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摘要：随着近年快速城市化发展以及城市的快速扩张，传统控规编制对如何以物质空间环境为重心的模式向以社会经济为核心的模式转变，同时协调城市空间资源、维护公平、保障公共利益等方面显得过于僵化。传统控规编制和城市管理的法定图则并不能很好的做到“承上启下”的作用，以上海和广州为代表的“编制单元”的应用强化了控规承上启下的作用，并对城市管理和城市建设具有重要意义。本文探讨弹性控规编制情况下的应用。
关键词：控制性详细规划；开发强度；编制单元；公共利益
1.控制性详细规划的概述
1.1控制性详细规划的定义
控制性详细规划是在总体规划和分区规划的指导下。对城市土地的开发利用制定控制指标体系，作为政府实施城市建设目标的规划行为和管理手段。
1.2 控制性详细规划的功能
对总体规划和修建性详细规划起到“承上启下”的作用，将规划图转化为可操作与执行的管理规定和细则；以法律手段为实行管理建设提供依据，协调建设过程中的综合效益。
2.传统控规编制面临的问题
传统的控制性详细规划处在各方面的利益博弈和平衡之中。近年我国的控规学术关注的重点是不同类型的控规编制方法的探索，以及控规理论和编制方法的完善（例如控规与地下空间、生态可持续、经济分析等方向），另外还有关于控规调整的适应性、时效性分析和公共利益平衡等方面。其中控规面临的现实问题集中体现在规划管理所需要的刚性控制和应对市场的弹性应变能力上。
2.1传统控规成果向公共政策转化的断层
总体规划对城乡空间结构、公共资源进行了有效配置、人居环境做相应要求，需要进一步对城市建设进行全面的协调、引导和约束，并给管理部门提供一个管理的依据。而传统的控规一般直接反应地块性质和开发强度，并通过一系列的指标来控制城市空间形态的体现美学效果。传统的控规成果就城市局部用地提供的图则形式始终缺少对城市总体平衡的环节和应对市场变化的灵活性。
2.2传统控规对多变的市场需求面前过于僵化
依据总体规划进行的控规编制的全覆盖，对于城市新区没有确定开发模式和开发主体的地区，只能依靠规范和经验设定理想的蓝图。但是到了需要实施的时候，城市建设发生转变，产业、交通、居住等模式已经超出了原有的设计，这就造成控规面对市场变化显得僵化无力。
2.3面对上位规划的宏观要求难以衔接
总体规划为协调城乡经济、社会发展往往会制定一些宏观措施。这些措施带有公共政策属性，在传统控规中一个个具体的地块图则难以充分反映和对接，更无力应对总体规划15年的实施过程。我们经常碰到规划管理部门对城市各个部分控规的指标进行核算，发现城市用地的容量超过了总体规划所控制的容量。这种宏观上的把控对传统控规来说很难协调衔接。
3.我国部分城市控规编制创新比较
3.1上海控制性编制单元
上海市中心城区的编制单元规划独立于总体规划与控规。单元规划需要对现状情况进行详细调查，并在初步规划方案的基础上对指标进行汇总，作为单元层面的控制指标，有效指导控规。控规根据单元的规划的控制内容，考虑近远期开发的不同需求，分街坊和地块两个层面进行控制。通过新的编制单元控制形式，上海中心城区的控规与上位规划衔接的较为理想。
3.2广州控制性管理单元
广州的控规编制基本单元叫规划管理单元，管理单元不指导控规。但是管理单元基本包含了地块图则的所有控制内容，在具体实施操作中，允许进行街坊内部具体地块指标的调整，但必须控制在所在街坊的总量平衡。这就最大限度的满足了规划管理的灵活需要，又保障了单元控制的环境总量平衡。
3.3北京街区层面的控规编制
北京市在新城总体规划的基础上划分单元和街区，每个街区2-3平方公里。从综合经济与职能定位、综合交通、公共服务设施、市政设施、空间环境容量等五个方面进行综合承载能力分析，并将街区的建设强度分为低密度、中密度、高密度三类，然后确定每个街区的性质、规模、各项基础设施配置、高度等要素，并以图则形式提交成果。
总结：控制性编制单元是将城市划分为大小不等的单元，并以单元为单位的片区进行规划整合，落实城市总体规划的发展意图。各个地区根据自身发展特点制定相适应的单元进行规划控制。我们可根据规划区城市的自身特点取长不断、参考借鉴国内的成功模式，指导控规的管理和建设。
