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摘 要： 社会各领域的秩序与法治密切相关，但其实践却取决于能否建立切实有效的负责制。关于政府责任的范围，可以根据行政同政治、社会及社会与政治间关系，以及官僚制内的各种安排等来确定。政府责任及问责制是某一国度内的国家建构并完善公共秩序的核心问题。在解决现实问题的思路上，必须强调“体制-机制-秩序”关系模式。因此，国家治理现代化的重心要放在公共问题上的体制和机制方面。而县政在整个国家体系中的位置就是基层，其治理成效不仅具有整个国家治理的基础性意义，而且与百姓的生活质量息息相关。
关键词： 政府责任；问责机制；县政改革；国家治理现代化
导言：责任与秩序
选择行动的直接意义通常与责任概念相关，而选择的责任也是一种约束和负担{1}。从一般意义上说，除非人格或精神上的不成熟或者患有某种疾病导致的障碍，我们的任何社会行动都是选择性的（如“随大流”也是一种选择），而且通常的行动都会产生某种后果或影响，其包括好的和坏的以及无意义（影响微乎其微）的。因此，对这种行动的后果或影响的判断总是与某种价值（偏好）相关。而且，与责任相关的价值通常是在与此相关的问题上要达成某种共识，因为责任总是具有宽泛意义上的社会性。如果做出行动却不负相应的责任，会被社会所唾弃。无论怎样，这里讨论的价值共识或社会性等问题上，已经包含着某种行动主体及其行为和地位的合法性问题。
责任总是与选择行动和某种价值相关，这意味着责任是根据一定行动者所占据的位置和所承担的角色来确定，因为一定行动者离开这两点是不可能做出某种实际行为的。因此在公共问题上，确定包括应该或不应该承担某种责任，以及要承担多少责任等问题的依据，可以归结为一定时期一定人群所共有的价值或社会共识（如文化和意识形态等）基础上的行动者的地位、角色、具体行动及其后果。如果将这些都以法律来予以规定并遵守，而且统治者也受法律约束，即可视为法治国家。
任何社会领域和共同体的首要需求，就是秩序。如果不履行责任或不能追究责任，就意味着相关秩序的混乱，一定共同体也将相应程度地受影响，甚至崩塌。因此反过来也可以讲，问责制是一定社会领域和共同体生存和发展的最基本的保障。
大体上，可以将社会状态分为剧烈变动和基本稳定两个时期，前者也可以看作是无序状态（即原先秩序已被破坏和新秩序尚未建立之间的状态），而后者是一定秩序基本定型的有序状态。虽然这两种状态都是由人们（群体或个人）的行为导致或被形塑，但各自的行为依据和取向却各不相同。前一个时期的行动者主要出于对原先秩序的不满（社会心理上的）或者出于意识形态（思想观念或知识结构上）的原因，更多的情况下，这两个原因交织在一起对各种行动者产生影响，而行动取向上是要么破坏原先秩序，要么导向某种（理想）愿景的积极建构，即这种行动要么针对“过去”要么取向“未来”，对相关行动的“问责”也只能取决于现实斗争中获胜一方的价值取向。与此不同，在一定秩序定型的情况下，人们的行为要符合这一秩序下的道德、法律、制度、程序、政策取向等，因此相关行动取向于“当下”，而问责主体和客体基本上是确定的，与责任和问责相关的行为也是可预见的。所谓问责制通常是指这种情况下与责任和究责相关的制度和机制。
有关政府及其行为的问责制，肯定与其所处的政治秩序分不开，而现实中的政治秩序虽然由具体政治行为来构成，但这种政治行为并不是随意的。一定社会领域中的行为是相关领域中的制度和机制等来形塑或导引的，而制度和机制等必须符合相关领域的体制要求，这种体制要求则与意识形态或艾森斯塔德所说的“超验愿景”密切相关。在一定的共同体内必须建构某种政治秩序，而这种政治秩序是根据其关于共同体共识的价值观或“超验愿景”的认识来构建的，统治者则必须承担起根据这类观念组织政治秩序的责任，由此决定统治者的特征，也发展出其共同体的权利概念{2}。
政府责任及其实现途径是一个很大的研究课题，本文只是探讨研究这一问题的一些基本视角，以为相关问题的深入研究做些前期准备。
一、政府责任的范围
国家是一个历史的概念，在其发展演化的过程中曾经存在过不同的阶段，也出现过或还存在着各种形态的国家。但有一点是共同的，即有国家就有政府，或者说不存在无政府的国家，如果有这种国家，那只是想象（或记忆）中的或理论上的。还有，不管政府代表的是何种群体的利益，由于国家所具有的共同体的含义（这当然不是国家所具有的全部含义），政府及其行为中肯定包含着公共性，而且政府是合法地掌握国家权力的主要行动者。因此在一个国度范围内的公共问题上，政府负有最大的责任，这是毫无疑问的。但问题是，政府责任在不同的历史阶段和政府性质及运行方式（而这些又与所秉持的政府理念息息相关）下，不同的政府（包括不同层级的政府）所认定的责任范围和重点，履行责任的交代对象（即问责主体）及根据履行责任的情况所采取的措施等，都会有很大差别。由此将决定整个社会运行和国家发展及治理的不同状态，而一定政府所管辖的百姓生活质量也会很不相同。虽然决定社会运行和国家治理及百姓生活质量的因素还有很多，但直接与政府责任相关的这些因素的影响及其重要性是不可否认的。
通常的政府是由多个层级和不同部门构成，每个层级的各个部门都是具体的行动者，这些具体行动者又由作为自然人的行动者来构成，这些各个层级的不同行动者按着稳定的行为方式构成整个政府的结构，而这种结构同每个政府部门（行动者）的功能结合在一起，产生出作为整体的政府功能，由此对社会或国家及百姓生活质量发挥上述影响。然而，从组织理论的角度上看，结构的构成要素是地位、角色、权力，从政府的角度上看，其分别为职位、职能、职权。这三者是界定具体政府责任的基本依据。虽然法制化程度高低会有不同，但现代政府通常都通过法律和规章制度的形式规定政府责任，因此可以把这方面的责任当作是法律责任。除此之外，由于政府处在一定的社会环境中，政府及其工作人员不能游离于社会价值观和道德标准的判断范围之外。 但总的来说，负责制政府意味着统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上{3}。不管实际是否做到这一点，任何政府恐怕都不能公开否认这一点。
为了讨论方便，上面我们使用了政府一词，但不同时期和不同国度内的政府性质和含义及构成形式却各种各样。在此我们不必一一讨论这些具体政府概念，但有必要说明通常所说的政府主要是指承担政策执行和管理社会功能的行政府，其有别于掌握和行使统治权的当政者。近代以来，这两者的关系通过宪法（成文的和不成文的）来予以确认，这就是政治与行政的基本关系。自威尔逊和古德诺提出“政治与行政二元论”的思想和概念以来，虽然有很多与此有关的不同观点（甚至否认两者间区别），但至少从一定政策过程的角度上难以否认两者的区别。这种区别的重要意义在于，两者间关系是界定行政府权限的主要因素，而且由此确认政府责任的主要范围。还有一点很重要，虽然因两者间关系的具体情况而会有很多不同表现，但总的来说政治（当权者或统治者）是问政府责任的主要主体之一，因为作为决定政府主要政策导向的决策者问相关政策执行情况的责任是其权限范围内的，而且也是应负的责任。但政治和行政的关系并不是划定政府责任的唯一方面。
行政所承担的基本功能之一就是政策执行，而政策执行的对象就是社会，但社会决不会完全被动地接受所执行下来的政策，因为社会是由“活着的”且藏有巨大能量的和主要根据“自己”的感受来评判政策的众多行动者构成，而社会的各个领域也需要相应的秩序，因此行政必须承担管理社会的基本功能。正因为这样，行政与社会的关系又成为界定行政府权限的主要因素。因此，行政府的权限范围，即在于政治与行政的关系及行政与社会的关系这两条“关系线”的范围。在这里，政府（即承担行政功能的行政府）处在政治与社会的中间位置上，如果出现没有这一中间“环节”的政治与社会的直接结合，将带来与其程度相应的某种失序状态。这一点在现代政府实践中有大量经验事实可举（最典型的莫过于“文革”），而且特别是由于下述官僚制所具有的基本特征而必须予以强调。
有别于古代官僚制的现代官僚制，是通常政府所采取的基本组织结构形式，是纵横两个方面合理分工的整体，是以客观性（根据法律规章来建立和运行的特征而具有）和合理性为基本特征，也是现代性的主要标识（至少在政府层面上）。
