离”。市场“失灵”的存在由于已经为事实所证明,除了在论证政府干预的必要性和确定干预领域时被提到外,不再成为理论的主要研究对象。在承认政府干预必要性的同时,政府“失灵”问题开始越来越受重视。在现代市场经济的实践中,人们既不相信所谓“原教旨主义”的“市场万能论”,也不相信“政府万能论”,政府与市场各自都有所谓“失灵”的盲区,有着彼此不能或难以相互替代的功能。
中国经济市场化并不是一个“自然演进”过程,而是通过在传统计划经济体制周边或薄弱环境引入和“培育”市场因素发展起来的。政府一方面是经济市场化的推进者,另一方面也是市场化改革的“对象”。前一个方面并不难理解,后一方面主要是指市场化意味着政府运行的传统体制要不断面临被消解和弱化。按理说,对于一个行政全面控制经济运行的传统体制而言,要不要“行政干预”经济应该不是一个真问题,如何干预、干预是否过度、合理当是问题的要害。然而,在整个经济市场化进程中,始终存在把政府干预与市场化对立起来的争论。这固然反映了人们在市场经济理念上的分歧,而更重要的是市场化进程中利益格局的变化。因此,在中国经济市场化的道路上,政府与市场的关系至今仍然是一个没有根本解决的问题(如教育、医疗、住房保障等一些公共领域,出现了市场化取代政府功能的现象;而一些本该充分市场化的领域却始终受到行政性垄断和产权歧视,市场机制的作用受到相当程度的抑制)。
近年来,由于国际金融危机爆发,各国普遍采取了行政性干预的对策,这对于我们尚未理顺的政府与市场关系是一个严峻挑战。对此要有清醒的认识,既要把短期应对危机的非常措施与经济运行的常态相区别,也要注意非常措施的底线与可能的负面影响。尤其不能以此为依据,把我们的一些体制性弊端视为优越性,影响改革的深化与市场经济体制的完善。
市场化的成熟与完善在于法治
法治属于上层建筑领域的范畴,其发生、发展总是依托一定的经济基础。在自然经济条件下,人们经济活动和社会生活的范围较为狭窄,经济关系相对简单,少量的商品流通与交换完全可以依照“习惯法”来进行,并不需要太多的法律。在计划经济条件下,经济运行和经济关系的调整主要依照行政命令来进行,高度集中的权力运行体制本身就排斥法律的调整和约束,自然不会具有法制或者法治的要求。只有在市场经济的条件下,经济活动范围广泛且不断扩大,经济关系复杂多变,客观上要求通过法律建立统一的市场规则来保护不同的市场主体权利,保护竞争秩序,由此推动了社会法治的发展。因此,现代市场经济作为一种体制的根本“游戏规则”就是法治原则。在这个意义上,市场经济本质上就是法治经济。
现代市场经济不同于传统市场经济的根本性制度基础就是法治,或者说,经济活动法治化是现代市场经济的根本特征。经济活动法治化的基本含义在于,“经济人”或市场主体的行为必须受到法律的约束。市场经济体制成功的基础在于市场主体之间权利平等的契约关系,这种关系是通过完备的法律体系和严格的执法系统维护的。市场经济活动不仅要有主体的独立意志与参与,而且要有财产等法律保障的权利才能正常进行。权利本身就是市场经济中不可或缺的“生产要素”,它在一定程度上决定着市场主体的交易行为。而市场经济的运行又推动了法律权利的重新配置,推动制度创新的进程。现代市场制度中的法律规则是以合理地配置权利、有效地利用资源、最大限度地增加社会财富为目的的效率性制度安排。
现代市场经济的法治原则最突出特征是对政府行为的约束。因为不受约束的政府单方面约束“经济人”行为的法律管制“古已有之”。不仅传统市场经济存在,甚至在自然经济居统治地位的古代中国就存在。而对政府行为的限制本身则意味着对“经济人”自由选择权利的承认,对“经济人”的约束不过是保证其自由选择权利的平等性。没有对政府行为的限制,传统市场经济就难以向现代市场经济转型;没有基于权利平等的对“经济人”约束,市场竞争的“效率”就无从体现。这就表明,市场经济不仅仅是反映“经济人”之间的交易关系,其本身也体现了一定的法权体系。西方市场经济的发展具有明显的自然演进特点,而这种自然演进的前提条件就是对“经济人”产权的承认和界定,由此才有可能使建立在简单契约基础上的交易行为发展成为“契约经济”,并最终发展成现代市场经济或法治经济。作为现代市场经济制度基础的财产法、契约法等法律,大都经历了几百年的发展和完善,其中许多基本原则不过是对长期发展中形成的交易习惯的确认。