4.库尔勒生态新城控制性编制单元的划分
4.1生态新城控规编制单元划分
生态新城控规按照编制单元、街坊、地块三个层次确定开发控制要求。以街坊为控制管理单位，地块的实施管理可根据实际情况，以不违反编制单元、各街坊的强制性内容为准则，在下一层次规划设计中进行适当调整。
编制单元的划分按照特定功能、合理规模（3-4平方公里左右），以主要干道将规划区划分为5个编制单元（31个街坊）。
4.2编制单元的划分依据
4.2.1行政边界
库尔勒市对城市老城区西部和南部用地分为上水城、生态新城、幸福城等分区。编制单元划分充分遵重各分区内部行政边界的划分，便于城市基础设施配置和管理。
4.2.2自然边界和交通影响
生態新城用地自然边界和交通会影响土地的连续性、路网的布局、城市功能的布局等，因此也可作为编制单元划分的一项依据。
4.2.3用地功能的完整性
具有相对独立功能的区域内部用地关系往往联系紧密，可以看成是完整的区域。控规将这些用地划分在一个编制单元中能保证其主导功能有发展空间和服务设施。
4.3编制单元的规模
4.3.1人口规模和用地规模
库尔勒市对城市老城区西部和南部用地分为上水城、生态新城、幸福城等分区管理配置城市公共设施。编制单元划分充分遵重各分区内部行政边界的划分，便于城市基础设施配置和管理。 生态新城在库尔勒市区中属于老城区功能的延伸，开发强度相对较大。生态新城编制单元2-5万人口规模与国家居住区规范中居住区的3-5万人的规模基本对应，也与城市街道管理范围相对应。编制单元内部细分的街坊，对应居住区组团规模（0.1-0.3万人）管理。编制单元要充分考虑规划管理的衔接性，以居住区规模作为编制单元的划分规模依据。
4.3.2编制单元编号
库尔勒市对城市上水城、生态新城、幸福城等进行分区，第一级编号分别以各区字母缩写为编号，如生态新城（ST）、幸福城（XF）；第二级为编制单元编号，编号以大写英文字母为表示方法；第三级为街坊编号，以阿拉伯数字为区分；第四级为地块编号，以阿拉伯数字为区分。
5.生态新城控制性编制单元的控制内容
生态新城控制性详细规划中分为编制单元层面和地块层面控制。两个层面有不同的控制要求和作用，以下将对两个层面的控制内容做介绍。
5.1编制单元层面
5.1.1编制要求
依据库尔勒总体规划和生态新城控制性规划，合理划分编制单元的范围，进一步分解生态新城人口和建筑总量，确定街坊范围、土地使用性质、开发利用情况分析、建筑总量、建筑高度、主要公共设施等内容。编制单元层面需要对单元整体的定位、人口规模、建筑总量、公共服务设施总量进行强制性规定，同时进行土地利用分析，以指导地块层面的控制指标。
5.1.2强制性内容和指导内容
（1）强制性内容
主导功能：对编制单元主导性质的概括和描述。
建设用地性质：居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、公用设施用地、道路设施用地、绿化用地等用地规模的控制。
土地开发利用：对编制单元内保留用地、整治用地、新开发用地、生态建设用地规模进行控制。
建设开发强度：对编制单元建设开发强度总量的控制。
配套设施：根据居住区及居住小区为单位配套公共服务设施和市政设施，确定其数量和用地规模。
六线控制：道路红线、绿化控制线、水域岸线蓝线、市政公用设施控制黄线、35kV以上高压线保护范围黑线、历史文物保护控制紫线等内容。
（2）指导性内容
各个地块的控制性指标和具体位置，配套设施、开放空间等具体位置。
5.2地块层面
5.2.1编制要求
地块层面的控制侧重于城市近期的开发建设，重点针对对用地性质、用地界限、用地面积、建筑退界、道路界限、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、配套设施等控制。并对交通组织、城市设计提出控制指导。
5.2.2强制性内容和指导内容
（1）强制性内容
地块边界：根据用地产权和权属确定的地块边界。
用地性质：地块所确定性质属性，如居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、绿化用地等性质。