由于行政承担着政策执行和管理社会的职能，再加上“行政国家化”现象等原因，官僚制具体掌控和安排大部分国家资源，因此任何国家都严格监控官僚制及其运行过程。但由于上述有关官僚制的概念和特征，官僚制内部的责任和问责基本上是比较清楚的，这就是通过上下级关系及每个部门岗位法定的角色要求来负责和追责的体系，而行政要“以过程为导向”的理由也在于此（如“以GDP论英雄”是典型的“以结果为导向”）。但是，在责任与问责问题上看似清晰的官僚制有一个不可回避的重大缺陷，这就是官僚制对所执行的政策内容以及由此带来的社会后果均不负责任（包括道德责任在内），因为官僚制只负责相关政策的执行，而且每个官员是官僚制这一庞大机器的“零件”并抹去每个官员的人格特征（因官僚制的“非人格化”特征），其被问的责任范围只能限定在其角色要求。这种意义上，断定组织在整体上是一个湮没责任的工具{4}，是有道理的（与此类似的还有所谓“组织不负责任”原则）。如果没有其他机制予以弥补，这一缺陷是难以克服的，而且其后果很严重。
在有关以政府为中心的责任问题上，除了已经简要考察的几个方面以外，还缺一个极为重要的方面，即政治与社会之间的关系角度。既然政府的主要功能就是政策执行（政策方向和主要内容是由政治决定的），而社会是这种决策和执行过程所导致的结果的最终承受者，那么在问责制问题上不能回避政治与社会的关系。
政治负有决策责任，因此在所推行的政策基本上没有歪曲的情况下，对其政策后果必须负责（如果是成功的政策当然将其功劳记在决策者身上），不能将这一责任转嫁给政策执行者。这一点在行使人事任免权的情况下也是一样的，即如果被任命者“带病”上岗或其能力明显不足以承担相关角色要求，那么掌握和行使人事任免权的机构或相关人员必须负考察不周或举荐不当的责任。
另一方面，社会是政府产品（政策和法律及与此相关的政府行为）的消费者，理应拥有对自己消费的产品进行“品头论足”的权利。当然，政策产品的生产和输出过程通常很复杂和漫长，因此“正确”评价政府产品的确有困难。但是，好在社会很庞大并有各行各业，而且任何政权或政府的生命周期远没有比社会长久，社会有足够的时间和“耐力”评价任何政权或政府。无论怎样，最终决定决策者地位及拥有对当政者的最终评价权的是社会（这实际上是认可与否某种当政者的最终决定权），这就是合法性的基本含义。从这个意义上说，不管出于什么原因{5}，如果社会没有履行好这一责任，那么即便遇上很糟糕的政权或政府及其行为结果，甚至承受由此导致的某种灾难，那也是“活该”。换句话说，包括社会和当政者在内的任何行为主体的责任，终究是无法逃避的。问题只是在于，如何通过合理的问责制来及时纠正错误并尽量减少整个社会“正能量”的浪费或防止和杜绝灾难性后果。
二、纵向层级的不同责任及其复杂性
无论出于统治的必要还是管理上的需要，通常的国家都采取多个层级来建构政府体系，而每个层级的政府责任当然不同。这种不同不仅来自层级的不同管辖范围，还由于不同层级政府在政府纵向体系中的不同角色定位。
政府体系在组织层次上通常分三级，即最高决策层、中间管理层和基层操作层。最高决策层对外代表组织，对内要负有关该组织生存和发展方面的责任，因此根据所处环境及不同领域的走向，最高决策层不仅要负整合组织的责任，更要对组织整体的体制和机制及运行方式负责，还要适当分配组织各层级和部门所需各种资源。尤其是在大规模的组织中，中间管理层要负将最高决策根据所辖部门或地区的实际情况予以具体化并责成基层落实的责任，而且把操作层所面临的问题反映到决策层以便修正或完善原先的政策。将决策内容和相关规定予以落实的就是基层操作层，这也是解决实际问题的层次，即决策层和管理层都不负解决实际问题的责任。这并不是说决策层和管理层对基层层面上出现的问题没有责任。如果在基层政府的基本行为方式及运行体制和机制、决策内容及所提倡的导向、将其具体化的规范符合实际情况的程度、监督基层政府行为、发现问题并揭示解决问题的方式或主要途径等方面出了问题，那么决策层或管理层当然要负责。换言之，如果在操作层面上出现了秩序混乱的情况，而这些问题带有某种普遍性而不是个别人的个别问题，即与制度、机制、决策引导、上下沟通等方面直接相关，那么必须由决策层或管理层负相应的责任。虽然不能把一般组织理论完全套用在政府组织上，但基本道理是相通的。从这种意义上说，政府层级上的“上、中、下”并不是简单意义上的“高低”或“贵贱”的问题，而是为国家整体发展和提升民众生活质量的必要分工。 在政府层级问题上还有一个非常重要的问题，即分权，其包括政治分权和行政分权。无论政治分权还是行政分权，有一点是共同的，即两者都以法治为基础，这也是弄清各级政府责任的基本出发点。由于中国采取“政治上位的政治与行政一体化”体制并带有很强的政治行政化和行政政治化特征{6}，中央与地方的关系（包括分权与否等实际状况）非常复杂。但是，在中央和地方的关系问题上更为现实的问题是，像中国这样的大国，其治理必须转授权力，必须依赖地方，但地方政府会滥用职权，腐化堕落，甚至共谋以反中央{7}。这更加重了有关问题的复杂性。
但是，我们还必须面对另外一个层面的问题，即中国中央和地方之间的上述关系问题是有历史渊源的，而且该问题也不是简单地局限在政府层级间关系方面。
孔飞力指出{8}，中国从清朝开始如下三个根本性议题已被提出来了：政治参与的扩大如何同国家权力及其合法性加强的目标协同起来；政治竞争如何同公共利益的概念协调起来；国家的财政需求如何同地方社会的需要协调起来。但其背后还存在着关键性的三道难题：第一，怎样才能使得由于恐惧而变得小心翼翼又消沉不振的精英统治阶层重新获得活力，以对抗危害国家和社会的权力滥用？第二，怎样才能利用并控制大批受过教育、却不能被吸收到政府中来的文人精英们的政治能量？第三，怎样才能通过一套相对狭小的官僚行政机构来统治一个庞大而复杂的社会？无论以上根本性议题还是三道难题，不仅对中国现代化具有重要意义，而且至少与这里讨论的地方政府问责制都有密切关联。这种关联性可能就是由于王朝中国和当今中国政治体之间的“很大连续性”而不可避免{9}。这种“连续性”在政治发展上也有明显表现，如在福山提出的政治发展及其三大组件（国家、法治、负责制）中，当今中国至少在法治和负责制两项上是很不完善的。福山虽说中国发明了现代国家，但这是在“中央集权且等级分明的组织，在界定领土上享有合法的武力垄断”意义上（尤其是暴力）的{10}。我们知道，福山所说的“现代国家”应该与真正意义上的现代国家区别开来，因为福山所说的是“家产制国家”或“家产官僚体系”意义上的（韦伯的观点）。
在艾森斯塔德看来，责任问题还与文明类型密切相关。中国（儒教合法性文明）的此岸世界取向强调，现存社会框架中的世俗责任与活动的适当表现，也就是履行好在家庭、更广泛的家族群体以及帝国服务中的责任，这将被看作是解决超验与世俗秩序之间张力关系以及个人责任问题的终极标准。在中国，社会精英（儒士们）行使了一种超越中央的专断权，并控制了社会资源的流动，以及社会和文化领域的体制和主要社会群体的导向{11}。由于中央掌权者不断削弱不同领域或社会部门之间的自主联系，导致地方和社会缺乏自主性的状态。中央几乎完全垄断和控制了社会各部门进入中央的权利，而且中央还规定了针对大多数社会部门的主要的宏观社会价值导向。由于以上“此岸世界”文明中的秩序安排，在中国没有基于权利观念的地方和社会领域及公民的自主性和参与的政治舞台{12}。在中国，公民的称号是国家赋予个人的，而西方把自然人当作权利和义务的持有者，独立于国家的任何活动{13}。这一点与韦伯的观点是一脉相承的。在正统儒教的眼里，任何异端都是一种谋反的组织，而且在中国真正的“社团”并不存在，“城市”是官员所在的非自治地区（而不是像早先的西方那样是自治的商贸中心和政治组织），而“村落”则是无官员的自治地区（由氏族的“长老”或乡绅把控），中国的城市完全缺乏由武装的市民组成的政治性誓约团体{14}。
在本课题的范围内，最根本的问题是，中国政治制度没有任何政治负责制的机制——没有地方选举或独立媒体，以保证官员的诚信{15}。虽然这里所说的中国政治制度是皇权体制下的，但大体情况与现代有类同之处。
三、实现政府责任的途径
孔飞力在讨论中国现代国家的起源时提出了如下令人深思的看法：“产生于家乡的公德，在县级范围内也许能够促成善政良治，而在全国性的环境里，却会变形，最终甚至会被摧毁。”{16}为什么会这样？或许是因为，县政为止基本上可以维持口头相传的熟人社会，尤其是当时的人口比较少而亲戚间的关系较为密切，因此虽不如乡里那么熟悉，但可以认为，公德的约束力还是比较强的。与此相比，当今的县一级虽然人多，熟人社会的性质因此肯定会淡化，但由于交通和通讯的进步而大体上可以弥补人口多而可能产生的“陌生人社会”缺陷，因此也可以将县一级当作是与其时相当且公德也能起一定约束作用的基层社会。倒是流动人口多和农村社会的空洞化，或许是公德难以起作用的主要因素。但更重要的原因可能在于，县政以上（不含县政）是公德难以发挥实际作用的政治博弈世界。在残酷的政治斗争中，道德只能退居为配角地位或沦落为冠冕堂皇的斗争手段之一而已。这一点应该引起我们的注意。我们知道，改革开放前的中国，几乎所有的社会领域和各种组织中都以官阶来分配各种资源，即官阶是界定社会身份的主要标准，或者说以权力来编制整个社会，而改革开放以后则加上了金钱的分量。也就是说，在当今社会辨认人们社会身份“高低”的主要标准就是权力和金钱。在这样的社会中，道德难以发挥作用是很自然的结果。