中国走向市场经济的进程中具有决定性意义的是个人财产权利的重新确立。从集中的行政命令控制型经济向以分散决策为基本特征的市场经济转变,离开个人产权的合法性确认是无法进行的。虽然在早期意识形态背景下对个人财产权利的表述并不明确,但无论是农村的家庭联产承包责任制,还是城市的利润留成、利润包干,本质上都是对个人财产权利的承认,至于允许个体、私营经济以“补充”地位发展,更是直接体现了个人产权的合法性。而一旦个人产权得到承认,市场机制的力量就会逐步显现出来。正是由于对个人产权的重新承认,计划经济“体制外”的市场因素才能发育和成长,从而引发了整体经济产权结构的深刻变化,为市场经济体制的确立奠定了基础和前提。
然而,就市场经济体制完善而言,仅仅承认个人产权的合法性是不够的,没有相关法律具体界定和有效保护,个人产权受到侵害就难以避免,并最终影响市场效率。特别是在对政府权力运行的约束方面,中国市场经济的法治化进程仍有待进一步推进。由于中国经济市场化进程始终是在政府主导下展开的,政府如何在促进市场发育和成长的同时适时“后退”,与市场保持适度的距离显得格外重要。由于政府权力只能通过法治才能得到约束,而法律的制定在相当程度上是政府主导的结果,特别是在市场化早期,一些法律本身就来自政府政策规定。同时,由于计划经济时期形成的大量国有企业广泛分布于各个领域,政府实际上不得不处于市场交易的一方,这也制约了政府作为“第三方”发挥应有的作用。因此,虽然中国改革开放之后的立法速度大大加快,但作为市场制度基础的财产制度、契约制度却显得相对滞后,在经济活动中坚持和贯彻法治精神也受到政府自身“角色冲突”的制约,以致产权歧视和权力直接介入市场的现象普遍存在,不仅抑制了市场的公平竞争,也在相当程度上导致了“寻租”性腐败,损害了市场秩序。
政府转型是完善市场经济的关键
现代市场经济的成熟与完善是经济市场化与法治化“携手”共进的结果。经济市场化最大限度地促进了效率的不断提升,推动了技术进步与创新。经济活动法治化在保护市场机制的同时,也对市场化可能带来的负面影响提供了有效防范。在市场化与法治化的共同推动下,政府与市场功能的划分逐步清晰,政府职能的演变与转型逐步完善,政府的“有形之手”与市场的“看不见之手”形成良性互补。但是,由于市场经济确立本身就意味着市场机制在资源配置中的基础性地位,由此也就构成了经济市场化与法治化的基本前提。在这一前提下,政府转型也就成为了市场化与法治化的关键,并且也标志着市场经济体制的日趋成熟与完善。
现代市场经济发展的进程表明,世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家,早期的政府职能范围非常有限,基本定位在“守夜人”的角色,市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系的职能。随着19～20世纪初资本主义经济危机的频繁爆发,“市场失灵”的问题受到普遍重视,政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。20世纪60年代中期以后,经济滞胀问题凸现,政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点,结果引发了国有经济私有化的浪潮,并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域,如铁路与航空运输、电力、电信行业等。至此,政府职能重点转向的公共服务领域并趋于稳定,反映在公共支出结构上,转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。
与市场经济国家政府转型的过程相比,实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性,但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。由于计划经济体制下政府全面控制经济运行,政府转型所面临的初始问题是“政府失灵”而不是“市场失灵”问题。市场经济国家的政府转型是由不干预市场运行,到通过扩大公共服务来调整政府和市场的关系;而计划经济国家的政府转型则是通过缩小政府干预经济的范围,在培育和发展市场的同时,向主要提供公共服务转变。这样,在政府转型过程中往往会出现不同的“矫枉过正”情形,市场经济国家更有可能发生政府“干预过度”的问题,计划经济转型国家可能产生“市场扭曲”的问题。
