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中小企业对我国经济社会发展的贡献日益显著，已经成为推动我国经济持续健康发展的重要力量。但是我们也看到，融资难、担保难的矛盾始终制约着中小企业的进一步发展。
二十世纪九十年代以来，我国着手进行中小企业融资担保体系建设，目前已经形成了以政策性担保机构为主导、商业性及其他担保机构共同发展、再担保业务分担风险的中小企业融资担保体系。据不完全调查，目前我国各类担保机构已经达到4000家左右，这对推动建设中小企业融资担保体系，缓解中小企业融资难矛盾，支持中小企业发展，进而带动产业发展，促进税收和就业增长，发挥了重要作用。全国及大部分地区中小企业融资担保体系的业务框架已经基本形成，但担保机构自我规范与政府监管的机制还不成熟，已经影响到了整个行业的发展。总体上看，目前社会担保资源配置效率低下，担保行业蕴涵着较大的风险，并有可能转嫁为金融风险和其它社会风险。其主要问题是：
1、行业准入门槛较低，整体专业化水平不高
大部分地区除了对注册资本金有所要求外，很少有其他准入条件，目前对担保机构的经营范围也没有设定专业经营担保业务的要求，允许担保机构混业经营投资、资产管理等业务，不利于专业化经营管理。
2、监管缺位，担保行业隐含着一定的风险
缺乏监管主体和法规。对担保行业至今尚未明确政府监管主体，整个行业处于监管的真空状态。对高管及从业人员的任职资格、内控制度、赔付能力控制等没有明确要求。
缺乏行业自律。担保行业目前还没有建立行业自律组织，在行业标准、行业价格、行规行约、行业的沟通与交流等方面都缺乏一定的规范。
鉴于政府监管与行业自律机制的缺乏，监管法规的不配套，致使整个担保行业隐含着一定的金融风险，有可能成为担保机构信用缺失的制度性根源。
3、担保机构与银行合作要素不匹配，难以形成良性互动的合作机制
以上海为例，担保资金总量与担保余额之比仅为1：1，一半以上担保机构去年未发生一笔业务。现有担保资源没有充分进入市场，担保信用杠杆作用未有效发挥。
制约担保行业发展的最大瓶颈是与商业银行合作难。造成这个问题的原因主要在于：一是担保机构与商业银行在规模上不匹配；二是商业性担保机构与商业银行在信用上不匹配；三是担保机构与商业银行未能建立和各自权力义务相匹配的风险分担机制；四是银行和担保机构之间存在一定程度的信息不对称问题。
4、担保机构内控制度不健全，抵御风险能力较差
一是资本金和资本运作的安全性隐患较多。某些担保机构出现抽走资本金现象，或母公司长期占用资本金；有些将担保资金高比例用作长期投资，资金的流动性和变现性较差，直接影响了担保机构的代偿能力。
二是绝大部分担保机构未提取风险准备金。根据我们对部分担保机构所作的调查，不少担保机构未能正常提取风险准备金。由于目前尚不能在税前提取风险准备金，因此，担保机构普遍缺乏提取风险准备金的动力。
三是商业性担保机构业务集中度过高。据调查，相当部分商业性担保机构平均每笔担保金额已经超过其注册资本金的20%，其业务集中度明显高于政策性担保机构，反映出担保行业整体业务风险较大，部分担保机构尚未建立起健全的风险防范与控制制度。
四是担保行业的管理和专业人才缺乏。无论是从股东层面，还是从管理层、业务层来看，担保行业的管理及专业人才都严重匮乏，不能适应行业快速发展的要求。
五是部分担保机构出现投机行为。个别担保机构打着为中小企业提供担保业务的幌子，谋取不正当利益。有的成立担保机构是为了巧妙地替自身利益集团搭建融资平台；有的与被担保企业串通，恶意骗取银行贷款；有的变相吸收中小企业存款，进行不规范的资金融通和资本运作等等。
“发展与规范”是中小企业担保行业面对的两大主题，我们认为，为缓解中小企业融资难矛盾，目前政府要继续加大力度推进中小企业融资担保体系建设，一方面要加大政策扶持力度，继续鼓励和支持担保行业的发展，另一方面又要采取有力措施，把对担保行业的监管提上议事日程，规范担保机构行为。总体上要做到：扶持与规范发展相结合，政府监管与行业自律相结合，促进合作与分担风险相结合。为此，我们提出如下政策建议：
1. 加快出台地方性法规，建立中小企业融资担保监管体系