但是，在此我们关心的主要不是“公德”为什么一超出县级范围就起不到作用的问题，而是要关注县政一级的问责制所具有的意义。从以上所涉及的内容中可以看到，政府责任及问责问题是某一国度内的国家建构乃至建设和完善公共秩序的核心问题。而县政在整个国家体系中的位置就是基层，其治理成效不仅具有整个国家治理的基础性意义，而且与百姓的生活质量息息相关，实际上在整个中国社会治理中占据极为重要的位置。因此，我们必须寻找确实能够解决以县政为主的地方政府问责制途径。
然而，在通常的情况下，小的问题很容易解决，但不好发现；大的问题很容易看到，却不好解决。走出这一困境的出路或许就在于，在发现和解决大小问题的体制和机制上做出不同的安排。还有，在政策问题上，并不是存在着的或被“看”到的问题都会成为政府政策议题，而是某种“权威部门或权威人物”设定（或至少被动地接受）某一问题为政府议题，其才走上政策过程。这一点，在当今中国是很明显的。 有一个众所周知的事实是，除了少数“养尊处优”的一些人（或富或“贵”之人）之外，中国大部分百姓的生活都与县级政府及其行为密切相关，但百姓对基层政府的议题设定、基层政府行为及其后果、官员的任免和奖惩等方面却基本没有实质性的决定权。这正常（符合常识的意义上）吗？显然很不正常。为此，一个初步的想法是，在决定与百姓生活直接相关的问题上，必须增强更多“看”问题的眼睛，并寻找使这些眼睛更加专业化和增强其影响力的路径。通过这些安排，将基层社会中有关公共问题的认定权掌握在百姓自己手中，或至少对当地的公共问题发挥较强的影响，而不应该让与百姓生活有距离的“高官侯爵”们说了算，或等候“重要批示”。不仅如此，通过这一过程可以让百姓自然地参与到公共生活当中去，由此形成社会与基层政府的互动，这也是所谓“善治”的主要途径。但在这里更直接的意义在于，通过这种路径，能够指望解决“小的问题不容易发现”的问题。那么，又如何解决“大的问题不好解决”的问题呢？在社会现象中出现的问题如果带有某种普遍性，那么其原因肯定在体制机制上。体制机制上的问题是大问题，必须由高层来解决，即这是高层不可推卸的责任。
在以上两个问题的解决途径上，福山关于英国负责制政府的如下说明很有启发意义：英国的县法庭由国王所创建，受由国王任命并对国王负责的治安官统辖。但它又以全体地主的广泛参与为基础，不受世袭等级和封建地位的限制。治安官反过来又受地方民选督察官的制衡，民选督查官应代表县民利益的观念因此而获得合法性。既有对国王的向上负责，又有对县民的向下负责，两者日益趋于平衡{17}。这里有三个非常重要的关键点需要我们牢记，即负责对象的“上下”两个主体；官僚体系外的广泛参与；不同系列官员之间的相互制衡。
由于基层政府问责制不可避免地牵涉到体制机制问题（虽然是地方性的），因此如果真正推行问责制，就与中国今后国家构建的方向密切相关。如果仅将上述基本思路付诸实际，肯定会带来中国政治、行政、社会管理等方面的重大变化。因此应该审慎对待相关问题，但必须坚决推进。其基本理由就是，当今中国基层政府及相关实践中出现的问题（包括中高层的腐败等问题在内），基本上难以回避体制机制问题。
四、解决现实问题的不同思路
以组织（包括政府组织在内）为主角的现代社会充满着各种问题，因此对现实怀有不满情绪或想法是正常的。如果满足于现状，就不可能有进步。不满足于现状，会有各种言行表现，其中最为“正常”的表现之一，就是对现实的反思并寻求解决问题的可望而又可行的解决途径。另一方面，无论国家和社会及组织，现实表象就是有序或无序的某种状态，而有序或无序直接是由人的个体行为导致的。这是我们思考现实问题及其解决之道的基本出发点，但以此为出发点的思维走向却有很大不同。
为了在激烈的竞争中生存下来，提高各自的能力是正常的思路。为此，我们做很多相关的投资和努力，如调整心态、赋予（职务）动机、激励所属成员的士气、提高所属成员的能力和素质，以及挖空心思寻找解决问题的各种策略和方法等{18}。在个人竞技上，刻苦训练和保持平静心态以及采取适当方法和措施等，会很有效。但是，这种努力通常只有在“技巧性”的项目上有效，一旦超出此类竞技范围，尤其是在集体性的竞争项目中，决定其优劣的不是“雕虫小技”。以中国男足为例，广泛的足球爱好者群体、公正而透明的竞争机制和选拔人才的平台等，是中国男足提升实力的基础，每个运动员的能力和技术只有与这些相结合才会发挥其价值。这是个“笨”方法，但却是唯一正确而可行的选择。
从个人“技巧性”项目过渡到集体对抗性竞技有如此不同，如果我们讨论组织和某个行业的竞争力乃至国家治理，其区别何止这些！换言之，通过提升个人（领导包括在内）素质和能力以及奇思妙想的途径，组织、社会、国家等的竞争力并不能真正得到提升。因为，随着规模的扩大，复杂性和不确定性越来越大，个人作用的局限性越来越突出，通过某些个体的发展来实现整体发展即便不无作用，但也是很有限的。此时，某种整体的发展只能更多地依赖于相关的制度和机制。
因此，我们需要寻求另外一个思路，这就是“秩序-机制-体制”模式，即从作为表象的秩序出发，探寻影响秩序的体制机制层面。如果把这一层和上一段内容结合在一起，就形成如下较完整的思路简化图景：
（由个体行为构成）
“体制——机制——制度”？隈秩序表象？陴“心态——素质能力——方法措施”
解决现实问题的思维走向简化图
可以认为，国家治理得好坏体现在社会各个领域的秩序上，而关于秩序则可以从以上两个方向寻找解决途径，但整体发展问题上更重要的是体制和机制及制度。
无序增加了不确定性，因为个人和组织的权利和特权很容易被攫取，这就意味着政治和经济市场上现有交换关系的中断，而且随着规范的分崩离析和/或实施的变化，对秩序的遵守也消失了。无序可能产生于使规则的强制实施减少的变化，也可能产生于合作规范的弱化。秩序和无序植根于随着时间的流逝不断演化的制度结构之中{19}。这里所说的制度结构，可以理解为元制度、次级制度、规则（具体制度）等构成的所谓制度矩阵{20}。但是，我们有必要分开使用体制、机制、制度等概念。体制是规定组织或社会领域的基本运行方式和性质的概念，并具有整体性、同意识形态和权力的密切关联性、象征性或原则性、自我强化的倾向等特征。而通过具体制度和规则及程序等来汇聚个体行为，由此导引个体行为形成为组织或社会秩序，这种安排就是机制{21}。
结语：负责制与国家治理现代化
政治秩序是公共品，而政治秩序的根源在于国家能否做出可信的承诺，政治秩序不会自动实现。当参与者认为政治秩序符合他们的利益，对其他人心存期待，并遵守成文或不成文的要求相互尊重的法律时，理想的政治秩序就出现了{22}。尤其在中国，无论政治秩序还是社会秩序（特别是在这些秩序的框架方面）都是公共品，而在公共品的生产与维护方面，政府负有不可推卸的责任。 不论以何种词汇表达，转型期的方向肯定是现代化，而现代化首先是社会各领域及各种组织的体制和机制要达到现代化的要求。在这里，我们有必要重温前述孔飞力所提三个根本性议题和三道难题，并仔细推敲其现代意义。其中，除了国家财政问题之外，都与本文讨论的主题相关，甚至是应有之意。如何解决这些问题？恐怕其答案就是国家治理现代化，而其重心无疑是相关体制和机制的现代化。
诺斯等人所说的“国家能否做出可信的承诺”，肯定与法治的健全与否相关，但其实践却取决于能否建立包括政府在内的所有行动者的负责制。这里所说的“负责制”是“广义”上的，即包括政府及其工作人员在内的所有行动者的责任和相关责任的追究机制。这里的问题是，如何建设这种机制？
我们知道体制有整体性特征，因此肯定对机制建设产生重要影响，这一点在中国很清楚。但是我们还知道，体制有不同节点，认识到这一点非常重要。利用这一节点，安排不同层级的政府以不同的逻辑来运行，这可以通过赋予不同层级政府以不同职能并安排不同的运行方式来达到。县政恰好是理想的节点。在县政这一层级上，有对上和对下双向负责的对象，不同系列官员之间能够形成实实在在的制衡局面，可以拓宽社会活动空间（这一点至少在部分原有国家权力撤出基层社会的情况下才可实现）并尽可能让百姓和社会组织广泛参与县政，让当地百姓在与自己生活质量相关的问题上拥有话语权和影响力。简言之，县政以上可以掌控局面以维护稳定并致力于体制机制建设，而县政专负民生且注入社会以活力。通过以上安排，可以解决孔飞力提出的大部分根本性议题和难题。