政府转型的基本含义包括两个方面,一是在充分发挥市场化资源配置的基础作用前提下,根据经济活动的发展变化调整政府职能,在市场不能或难以发挥作用的领域发展和完善政府的公共职能。二是通过法治的完善,确立政府与市场的边界,限制政府权力直接介入市场,使政府对经济活动的管理、监管建立在法治基础之上 。
中国作为一个从计划经济转型的市场经济体,经过30年的改革开放,尽管已经初步形成了市场经济体制,政府职能也已经发生了重大变化,但与成熟的市场经济体相比,这种变化还远远不够。特别是在政府与市场的关系方面,政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看,经济建设仍然占有主导性地位,成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看,行政性垄断的广泛存在,既导致了不公平竞争,也抑制了市场活力,增加了社会公共服务成本。从体制方面看,政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色,集裁判员与运动员于一身,制约了政府职能向公共服务转型的进程。
党的十七大提出发展方式转变的方针,具体到经济活动领域就是实行经济增长方式的转变。而实际上经济增长方式转变的方针在20世纪90年代就已经提出来了,但十几年之后这一问题不仅没有解决,反而日益突出和紧迫。经济增长方式的转变最终要反映在经济增长结构的变化上,“十一五”规划中曾经明确提出了“以结构调整为主线”的思路,但实际执行的效果还很不理想。这里有结构调整涉及的矛盾和关系复杂,短期内难以取得突破的原因,更重要的是,体制性惯性和障碍往往导致好的指导思想难以有效贯彻,甚至会与指导思想产生重大偏差和背离。
中国经济增长具有较强的政府投资主导特征,这一方面有可能造成对市场的挤压,市场导向的资源配置优化作用往往得不到充分发挥;另一方面也会对政府履行公共职能形成制约。时至今日,在谈到增长方式转变和结构调整的时候,一些政府官员特别是地方政府官员往往依然强调上投资、上项目,也就是所谓通过新的投资项目来调整结构、促进增长方式的转变。这种状况不改变,扩大内需的方针就会主要由扩大政府投资来替代,而涉及消费需求扩大的若干公共服务就会受到忽视,从而使增长方式转变的目标很可能会像以往那样落空。同时,由于政府依然在诸多领域直接介入市场活动,随意干预市场主体的行政行为乃至权力市场化现象时有发生,也对市场化的正常、健康发展构成了障碍。
显然,在市场经济体制已经初步形成的条件下,进一步完善这一体制的关键或主要方向应该是积极推进政府转型。而政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变,而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治改革配套推进。因此,政府转型既是当前我们面临的重要和紧迫的任务,也是需要坚持不懈努力的长期过程。
党的十六大提出了2020年全面建设小康社会的目标,其重要内容之一是“建成完善的社会主义市场经济体制”。十七大进一步强调,“ 实现未来经济发展目标,关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”因此,未来10年将是中国经济改革非常关键和紧迫的10年,是社会主义市场经济体制“初步建立”向“完善”过渡的艰巨的10年,必须在相关领域的改革取得突破性进展,才能完成这一艰巨任务。(作者为中国经济体制改革研究会副秘书长、研究员)
政府与市场的关系问题是一个与市场经济发展如影随形的实践问题。在市场经济发展的不同阶段,政府与市场的关系具有明显不同的特征,从而决定了不同时期的政府理念,形成不同的“主流理论”。现代市场经济的政府理念是在市场经济长期发展中形成的。
市场经济萌芽于中世纪后期,封建专制统治对经济的控制和对市场主体的盘剥成为市场经济进一步发展的主要障碍。在这样的背景下,市场经济发展所面临的主要问题,不是政府要不要“干预”和如何“干预”的问题,而是必须排除政府阻力的问题。古典自由主义经济理论鼓吹“看不见的手”的神奇力量,强烈地反对政府“干预”,恰恰反映了市场经济发展的现实要求,至于“看不见的手”发挥作用的约束条件是否可以“忽略不计”(如“经济人”是否真的那么理性?现实中是否存在完全充分的竞争? 等),在当时并不重要。曾经被马克思给予高度评价的“自由市场经济”(资本主义)的巨大发展,足以证明政府成为“守夜人”之后,市场机制的神奇力量。