各地块的控制指标：各地块用地面积、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、建筑后退线、禁止开口等指标进行控制。
配套设施：根据编制单元配套设施控制总量配套公共服务设施和市政设施，确定其数量和用地规模。
开发空间具体位置：结合城市结构和城市设计，落实集中公共绿地、广场等开放空间的位置。
（2）指导性内容
城市设计建筑风格、整体色彩等引导，交通组织控制，地下空间利用引导，景观环境控制等。
6.生态新城控制性编制单元的作用
生态新城控制性详细规划中的编制单元落实了总体规划的发展意图，分解了区域发展的人口规模，落实了公共设施和基础设施的配套指标。同时对地块的实施图则进行总量控制，对各地块用地的指标规划控制和城市建设的引导。
6.1增强各层次规划的衔接
相对库尔勒总体规划而言，控规编制单元的增加，分解了城市人口、建筑量的控制，并逐层落实到地块层面之中，是僵硬的转化中间有了一层弹性空间，解决了转化僵硬问题、传统控规控制的局限性问题，更好的落实了总规的发展要求。
6.2有效的保障了公共利益和整体利益
编制单元的弹性控制可使生态新城公共服务设施选址灵活定位在单元内范围内，并按照不同级别服务对象设置不同级别的公共设施，使公共服务设施配置调整更为灵活。有效的保障了公共利益和整体利益之间的尴尬。
6.3可作为城市管理动态平台
规划管理工作可以按照编制单元进行总量控制管理，同时针对下一步的城市设计和修建性详细规划时可采用信息反馈进行动态更新地块数据，及时的有效的在编制单元内平衡总量的控制数据。编制单元为建立能较好的适应快速发展的城市建设需要，同时也兼顾了规划管理的控制需求。
7.结语
编制单元的控制重点是功能定位、土地利用、人口分布、居住及公共设施、基础设施技术指标，提出编制单元的发展指引，而不对具体地塊进行规划控制。编制单元通过增加控制层次，使控规与上位规划、规划与管理更好的衔接，并增加控制弹性。新疆接触编制单元的时间较短，对于控规编制单元规划的探索还在不断进行，采用科学的方式进行编制单元的管理具有重要的理论意义。
参考文献：
[1]国海军，控制性详细规划单元规划编制探索，中外建筑，2011（8）
[2]储金龙、郑颖睿，城市控制性单元比较研究与探索，合肥工业大学学报，2011（6）
[3]姚凯、俞斯佳，上海控制性编制单元规划的实践和效用评析，城市规划学刊，2008（12）：259-263
关键词：控制性详细规划；开发强度；编制单元；公共利益
1.控制性详细规划的概述
1.1控制性详细规划的定义
控制性详细规划是在总体规划和分区规划的指导下。对城市土地的开发利用制定控制指标体系，作为政府实施城市建设目标的规划行为和管理手段。
1.2 控制性详细规划的功能
对总体规划和修建性详细规划起到“承上启下”的作用，将规划图转化为可操作与执行的管理规定和细则；以法律手段为实行管理建设提供依据，协调建设过程中的综合效益。
2.传统控规编制面临的问题
传统的控制性详细规划处在各方面的利益博弈和平衡之中。近年我国的控规学术关注的重点是不同类型的控规编制方法的探索，以及控规理论和编制方法的完善（例如控规与地下空间、生态可持续、经济分析等方向），另外还有关于控规调整的适应性、时效性分析和公共利益平衡等方面。其中控规面临的现实问题集中体现在规划管理所需要的刚性控制和应对市场的弹性应变能力上。
2.1传统控规成果向公共政策转化的断层
总体规划对城乡空间结构、公共资源进行了有效配置、人居环境做相应要求，需要进一步对城市建设进行全面的协调、引导和约束，并给管理部门提供一个管理的依据。而传统的控规一般直接反应地块性质和开发强度，并通过一系列的指标来控制城市空间形态的体现美学效果。传统的控规成果就城市局部用地提供的图则形式始终缺少对城市总体平衡的环节和应对市场变化的灵活性。
2.2传统控规对多变的市场需求面前过于僵化
依据总体规划进行的控规编制的全覆盖，对于城市新区没有确定开发模式和开发主体的地区，只能依靠规范和经验设定理想的蓝图。但是到了需要实施的时候，城市建设发生转变，产业、交通、居住等模式已经超出了原有的设计，这就造成控规面对市场变化显得僵化无力。
2.3面对上位规划的宏观要求难以衔接