现代化的各种成果是社会各领域现代化秩序的结果，因此为了获取现代化的丰硕成果，首先要努力构建和完善产生这种结果的前提条件。政府责任及问责制问题处在这一过程中的关键环节上。因此，必须寻找真正实现政府责任及追究相关责任的现实途径。当然，能否寻找到并付诸实际，则取决于所谓“顶层设计”者们能否真正调整心智结构。因为，未来总是开放的{23}，而我们所构建并试图去理解的这个世界是人类心智的建构物。这种心智必须符合时代精神。
注释：
{1} 阿玛蒂亚·森：《理性与自由》.中国人民大学出版社，2006年，第5页。
{2} 相关内容参见S.N.艾森斯塔德：《大革命与现代文明》.上海人民出版社，2012年，第49-50页。
{3} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第321页。
{4} 齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》.译林出版社，2011年，第214页。
{5} 我们知道这是非常复杂的问题，如文化传统的影响、相关制度的缺失、专制的暴政、社会自组织能力的丧失、“多数剥削少数”等。
{6} 相关内容见金东日：《中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心》，《学海》，2008年第2期。
{7} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第279页。
{8} 孔飞力：《中国现代国家的起源》.三联书店，2013年，第2页、第8页、第118页。
{9} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》.广西师范大学出版社，2015年，第325页。
{10} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》. 广西师范大学出版社，2015年，第19页，第326-335页、第337-349页、第20页、第473页、第489-490页。
{11} 我们应该把艾森斯塔德所说的社会精英所掌握的专断权理解为，是奠定政府运行基本原则的意义上的权力。
{12} S.N.艾森斯塔德：《大革命与现代文明》.上海人民出版社，2012年，第72-75页。
{13} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》.广西师范大学出版社，2015年，第333页。
{14} 马克斯·韦伯：《儒教与道教》. 江苏人民出版社，2003年，第174页、第191页、第74页、第77页、第15页。
{15} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第280页。
{16} 孔飞力：《中国现代国家的起源》.三联书店，2013年，第70-71页。
{17} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第367页。
{18} 在个体层面和把决策理解为所面临问题的“决定”的意义上，这里可以包括政策。但是，在大规模组织或政府等问题上，有关决策和政策执行等方面的质量主要取决于相关的体制和机制。
{19} 关于秩序与无序的更详细讨论，参见道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》.中国人民大学出版社，2008年，第93-102页。
{20} 关于元制度，见青木昌彦：《比较制度分析》.上海远东出版社，2001年，第14-15页、第41-42页、第375页。这里所说的“元制度”，相当于道格拉斯·诺斯在《历史上经济组织的分析框架》中所说的“基础性制度安排”。他说，在任何时代基础性制度安排都会构成有关市场或非市场决策的经济的基本原则。次级制度安排是符合基础性安排的协议的具体形式，它们发生变化以实现规模经济，交易费用的减少，或收入的再分配所带来的好处。相关内容见科斯、诺斯、威廉姆森等：《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》.经济科学出版社，2003年，第22页、第316页。
{21} 关于体制和机制的含义和特征，以及体制与机制的关系问题等，详见笔者的两篇文章：《论体制及其先进性》，《学海》，2012年第1期；《论机制》，《广东社会科学》，2014年，第5期。 {22} 道格莱斯·C·诺斯、威廉·萨默希尔、巴里·R·韦恩加斯特：《秩序、无序和经济的变化：拉美对北美》，布鲁斯·布鲁诺·梅斯奎塔、希尔顿·L·鲁特：《繁荣的治理之道》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第18-19页、第22页。
{23} 安东尼·吉登斯：《现代性的后果》.译林出版社，2011年，第73页。
{24} 道格拉斯·诺斯：《理解经济变迁过程》.中国人民大学出版社，2008年，第75页。
参考文献：
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[9]青木昌彦.《比较制度分析》[M].上海：上海远东出版社，2001.
[10]科斯、诺斯、威廉姆森等.《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》[M].北京：经济科学出版社，2003.
[11]布鲁斯·布鲁诺·梅斯奎塔、希尔顿·L·鲁特.《繁荣的治理之道》[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
Abstract：Social order in various fields is closely related to the rule of law， whereas the practice of it depends on the establishment of an effective accountability system. On the scope of government responsibilities， it is determined by various arrangements of relationship among administration， politics and society， relationship between society and politics， and arrangements inside bureaucracy. Government responsibility and accountability system are the key issues of state-building and improving public order. In consideration of solving practical problems， it has to be stressed the relation model of "Tizhi-Mechanism Order". Therefore， the focus of the state governance modernization should be placed on Tizhi and Mechanism of public issues. Moreover， county administration is located in the grassroots level in the whole state governance. Hence， the performance of county administration has a fundamentally significance to the state governance， and more importantly， to the quality of life of the masses.