然而,随着市场经济的高度发展,技术进步和分工引起的生产社会化程度的普遍提高,市场在全球范围内的不断扩大,原来可以“忽略不计”的市场机制“约束条件”越来越重要,并最终引发了市场经济(资本主义)的危机。这是主张政府干预的宏观经济理论产生的历史背景,第二次世界大战之后现代市场经济的快速发展,为政府干预经济的必要性提供了有力的依据。
不过,政府干预经济的弊端也在不同方面表现出来。政府直接控制经济的计划经济国家普遍出现了效率低下、增长乏力的情况,政府过度干预也使一些“新兴市场经济”国家先后出现了经济危机,最严重的莫过于希特勒法西斯主义对经济的全面控制使德国一度成为战争机器。因此,现代市场经济理论在原则上并不排斥政府干预,分歧主要在于政府干预的“边界”划分和如何干预方面,并且倾向保持政府与市场的“适度距离”。市场“失灵”的存在由于已经为事实所证明,除了在论证政府干预的必要性和确定干预领域时被提到外,不再成为理论的主要研究对象。在承认政府干预必要性的同时,政府“失灵”问题开始越来越受重视。在现代市场经济的实践中,人们既不相信所谓“原教旨主义”的“市场万能论”,也不相信“政府万能论”,政府与市场各自都有所谓“失灵”的盲区,有着彼此不能或难以相互替代的功能。
中国经济市场化并不是一个“自然演进”过程,而是通过在传统计划经济体制周边或薄弱环境引入和“培育”市场因素发展起来的。政府一方面是经济市场化的推进者,另一方面也是市场化改革的“对象”。前一个方面并不难理解,后一方面主要是指市场化意味着政府运行的传统体制要不断面临被消解和弱化。按理说,对于一个行政全面控制经济运行的传统体制而言,要不要“行政干预”经济应该不是一个真问题,如何干预、干预是否过度、合理当是问题的要害。然而,在整个经济市场化进程中,始终存在把政府干预与市场化对立起来的争论。这固然反映了人们在市场经济理念上的分歧,而更重要的是市场化进程中利益格局的变化。因此,在中国经济市场化的道路上,政府与市场的关系至今仍然是一个没有根本解决的问题(如教育、医疗、住房保障等一些公共领域,出现了市场化取代政府功能的现象;而一些本该充分市场化的领域却始终受到行政性垄断和产权歧视,市场机制的作用受到相当程度的抑制)。
近年来,由于国际金融危机爆发,各国普遍采取了行政性干预的对策,这对于我们尚未理顺的政府与市场关系是一个严峻挑战。对此要有清醒的认识,既要把短期应对危机的非常措施与经济运行的常态相区别,也要注意非常措施的底线与可能的负面影响。尤其不能以此为依据,把我们的一些体制性弊端视为优越性,影响改革的深化与市场经济体制的完善。
市场化的成熟与完善在于法治
法治属于上层建筑领域的范畴,其发生、发展总是依托一定的经济基础。在自然经济条件下,人们经济活动和社会生活的范围较为狭窄,经济关系相对简单,少量的商品流通与交换完全可以依照“习惯法”来进行,并不需要太多的法律。在计划经济条件下,经济运行和经济关系的调整主要依照行政命令来进行,高度集中的权力运行体制本身就排斥法律的调整和约束,自然不会具有法制或者法治的要求。只有在市场经济的条件下,经济活动范围广泛且不断扩大,经济关系复杂多变,客观上要求通过法律建立统一的市场规则来保护不同的市场主体权利,保护竞争秩序,由此推动了社会法治的发展。因此,现代市场经济作为一种体制的根本“游戏规则”就是法治原则。在这个意义上,市场经济本质上就是法治经济。
现代市场经济不同于传统市场经济的根本性制度基础就是法治,或者说,经济活动法治化是现代市场经济的根本特征。经济活动法治化的基本含义在于,“经济人”或市场主体的行为必须受到法律的约束。市场经济体制成功的基础在于市场主体之间权利平等的契约关系,这种关系是通过完备的法律体系和严格的执法系统维护的。市场经济活动不仅要有主体的独立意志与参与,而且要有财产等法律保障的权利才能正常进行。权利本身就是市场经济中不可或缺的“生产要素”,它在一定程度上决定着市场主体的交易行为。而市场经济的运行又推动了法律权利的重新配置,推动制度创新的进程。现代市场制度中的法律规则是以合理地配置权利、有效地利用资源、最大限度地增加社会财富为目的的效率性制度安排。