（1）制定法规，规范中小企业担保机构行为。为保障担保机构的可持续发展，完善中小企业融资服务体系，促进中小企业发展，依据《中华人民共和国中小企业促进法》及国家相关法律法规，制定《中小企业信用担保机构管理办法》，设立规范的担保机构准入与退出制度，明确监管主体与监管要求，对监管对象、担保资金的管理、担保机构的风险控制与责任分担，以及监管办法等作出明确规定，通过立法促进担保机构的有序和健康发展。
（2）建立中小企业担保机构监管体系。建议由国家发改委、国家工商总局、财政部、人民银行、银监会等部门共同参与组成中小企业融资担保监管领导小组，并由国家发改委牵头，相关政府部门配合形成监管的合力，严格实施动态监管。
2. 加大政策扶持力度，继续推进中小企业融资担保体系建设
中小企业融资担保体系的形成，是近几年我国中小企业社会化服务体系建设的重要成果。担保行业的健康发展，有助于缓解中小企业融资难、担保难矛盾，有助于社会经济的协调发展。政府部门仍然要把重视和鼓励中小企业担保机构的发展放在重要位置。
（1）建立政策性担保机构资本补充制度。各地大部分政策性担保机构仅在组建之初得到过一次性资金支持，鉴于政策性担保机构业务单一，收费低，仅靠保费和担保资金的利息收入难以维持担保机构的发展，建议财政部研究制定政策性担保机构长期资本补充制度，切实保障政策性担保机构的可持续发展。
（2）建立中小企业担保机构风险分担机制。建议由财政部会国家发改委制定《中小企业贷款担保机构风险补偿办法》，对担保机构为中小企业提供融资担保所形成的损帐实行补贴政策，鼓励担保机构做大中小企业担保业务，引导建立多渠道担保风险分担机制。并且把对担保机构的损帐补贴与对担保机构的监管及奖励有机结合起来，通过扶持担保机构，间接支持中小企业，更好地发挥各级政府的政策支持效应。
（3）研究出台担保业务税前计提风险准备金政策。为切实保障中小企业担保机构推行风险准备金制度，建议由国家税务总局研究出台中小企业担保业务可享受税前计提风险准备金的政策。
（4）建立覆盖全国的中小企业担保行业的再担保体系。一方面，继续积极支持国家开发银行在各地开展再担保业务，有关部门要协助国家开发银行与更多担保机构合作开展再担保业务。另一方面，研究推出由财政、担保机构共同出资，其他民间资本参与出资，覆盖全国的中小企业担保行业的再担保机构，从业务层面上有效分散中小企业担保业务风险。再担保机构采取市场化、专业化运作方式，并承担起对担保机构业务规范的监督责任。
3. 加快组建担保行业协会，建立行业自律与服务机制
中小企业信用担保机构的发展不仅需要政府的监督管理、政策扶持，还需要担保机构之间的行业协作和自律。建议由中国经济技术投资担保公司牵头，推动建立全国性担保行业协会，协会要覆盖全担保行业，包括政策性、商业性及其他形式的担保机构。各地担保协会以会员身份参加全国担保行业协会，并接受业务指导。
（1）建立担保行业自律机制。担保行业协会要根据国家有关担保体系建设的法律、法规和政策规定，制定行业准则和业务规范，同时通过自律逐步规范业务操作，树立中小企业信用担保行业的良好社会形象和社会公信力。
（2）培育担保协会服务功能。把担保行业协会真正办成行业自我服务的平台。通过培训、信息融通、信用评估、研讨交流等多种形式，指导担保机构开展业务，提供专业技术援助，进一步提升行业的整体竞争能力。
（3）促进业内外合作与交流。协会要致力于推动业内及各地各类担保机构之间，政策性与商业性担保机构之间的合作，探索联合担保模式，有效分散大中型担保项目的风险，形成有序的竞争合作机制；加强与银行业、工商业的自律组织的沟通，促进银行与担保机构的平等合作。
4. 加快银行业改革，逐步形成担保业与银行业良性互动机制
依靠社会专业信用评级机构，开展中小企业信用担保机构资信评级活动。国家发改委、人民银行、银监会、工商总局等部门应加强协同，着手建立担保机构信用信息数据库，规范担保行为，建立担保机构黑名单制度，形成担保机构失信惩戒机制。
建议国家发改委（或担保行业协会）与银行业同业公会共同推动组织担保业务推介活动，促进担保机构与商业银行的沟通与联系，定期向商业银行发布政府监管信息与担保机构资信评估结果，让商业银行在信息比较充分的前提下，自主选择合作的担保机构，让社会担保资源发挥更大的作用。商业银行也要积极改善总体信贷规模结构，加大中小企业信贷支持力度，提高中小企业信贷比重。同时，逐步与担保机构建立风险分担、良性互动的业务合作机制。