Keywords：Government Responsibility； Accountability Mechanism； County Government Reform； the Modernization of State Governance
（责任编辑 矫海霞）
关键词： 政府责任；问责机制；县政改革；国家治理现代化
导言：责任与秩序
选择行动的直接意义通常与责任概念相关，而选择的责任也是一种约束和负担{1}。从一般意义上说，除非人格或精神上的不成熟或者患有某种疾病导致的障碍，我们的任何社会行动都是选择性的（如“随大流”也是一种选择），而且通常的行动都会产生某种后果或影响，其包括好的和坏的以及无意义（影响微乎其微）的。因此，对这种行动的后果或影响的判断总是与某种价值（偏好）相关。而且，与责任相关的价值通常是在与此相关的问题上要达成某种共识，因为责任总是具有宽泛意义上的社会性。如果做出行动却不负相应的责任，会被社会所唾弃。无论怎样，这里讨论的价值共识或社会性等问题上，已经包含着某种行动主体及其行为和地位的合法性问题。
责任总是与选择行动和某种价值相关，这意味着责任是根据一定行动者所占据的位置和所承担的角色来确定，因为一定行动者离开这两点是不可能做出某种实际行为的。因此在公共问题上，确定包括应该或不应该承担某种责任，以及要承担多少责任等问题的依据，可以归结为一定时期一定人群所共有的价值或社会共识（如文化和意识形态等）基础上的行动者的地位、角色、具体行动及其后果。如果将这些都以法律来予以规定并遵守，而且统治者也受法律约束，即可视为法治国家。
任何社会领域和共同体的首要需求，就是秩序。如果不履行责任或不能追究责任，就意味着相关秩序的混乱，一定共同体也将相应程度地受影响，甚至崩塌。因此反过来也可以讲，问责制是一定社会领域和共同体生存和发展的最基本的保障。
大体上，可以将社会状态分为剧烈变动和基本稳定两个时期，前者也可以看作是无序状态（即原先秩序已被破坏和新秩序尚未建立之间的状态），而后者是一定秩序基本定型的有序状态。虽然这两种状态都是由人们（群体或个人）的行为导致或被形塑，但各自的行为依据和取向却各不相同。前一个时期的行动者主要出于对原先秩序的不满（社会心理上的）或者出于意识形态（思想观念或知识结构上）的原因，更多的情况下，这两个原因交织在一起对各种行动者产生影响，而行动取向上是要么破坏原先秩序，要么导向某种（理想）愿景的积极建构，即这种行动要么针对“过去”要么取向“未来”，对相关行动的“问责”也只能取决于现实斗争中获胜一方的价值取向。与此不同，在一定秩序定型的情况下，人们的行为要符合这一秩序下的道德、法律、制度、程序、政策取向等，因此相关行动取向于“当下”，而问责主体和客体基本上是确定的，与责任和问责相关的行为也是可预见的。所谓问责制通常是指这种情况下与责任和究责相关的制度和机制。
有关政府及其行为的问责制，肯定与其所处的政治秩序分不开，而现实中的政治秩序虽然由具体政治行为来构成，但这种政治行为并不是随意的。一定社会领域中的行为是相关领域中的制度和机制等来形塑或导引的，而制度和机制等必须符合相关领域的体制要求，这种体制要求则与意识形态或艾森斯塔德所说的“超验愿景”密切相关。在一定的共同体内必须建构某种政治秩序，而这种政治秩序是根据其关于共同体共识的价值观或“超验愿景”的认识来构建的，统治者则必须承担起根据这类观念组织政治秩序的责任，由此决定统治者的特征，也发展出其共同体的权利概念{2}。
政府责任及其实现途径是一个很大的研究课题，本文只是探讨研究这一问题的一些基本视角，以为相关问题的深入研究做些前期准备。
一、政府责任的范围
国家是一个历史的概念，在其发展演化的过程中曾经存在过不同的阶段，也出现过或还存在着各种形态的国家。但有一点是共同的，即有国家就有政府，或者说不存在无政府的国家，如果有这种国家，那只是想象（或记忆）中的或理论上的。还有，不管政府代表的是何种群体的利益，由于国家所具有的共同体的含义（这当然不是国家所具有的全部含义），政府及其行为中肯定包含着公共性，而且政府是合法地掌握国家权力的主要行动者。因此在一个国度范围内的公共问题上，政府负有最大的责任，这是毫无疑问的。但问题是，政府责任在不同的历史阶段和政府性质及运行方式（而这些又与所秉持的政府理念息息相关）下，不同的政府（包括不同层级的政府）所认定的责任范围和重点，履行责任的交代对象（即问责主体）及根据履行责任的情况所采取的措施等，都会有很大差别。由此将决定整个社会运行和国家发展及治理的不同状态，而一定政府所管辖的百姓生活质量也会很不相同。虽然决定社会运行和国家治理及百姓生活质量的因素还有很多，但直接与政府责任相关的这些因素的影响及其重要性是不可否认的。
通常的政府是由多个层级和不同部门构成，每个层级的各个部门都是具体的行动者，这些具体行动者又由作为自然人的行动者来构成，这些各个层级的不同行动者按着稳定的行为方式构成整个政府的结构，而这种结构同每个政府部门（行动者）的功能结合在一起，产生出作为整体的政府功能，由此对社会或国家及百姓生活质量发挥上述影响。然而，从组织理论的角度上看，结构的构成要素是地位、角色、权力，从政府的角度上看，其分别为职位、职能、职权。这三者是界定具体政府责任的基本依据。虽然法制化程度高低会有不同，但现代政府通常都通过法律和规章制度的形式规定政府责任，因此可以把这方面的责任当作是法律责任。除此之外，由于政府处在一定的社会环境中，政府及其工作人员不能游离于社会价值观和道德标准的判断范围之外。 但总的来说，负责制政府意味着统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上{3}。不管实际是否做到这一点，任何政府恐怕都不能公开否认这一点。
为了讨论方便，上面我们使用了政府一词，但不同时期和不同国度内的政府性质和含义及构成形式却各种各样。在此我们不必一一讨论这些具体政府概念，但有必要说明通常所说的政府主要是指承担政策执行和管理社会功能的行政府，其有别于掌握和行使统治权的当政者。近代以来，这两者的关系通过宪法（成文的和不成文的）来予以确认，这就是政治与行政的基本关系。自威尔逊和古德诺提出“政治与行政二元论”的思想和概念以来，虽然有很多与此有关的不同观点（甚至否认两者间区别），但至少从一定政策过程的角度上难以否认两者的区别。这种区别的重要意义在于，两者间关系是界定行政府权限的主要因素，而且由此确认政府责任的主要范围。还有一点很重要，虽然因两者间关系的具体情况而会有很多不同表现，但总的来说政治（当权者或统治者）是问政府责任的主要主体之一，因为作为决定政府主要政策导向的决策者问相关政策执行情况的责任是其权限范围内的，而且也是应负的责任。但政治和行政的关系并不是划定政府责任的唯一方面。
行政所承担的基本功能之一就是政策执行，而政策执行的对象就是社会，但社会决不会完全被动地接受所执行下来的政策，因为社会是由“活着的”且藏有巨大能量的和主要根据“自己”的感受来评判政策的众多行动者构成，而社会的各个领域也需要相应的秩序，因此行政必须承担管理社会的基本功能。正因为这样，行政与社会的关系又成为界定行政府权限的主要因素。因此，行政府的权限范围，即在于政治与行政的关系及行政与社会的关系这两条“关系线”的范围。在这里，政府（即承担行政功能的行政府）处在政治与社会的中间位置上，如果出现没有这一中间“环节”的政治与社会的直接结合，将带来与其程度相应的某种失序状态。这一点在现代政府实践中有大量经验事实可举（最典型的莫过于“文革”），而且特别是由于下述官僚制所具有的基本特征而必须予以强调。
有别于古代官僚制的现代官僚制，是通常政府所采取的基本组织结构形式，是纵横两个方面合理分工的整体，是以客观性（根据法律规章来建立和运行的特征而具有）和合理性为基本特征，也是现代性的主要标识（至少在政府层面上）。
由于行政承担着政策执行和管理社会的职能，再加上“行政国家化”现象等原因，官僚制具体掌控和安排大部分国家资源，因此任何国家都严格监控官僚制及其运行过程。但由于上述有关官僚制的概念和特征，官僚制内部的责任和问责基本上是比较清楚的，这就是通过上下级关系及每个部门岗位法定的角色要求来负责和追责的体系，而行政要“以过程为导向”的理由也在于此（如“以GDP论英雄”是典型的“以结果为导向”）。但是，在责任与问责问题上看似清晰的官僚制有一个不可回避的重大缺陷，这就是官僚制对所执行的政策内容以及由此带来的社会后果均不负责任（包括道德责任在内），因为官僚制只负责相关政策的执行，而且每个官员是官僚制这一庞大机器的“零件”并抹去每个官员的人格特征（因官僚制的“非人格化”特征），其被问的责任范围只能限定在其角色要求。这种意义上，断定组织在整体上是一个湮没责任的工具{4}，是有道理的（与此类似的还有所谓“组织不负责任”原则）。如果没有其他机制予以弥补，这一缺陷是难以克服的，而且其后果很严重。