现代市场经济的法治原则最突出特征是对政府行为的约束。因为不受约束的政府单方面约束“经济人”行为的法律管制“古已有之”。不仅传统市场经济存在,甚至在自然经济居统治地位的古代中国就存在。而对政府行为的限制本身则意味着对“经济人”自由选择权利的承认,对“经济人”的约束不过是保证其自由选择权利的平等性。没有对政府行为的限制,传统市场经济就难以向现代市场经济转型;没有基于权利平等的对“经济人”约束,市场竞争的“效率”就无从体现。这就表明,市场经济不仅仅是反映“经济人”之间的交易关系,其本身也体现了一定的法权体系。西方市场经济的发展具有明显的自然演进特点,而这种自然演进的前提条件就是对“经济人”产权的承认和界定,由此才有可能使建立在简单契约基础上的交易行为发展成为“契约经济”,并最终发展成现代市场经济或法治经济。作为现代市场经济制度基础的财产法、契约法等法律,大都经历了几百年的发展和完善,其中许多基本原则不过是对长期发展中形成的交易习惯的确认。
中国走向市场经济的进程中具有决定性意义的是个人财产权利的重新确立。从集中的行政命令控制型经济向以分散决策为基本特征的市场经济转变,离开个人产权的合法性确认是无法进行的。虽然在早期意识形态背景下对个人财产权利的表述并不明确,但无论是农村的家庭联产承包责任制,还是城市的利润留成、利润包干,本质上都是对个人财产权利的承认,至于允许个体、私营经济以“补充”地位发展,更是直接体现了个人产权的合法性。而一旦个人产权得到承认,市场机制的力量就会逐步显现出来。正是由于对个人产权的重新承认,计划经济“体制外”的市场因素才能发育和成长,从而引发了整体经济产权结构的深刻变化,为市场经济体制的确立奠定了基础和前提。
然而,就市场经济体制完善而言,仅仅承认个人产权的合法性是不够的,没有相关法律具体界定和有效保护,个人产权受到侵害就难以避免,并最终影响市场效率。特别是在对政府权力运行的约束方面,中国市场经济的法治化进程仍有待进一步推进。由于中国经济市场化进程始终是在政府主导下展开的,政府如何在促进市场发育和成长的同时适时“后退”,与市场保持适度的距离显得格外重要。由于政府权力只能通过法治才能得到约束,而法律的制定在相当程度上是政府主导的结果,特别是在市场化早期,一些法律本身就来自政府政策规定。同时,由于计划经济时期形成的大量国有企业广泛分布于各个领域,政府实际上不得不处于市场交易的一方,这也制约了政府作为“第三方”发挥应有的作用。因此,虽然中国改革开放之后的立法速度大大加快,但作为市场制度基础的财产制度、契约制度却显得相对滞后,在经济活动中坚持和贯彻法治精神也受到政府自身“角色冲突”的制约,以致产权歧视和权力直接介入市场的现象普遍存在,不仅抑制了市场的公平竞争,也在相当程度上导致了“寻租”性腐败,损害了市场秩序。
政府转型是完善市场经济的关键
现代市场经济的成熟与完善是经济市场化与法治化“携手”共进的结果。经济市场化最大限度地促进了效率的不断提升,推动了技术进步与创新。经济活动法治化在保护市场机制的同时,也对市场化可能带来的负面影响提供了有效防范。在市场化与法治化的共同推动下,政府与市场功能的划分逐步清晰,政府职能的演变与转型逐步完善,政府的“有形之手”与市场的“看不见之手”形成良性互补。但是,由于市场经济确立本身就意味着市场机制在资源配置中的基础性地位,由此也就构成了经济市场化与法治化的基本前提。在这一前提下,政府转型也就成为了市场化与法治化的关键,并且也标志着市场经济体制的日趋成熟与完善。
现代市场经济发展的进程表明,世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家,早期的政府职能范围非常有限,基本定位在“守夜人”的角色,市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系的职能。随着19～20世纪初资本主义经济危机的频繁爆发,“市场失灵”的问题受到普遍重视,政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。20世纪60年代中期以后,经济滞胀问题凸现,政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点,结果引发了国有经济私有化的浪潮,并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域,如铁路与航空运输、电力、电信行业等。至此,政府职能重点转向的公共服务领域并趋于稳定,反映在公共支出结构上,转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。