二十世纪九十年代以来，我国着手进行中小企业融资担保体系建设，目前已经形成了以政策性担保机构为主导、商业性及其他担保机构共同发展、再担保业务分担风险的中小企业融资担保体系。据不完全调查，目前我国各类担保机构已经达到4000家左右，这对推动建设中小企业融资担保体系，缓解中小企业融资难矛盾，支持中小企业发展，进而带动产业发展，促进税收和就业增长，发挥了重要作用。全国及大部分地区中小企业融资担保体系的业务框架已经基本形成，但担保机构自我规范与政府监管的机制还不成熟，已经影响到了整个行业的发展。总体上看，目前社会担保资源配置效率低下，担保行业蕴涵着较大的风险，并有可能转嫁为金融风险和其它社会风险。其主要问题是：
1、行业准入门槛较低，整体专业化水平不高
大部分地区除了对注册资本金有所要求外，很少有其他准入条件，目前对担保机构的经营范围也没有设定专业经营担保业务的要求，允许担保机构混业经营投资、资产管理等业务，不利于专业化经营管理。
2、监管缺位，担保行业隐含着一定的风险
缺乏监管主体和法规。对担保行业至今尚未明确政府监管主体，整个行业处于监管的真空状态。对高管及从业人员的任职资格、内控制度、赔付能力控制等没有明确要求。
缺乏行业自律。担保行业目前还没有建立行业自律组织，在行业标准、行业价格、行规行约、行业的沟通与交流等方面都缺乏一定的规范。
鉴于政府监管与行业自律机制的缺乏，监管法规的不配套，致使整个担保行业隐含着一定的金融风险，有可能成为担保机构信用缺失的制度性根源。
3、担保机构与银行合作要素不匹配，难以形成良性互动的合作机制
以上海为例，担保资金总量与担保余额之比仅为1：1，一半以上担保机构去年未发生一笔业务。现有担保资源没有充分进入市场，担保信用杠杆作用未有效发挥。
制约担保行业发展的最大瓶颈是与商业银行合作难。造成这个问题的原因主要在于：一是担保机构与商业银行在规模上不匹配；二是商业性担保机构与商业银行在信用上不匹配；三是担保机构与商业银行未能建立和各自权力义务相匹配的风险分担机制；四是银行和担保机构之间存在一定程度的信息不对称问题。
4、担保机构内控制度不健全，抵御风险能力较差
一是资本金和资本运作的安全性隐患较多。某些担保机构出现抽走资本金现象，或母公司长期占用资本金；有些将担保资金高比例用作长期投资，资金的流动性和变现性较差，直接影响了担保机构的代偿能力。
二是绝大部分担保机构未提取风险准备金。根据我们对部分担保机构所作的调查，不少担保机构未能正常提取风险准备金。由于目前尚不能在税前提取风险准备金，因此，担保机构普遍缺乏提取风险准备金的动力。
三是商业性担保机构业务集中度过高。据调查，相当部分商业性担保机构平均每笔担保金额已经超过其注册资本金的20%，其业务集中度明显高于政策性担保机构，反映出担保行业整体业务风险较大，部分担保机构尚未建立起健全的风险防范与控制制度。
四是担保行业的管理和专业人才缺乏。无论是从股东层面，还是从管理层、业务层来看，担保行业的管理及专业人才都严重匮乏，不能适应行业快速发展的要求。
五是部分担保机构出现投机行为。个别担保机构打着为中小企业提供担保业务的幌子，谋取不正当利益。有的成立担保机构是为了巧妙地替自身利益集团搭建融资平台；有的与被担保企业串通，恶意骗取银行贷款；有的变相吸收中小企业存款，进行不规范的资金融通和资本运作等等。
“发展与规范”是中小企业担保行业面对的两大主题，我们认为，为缓解中小企业融资难矛盾，目前政府要继续加大力度推进中小企业融资担保体系建设，一方面要加大政策扶持力度，继续鼓励和支持担保行业的发展，另一方面又要采取有力措施，把对担保行业的监管提上议事日程，规范担保机构行为。总体上要做到：扶持与规范发展相结合，政府监管与行业自律相结合，促进合作与分担风险相结合。为此，我们提出如下政策建议：
1. 加快出台地方性法规，建立中小企业融资担保监管体系