在有关以政府为中心的责任问题上，除了已经简要考察的几个方面以外，还缺一个极为重要的方面，即政治与社会之间的关系角度。既然政府的主要功能就是政策执行（政策方向和主要内容是由政治决定的），而社会是这种决策和执行过程所导致的结果的最终承受者，那么在问责制问题上不能回避政治与社会的关系。
政治负有决策责任，因此在所推行的政策基本上没有歪曲的情况下，对其政策后果必须负责（如果是成功的政策当然将其功劳记在决策者身上），不能将这一责任转嫁给政策执行者。这一点在行使人事任免权的情况下也是一样的，即如果被任命者“带病”上岗或其能力明显不足以承担相关角色要求，那么掌握和行使人事任免权的机构或相关人员必须负考察不周或举荐不当的责任。
另一方面，社会是政府产品（政策和法律及与此相关的政府行为）的消费者，理应拥有对自己消费的产品进行“品头论足”的权利。当然，政策产品的生产和输出过程通常很复杂和漫长，因此“正确”评价政府产品的确有困难。但是，好在社会很庞大并有各行各业，而且任何政权或政府的生命周期远没有比社会长久，社会有足够的时间和“耐力”评价任何政权或政府。无论怎样，最终决定决策者地位及拥有对当政者的最终评价权的是社会（这实际上是认可与否某种当政者的最终决定权），这就是合法性的基本含义。从这个意义上说，不管出于什么原因{5}，如果社会没有履行好这一责任，那么即便遇上很糟糕的政权或政府及其行为结果，甚至承受由此导致的某种灾难，那也是“活该”。换句话说，包括社会和当政者在内的任何行为主体的责任，终究是无法逃避的。问题只是在于，如何通过合理的问责制来及时纠正错误并尽量减少整个社会“正能量”的浪费或防止和杜绝灾难性后果。
二、纵向层级的不同责任及其复杂性
无论出于统治的必要还是管理上的需要，通常的国家都采取多个层级来建构政府体系，而每个层级的政府责任当然不同。这种不同不仅来自层级的不同管辖范围，还由于不同层级政府在政府纵向体系中的不同角色定位。
政府体系在组织层次上通常分三级，即最高决策层、中间管理层和基层操作层。最高决策层对外代表组织，对内要负有关该组织生存和发展方面的责任，因此根据所处环境及不同领域的走向，最高决策层不仅要负整合组织的责任，更要对组织整体的体制和机制及运行方式负责，还要适当分配组织各层级和部门所需各种资源。尤其是在大规模的组织中，中间管理层要负将最高决策根据所辖部门或地区的实际情况予以具体化并责成基层落实的责任，而且把操作层所面临的问题反映到决策层以便修正或完善原先的政策。将决策内容和相关规定予以落实的就是基层操作层，这也是解决实际问题的层次，即决策层和管理层都不负解决实际问题的责任。这并不是说决策层和管理层对基层层面上出现的问题没有责任。如果在基层政府的基本行为方式及运行体制和机制、决策内容及所提倡的导向、将其具体化的规范符合实际情况的程度、监督基层政府行为、发现问题并揭示解决问题的方式或主要途径等方面出了问题，那么决策层或管理层当然要负责。换言之，如果在操作层面上出现了秩序混乱的情况，而这些问题带有某种普遍性而不是个别人的个别问题，即与制度、机制、决策引导、上下沟通等方面直接相关，那么必须由决策层或管理层负相应的责任。虽然不能把一般组织理论完全套用在政府组织上，但基本道理是相通的。从这种意义上说，政府层级上的“上、中、下”并不是简单意义上的“高低”或“贵贱”的问题，而是为国家整体发展和提升民众生活质量的必要分工。 在政府层级问题上还有一个非常重要的问题，即分权，其包括政治分权和行政分权。无论政治分权还是行政分权，有一点是共同的，即两者都以法治为基础，这也是弄清各级政府责任的基本出发点。由于中国采取“政治上位的政治与行政一体化”体制并带有很强的政治行政化和行政政治化特征{6}，中央与地方的关系（包括分权与否等实际状况）非常复杂。但是，在中央和地方的关系问题上更为现实的问题是，像中国这样的大国，其治理必须转授权力，必须依赖地方，但地方政府会滥用职权，腐化堕落，甚至共谋以反中央{7}。这更加重了有关问题的复杂性。
但是，我们还必须面对另外一个层面的问题，即中国中央和地方之间的上述关系问题是有历史渊源的，而且该问题也不是简单地局限在政府层级间关系方面。
孔飞力指出{8}，中国从清朝开始如下三个根本性议题已被提出来了：政治参与的扩大如何同国家权力及其合法性加强的目标协同起来；政治竞争如何同公共利益的概念协调起来；国家的财政需求如何同地方社会的需要协调起来。但其背后还存在着关键性的三道难题：第一，怎样才能使得由于恐惧而变得小心翼翼又消沉不振的精英统治阶层重新获得活力，以对抗危害国家和社会的权力滥用？第二，怎样才能利用并控制大批受过教育、却不能被吸收到政府中来的文人精英们的政治能量？第三，怎样才能通过一套相对狭小的官僚行政机构来统治一个庞大而复杂的社会？无论以上根本性议题还是三道难题，不仅对中国现代化具有重要意义，而且至少与这里讨论的地方政府问责制都有密切关联。这种关联性可能就是由于王朝中国和当今中国政治体之间的“很大连续性”而不可避免{9}。这种“连续性”在政治发展上也有明显表现，如在福山提出的政治发展及其三大组件（国家、法治、负责制）中，当今中国至少在法治和负责制两项上是很不完善的。福山虽说中国发明了现代国家，但这是在“中央集权且等级分明的组织，在界定领土上享有合法的武力垄断”意义上（尤其是暴力）的{10}。我们知道，福山所说的“现代国家”应该与真正意义上的现代国家区别开来，因为福山所说的是“家产制国家”或“家产官僚体系”意义上的（韦伯的观点）。
在艾森斯塔德看来，责任问题还与文明类型密切相关。中国（儒教合法性文明）的此岸世界取向强调，现存社会框架中的世俗责任与活动的适当表现，也就是履行好在家庭、更广泛的家族群体以及帝国服务中的责任，这将被看作是解决超验与世俗秩序之间张力关系以及个人责任问题的终极标准。在中国，社会精英（儒士们）行使了一种超越中央的专断权，并控制了社会资源的流动，以及社会和文化领域的体制和主要社会群体的导向{11}。由于中央掌权者不断削弱不同领域或社会部门之间的自主联系，导致地方和社会缺乏自主性的状态。中央几乎完全垄断和控制了社会各部门进入中央的权利，而且中央还规定了针对大多数社会部门的主要的宏观社会价值导向。由于以上“此岸世界”文明中的秩序安排，在中国没有基于权利观念的地方和社会领域及公民的自主性和参与的政治舞台{12}。在中国，公民的称号是国家赋予个人的，而西方把自然人当作权利和义务的持有者，独立于国家的任何活动{13}。这一点与韦伯的观点是一脉相承的。在正统儒教的眼里，任何异端都是一种谋反的组织，而且在中国真正的“社团”并不存在，“城市”是官员所在的非自治地区（而不是像早先的西方那样是自治的商贸中心和政治组织），而“村落”则是无官员的自治地区（由氏族的“长老”或乡绅把控），中国的城市完全缺乏由武装的市民组成的政治性誓约团体{14}。
在本课题的范围内，最根本的问题是，中国政治制度没有任何政治负责制的机制——没有地方选举或独立媒体，以保证官员的诚信{15}。虽然这里所说的中国政治制度是皇权体制下的，但大体情况与现代有类同之处。
三、实现政府责任的途径
孔飞力在讨论中国现代国家的起源时提出了如下令人深思的看法：“产生于家乡的公德，在县级范围内也许能够促成善政良治，而在全国性的环境里，却会变形，最终甚至会被摧毁。”{16}为什么会这样？或许是因为，县政为止基本上可以维持口头相传的熟人社会，尤其是当时的人口比较少而亲戚间的关系较为密切，因此虽不如乡里那么熟悉，但可以认为，公德的约束力还是比较强的。与此相比，当今的县一级虽然人多，熟人社会的性质因此肯定会淡化，但由于交通和通讯的进步而大体上可以弥补人口多而可能产生的“陌生人社会”缺陷，因此也可以将县一级当作是与其时相当且公德也能起一定约束作用的基层社会。倒是流动人口多和农村社会的空洞化，或许是公德难以起作用的主要因素。但更重要的原因可能在于，县政以上（不含县政）是公德难以发挥实际作用的政治博弈世界。在残酷的政治斗争中，道德只能退居为配角地位或沦落为冠冕堂皇的斗争手段之一而已。这一点应该引起我们的注意。我们知道，改革开放前的中国，几乎所有的社会领域和各种组织中都以官阶来分配各种资源，即官阶是界定社会身份的主要标准，或者说以权力来编制整个社会，而改革开放以后则加上了金钱的分量。也就是说，在当今社会辨认人们社会身份“高低”的主要标准就是权力和金钱。在这样的社会中，道德难以发挥作用是很自然的结果。