与市场经济国家政府转型的过程相比,实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性,但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。由于计划经济体制下政府全面控制经济运行,政府转型所面临的初始问题是“政府失灵”而不是“市场失灵”问题。市场经济国家的政府转型是由不干预市场运行,到通过扩大公共服务来调整政府和市场的关系;而计划经济国家的政府转型则是通过缩小政府干预经济的范围,在培育和发展市场的同时,向主要提供公共服务转变。这样,在政府转型过程中往往会出现不同的“矫枉过正”情形,市场经济国家更有可能发生政府“干预过度”的问题,计划经济转型国家可能产生“市场扭曲”的问题。
政府转型的基本含义包括两个方面,一是在充分发挥市场化资源配置的基础作用前提下,根据经济活动的发展变化调整政府职能,在市场不能或难以发挥作用的领域发展和完善政府的公共职能。二是通过法治的完善,确立政府与市场的边界,限制政府权力直接介入市场,使政府对经济活动的管理、监管建立在法治基础之上 。
中国作为一个从计划经济转型的市场经济体,经过30年的改革开放,尽管已经初步形成了市场经济体制,政府职能也已经发生了重大变化,但与成熟的市场经济体相比,这种变化还远远不够。特别是在政府与市场的关系方面,政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看,经济建设仍然占有主导性地位,成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看,行政性垄断的广泛存在,既导致了不公平竞争,也抑制了市场活力,增加了社会公共服务成本。从体制方面看,政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色,集裁判员与运动员于一身,制约了政府职能向公共服务转型的进程。
党的十七大提出发展方式转变的方针,具体到经济活动领域就是实行经济增长方式的转变。而实际上经济增长方式转变的方针在20世纪90年代就已经提出来了,但十几年之后这一问题不仅没有解决,反而日益突出和紧迫。经济增长方式的转变最终要反映在经济增长结构的变化上,“十一五”规划中曾经明确提出了“以结构调整为主线”的思路,但实际执行的效果还很不理想。这里有结构调整涉及的矛盾和关系复杂,短期内难以取得突破的原因,更重要的是,体制性惯性和障碍往往导致好的指导思想难以有效贯彻,甚至会与指导思想产生重大偏差和背离。
中国经济增长具有较强的政府投资主导特征,这一方面有可能造成对市场的挤压,市场导向的资源配置优化作用往往得不到充分发挥;另一方面也会对政府履行公共职能形成制约。时至今日,在谈到增长方式转变和结构调整的时候,一些政府官员特别是地方政府官员往往依然强调上投资、上项目,也就是所谓通过新的投资项目来调整结构、促进增长方式的转变。这种状况不改变,扩大内需的方针就会主要由扩大政府投资来替代,而涉及消费需求扩大的若干公共服务就会受到忽视,从而使增长方式转变的目标很可能会像以往那样落空。同时,由于政府依然在诸多领域直接介入市场活动,随意干预市场主体的行政行为乃至权力市场化现象时有发生,也对市场化的正常、健康发展构成了障碍。
显然,在市场经济体制已经初步形成的条件下,进一步完善这一体制的关键或主要方向应该是积极推进政府转型。而政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变,而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治改革配套推进。因此,政府转型既是当前我们面临的重要和紧迫的任务,也是需要坚持不懈努力的长期过程。
党的十六大提出了2020年全面建设小康社会的目标,其重要内容之一是“建成完善的社会主义市场经济体制”。十七大进一步强调,“ 实现未来经济发展目标,关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。”因此,未来10年将是中国经济改革非常关键和紧迫的10年,是社会主义市场经济体制“初步建立”向“完善”过渡的艰巨的10年,必须在相关领域的改革取得突破性进展,才能完成这一艰巨任务。(作者为中国经济体制改革研究会副秘书长、研究员)