总体规划为协调城乡经济、社会发展往往会制定一些宏观措施。这些措施带有公共政策属性，在传统控规中一个个具体的地块图则难以充分反映和对接，更无力应对总体规划15年的实施过程。我们经常碰到规划管理部门对城市各个部分控规的指标进行核算，发现城市用地的容量超过了总体规划所控制的容量。这种宏观上的把控对传统控规来说很难协调衔接。
3.我国部分城市控规编制创新比较
3.1上海控制性编制单元
上海市中心城区的编制单元规划独立于总体规划与控规。单元规划需要对现状情况进行详细调查，并在初步规划方案的基础上对指标进行汇总，作为单元层面的控制指标，有效指导控规。控规根据单元的规划的控制内容，考虑近远期开发的不同需求，分街坊和地块两个层面进行控制。通过新的编制单元控制形式，上海中心城区的控规与上位规划衔接的较为理想。
3.2广州控制性管理单元
广州的控规编制基本单元叫规划管理单元，管理单元不指导控规。但是管理单元基本包含了地块图则的所有控制内容，在具体实施操作中，允许进行街坊内部具体地块指标的调整，但必须控制在所在街坊的总量平衡。这就最大限度的满足了规划管理的灵活需要，又保障了单元控制的环境总量平衡。
3.3北京街区层面的控规编制
北京市在新城总体规划的基础上划分单元和街区，每个街区2-3平方公里。从综合经济与职能定位、综合交通、公共服务设施、市政设施、空间环境容量等五个方面进行综合承载能力分析，并将街区的建设强度分为低密度、中密度、高密度三类，然后确定每个街区的性质、规模、各项基础设施配置、高度等要素，并以图则形式提交成果。
总结：控制性编制单元是将城市划分为大小不等的单元，并以单元为单位的片区进行规划整合，落实城市总体规划的发展意图。各个地区根据自身发展特点制定相适应的单元进行规划控制。我们可根据规划区城市的自身特点取长不断、参考借鉴国内的成功模式，指导控规的管理和建设。
4.库尔勒生态新城控制性编制单元的划分
4.1生态新城控规编制单元划分
生态新城控规按照编制单元、街坊、地块三个层次确定开发控制要求。以街坊为控制管理单位，地块的实施管理可根据实际情况，以不违反编制单元、各街坊的强制性内容为准则，在下一层次规划设计中进行适当调整。
编制单元的划分按照特定功能、合理规模（3-4平方公里左右），以主要干道将规划区划分为5个编制单元（31个街坊）。
4.2编制单元的划分依据
4.2.1行政边界
库尔勒市对城市老城区西部和南部用地分为上水城、生态新城、幸福城等分区。编制单元划分充分遵重各分区内部行政边界的划分，便于城市基础设施配置和管理。
4.2.2自然边界和交通影响
生態新城用地自然边界和交通会影响土地的连续性、路网的布局、城市功能的布局等，因此也可作为编制单元划分的一项依据。
4.2.3用地功能的完整性
具有相对独立功能的区域内部用地关系往往联系紧密，可以看成是完整的区域。控规将这些用地划分在一个编制单元中能保证其主导功能有发展空间和服务设施。
4.3编制单元的规模
4.3.1人口规模和用地规模
库尔勒市对城市老城区西部和南部用地分为上水城、生态新城、幸福城等分区管理配置城市公共设施。编制单元划分充分遵重各分区内部行政边界的划分，便于城市基础设施配置和管理。 生态新城在库尔勒市区中属于老城区功能的延伸，开发强度相对较大。生态新城编制单元2-5万人口规模与国家居住区规范中居住区的3-5万人的规模基本对应，也与城市街道管理范围相对应。编制单元内部细分的街坊，对应居住区组团规模（0.1-0.3万人）管理。编制单元要充分考虑规划管理的衔接性，以居住区规模作为编制单元的划分规模依据。
4.3.2编制单元编号
库尔勒市对城市上水城、生态新城、幸福城等进行分区，第一级编号分别以各区字母缩写为编号，如生态新城（ST）、幸福城（XF）；第二级为编制单元编号，编号以大写英文字母为表示方法；第三级为街坊编号，以阿拉伯数字为区分；第四级为地块编号，以阿拉伯数字为区分。
5.生态新城控制性编制单元的控制内容
生态新城控制性详细规划中分为编制单元层面和地块层面控制。两个层面有不同的控制要求和作用，以下将对两个层面的控制内容做介绍。
5.1编制单元层面
5.1.1编制要求