但是，在此我们关心的主要不是“公德”为什么一超出县级范围就起不到作用的问题，而是要关注县政一级的问责制所具有的意义。从以上所涉及的内容中可以看到，政府责任及问责问题是某一国度内的国家建构乃至建设和完善公共秩序的核心问题。而县政在整个国家体系中的位置就是基层，其治理成效不仅具有整个国家治理的基础性意义，而且与百姓的生活质量息息相关，实际上在整个中国社会治理中占据极为重要的位置。因此，我们必须寻找确实能够解决以县政为主的地方政府问责制途径。
然而，在通常的情况下，小的问题很容易解决，但不好发现；大的问题很容易看到，却不好解决。走出这一困境的出路或许就在于，在发现和解决大小问题的体制和机制上做出不同的安排。还有，在政策问题上，并不是存在着的或被“看”到的问题都会成为政府政策议题，而是某种“权威部门或权威人物”设定（或至少被动地接受）某一问题为政府议题，其才走上政策过程。这一点，在当今中国是很明显的。 有一个众所周知的事实是，除了少数“养尊处优”的一些人（或富或“贵”之人）之外，中国大部分百姓的生活都与县级政府及其行为密切相关，但百姓对基层政府的议题设定、基层政府行为及其后果、官员的任免和奖惩等方面却基本没有实质性的决定权。这正常（符合常识的意义上）吗？显然很不正常。为此，一个初步的想法是，在决定与百姓生活直接相关的问题上，必须增强更多“看”问题的眼睛，并寻找使这些眼睛更加专业化和增强其影响力的路径。通过这些安排，将基层社会中有关公共问题的认定权掌握在百姓自己手中，或至少对当地的公共问题发挥较强的影响，而不应该让与百姓生活有距离的“高官侯爵”们说了算，或等候“重要批示”。不仅如此，通过这一过程可以让百姓自然地参与到公共生活当中去，由此形成社会与基层政府的互动，这也是所谓“善治”的主要途径。但在这里更直接的意义在于，通过这种路径，能够指望解决“小的问题不容易发现”的问题。那么，又如何解决“大的问题不好解决”的问题呢？在社会现象中出现的问题如果带有某种普遍性，那么其原因肯定在体制机制上。体制机制上的问题是大问题，必须由高层来解决，即这是高层不可推卸的责任。
在以上两个问题的解决途径上，福山关于英国负责制政府的如下说明很有启发意义：英国的县法庭由国王所创建，受由国王任命并对国王负责的治安官统辖。但它又以全体地主的广泛参与为基础，不受世袭等级和封建地位的限制。治安官反过来又受地方民选督察官的制衡，民选督查官应代表县民利益的观念因此而获得合法性。既有对国王的向上负责，又有对县民的向下负责，两者日益趋于平衡{17}。这里有三个非常重要的关键点需要我们牢记，即负责对象的“上下”两个主体；官僚体系外的广泛参与；不同系列官员之间的相互制衡。
由于基层政府问责制不可避免地牵涉到体制机制问题（虽然是地方性的），因此如果真正推行问责制，就与中国今后国家构建的方向密切相关。如果仅将上述基本思路付诸实际，肯定会带来中国政治、行政、社会管理等方面的重大变化。因此应该审慎对待相关问题，但必须坚决推进。其基本理由就是，当今中国基层政府及相关实践中出现的问题（包括中高层的腐败等问题在内），基本上难以回避体制机制问题。
四、解决现实问题的不同思路
以组织（包括政府组织在内）为主角的现代社会充满着各种问题，因此对现实怀有不满情绪或想法是正常的。如果满足于现状，就不可能有进步。不满足于现状，会有各种言行表现，其中最为“正常”的表现之一，就是对现实的反思并寻求解决问题的可望而又可行的解决途径。另一方面，无论国家和社会及组织，现实表象就是有序或无序的某种状态，而有序或无序直接是由人的个体行为导致的。这是我们思考现实问题及其解决之道的基本出发点，但以此为出发点的思维走向却有很大不同。
为了在激烈的竞争中生存下来，提高各自的能力是正常的思路。为此，我们做很多相关的投资和努力，如调整心态、赋予（职务）动机、激励所属成员的士气、提高所属成员的能力和素质，以及挖空心思寻找解决问题的各种策略和方法等{18}。在个人竞技上，刻苦训练和保持平静心态以及采取适当方法和措施等，会很有效。但是，这种努力通常只有在“技巧性”的项目上有效，一旦超出此类竞技范围，尤其是在集体性的竞争项目中，决定其优劣的不是“雕虫小技”。以中国男足为例，广泛的足球爱好者群体、公正而透明的竞争机制和选拔人才的平台等，是中国男足提升实力的基础，每个运动员的能力和技术只有与这些相结合才会发挥其价值。这是个“笨”方法，但却是唯一正确而可行的选择。
从个人“技巧性”项目过渡到集体对抗性竞技有如此不同，如果我们讨论组织和某个行业的竞争力乃至国家治理，其区别何止这些！换言之，通过提升个人（领导包括在内）素质和能力以及奇思妙想的途径，组织、社会、国家等的竞争力并不能真正得到提升。因为，随着规模的扩大，复杂性和不确定性越来越大，个人作用的局限性越来越突出，通过某些个体的发展来实现整体发展即便不无作用，但也是很有限的。此时，某种整体的发展只能更多地依赖于相关的制度和机制。
因此，我们需要寻求另外一个思路，这就是“秩序-机制-体制”模式，即从作为表象的秩序出发，探寻影响秩序的体制机制层面。如果把这一层和上一段内容结合在一起，就形成如下较完整的思路简化图景：
（由个体行为构成）
“体制——机制——制度”？隈秩序表象？陴“心态——素质能力——方法措施”
解决现实问题的思维走向简化图
可以认为，国家治理得好坏体现在社会各个领域的秩序上，而关于秩序则可以从以上两个方向寻找解决途径，但整体发展问题上更重要的是体制和机制及制度。
无序增加了不确定性，因为个人和组织的权利和特权很容易被攫取，这就意味着政治和经济市场上现有交换关系的中断，而且随着规范的分崩离析和/或实施的变化，对秩序的遵守也消失了。无序可能产生于使规则的强制实施减少的变化，也可能产生于合作规范的弱化。秩序和无序植根于随着时间的流逝不断演化的制度结构之中{19}。这里所说的制度结构，可以理解为元制度、次级制度、规则（具体制度）等构成的所谓制度矩阵{20}。但是，我们有必要分开使用体制、机制、制度等概念。体制是规定组织或社会领域的基本运行方式和性质的概念，并具有整体性、同意识形态和权力的密切关联性、象征性或原则性、自我强化的倾向等特征。而通过具体制度和规则及程序等来汇聚个体行为，由此导引个体行为形成为组织或社会秩序，这种安排就是机制{21}。
结语：负责制与国家治理现代化
政治秩序是公共品，而政治秩序的根源在于国家能否做出可信的承诺，政治秩序不会自动实现。当参与者认为政治秩序符合他们的利益，对其他人心存期待，并遵守成文或不成文的要求相互尊重的法律时，理想的政治秩序就出现了{22}。尤其在中国，无论政治秩序还是社会秩序（特别是在这些秩序的框架方面）都是公共品，而在公共品的生产与维护方面，政府负有不可推卸的责任。 不论以何种词汇表达，转型期的方向肯定是现代化，而现代化首先是社会各领域及各种组织的体制和机制要达到现代化的要求。在这里，我们有必要重温前述孔飞力所提三个根本性议题和三道难题，并仔细推敲其现代意义。其中，除了国家财政问题之外，都与本文讨论的主题相关，甚至是应有之意。如何解决这些问题？恐怕其答案就是国家治理现代化，而其重心无疑是相关体制和机制的现代化。
诺斯等人所说的“国家能否做出可信的承诺”，肯定与法治的健全与否相关，但其实践却取决于能否建立包括政府在内的所有行动者的负责制。这里所说的“负责制”是“广义”上的，即包括政府及其工作人员在内的所有行动者的责任和相关责任的追究机制。这里的问题是，如何建设这种机制？
我们知道体制有整体性特征，因此肯定对机制建设产生重要影响，这一点在中国很清楚。但是我们还知道，体制有不同节点，认识到这一点非常重要。利用这一节点，安排不同层级的政府以不同的逻辑来运行，这可以通过赋予不同层级政府以不同职能并安排不同的运行方式来达到。县政恰好是理想的节点。在县政这一层级上，有对上和对下双向负责的对象，不同系列官员之间能够形成实实在在的制衡局面，可以拓宽社会活动空间（这一点至少在部分原有国家权力撤出基层社会的情况下才可实现）并尽可能让百姓和社会组织广泛参与县政，让当地百姓在与自己生活质量相关的问题上拥有话语权和影响力。简言之，县政以上可以掌控局面以维护稳定并致力于体制机制建设，而县政专负民生且注入社会以活力。通过以上安排，可以解决孔飞力提出的大部分根本性议题和难题。
现代化的各种成果是社会各领域现代化秩序的结果，因此为了获取现代化的丰硕成果，首先要努力构建和完善产生这种结果的前提条件。政府责任及问责制问题处在这一过程中的关键环节上。因此，必须寻找真正实现政府责任及追究相关责任的现实途径。当然，能否寻找到并付诸实际，则取决于所谓“顶层设计”者们能否真正调整心智结构。因为，未来总是开放的{23}，而我们所构建并试图去理解的这个世界是人类心智的建构物。这种心智必须符合时代精神。
注释：
{1} 阿玛蒂亚·森：《理性与自由》.中国人民大学出版社，2006年，第5页。
{2} 相关内容参见S.N.艾森斯塔德：《大革命与现代文明》.上海人民出版社，2012年，第49-50页。