（1）制定法规，规范中小企业担保机构行为。为保障担保机构的可持续发展，完善中小企业融资服务体系，促进中小企业发展，依据《中华人民共和国中小企业促进法》及国家相关法律法规，制定《中小企业信用担保机构管理办法》，设立规范的担保机构准入与退出制度，明确监管主体与监管要求，对监管对象、担保资金的管理、担保机构的风险控制与责任分担，以及监管办法等作出明确规定，通过立法促进担保机构的有序和健康发展。
（2）建立中小企业担保机构监管体系。建议由国家发改委、国家工商总局、财政部、人民银行、银监会等部门共同参与组成中小企业融资担保监管领导小组，并由国家发改委牵头，相关政府部门配合形成监管的合力，严格实施动态监管。
2. 加大政策扶持力度，继续推进中小企业融资担保体系建设
中小企业融资担保体系的形成，是近几年我国中小企业社会化服务体系建设的重要成果。担保行业的健康发展，有助于缓解中小企业融资难、担保难矛盾，有助于社会经济的协调发展。政府部门仍然要把重视和鼓励中小企业担保机构的发展放在重要位置。
（1）建立政策性担保机构资本补充制度。各地大部分政策性担保机构仅在组建之初得到过一次性资金支持，鉴于政策性担保机构业务单一，收费低，仅靠保费和担保资金的利息收入难以维持担保机构的发展，建议财政部研究制定政策性担保机构长期资本补充制度，切实保障政策性担保机构的可持续发展。
（2）建立中小企业担保机构风险分担机制。建议由财政部会国家发改委制定《中小企业贷款担保机构风险补偿办法》，对担保机构为中小企业提供融资担保所形成的损帐实行补贴政策，鼓励担保机构做大中小企业担保业务，引导建立多渠道担保风险分担机制。并且把对担保机构的损帐补贴与对担保机构的监管及奖励有机结合起来，通过扶持担保机构，间接支持中小企业，更好地发挥各级政府的政策支持效应。
（3）研究出台担保业务税前计提风险准备金政策。为切实保障中小企业担保机构推行风险准备金制度，建议由国家税务总局研究出台中小企业担保业务可享受税前计提风险准备金的政策。
（4）建立覆盖全国的中小企业担保行业的再担保体系。一方面，继续积极支持国家开发银行在各地开展再担保业务，有关部门要协助国家开发银行与更多担保机构合作开展再担保业务。另一方面，研究推出由财政、担保机构共同出资，其他民间资本参与出资，覆盖全国的中小企业担保行业的再担保机构，从业务层面上有效分散中小企业担保业务风险。再担保机构采取市场化、专业化运作方式，并承担起对担保机构业务规范的监督责任。
3. 加快组建担保行业协会，建立行业自律与服务机制
中小企业信用担保机构的发展不仅需要政府的监督管理、政策扶持，还需要担保机构之间的行业协作和自律。建议由中国经济技术投资担保公司牵头，推动建立全国性担保行业协会，协会要覆盖全担保行业，包括政策性、商业性及其他形式的担保机构。各地担保协会以会员身份参加全国担保行业协会，并接受业务指导。
（1）建立担保行业自律机制。担保行业协会要根据国家有关担保体系建设的法律、法规和政策规定，制定行业准则和业务规范，同时通过自律逐步规范业务操作，树立中小企业信用担保行业的良好社会形象和社会公信力。
（2）培育担保协会服务功能。把担保行业协会真正办成行业自我服务的平台。通过培训、信息融通、信用评估、研讨交流等多种形式，指导担保机构开展业务，提供专业技术援助，进一步提升行业的整体竞争能力。
（3）促进业内外合作与交流。协会要致力于推动业内及各地各类担保机构之间，政策性与商业性担保机构之间的合作，探索联合担保模式，有效分散大中型担保项目的风险，形成有序的竞争合作机制；加强与银行业、工商业的自律组织的沟通，促进银行与担保机构的平等合作。
4. 加快银行业改革，逐步形成担保业与银行业良性互动机制
依靠社会专业信用评级机构，开展中小企业信用担保机构资信评级活动。国家发改委、人民银行、银监会、工商总局等部门应加强协同，着手建立担保机构信用信息数据库，规范担保行为，建立担保机构黑名单制度，形成担保机构失信惩戒机制。
建议国家发改委（或担保行业协会）与银行业同业公会共同推动组织担保业务推介活动，促进担保机构与商业银行的沟通与联系，定期向商业银行发布政府监管信息与担保机构资信评估结果，让商业银行在信息比较充分的前提下，自主选择合作的担保机构，让社会担保资源发挥更大的作用。商业银行也要积极改善总体信贷规模结构，加大中小企业信贷支持力度，提高中小企业信贷比重。同时，逐步与担保机构建立风险分担、良性互动的业务合作机制。