依据库尔勒总体规划和生态新城控制性规划，合理划分编制单元的范围，进一步分解生态新城人口和建筑总量，确定街坊范围、土地使用性质、开发利用情况分析、建筑总量、建筑高度、主要公共设施等内容。编制单元层面需要对单元整体的定位、人口规模、建筑总量、公共服务设施总量进行强制性规定，同时进行土地利用分析，以指导地块层面的控制指标。
5.1.2强制性内容和指导内容
（1）强制性内容
主导功能：对编制单元主导性质的概括和描述。
建设用地性质：居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、公用设施用地、道路设施用地、绿化用地等用地规模的控制。
土地开发利用：对编制单元内保留用地、整治用地、新开发用地、生态建设用地规模进行控制。
建设开发强度：对编制单元建设开发强度总量的控制。
配套设施：根据居住区及居住小区为单位配套公共服务设施和市政设施，确定其数量和用地规模。
六线控制：道路红线、绿化控制线、水域岸线蓝线、市政公用设施控制黄线、35kV以上高压线保护范围黑线、历史文物保护控制紫线等内容。
（2）指导性内容
各个地块的控制性指标和具体位置，配套设施、开放空间等具体位置。
5.2地块层面
5.2.1编制要求
地块层面的控制侧重于城市近期的开发建设，重点针对对用地性质、用地界限、用地面积、建筑退界、道路界限、建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率、配套设施等控制。并对交通组织、城市设计提出控制指导。
5.2.2强制性内容和指导内容
（1）强制性内容
地块边界：根据用地产权和权属确定的地块边界。
用地性质：地块所确定性质属性，如居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、绿化用地等性质。
各地块的控制指标：各地块用地面积、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、建筑后退线、禁止开口等指标进行控制。
配套设施：根据编制单元配套设施控制总量配套公共服务设施和市政设施，确定其数量和用地规模。
开发空间具体位置：结合城市结构和城市设计，落实集中公共绿地、广场等开放空间的位置。
（2）指导性内容
城市设计建筑风格、整体色彩等引导，交通组织控制，地下空间利用引导，景观环境控制等。
6.生态新城控制性编制单元的作用
生态新城控制性详细规划中的编制单元落实了总体规划的发展意图，分解了区域发展的人口规模，落实了公共设施和基础设施的配套指标。同时对地块的实施图则进行总量控制，对各地块用地的指标规划控制和城市建设的引导。
6.1增强各层次规划的衔接
相对库尔勒总体规划而言，控规编制单元的增加，分解了城市人口、建筑量的控制，并逐层落实到地块层面之中，是僵硬的转化中间有了一层弹性空间，解决了转化僵硬问题、传统控规控制的局限性问题，更好的落实了总规的发展要求。
6.2有效的保障了公共利益和整体利益
编制单元的弹性控制可使生态新城公共服务设施选址灵活定位在单元内范围内，并按照不同级别服务对象设置不同级别的公共设施，使公共服务设施配置调整更为灵活。有效的保障了公共利益和整体利益之间的尴尬。
6.3可作为城市管理动态平台
规划管理工作可以按照编制单元进行总量控制管理，同时针对下一步的城市设计和修建性详细规划时可采用信息反馈进行动态更新地块数据，及时的有效的在编制单元内平衡总量的控制数据。编制单元为建立能较好的适应快速发展的城市建设需要，同时也兼顾了规划管理的控制需求。
7.结语
编制单元的控制重点是功能定位、土地利用、人口分布、居住及公共设施、基础设施技术指标，提出编制单元的发展指引，而不对具体地塊进行规划控制。编制单元通过增加控制层次，使控规与上位规划、规划与管理更好的衔接，并增加控制弹性。新疆接触编制单元的时间较短，对于控规编制单元规划的探索还在不断进行，采用科学的方式进行编制单元的管理具有重要的理论意义。
参考文献：
[1]国海军，控制性详细规划单元规划编制探索，中外建筑，2011（8）
[2]储金龙、郑颖睿，城市控制性单元比较研究与探索，合肥工业大学学报，2011（6）
[3]姚凯、俞斯佳，上海控制性编制单元规划的实践和效用评析，城市规划学刊，2008（12）：259-263