{3} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第321页。
{4} 齐格蒙·鲍曼：《现代性与大屠杀》.译林出版社，2011年，第214页。
{5} 我们知道这是非常复杂的问题，如文化传统的影响、相关制度的缺失、专制的暴政、社会自组织能力的丧失、“多数剥削少数”等。
{6} 相关内容见金东日：《中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心》，《学海》，2008年第2期。
{7} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第279页。
{8} 孔飞力：《中国现代国家的起源》.三联书店，2013年，第2页、第8页、第118页。
{9} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》.广西师范大学出版社，2015年，第325页。
{10} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》. 广西师范大学出版社，2015年，第19页，第326-335页、第337-349页、第20页、第473页、第489-490页。
{11} 我们应该把艾森斯塔德所说的社会精英所掌握的专断权理解为，是奠定政府运行基本原则的意义上的权力。
{12} S.N.艾森斯塔德：《大革命与现代文明》.上海人民出版社，2012年，第72-75页。
{13} 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》.广西师范大学出版社，2015年，第333页。
{14} 马克斯·韦伯：《儒教与道教》. 江苏人民出版社，2003年，第174页、第191页、第74页、第77页、第15页。
{15} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第280页。
{16} 孔飞力：《中国现代国家的起源》.三联书店，2013年，第70-71页。
{17} 弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类的时代到法国大革命》.广西师范大学出版社，2014年，第367页。
{18} 在个体层面和把决策理解为所面临问题的“决定”的意义上，这里可以包括政策。但是，在大规模组织或政府等问题上，有关决策和政策执行等方面的质量主要取决于相关的体制和机制。
{19} 关于秩序与无序的更详细讨论，参见道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》.中国人民大学出版社，2008年，第93-102页。
{20} 关于元制度，见青木昌彦：《比较制度分析》.上海远东出版社，2001年，第14-15页、第41-42页、第375页。这里所说的“元制度”，相当于道格拉斯·诺斯在《历史上经济组织的分析框架》中所说的“基础性制度安排”。他说，在任何时代基础性制度安排都会构成有关市场或非市场决策的经济的基本原则。次级制度安排是符合基础性安排的协议的具体形式，它们发生变化以实现规模经济，交易费用的减少，或收入的再分配所带来的好处。相关内容见科斯、诺斯、威廉姆森等：《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》.经济科学出版社，2003年，第22页、第316页。
{21} 关于体制和机制的含义和特征，以及体制与机制的关系问题等，详见笔者的两篇文章：《论体制及其先进性》，《学海》，2012年第1期；《论机制》，《广东社会科学》，2014年，第5期。 {22} 道格莱斯·C·诺斯、威廉·萨默希尔、巴里·R·韦恩加斯特：《秩序、无序和经济的变化：拉美对北美》，布鲁斯·布鲁诺·梅斯奎塔、希尔顿·L·鲁特：《繁荣的治理之道》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第18-19页、第22页。
{23} 安东尼·吉登斯：《现代性的后果》.译林出版社，2011年，第73页。
{24} 道格拉斯·诺斯：《理解经济变迁过程》.中国人民大学出版社，2008年，第75页。
参考文献：
[1]阿玛蒂亚·森.《理性与自由》[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[2]S.N.艾森斯塔德.《大革命与现代文明》[M].上海：上海人民出版社，2012.
[3]弗朗西斯·福山.《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》[M].桂林：广西师范大学出版社，2014.
[4]齐格蒙·鲍曼.《现代性与大屠杀》[M]，南京：译林出版社，2011.
[5]孔飞力.《中国现代国家的起源》[M].北京：三联书店，2013.
[6]弗朗西斯·福山.《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》[M].桂林：广西师范大学出版社，2015.
[7]马克斯·韦伯.《儒教与道教》[M].南京：江苏人民出版，2003.
[8]道格拉斯·诺斯.《理解经济变迁过程》[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[9]青木昌彦.《比较制度分析》[M].上海：上海远东出版社，2001.
[10]科斯、诺斯、威廉姆森等.《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》[M].北京：经济科学出版社，2003.
[11]布鲁斯·布鲁诺·梅斯奎塔、希尔顿·L·鲁特.《繁荣的治理之道》[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
Abstract：Social order in various fields is closely related to the rule of law， whereas the practice of it depends on the establishment of an effective accountability system. On the scope of government responsibilities， it is determined by various arrangements of relationship among administration， politics and society， relationship between society and politics， and arrangements inside bureaucracy. Government responsibility and accountability system are the key issues of state-building and improving public order. In consideration of solving practical problems， it has to be stressed the relation model of "Tizhi-Mechanism Order". Therefore， the focus of the state governance modernization should be placed on Tizhi and Mechanism of public issues. Moreover， county administration is located in the grassroots level in the whole state governance. Hence， the performance of county administration has a fundamentally significance to the state governance， and more importantly， to the quality of life of the masses.
Keywords：Government Responsibility； Accountability Mechanism； County Government Reform； the Modernization of State Governance
（责任编辑 矫海霞）